9 Innfasing av ny alderspensjon
9.1 Innledning og sammendrag
Stortinget har sluttet seg til Regjeringens forslag om at innføringen av fleksibel alderspensjon i folketrygden skal gjelde for alle nye pensjonister, uavhengig av om man får pensjonen beregnet etter dagens opptjeningsregler eller etter de nye opptjeningsreglene. Det framgår av St.meld. nr. 5 (2006–2007) at Regjeringen tok sikte på å komme tilbake med et konkret forslag til overgangsregler i lovforslaget om ny alderspensjon fra folketrygden.
Departementet legger vekt på at den enkelte skal få rimelig tid til å tilpasse seg nye regler, og at pensjonen skal være forutsigbar. Samtidig bør overgangsreglene av administrative grunner være enklest mulige og ikke strekke seg altfor langt ut i tid. Overgangsordningene må ta hensyn til at mange allerede har opptjent pensjonsrettigheter etter dagens opptjeningsregler når pensjonsreformen trer i kraft.
Departementet foreslår at nye opptjeningsregler innføres gradvis for årskullene 1954–1962. Dette innebærer at 1953-kullet blir det siste som får hele sin alderspensjon beregnet etter dagens opptjeningsregler, mens 1963-kullet blir det første som fullt ut omfattes av nye opptjeningsregler. Forslaget sikrer en innføring av nye opptjeningsregler uten store endringer i pensjonen fra et årskull til det neste. Det vises til nærmere framstilling og drøfting av forslaget i avsnitt 9.2.
Departementet foreslår at overgangsreglene suppleres med en garanti slik at personer som tar ut pensjon ved 67 år er sikret et pensjonsnivå som minst tilsvarer opptjente rettigheter ved utgangen av 2009 etter levealdersjustering. Garantiregelen foreslås å gjelde for alle som berøres helt eller delvis av nye opptjeningsregler, det vil si for årskullene fra og med 1954. Departementet foreslår at garantien utmåles som et garantitillegg, og viser til punkt 9.2.3.
I dagens alderspensjon kan det godskrives pensjonspoeng ved omsorgsarbeid. Ordningen ble innført med virkning fra 1992. I Stortingets pensjonsforlik av 26. mai 2005 ble det vedtatt at alle som innfrir kravene til omsorgsopptjening skal få en minste pensjonsopptjening tilsvarende en inntekt på 4,5 G. I dag godskrives det 3 pensjonspoeng, som tilsvarer en inntekt på 4 G. I dagens alderspensjon har godskriving av pensjonspoeng ved omsorgsarbeid ikke nødvendigvis betydning for pensjonsutmålingen. Dette skyldes at man i dag har en maksimal opptjeningstid på 40 år, og at pensjonen utmåles på bakgrunn av de 20 høyeste poengårene. For eksempel vil en person som er hjemmeværende i alderen 20–26 år og som deretter arbeider fra 27–66 år ikke nyte godt av omsorgspoengene dersom de 20 beste poengårene overstiger en inntekt på 4 G. I den nye opptjeningsmodellen hvor alle år teller like mye, vil pensjonsrettigheter ved omsorgsarbeid alltid få betydning for pensjonsutmålingen. Gjennom behandlingen av St.meld. nr. 5 (2006–2007) ble Regjeringen bedt om å vurdere om det skal gis omsorgsopptjening med tilbakevirkende kraft for de som blir omfattet av de nye opptjeningsreglene i folketrygden. Departementet foreslår at det skal gis opptjening av inntektspensjon for år før 1992 ved omsorg for barn. Se avsnitt 9.3.
9.2 Innfasing av nye regler for opptjening og beregning av alderpensjon
9.2.1 Stortingets vedtak og departementets høringsforslag
Stortinget sluttet seg gjennom vedtak 23. april 2007 til Regjeringens forslag i St.meld. nr. 5 (2006–2007) om innføring av levealdersjustering, nye regler for regulering og fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden. Det framgår av St.meld. nr. 5 (2006–2007) at Regjeringen tok sikte på å komme tilbake med et konkret forslag til innfasing av nye regler for opptjening og beregning av alderspensjon i lovforslaget om ny alderspensjon fra folketrygden.
I departementets høringsnotat av 28. januar 2008 ble det redegjort for en løsning som innebærer gradvis innfasing av nye regler for opptjening og beregning av alderspensjon for årskullene 1954–1962. Dette alternativet bygger på samme tilnærming som Pensjonskommisjonens forslag, se NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd. I stedet for at de nye opptjeningsreglene innføres gradvis fra og med 1951-kullet og til og med 1964-kullet som Pensjonskommisjonen foreslo, skisserte departementet i høringsnotatet en løsning med gradvis innfasing for årskullene 1954–1962. Denne løsningen gir samme utgifter til alderspensjon som Pensjonskommisjonens forslag, men innfasingsperioden blir kortere.
En slik gradvis innfasing innebærer at personer født mellom 1954 og 1962 får beregnet sin alderspensjon med andeler fra dagens og ny alderspensjon. En person født i 1954 vil få 9/10 av sin pensjon beregnet etter dagens regler og 1/10 beregnet etter nye regler. En person født i 1955 vil få 8/10 av pensjonen etter dagens regler og 2/10 etter nye, osv. Fordelen ved en slik tilnærming er at man unngår store terskeleffekter og tilfeldige utslag. En ulempe er at disse årskullene må forholde seg til to sett med regler, og at det innebærer administrativt merarbeid å beregne pensjon etter to ulike regelverk.
Forslaget om å fase inn nye opptjeningsregler gradvis for årskullene 1954–1962 innebærer at om lag 1/3 færre personer vil omfattes av innfasingsreglene i forhold til Pensjonskommisjonens forslag. Det kan dessuten være noe enklere for den enkelte å forstå pensjonsberegninger når den baseres på tideler fra de ulike regelverk. En kortere innfasingsperiode har også administrative fordeler.
Departementet redegjorde for to alternativer til gradvis innfasing. Et alternativ er at det fastsettes et skjæringspunkt slik at alle født etter 1950 følger nye regler fullt ut, mens alle født tidligere vil få hele sin pensjon beregnet etter dagens regler. For å hindre at ingen ville fått lavere pensjon enn det en har opptjent når pensjonsreformen trer i kraft, la departementet til grunn at det kan gis en garanti for opptjent pensjon. Denne tilnærmingen innebærer at den enkelte kun vil ha ett sett med opptjeningsregler å forholde seg til. Desto eldre årskull som omfattes, desto raskere vil de nye reglene bli fullt innfaset, noe som har administrative fordeler. Løsningen kan føre til uønskede terskeleffekter ved at personer født henholdsvis før og etter skjæringspunktet med lik opptjeningsprofil vil kunne få svært ulik pensjon. Dette alternativet ville gitt betydelig høyere utgifter enn gradvis innfasing. Merutgiftene ble anslått til 2,3 milliarder kroner pr. år i årene rundt 2030.
Et annet alternativ som det ble redegjort for i høringsnotatet innebærer at allerede opptjente rettigheter før det tidspunktet pensjonsreformen trer i kraft beholdes i henhold til dagens regelverk, mens videre opptjening gis etter de nye reglene. Dette innebærer blant annet at mange først kunne få full eller nær full opptjening med dagens regler, og i tillegg betydelig opptjening i ny alderspensjon. Mange som omfattes av overgangsreglene vil dermed kunne komme svært gunstig ut både sammenliknet med dem som kun omfattes av dagens opptjeningssystem og dem som kun omfattes av nytt opptjeningssystem. Dette skyldes blant annet at mange kan ha tjent opp full pensjon (40 år) allerede ved 62 år, og at de i tillegg vil kunne øke pensjonen med ny alderspensjon der alle år teller med. Sammenliknet med gradvis innfasing vil dette alternativet føre til betydelige merutgifter, på det meste anslått til nesten 11 milliarder kroner pr. år i årene rundt 2030.
Departementet foreslo i høringsnotatet at nye regler for opptjening og beregning av alderspensjon fases gradvis inn for årskullene 1954–1962. Departementet viste til at dette alternativet vil gi en balansert innfasing av nye regler uten store endringer i pensjonen fra ett årskull til det neste. For å beregne en pensjon bestående av brøkdeler fra to regelsett må det beregnes full pensjon både etter dagens og etter nye opptjeningsregler, det vil si både grunnpensjon, tilleggspensjon og pensjonstillegg etter dagens regler og inntektspensjon og garantipensjon etter nye regler. Deretter vektes de sammen i den aktuelle brøkfordelingen. Dette innebærer blant annet at det må beregnes pensjonspoeng etter dagens regler for alle årskull til og med 1962-kullet. Videre vil enkelte regler for fleksibelt uttak og regulering av pensjoner under utbetaling anvendes for samlet pensjon.
Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en garantiregel som sikrer et pensjonsnivå ved pensjonsuttak fra 67 år som minst tilsvarer opptjente rettigheter ved utgangen av 2009 etter levealderjustering.
9.2.2 Høringsinstansenes syn
Det er få høringsinstanser som har kommentert departementets forslag til overgangsordninger. De som har uttalt seg støtter forslaget om gradvis innfasing av nye opptjeningsregler, men enkelte påpeker noen utfordringer. HSH synes departementets forslag virker rimelig og logisk. Norsk Journalistlag mener at forslaget om å innføre ny pensjon over en tiårsperiode er hensiktsmessig. Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS) støtter innføringen av en kortere innfasingsperiode enn den 15 års innfasingsperioden som Pensjonskommisjonen foreslo. Pensjonistpartiet gir uttrykk for at den foreslåtte løsningen er den mest rettferdige av de foreliggende alternativene. Arbeids- og velferdsdirektoratet har ikke faglige innvendinger til den foreslåtte innfasingen, men påpeker at en gradvis innfasing der direktoratet må drifte to ulike opptjeningssystemer parallelt i mange år framover medfører administrative utfordringer og kostnader.
9.2.3 Departementets vurdering og forslag
Innfasing av nye opptjeningsregler
Departementet legger vekt på at overgangen fra dagens til nye regler for opptjening og beregning av alderspensjon blir forutsigbar, og at den enkelte får rimelig tid til å tilpasse seg nye regler. Samtidig bør overgangsreglene av administrative grunner være enklest mulig, og ikke strekke seg altfor langt ut i tid. Det må videre vurderes i hvilken utstrekning omleggingen påvirker den enkeltes opparbeidede pensjonsrettigheter. Økonomiske konsekvenser for den enkelte og for folketrygden er også viktige. Departementet legger dessuten vekt på å unngå terskeleffekter og tilfeldige utslag.
Departementet vil peke på at de nye reglene for opptjening og beregning av alderspensjon skiller seg vesentlig fra dagens regler. De nye opptjeningsreglene gir for eksempel bedre uttelling for mange år i arbeid, mens dagens regler kan gi høyere pensjon til personer som har hatt varierende inntekter gjennom livet. Dette skyldes at dagens alderspensjon beregnes på grunnlag av de 20 beste poengårene.
Alternativet der alderspensjonen beregnes fullt ut etter nye opptjeningsregler for alle født etter 1950 kan gi store terskeleffekter mellom årskull. For eksempel ville to personer med lik opptjening som er født henholdsvis i 1950 og 1951 kunne få ulik pensjon selv om de er jevngamle. Videre vil personer født i 1951 være 59 år i 2010 og nærme seg alder for første mulige uttak av alderspensjon. De ville ikke få lang tid til å innrette seg etter nye regler. Dette alternativet kombinert med en garanti for opptjente pensjonsrettigheter ville innebære betydelige merutgifter, se punkt 9.2.1. Fordelen med å gå over til nye opptjeningsregler for alle født etter 1950 vil først og fremst være av teknisk og administrativ art. Departementet mener imidlertid at fordelen med en rask innfasing ikke veier opp mot ulempene ved en slik løsning. På denne bakgrunn vil departementet ikke foreslå en slik løsning.
Det andre alternativet innebærer at allerede opptjente rettigheter før det tidspunktet pensjonsreformen trer i kraft beholdes i henhold til dagens regelverk, mens videre opptjening gis etter de nye reglene. Dermed vil man for all ny opptjening etter at pensjonsreformen har trådt i kraft bare ha ett regelsett å forholde seg til. Dette alternativet innebærer at mange som omfattes av overgangsreglene kan komme svært gunstig ut, både sammenliknet med dem som kun omfattes av dagens regler og dem som kun omfattes av nye regler. Også dette alternativet innebærer betydelige merutgifter, se punkt 9.2.1. Departementet mener derfor at heller ikke dette alternativet ville være en god løsning.
En gradvis innfasing som departementet redegjorde for i høringsnotatet innebærer at personer født mellom 1954 og 1962 får beregnet sin alderspensjon med andeler fra dagens og ny alderspensjon. En person født i 1954 vil få 9/10 av sin pensjon beregnet etter dagens regler og 1/10 beregnet etter nye regler. En person født i 1955 vil få 8/10 av pensjonen etter dagens regler og 2/10 etter nye, osv. Departementet foreslår at nye opptjeningsregler trer i kraft 1. januar 2010, se avsnitt 3.7. 1954-kullet vil da være 56 år. De vil få 1/10 av sin pensjon beregnet etter nye opptjeningsregler når de tar ut alderspensjon, tidligst i 2016. Personer født i 1962 vil få 9/10 av sin pensjon beregnet etter nye opptjeningsregler og vil være 48 år i 2010. Disse vil fortsatt ha mange år igjen til pensjonsalder. En slik løsning innebærer dermed at det blir en sammenheng mellom hvor lenge det er igjen til første mulige pensjonsuttak og i hvilken grad man omfattes av nye opptjeningsregler. Departementet finner det rimelig at de som har kortest tid igjen til første mulige pensjonsuttak i liten grad skal berøres av de nye reglene. En slik løsning gir den enkelte tid til å tilpasse seg nye regler og innebærer at en unngår store terskelvirkninger. Videre vil denne overgangsløsningen føre til lavere økonomiske utgifter for folketrygden enn de øvrige alternativene, se punkt 9.2.1. En gradvis innfasing har imidlertid enkelte administrative ulemper. Pensjonen skal som nevnt beregnes med andeler fra henholdsvis gjeldende og nye regler for opptjening og beregning av alderspensjon. Dette krever at det fortsatt registreres pensjonspoeng etter gjeldende regler, samtidig som opptjeningen danner grunnlag for inntektspensjon etter nye opptjeningsregler. Det må blant annet holdes rede på de ulike andelene etter uttak ved videre opptjening.
En slik parallell opptjening av pensjonsrettigheter som splittes opp i andeler ved uttak kan være krevende å forstå for den enkelte. Departementet vil i denne sammenheng vise til at det skal innføres en pensjonsportal med selvbetjeningsløsning, se nærmere avsnitt 2.5. Pensjonsportalen vil være en internettbasert selvbetjeningsløsning med en pensjonskalkulator som blant annet gir den enkelte mulighet til å simulere ulike pensjonsutfall ut fra ulike alternative pensjoneringstidspunkter. Personer som omfattes av overgangsreglene vil gjennom selvbetjeningsløsningen få god oversikt over hvordan deres pensjon er beregnet og sammensatt. Se nærmere om pensjonsportalen i avsnitt 2.5.
Departementet viser til at få høringsinstanser har uttalt seg om overgangsreglene, og de som har uttalt seg er positive til forslaget om gradvis innfasing av de nye reglene.
Departementet foreslår at de nye reglene for opptjening og beregning av alderspensjon fra folketrygden innfases gradvis for årskullene 1954–1962. Dette innebærer at personer født i 1954 vil få 1/10 av sin pensjon beregnet etter nye opptjeningsregler, og 9/10 beregnet etter gjeldende regler. For personer født i 1955 vil andelene være henholdsvis 2/10 og 8/10, og for personer født i 1962 vil andelene fra nye og gjeldende opptjeningsregler tilsvare henholdsvis 9/10 og 1/10. Innfasingsreglene foreslås lovfestet i begge kapitlene om alderspensjon, folketrygdloven 19 og 20.
Det vises til lovforslaget § 19-15 første ledd og § 20-19 første ledd.
Garanti for opptjente rettigheter ved utløpet av 2009
I departementets høringsnotat av 28. januar 2008 ble det foreslått å gi en garanti for opptjente rettigheter ved utgangen av 2009. Bakgrunnen var at enkelte personer vil kunne ha opptjent høyere pensjon pr. 31. desember 2009 enn de vil få etter forslaget om innfasing av nye regler. Dette kan gjelde personer som har de største fordelene av dagens regler, blant annet på grunn av regelen om at de 20 beste årene danner grunnlaget for pensjonsberegningen, og som har tjent opp tilnærmet full pensjon etter dagens regler. Videre kan det gjelde personer som slutter å arbeide fra 2010 og ikke tjener opp ytterligere pensjonsrettigheter fram til pensjonering. Utslagene vil i hovedsak være relativt små, men kan likevel oppfattes som urimelige.
En slik garanti vil eventuelt komme til utbetaling tidligst ved fylte 67 år. Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at de opptjente pensjonsrettighetene ikke skal være skjermet for levealdersjusteringen, og det ble derfor foreslått at de skal justeres med den enkeltes forholdstall ved 67 år.
Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg om departementets forslag til overgangsregler, har vært positive til at det innføres en slik garanti.
Departementet foreslår derfor at alle som omfattes helt eller delvis av nye opptjeningsregler skal gis en garanti for at pensjonen ikke skal være lavere enn rettigheter opptjent etter dagens alderspensjon pr. 31. desember 2009. Det vises til lovforslaget § 20-20. Det følger av første ledd at opptjeningen skal justeres for effekten av levealdersjusteringen ved 67 år.
Det presiseres i forslaget til § 20-20 første ledd at opptjeningen pr. 31. desember 2009 beregnes etter reglene i folketrygdloven kapittel 19, jf. kapittel 3. Opptjente rettigheter vil være uttrykt i pensjonspoeng og følger grunnbeløpsutviklingen fram til garantien skal beregnes. Departementet foreslår at beregningen av garantien gjøres ved at opptjente rettigheter ved utløpet av 2009 etter levealdersjustering sammenliknes med den faktiske pensjonen som utmåles etter overgangsreglene. Levealdersjustering av opptjente rettigheter for personer omfattet av dagens opptjeningsmodell skjer ved å dividere opptjent pensjon med forholdstallet ved 67 år. Forholdstall for personer omfattet av dagens opptjeningsregler vil bli fastsatt i medhold av §§ 19-6 og 19-7, se nærmere om forholdstall i kapittel 5.
Personer født fra 1963 skal også være omfattet av garantien, men vil ikke få fastsatt forholdstall. De vil få fastsatt delingstall som gjelder for ny alderspensjon, se nærmere om delingstall i kapittel 5. Dette reiser spørsmål om framgangsmåten for levealdersjustering av opptjente rettigheter pr. 31. desember 2009 ved fylte 67 år. Siden opptjente rettigheter ved utløpet av 2009 beregnes som en årlig pensjon, mens bruk av delingstall forutsetter at opptjening gjennom årene kumuleres til en samlet beholdning, er delingstallet ikke direkte anvendelig for å levealdersjustere de opptjente rettighetene. Det må derfor tas hensyn til utviklingen i levealdersjusteringen ved hjelp av delingstallene. Departementet foreslår at framgangsmåten for levealdersjustering av opptjente rettigheter pr. 31. desember 2009 til personer født etter 1962 fastsettes i forskrift.
Når det gjelder utbetalingen av garantien, foreslår departementet i andre ledd at eventuell differanse mellom de to pensjonsnivåene utbetales som et eget garantitillegg som kommer i tillegg til den faktiske pensjonen. Garantien utbetales tidligst fra fylte 67 år.
På grunn av de fleksible uttaksreglene må det også gis regler om hvordan man skal håndtere garantien i forhold til en pensjon som er tatt ut før eller etter 67 år. Departementet legger til grunn at garantien ikke skal kompensere for tidliguttak. Dersom alderspensjon etter overgangsreglene er tatt ut for eksempel ved 62 år, kommer som nevnt ovenfor en eventuell garanti ikke til utbetaling før ved fylte 67 år. Departementet foreslår at når den enkelte fyller 67 år skal det foretas en sammenlikning mellom opptjeningen pr. 31. desember 2009 (etter levealdersjustering) og den pensjonen vedkommende ville fått dersom han eller hun hadde ventet til 67 år med pensjonsuttak. En slik framgangsmåte gir sammenliknbare nivåer og forhindrer at garantiregelen kompenserer for tidliguttak. Dersom opptjeningen pr. 31. desember 2009 er høyere enn beregnet pensjon ved 67 år, utløses garantitillegget. Se andre ledd.
Det vil også være tilfeller der vedkommende fyller 67 år uten å ha startet pensjonsuttaket. Departementet foreslår i tredje ledd at garantien ikke kommer til utbetaling før vedkommende starter pensjonsuttaket. I slike tilfeller oppstår spørsmålet om hvilket pensjonsnivå som skal sammenliknes med opptjeningen 31. desember 2009. Her kan det tenkes to løsninger. Enten pensjonsnivået ved 67 år, eller pensjonsnivået på uttakstidspunktet. som kan ha økt på grunn av opptjening etter 67 år. Dersom man tar utgangspunkt i sistnevnte løsning, vil resultatet bli at opptjening etter 67 år reduserer verdien av garantien. Hensynet til at det skal lønne seg å arbeide taler for at man ser bort fra slik opptjening. Departementet foreslår derfor at beregningen av garantitillegget skjer på samme måte som i de tilfeller der vedkommende tar ut pensjon ved 67 år. Garantitillegget vil etter dette utgjøre en separat pensjonskomponent som den enkelte har krav på når pensjonsuttaket starter. I mellomtiden vil tillegget bli regulert som andre pensjonsrettigheter under opptjening. Siden alle som omfattes av garantireglene vil få fastsatt delingstall helt fram til 75 år, foreslår departementet at et eventuelt garantitillegg til de som ikke tar ut pensjon ved 67 år multipliseres med delingstallet ved 67 år og utgjør en separat pensjonsbeholdning. Ved uttak divideres det oppregulerte beløpet med vedkommendes delingstall på uttakstidspunktet.
Ved delvis uttak av alderspensjon, bør garantitillegget komme til utbetaling i samme grad som pensjonen tas ut. Videre finner departementet det naturlig at garantitillegg under utbetaling reguleres som annen pensjon under utbetaling, dvs. i takt med lønnsveksten og deretter fratrukket 0,75 prosent.
I fjerde ledd foreslås det at departementet gir forskrifter om gjennomføring av paragrafen. Det vil blant annet være nødvendig å gi nærmere regler om justeringen for effekten av levealdersjusteringen ved 67 år for personer som ikke har fastsatt forholdstall (dvs. personer født fra og med 1963).
Det vises til lovforslaget § 20-20.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har beregnet utgifter knyttet til de foreslåtte garantireglene. Ettersom garantitillegg ikke vil komme til utbetaling før 1954-årskullet fyller 67 år, vil garantireglene først gi merutgifter fra år 2021. Forslaget er anslått til å gi samlede merutgifter i perioden 2021–2060 på om lag 50 millioner kroner. Det antas å være relativt få personer som vil bli omfattet av garantien, på det meste rundt 600 personer pr. år. Gjennomsnittlig garantitillegg pr. person vil for de fleste årene ligge på rundt 4 000 kroner pr. år.
Nærmere om gjennomføringen
For å beregne en pensjon som skal bestå av forholdsmessige andeler beregnet etter gjeldende og nye opptjeningsregler, er det en forutsetning at det først beregnes en full pensjon både etter dagens og etter nye opptjeningsregler. Beregningene må omfatte både inntektspensjon og garantipensjon i nytt system, og grunnpensjon, tilleggspensjon og pensjonstillegg i dagens system.
For å kunne beregne en full pensjon etter begge regelverk, må det fortsatt beregnes pensjonspoeng etter dagens regler for alle årskull til og med 1962-kullet. (Fra og med 1963-kullet vil alle utelukkende få sin pensjon beregnet etter ny opptjeningsmodell). På tilsvarende måte blir det nødvendig å omregne pensjonsgivende inntekt og omsorgsopptjening før 2010 til en pensjonsbeholdning beregnet etter reglene i kapittel 20 for alle født fra og med 1954. (Årskull til og med 1953 vil utelukkende få sin pensjon beregnet etter gjeldende regler).
På grunn av at det tjenes opp rettigheter fra første krone i den nye opptjeningsmodellen, vil også inntekter som har vært for lave til å gi pensjonspoeng i gjeldende alderspensjon inngå i den nye pensjonsbeholdningen. Arbeids- og velferdsdirektoratet har i sin høringsuttalelse opplyst at det i enkelte tilfeller kan ha vært manglende innrapportering av små inntekter (dvs. inntekter lavere enn grunnbeløpet eller omfattet av frikortordningen). Dersom inntektene ikke har vært registrert, kan de heller ikke medregnes i den pensjonsbeholdningen som skal fastsettes til og med 31. desember 2009. Dette innebærer at pensjonsbeholdningen kan avvike noe fra faktisk inntekt, men utslagene for pensjonsberegningen antas å være små.
Verdien av ulønnet omsorgsarbeid for barn før 1992 (det vil si 18,1 prosent av et beløp tilsvarende 4 ganger grunnbeløpet) skal også medregnes i pensjonsbeholdningen, se nærmere nedenfor i avsnitt 9.3.
Etter at det er beregnet pensjon etter begge regelsett, vektes den samlede pensjonen i de to systemene med hverandre. Hvis full pensjonsopptjening etter gjeldende regler tilsier en årlig pensjon på 180 000 kroner og full pensjonsopptjening etter nye opptjeningsregler gir en årlig pensjon på 190 000 kroner, vil pensjonen til en person født i 1957 utgjøre 6/10 av 180 000 (108 000) pluss 4/10 av 190 000 kroner (76 000), det vil si 184 000 kroner.
Selv om pensjonen vil bestå av elementer fra to ulike opptjeningsmodeller, skal beløpet vurderes samlet i relasjon til om vilkårene for tidliguttak av pensjon er oppfylt, se nærmere punkt 6.5.1 og 7.5.7. Det samme gjelder ved regulering av pensjon, se nærmere pkt 8.6.5.
Fleksibel alderspensjon innebærer at uttak kan skje fra 62 til 75 år, og at pensjonsgraden kan endres både opp og ned. Dette håndteres ved at konsekvensen av den aktuelle endringen gjennomføres i begge de underliggende pensjonsberegningene, før de aktuelle andelene igjen vektes sammen i den fastsatte fordelingen. I begge pensjonsberegningene vil pensjonen avhenge av tidspunkt for pensjonsuttak, og vil justeres for tidlig eller sent uttak ved hjelp av et delingstall eller forholdstall. I begge pensjonsberegningene vil pensjon under utbetaling reguleres på samme måte.
Omtalen ovenfor om omregning av tidligere inntekter til en pensjonsbeholdning, gjelder også for personer født i 1963 og senere som utelukkende skal omfattes av nye opptjeningsregler. For denne gruppen vil det imidlertid ikke bli beregnet et dobbelt sett med pensjonsopptjening. Pensjonen vil utelukkende bli beregnet på grunnlag av pensjonsbeholdningen.
Omgjøring av tidligere pensjonsgivende inntekt til pensjonsbeholdning foreslås regulert i § 20-21. Departementet foreslår i første ledd at pensjonsgivende inntekt for tiden før 1. januar 2010 skal legges til grunn for fastsettelse av pensjonsbeholdning pr. 1. januar 2010. I andre ledd foreslås det at inntekten skal være oppregulert i forhold til grunnbeløpsendringer. Omgjøring av godskrevne pensjonspoeng ved omsorgsarbeid til pensjonsbeholdning foreslås regulert i tredje ledd første punktum. For år der det er godskrevet pensjonspoeng, skal pensjonsbeholdningen tilføres 18,1 prosent av et beløp tilsvarende fire ganger grunnbeløpet.
Tilbakevirkende pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid omtales nærmere i avsnitt 9.3 nedenfor.
Det foreslås at departementet fastsetter nærmere regler i forskrift om hvordan fastsetting av pensjonsbeholdning skal gjennomføres. Herunder vil det blant annet være behov for å gi nærmere regler om oppregulering av tidligere opptjente inntekter og hvordan inntekter som ikke er ferdigliknet pr. 1. januar 2010 skal håndteres. Se også avsnitt 9.3 nedenfor.
Det vises til lovforslaget § 20-21.
9.3 Tilbakevirkende pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid
Gjeldende ordning om opptjening av pensjonsrettigheter ved omsorg for barn, syke, funksjonshemmede og eldre (se nærmere omtale i avsnitt 3.6) ble innført med virkning fra 1992. På grunn av praktiske problemer med å registrere omsorgsarbeid utført på tidligere tidspunkt, la departementet ved innføringen til grunn at opptjeningen av omsorgspoeng bare burde gjelde for omsorgsarbeid som ble utført etter at ordningen trådte i kraft, se Ot.prp. nr. 77 (1989–90). I forbindelse med behandling av St.meld. nr. 5 (2006–2007) ba Stortinget Regjeringen om å komme tilbake til en nærmere vurdering av å gi omsorgsopptjening tilbakevirkende kraft for de som blir omfattet av de nye opptjeningsreglene i folketrygden.
Departementet foreslo i høringsnotatet at det skal gis tilbakevirkende pensjonsopptjening for omsorgsarbeid i ny alderspensjon. Det er et spørsmål om tilbakevirkende omsorgsopptjening for personer som har opptjening i både dagens og ny alderspensjon også skal gis omsorgsopptjening for den delen av pensjonen som beregnes etter dagens regler. For å unngå at det blir store forskjeller i utbetalt pensjon fra et årskull til et annet, foreslår departementet at tilbakevirkende omsorgsopptjening begrenses til den delen av pensjonen som opptjenes i ny alderspensjon.
Forslaget i høringsnotatet var begrenset til omsorg for barn. Det ble vist til at det er vanskelig å dokumentere omsorg for eldre, syke og funksjonshemmede tilbake i tid. Departementet ba om innspill på hvordan en ordning med tilbakevirkende pensjonsopptjening for omsorg for eldre, syke og funksjonshemmede eventuelt kan gjennomføres.
Følgende høringsinstanser har uttalt seg om forslaget: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS), Landsorganisasjonen i Norge (LO), Unio, Norsk journalistlag, Norges Bondelag, Norges Kvinne- og Familieforbund, Norges Bygdekvinnelag og Pensjonistpartiet.
Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at forslaget om tilbakevirkende omsorgsopptjening for barn i ny alderspensjon er faglig godt begrunnet. Når det gjelder spørsmålet om tilbakevirkning for omsorg for eldre, syke og funksjonshemmede påpeker direktoratet at attestasjon for slik omsorg i all hovedsak ikke kan gis langt tilbake i tid. Etatens registre for hjelpestønad mv. har heller ikke data for hele den aktuelle perioden. Foruten det merarbeidet en slik tilbakevirkning vil innebære, er det et faktum at mange vil ha problemer med å framskaffe tilstrekkelig dokumentasjon på omsorgsforholdet. Dette vil gi utfordringer knyttet til likebehandling og rettssikkerhet.
YS, Unio, Norges Bondelag, Norges Kvinne- og Familieforbund, Norges Bygdekvinnelag og Pensjonistpartiet mener alle at det bør gis omsorgsopptjening med tilbakevirkende kraft også i dagens alderspensjon. Det påpekes at også kvinner med dagens alderspensjon vil komme dårlig ut pensjonsmessig på grunn av omsorgsarbeid, til tross for blant annet besteårsregelen. Videre kan det være urimelig at personer som har hatt omsorg for barn i samme tidsperiode behandles forskjellig, avhengig av alder.
Pensjonistpartiet og LO mener at det også bør gis tilbakevirkende pensjonsopptjening ved omsorg for eldre, syke og funksjonshemmede. Pensjonistpartiet er uenige i at slik omsorg er vanskelig å dokumentere, og mener at det kan fremskaffes legejournaler og kommunale vedtak om omsorgslønn og avlastningstiltak. LO foreslår at tilbakevirkende pensjonsopptjening gjøres ved individuell søknadsordning.
Departementet viser til at innføring av en alleårsregel i folketrygdens alderspensjon innebærer at perioder utenfor arbeidslivet, eller perioder med lav inntekt på grunn av omsorgsarbeid, nå vil få større konsekvenser for pensjonsopptjeningen enn i dag. Regelen om at de 20 beste inntektsårene legges til grunn ved beregning av pensjonen, og at full pensjon tjenes opp etter 40 år innebærer at år uten eller med lav inntekt får mindre betydning for pensjonens størrelse enn i ny alderspensjon. Tilbakevirkning av omsorgsarbeid i dagens alderspensjon ble frarådet av Pensjonskommisjonen siden en slik regelendring vil innebære store merutgifter og betydelige administrative kostnader knyttet til dokumentasjon av omsorg langt tilbake i tid. Departementet viser også til at Stortinget ba Regjeringen om å vurdere omsorgsopptjening med tilbakevirkende kraft for de som blir omfattet av de nye opptjeningsreglene i folketrygden, og finner ikke grunn til å foreslå tilbakevirkning for dem som skal ha sin pensjon etter dagens opptjeningsregler.
Når det gjelder personer som vil få sin pensjon beregnet med forholdsmessige andeler fra både gjeldende og nye opptjeningsregler, ble det i høringsnotatet drøftet hvorvidt tilbakevirkningen også skal gjelde den delen av pensjonen som beregnes etter dagens opptjeningsregler. En slik løsning ville bety at tilbakevirkningen følger fødselsår og ikke opptjeningsmodell. Departementet viste i høringsnotatet til at dette ville innebære store forskjeller i pensjonsnivå mellom 1953- og 1954-kullet. Eksempelvis vil en person født i 1954 som får godskrevet ti omsorgsår kunne få mer enn 30 000 kroner høyere årlig pensjon enn en person født i 1953, selv om de ellers har identisk pensjonsopptjening. For å unngå at det blir store forskjeller i utbetalt pensjon fra et årskull til et annet, mener departementet at tilbakevirkende omsorgsopptjening bør begrenses til den delen av pensjonen som opptjenes i ny alderspensjon.
Departementet ser at det er gode grunner for at en ordning med tilbakevirkende omsorgsopptjening i ny alderspensjon også skal omfatte ulønnet omsorgsarbeid for eldre, syke og funksjonshemmede. Samtidig er det krevende å utforme en slik ordning på en måte som i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til likebehandling og rettssikkerhet.
Departementet vil komme tilbake med en nærmere vurdering av spørsmålet om eventuell tilbakevirkende pensjonsopptjening ved omsorgsarbeid for eldre, syke og funksjonshemmede.
Departementet foreslår at det gis pensjonsopptjening for år før 1992 for alderspensjon som tjenes opp etter nye regler. Opptjening av pensjonsrettigheter ved omsorgsarbeid før 1992 foreslås kun å gjelde ved omsorg for barn. Tilbakevirkningen gjelder reglene slik de har vært fra 1992, det vil si at årlig opptjening er begrenset til en inntekt tilsvarende 4 G og godskrives til og med det året barnet fyller 6 år.
I lovforslaget § 20-21 har departementet foreslått hvordan pensjonsrettigheter opptjent før 1. januar 2010 kan omdannes til en pensjonsbeholdning, se ovenfor i avsnitt 9.4. I lovforslagets tredje ledd første punktum omhandles godskrevne pensjonspoeng fra og med 1992. Tilbakevirkende omsorgsopptjening foreslås regulert i tredje ledd andre punktum, hvor det framgår at for dem som har fylt vilkårene i nåværende § 3-16 a (som gjelder omsorg for barn) for år før 1992, skal pensjonsbeholdningen tilføres et beløp tilsvarende 18,1 prosent av fire ganger grunnbeløpet. Når det gjelder den praktiske gjennomføringen av slik tilbakevirkning kan det være behov for egne regler om framgangsmåten. Departementet har som nevnt i avsnitt 9.2 foreslått at det gis en forskriftshjemmel i fjerde ledd slik at departementet kan gi nærmere regler om gjennomføringen. Forskriftshjemmelen er også ment å dekke nærmere regler om gjennomføring av tilbakevirkende pensjonsopptjening ved omsorgsarbeid for barn.
I forbindelse med departementets høringsnotat, anbefalte Arbeids- og velferdsdirektoratet at dagens regler om flytting av omsorgspoeng tilbake i tid og mellom foreldre gjøres mer fleksible. I dag gjelder en toårsfrist, og følger av forskrift gitt i medhold av § 3-16. Departementet vil vurdere dette nærmere i samråd med Arbeids- og velferdsdirektoratet, og foreslår at en eventuell oppmyking i disse reglene vurderes i det videre arbeidet og eventuelt tas inn i forskrift.
Det vises til lovforslaget § 20-21 tredje ledd andre punktum og fjerde ledd.
9.4 Ikrafttredelse og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at nye opptjeningsregler trer i kraft 1. januar 2010, se kapittel 3. Dette vil blant annet omfatte de nye bestemmelsene i kapittel 20 som er foreslått her. Den foreslåtte endringen i § 19-15 første ledd vil ikke berøre de som tar ut alderspensjon i 2010, og gis virkning sammen med de øvrige endringene i kapittel 19, dvs. 1. januar 2011.
Den foreslåtte overgangsordningen vil ha administrative konsekvenser for Arbeids- og velferdsetaten, som må foreta pensjonsberegninger og utbetalinger fra begge pensjonsmodellene i flere år framover. Omregning av opptjente rettigheter til pensjonsbeholdning for alle født fra 1954, og tilbakevirkende pensjonsopptjening ved omsorg for barn vil medføre merarbeid i en overgangsperiode. Garantien for opptjente rettigheter pr 31. desember 2009 gjelder få personer og antas ikke å medføre administrative konsekvenser av betydning.