Ot.prp. nr. 37 (2008-2009)

Om lov om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon)

Til innholdsfortegnelse

1 Proposisjonens hovedinnhold og status for arbeidet med pensjonsreformen

1.1 Innledning

I denne proposisjonen legger Arbeids- og inkluderingsdepartementet fram forslag til endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven). Forslagene gjelder nye regler om alderspensjon fra folketrygden. De viktigste forslagene er nye opptjeningsregler, levealdersjustering, fleksibelt uttak fra 62 år og nye regler for regulering av pensjon. Videre fremmes forslag til nødvendige tilpasninger av reglene for dagens alderspensjon.

Pensjonssystemet vil bli stilt overfor store utfordringer i årene framover. Dette skyldes særlig at det forventes en markert aldring av befolkningen. Arbeidet med å reformere pensjonssystemet har pågått siden 2001 da regjeringen Stoltenberg I satte ned Pensjonskommisjonen. Det etterfølgende arbeidet med pensjonsreformen har resultert i to forlik i Stortinget som danner grunnlaget for forslagene i denne proposisjonen. Forlikene innebærer at det er et bredt flertall på Stortinget for et fortsatt allment offentlig pensjonssystem som basis for det samlede pensjonssystemet. Den enkelte skal også i framtiden sikres rett til en årlig pensjonsytelse som blant annet er uavhengig av utviklingen i finansmarkedene.

Pensjonsreformen bidrar til å sikre framtidens velferdsstat. Forslaget til ny alderspensjon i folketrygden innebærer en avveining mellom ulike hensyn, som å sikre rimelig gode pensjoner, statens økonomi og samfunnsøkonomisk effektivitet. Reformen vil bidra til å sikre flere ressurser til fellesoppgaver som helse, omsorg og utdanning, gitt de utfordringene som ligger i en stadig eldre befolkning.

En aldrende befolkning stiller offentlige finanser overfor store utfordringer på flere områder. Departementet mener at et hovedsvar på disse utfordringene må være å stimulere til høy yrkesdeltakelse ved å satse på arbeidslinja i velferdspolitikken og ved en aktiv arbeidslivspolitikk. Tiltak som legger til rette for at flere står i arbeid framfor å motta trygd, kan bidra vesentlig til å lette finansieringsbyrden. For å motvirke overgang fra arbeid til trygd er det viktig å sørge for et inkluderende arbeidsliv for alle, uavhengig av kjønn, alder, funksjonsevne og etnisk bakgrunn. Den enkeltes ressurser og arbeidsevne skal utvikles og benyttes i aktivt arbeid. Pensjonsreformen og arbeids- og velferdsreformene, herunder ny arbeids- og velferdsforvaltning, er sentrale elementer i denne strategien. Arbeids- og velferdsetaten får en viktig oppgave med å bidra til at den enkelte får god informasjon og veiledning om de mulighetene som foreligger i overgangen mellom arbeid og pensjon.

1.2 Hovedinnholdet i proposisjonen

De nye reglene om alderspensjon fra folketrygden foreslås tatt inn i folketrygdloven kapittel 20. Dette kapitlet står i dag ledig som følge av at de forvaltningsmessige bestemmelsene ble tatt ut av folketrygdloven i forbindelse med at lov av 16. juni 2006 nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen ble vedtatt. De nye reglene om alderspensjon fra folketrygden foreslås å gjelde fullt ut for personer født fra og med 1963. Personer født fra og med 1954 til og med 1962 foreslås å få sin alderspensjon opptjent med en forholdsmessig andel fra dagens alderspensjon og ny alderspensjon. Det innebærer at personer født før 1954 får sin alderspensjon opptjent etter dagens regler. Departementet foreslår at fleksibel alderspensjon fra 62 år innføres med virkning fra 1. januar 2011. Det innebærer at de første kullene som kan ta ut fleksibel alderspensjon fra folketrygden vil ha hele sin opptjening etter dagens regelverk. Som følge av dette foreslår departementet endringer i folketrygdloven kapitler 1, 3 og 19.

I kapittel 2 redegjøres det nærmere for hovedtrekkene i forslaget til ny alderspensjon i folketrygden. Departementet foreslår at opptjening av rett til ny alderspensjon utformes slik at det i alderen 13 til 75 år bygges opp en pensjonsbeholdning gjennom arbeidsinntekt og ved annen pensjonsopptjening. Den enkelte bygger hvert år opp pensjonsrettigheter tilsvarende 18,1 prosent av pensjonsgivende inntekt opp til 7,1 ganger grunnbe­løpet (G). Pensjonsbeholdningen vil også kunne bygges opp som følge av opptjening av pensjonsrettigheter basert på blant annet ulønnet omsorgsarbeid, førstegangstjeneste eller ved arbeidsledighet. Beholdningen reguleres årlig med lønnsveksten. Nivået på den årlige pensjonen framkommer ved å dele pensjonsbeholdningen på et delingstall som i hovedsak reflekterer forventet antall gjenstående leveår som pensjonist. Dermed vil årlig pensjon øke jo lenger en venter med uttak. Når levealderen i befolkningen øker, må en arbeide noe lenger for samme pensjon. Stortinget har bedt Regjeringen om å vurdere en egen pensjonspremie i skattesystemet. Det foreslås ikke å innføre en slik pensjonspremie nå, men det arbeides videre med å se på mulighetene for dette.

Kapittel 3 omhandler opptjening av inntektspensjon. Som i dag skal pensjonsgivende inntekt være det viktigste elementet i opptjeningen. Pensjonsgivende inntekt tilsvarer etter gjeldende lovgivning personinntekt etter skatteloven, men med visse unntak. Departementet foreslår at det skal tjenes opp pensjonsrettigheter fra første krone og opp til et tak på 7,1 G pr. år, og at alle år skal telle med i opptjening av inntektspensjonen. Hvert års opptjening legges til en pensjonsbeholdning, som til enhver tid skal gi uttrykk for en samlet pensjonsopptjening. Departementet foreslår at det skal kunne tjenes opp pensjon fra og med det kalenderåret en fyller 13 år til og med det kalenderåret en fyller 75 år. Videre foreslår departementet at alle som avtjener førstegangstjeneste på minst seks måneder skal gis pensjonsopptjening. Departementet foreslår at opptjeningen skal svare til en inntekt på 2,5 G pr. år. Departementet foreslår at pensjonsopptjening for arbeidsledige som mottar dagpenger forbedres ved at opptjeningen baseres på arbeidsinntekten før en ble ledig begrenset opp til 7,1 G. Departementet vil utrede en ordning med pensjonsopptjening for ufrivillig deltidsarbeidende som ikke mottar dagpenger. Departementet foreslår videre å forbedre ordningen med den årlige pensjonsopptjeningen for omsorgsarbeid ved at opptjeningsgrunnlaget heves fra 4 til 4,5 G. Samtidig foreslås det at øvre aldersgrense for pensjonsopptjening ved omsorg for barn tilpasses skolestart fra seks år.

I kapittel 4 redegjøres det for garantipensjonen som er grunnsikringen i den nye alderspensjonen i folketrygden. Det vil si at den skal bidra til å sikre et akseptabelt pensjonsnivå for personer med liten eller ingen pensjonsopptjening. Det foreslås at garantipensjonen skal være på nivå med dagens minstepensjon og differensieres etter sivilstand. For full garantipensjon legger departementet til grunn at det kreves 40 års trygdetid på samme måte som for minstepensjon etter dagens folketrygd. Videre foreslås det at garantipensjonen avkortes med 80 prosent av opptjent inntektspensjon slik at alle med pensjonsopptjening får pensjon ut over minstenivået.

Kapittel 5 omhandler levealdersjustering og delingstall. Departementet foreslår at det fastsettes et sett med delingstall for hvert årskull, hvor enkelttallene i settet i hovedsak reflekterer forventet gjenstående levetid fra uttakstidspunktet fra og med 62 år til og med 75 år. Delingstallene skal også ta hensyn til endret dødelighet i yrkesaktiv alder. Levealdersjusteringen kommer til uttrykk ved at settet med delingstall varierer mellom årskullene og slik at delingstallene blir høyere hvis gjenstående levetid øker. Hvis levealderen i befolkningen øker og den enkelte ønsker å opprettholde pensjonsnivået, vil en måtte arbeide lenger. For en gitt pensjonsalder vil imidlertid årlig pensjon reduseres hvis befolkningens levealder øker. Departementet foreslår at delingstallene fastsettes når årskullet fyller 61 år, og at de baseres på observert dødelighet for tidligere årskull over en tiårsperiode. Etter fastsettingen vil de ikke endres.

Det foreslås at pensjon opptjent etter reglene i dagens alderpensjon fra folketrygden utmåles ved hjelp av forholdstall. På samme måte som delingstallet i ny alderspensjon reflekterer forholdstallet i hovedsak forventet gjenstående levetid på uttakstidspunktet. Personer som får sin pensjon beregnet etter dagens regler, har mindre muligheter til å kompensere for økt levealder ved å arbeide lenger enn de som får ny alderspensjon. Dette skyldes den øvre begrensningen på 40 opptjeningsår i dagens alderspensjon. Departementet foreslår derfor at levealdersjusteringen innføres gradvis. Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd vil gjennomgå og vurdere den løpende evalueringen av pensjonsreformen, herunder levealdersjusteringen.

I kapittel 6 foreslår departementet regler for uttak av ny alderspensjon i folketrygden. Det foreslås at en skal kunne ta ut alderspensjon helt eller delvis fra fylte 62 år, og at arbeid og pensjon skal kunne kombineres fritt uten at pensjonen avkortes mot arbeidsinntekt. Ved uttak av pensjon deles pensjonsbeholdningen (de opparbeidede pensjonsrettighetene) på et delingstall som reflekterer forventet periode som pensjonist. Dersom den enkelte fortsetter å arbeide etter pensjonsuttak, vil opptjeningen av pensjonsrettigheter fortsette. For å kunne ta ut pensjon før fylte 67 år, foreslår departementet at pensjonen ved 67 år minst må tilsvare nivået for garantipensjon. I denne vurderingen skal også den delen av AFP som er livsvarig og regulerbar medregnes. Eventuell medregning av kompensasjonstillegget i den nye AFP-ordningen, se punkt 1.4.4, vil bli vurdert i forbindelse med at tjenestepensjonsordningene tilpasses ny alderspensjon i folketrygden. Som en del av trygdeoppgjøret våren 2008 ble Regjeringen enig med pensjonistenes og arbeidstakernes organisasjoner om en opptrappingsplan for minstepensjon fram til 2010. Dette vil bidra til å redusere antallet som vil kunne ta ut alderspensjon før 67 år.

Som i dag vil det være en ubetinget rett til minste alderspensjon fra fylte 67 år. I ny alderspensjon er dette garantipensjonen. Det foreslås at denne aldersgrensen skal ligge fast selv ved økende levealder i befolkningen. Det må ses i sammenheng med at levealdersjusteringen av minsteytelsen ivaretas gjennom reglene for regulering av garantipensjonen, se kapittel 8.

Kapittel 7 omhandler nødvendige tilpasninger av reglene for dagens alderspensjon. Det foreslås at den øvre aldersgrensen for pensjonsopptjening heves fra 70 år til 75 år, slik at den tilsvarer aldersgrensen i ny alderspensjon. Reglene for pensjonsopptjening ved omsorgsarbeid i den nye alderspensjonen foreslås også gjort gjeldende for opptjening i dagens alderspensjon fra 2010. Det vil si at det skal godskrives 3,5 pensjonspoeng mot 3 i dag. Samtidig tilpasses aldersgrensen ved omsorg for barn til skolestart fra seks år. Departementet foreslår videre at fleksibelt uttak av alderspensjon fra fylte 62 år gjøres gjeldende fra 1. januar 2011. Det innebærer at fleksibelt uttak de første årene vil være basert på alderspensjon opptjent etter dagens regler. Det foreslås at den enkelte kan ta ut hel eller delvis pensjon, og kombinere arbeid og pensjon fritt uten avkorting av pensjonen. Departementet foreslår at det skal gjelde tilsvarende vilkår for rett til uttak av alderspensjon før fylte 67 år etter dagens regler som foreslått for ny alderspensjon. Fleksibelt uttak av alderspensjon opptjent etter dagens regler krever visse tilpasninger av reglene om beregning av pensjon. I denne sammenheng foreslås det enkelte nye begreper som basispensjon og restpensjon, se nærmere omtale i kapittel 7.

I kapittel 8 foreslår departementet at pensjonsrettigheter under opptjening skal reguleres med lønnsveksten for lønnstakerne. Departementet foreslår at pensjon under utbetaling reguleres med lønnsveksten, og deretter fratrekkes en fast faktor på 0,75 prosent. Departementet mener at en slik utforming er en hensiktsmessig måte å gjennomføre Stortingets vedtak om at pensjoner under utbetaling skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Garantipensjonssatsene foreslås regulert med lønnsveksten justert for den årlige levealdersjusteringen ved 67 år. Dette må ses i sammenheng med at aldersgrensen for uttak av garantipensjon ligger fast selv om levealderen i befolkningen øker. Videre foreslås en regel som sikrer at pensjonen ikke faller under garantipensjonsnivået i tiden som pensjonist. Departementet foreslår at dagens drøftingsrett for pensjonistenes og arbeidstakernes organisasjoner videreføres. I drøftingene skal man gjennomgå lønnsveksten som danner grunnlaget for reguleringen og vurdere om det foreligger særlige forhold som det eventuelt bør tas hensyn til. Departementet foreslår at reglene for regulering lovfestes, og at den årlige reguleringen skal skje ved kongelig resolusjon. Det foreslås at nye regler for regulering av pensjoner gis virkning fra 2011.

I kapittel 9 redegjør departementet for forslaget om at nye opptjeningsregler for alderspensjon fases inn gradvis ved at årskullene 1954–1962 får sin alderspensjon beregnet med en forholdsmessig andel av pensjon etter dagens og nye opptjeningsregler. Personer som er født i 1953 og tidligere skal få sin pensjon fullt ut beregnet etter dagens opptjeningsregler. 1963-årskullet blir det første som vil få sin pensjon utelukkende beregnet etter de nye reglene. Departementet foreslår at overgangsreglene suppleres med en garantiregel som skal sikre et pensjonsnivå ved pensjonsuttak fra 67 år og før levealdersjustering som minst tilsvarer opptjente rettigheter ved utgangen av 2009.

Departementet foreslår at det gis pensjonsopptjening med tilbakevirkende kraft i ny alderspensjon til personer som har hatt omsorg for barn. Spørsmålet om tilbakevirkende pensjonsopptjening ved omsorgsarbeid for eldre, syke og funksjonshemmede vurderes senere.

I kapittel 10 illustreres økonomiske effekter for den enkelte av departementets forslag til nye lovbestemmelser om alderspensjon.

I kapittel 11 gjøres det rede for økonomiske og administrative konsekvenser av departementets forslag til nye lovbestemmelser om alderspensjon. Det er gjennomført nye beregninger av utgiftene til alderspensjon i folketrygden. De nye bereg­ningene bygger på Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger publisert i mai 2008. Utgiftene til folketrygdens alderspensjon i 2050 ved videreføring av dagens system er anslått til 271 milliarder 2008-kroner, eller 14 prosent av Fastlands-BNP. Samlede utgifter til alderspensjon i 2050 med forslagene i denne proposisjonen anslås å bli 229 milliarder kroner, eller 11 prosent av Fastlands-BNP. Pensjonsreformen innebærer betydelige administrative forberedelser i Arbeids- og velferdsetaten. Det må blant annet etableres nye IKT-systemer og nye rutiner for håndtering av pensjoner. Pensjonsreformen er stor og kompleks, og det er vanskelig å overskue alle effekter av reformen. Departementet vil sørge for en fortløpende evaluering av pensjonsreformen for å vurdere om den virker etter hensikten.

1.3 Bakgrunn

1.3.1 Behovet for en pensjonsreform

Det er forventet en markert aldring av befolkningen i årene framover, og dette kommer til å stille pensjonssystemet overfor store utfordringer. Det er også ønskelig å få rettet opp klare svakheter i dagens pensjonssystem. Det er derfor behov for en pensjonsreform. Arbeidet med pensjonsreformen har pågått siden regjeringen Stoltenberg I satte ned Pensjonskommisjonen i 2001.

Da folketrygdens alderspensjon ble etablert i 1967, sto det nær fire yrkesaktive bak hver pensjonist. Dette forholdstallet var i 2007 redusert til 2,6 og forventes med uendret politikk å reduseres ytterligere til 1,8 i 2050 i henhold til beregninger utført av Statistisk sentralbyrå. Andelen personer som er 67 år og over i forhold til antall personer i alderen 20–66 år vil kunne bli nesten fordoblet fram mot 2050, fra 21 prosent i dag til 37 prosent. Samtidig vil de gjennomsnittlige alderspensjonene kunne øke med 17 prosent i forhold til lønnsnivået i samfunnet.

Kombinasjonen av en økende andel eldre og høyere gjennomsnittlige pensjoner vil føre til en kraftig økning i pensjonsutgiftene i folketrygden. Utgiftene til alders- og uførepensjoner i folketrygden vil ved en videreføring av dagens regler kunne dobles fra 9 prosent av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i dag til 18 prosent i 2050. Utgiftene til alderspensjoner alene anslås å øke fra 6 prosent til om lag 14 prosent av verdiskapingen.

Aldringen av befolkningen vil også gi økte offentlige utgifter på andre områder. Særlig vil veksten i andelen av befolkningen over 80 år trekke i retning av en betydelig vekst i utgiftene til helse- og omsorgstjenester, selv om en gradvis bedring i helsetilstanden for denne aldersgruppen trolig vil moderere veksten.

I tillegg til de statsfinansielle utfordringene er det en rekke mindre heldige sider ved dagens pensjonssystem som er blitt tydeligere gjennom de vel 40 årene som er gått siden folketrygden ble etablert. Det er liten sammenheng mellom inntekt gjennom yrkeskarrieren og pensjon, og pensjonssystemet gir til dels tilfeldige pensjonsmessige utslag. Mange opplever det som urimelig at personer med en god del år i arbeidslivet kan ende opp med samme pensjon som personer uten tidligere arbeidsinntekt. Muligheten til å gå av med pensjon før den ordinære pensjonsalderen i folketrygden på 67 år er ulikt fordelt. Store deler av arbeidslivet omfattes av ordningen med avtalefestet pensjon (AFP). Enkelte arbeidstakergrupper har særaldersgrenser. Det er imidlertid også en stor gruppe som ikke har noe reelt tilbud om tidligpensjon til tross for at de har betydelig opptjening av pensjonsrettigheter i folketrygden.

1.3.2 Pensjonskommisjonen

Regjeringen Stoltenberg I nedsatte 30. mars 2001 en kommisjon med medlemmer fra partiene på Stortinget og uavhengige eksperter for å utrede hovedmål og prinsipper for en reform av det samlede pensjonssystemet.

Kommisjonen ble gitt følgende mandat:

«Kommisjonen skal avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem. Arbeidet skal ta utgangspunkt i de problemer og utfordringer dagens pensjonssystem står overfor.

Et framtidig pensjonssystem må ivareta hensynet til langsiktighet, stabilitet og oversiktlighet, og bidra til å møte utfordringer knyttet til en aldrende befolkning og tiltakende tidligpensjonering.

Tidligere norske utredninger, samt utredninger og erfaringer fra pensjonsreformer i andre land, vil være viktig bakgrunnsmateriale for kommisjonen.

Aldringen av befolkningen kombinert med høyere ytelser vil føre til en sterk økning i pensjonsutgifter utover i dette århundret. Kommisjonen skal blant annet vurdere utviklingen i tidligpensjoneringen og behovet for slike ordninger i framtiden. Kommisjonen må avveie hensynet til at et framtidig pensjonssystem skal sikre eldre arbeidstakere valgfrihet med hensyn til pensjoneringstidspunkt, samtidig som rettighetene sikres for arbeidstakere som har behov for å trappe ned eller slutte.

En gjennomgang av pensjonssystemet må baseres på at man trekker opp hva som skal være statens ansvar og hva som kan omfattes av arbeidsmarkedsbaserte ordninger og individuelle ordninger. Et spørsmål som må vurderes, er om en fondering av pensjonsytelsene kan bidra til å sikre et bærekraftig pensjonssystem på sikt. Kommisjonen skal også vurdere forholdet til supplerende ordninger, samt hvilken betydning endringer i familie- og samlivsmønstre kan ha for utformingen av pensjonssystemet. Kommisjonen skal vurdere hvordan pensjonsordningene kan bidra til å ivareta fordelings- og likestillingshensyn.

Pensjonssystemet i Norge framstår samlet sett som komplisert, der regelverket for ulike ordninger griper inn i hverandre. Blant annet er samordningsregelverket mellom de offentlige tjenestepensjonsordningene og folketrygden omfattende. Kommisjonen må vurdere tiltak som kan bidra til forenklinger og gjøre et framtidig pensjonssystem mer oversiktlig.

Regelverket for folketrygdens uførepensjon og pensjoner til etterlatte er knyttet sammen med regelverket for alderspensjon. I den grad kommisjonen foreslår å endre folketrygdens alderspensjon må den også vurdere hvilke systemendringer dette gir for folketrygdens uføre- og etterlattepensjoner.

Eventuelle endringer vil måtte gjelde for framtidig opptjening av pensjon. Ved alternative utforminger av pensjonssystemet, bør kommisjonen derfor også utrede overgangsordninger.

Kommisjonen skal legge fram sin utredning for Finansdepartementet og Sosial- og helsedepartementet innen 1.10.2003.»

Pensjonskommisjonen fikk høsten 2003 utsatt fristen for sitt arbeid noe, og kommisjonen la 13. januar 2004 fram sin utredning NOU 2004:1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida. Det vises til kapittel 2 i utredningen som gir en oversikt over kommisjonens sammensetning og arbeid.

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen, alle utenom medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, ble enige om et forslag til ny alderspensjon i folketrygden med følgende hovedelementer:

  • En standardsikring gjennom en inntektspensjon der pensjonsopptjeningen er proporsjonal med arbeidsinntekten gjennom livet. Det innebærer at alle år med arbeidsinntekt skal telle med, og at personer med lik inntekt over yrkeskarrieren får lik pensjon. Det ble foreslått en årlig pensjonsopptjening tilsvarende 1,25 prosent av arbeidsinntekt opp til en øvre grense på 8 G.

  • En grunnsikring i form av en garantipensjon på nivå med minstepensjonen i dag. Det ble foreslått at garantipensjonen skulle avtrappes gradvis mot inntektspensjonen. Dermed vil også de med lavere inntekter få noe igjen for pensjonsopptjeningen.

  • En forbedret ordning for pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid.

  • Fleksibelt uttak av alderspensjon fra 62 år der pensjonen blir høyere jo lenger en står i arbeid.

  • Pensjonen beregnes i forhold til forventet gjenstående levetid for den aldersgruppen man tilhører. Det betyr at man må stå i arbeid lenger for å få den samme pensjonen hvis forventet levealder øker.

  • Pensjoner under utbetaling reguleres i takt med gjennomsnittet av lønns- og prisutviklingen, mens opptjente pensjonsrettigheter reguleres i takt med lønnsveksten.

Kommisjonen la til grunn en gradvis innføring av nye regler for alderspensjon i folketrygden fra 2010.

Pensjonskommisjonens utredning ble sendt på bred høring den 14. januar 2004.

1.3.3 Stortingets vedtak av 26. mai 2005

Regjeringen Bondevik II la 10. desember 2004 fram St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene. I forbindelse med behandlingen av denne meldingen fattet Stortinget 26. mai 2005 følgende vedtak (vedtak nr. 354), jf. Innst. S. nr. 195 (2004–2005):

«Stortinget viser til avtale om pensjonsreform inngått mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre (heretter kalt « avtalepartene ») og ber Regjeringen om å iverksette det videre arbeidet med en pensjonsreform i tråd med nevnte avtale som går fram av det følgende:

Dagens pensjonssystem står overfor store og økende økonomiske utfordringer gjennom svakere vekst i den yrkesaktive befolkningen, høyere gjennomsnittlige pensjonsytelser og stigende levealder. I tillegg stimulerer dagens pensjonssystem for lite til arbeid og har noen urettferdige sider, blant annet ved en gradvis svekkelse av sammenhengen mellom inntekt og pensjon og at like livsinntekter kan gi til dels meget ulik pensjon. Det er derfor behov for en pensjonsreform.

1. Modell for alderspensjon i folketrygden

Folketrygdens alderspensjon skal fortsatt bestå av en grunnsikring (garantipensjon) og en inntektsavhengig tilleggspensjon.

Alderspensjonen i folketrygden skal bygge på prinsippet om at det skal lønne seg å arbeide. Det må derfor være en sammenheng mellom arbeidsinnsatsen gjennom hele livet og pensjonsytelsen, og alle år må telle med. Folketrygdens alderspensjon må ha en god sosial profil og bidra til utjevning av inntektsforskjeller.

Avtalepartene er enige om at utformingen av en ny alderspensjon i folketrygden skal bygge på at:

  • De som har hatt liten eller ingen inntekt skal fortsatt sikres en pensjon på nivå med dagens minstepensjon.

  • De som har hatt lave inntekter skal få mer igjen for sin pensjonsopptjening enn i dagens system, slik at det blir færre minstepensjonister. Det betyr at de som har hatt en jevn inntekt på mellom 2 og 4 G i 40 år skal få en høyere pensjon enn med dagens folketrygd.

  • De som etter 40 år i yrkeslivet har hatt inntekter i underkant av gjennomsnittet for heltidsansatte, må ikke få en lavere alderspensjon enn med dagens system. Det betyr at personer som har en jevn inntekt på mellom 4 og 5 G i 40 år ikke skal ha en lavere pensjon enn de ville ha fått med dagens folketrygd. Etter 43 år i yrkeslivet vil disse inntektsgruppene få en høyere pensjon enn i dag.

  • Omsorgsarbeid skal gi pensjonsopptjening. Omsorgsopptjeningen skal utformes slik at alle som innfrir kravene til omsorgsopptjening får en minste pensjonsopptjening på 4,5 G. Pensjonsopptjening ut over minstenivået skal utformes slik at den premierer arbeidsinnsats. Omsorgsopptjeningen skal ikke gi klare stimulanser til en skjev fordeling av omsorgsarbeid mellom kvinner og menn. Svar på spørsmål 15 fra Arbeiderpartiet viser eksempel på en alternativ modell for omsorgsopptjening.

  • Regjeringen arbeider videre med konkrete forslag om tilbakevirkende kraft for pensjonsopptjening for omsorgsarbeid også i dagens folketrygd.

  • Vernepliktige gis pensjonsopptjening.

  • Regjeringen vurderer pensjonsopptjening for studenter i lys av modellvalg og kommer tilbake med forslag.

  • Folketrygdens ytelser under sykdom og arbeidsledighet, herunder ufrivillig deltidsarbeidende som mottar dagpenger, gis pensjonsopptjening på linje med lønnsinntekter.

En modell for pensjonsopptjening i folketrygden som både har en god fordelingsprofil og som gir pensjonsopptjening for alle årene i arbeidslivet kan uformes på flere måter, blant annet en knekkpunktmodell og modell med grunnpensjon og jevn opptjening av pensjonsrettigheter over grunnpensjonen. I en knekkpunktmodell gir den laveste delen av inntekten en høyere pensjonsopptjening som andel av inntekten enn den høyeste delen av inntekten. Eksempler på en slik type modell finnes i svar på spørsmål 8 fra Arbeiderpartiets fraksjon der Finansdepartementet har regnet på to varianter av denne typen modell, modell A og B. I begge modellene gir alle år i arbeidslivet pensjonsopptjening. Modell A gir en inntektspensjon som tilsvarer 1,7 % av inntekten opp til 3 G og 0,8 % av inntekten mellom 3 og 8 G. I denne modellen avkortes garantipensjonen mot inntektspensjonen på samme måten som i pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd. Modell B gir en inntektspensjon som tilsvarer 2,3 % av inntekten opp til 2 G og 0,7 % av inntekten mellom 2 og 8 G. Garantipensjonen avkortes fullt ut mot inntektspensjonen.

I en modell med en grunnpensjon og jevn opptjening gir all inntekt over grunnpensjonen samme pensjonsopptjening. Eksempler på denne typen modell er forslaget til modell D i svar på spørsmål 23 fra Arbeiderpartiets fraksjon. I modell D får alle en grunnpensjon tilsvarende dagens minstepensjon på 1,79 G for enslige og 1,62 G for par, og en inntektspensjon på 0,85 % av inntekten ut over grunnpensjonen.

Det gis ikke pensjonsopptjening for inntekter over 8 G i noen av modellene.

Tabell 1.1 Inntekt og pensjon med dagens folketrygd, modernisert folketrygd modell A, B og D etter 43 år. Kroner i hele tusen.

Inntekt i G Inntekt Dagens folketrygd (enslige) Dagens folketrygd (gifte) Modernisert folketrygd (alle) Modell A (alle) Modell B (alle) Modell D (enslige) Modell D (gifte)
3,0 176.000 108.000 99.000 120.000 133.000 134.000 131.000 125.000
4,5 265.000 145.000 136.000 142.000 159.000 160.000 163.000 157.000
6,0 353.000 182.000 173.000 190.000 190.000 187.000 196.000 189.000
8,0 470.000 199.000 190.000 253.000 230.000 222.000 239.000 232.000
12,0 705.000 232.000 223.000 253.000 230.000 222.000 239.000 232.000

Tabell 1.1 viser sammenhengen mellom pensjon og inntekt i dagens folketrygd, modernisert folketrygd modell A, B og D etter 43 år med jevn inntekt. Tabellen og de øvrige beregningene fra Finansdepartementet viser at både modell A, B og D gir en bedre fordelingsprofil enn pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd.

Regjeringen må utforme en pensjonsmodell med en fordelingsprofil som ligger nær opp til profilen i modell A, B og D.

Figur 1 viser fordelingsprofilen i dagens folketrygd, modernisert folketrygd og modell A, B og D for en enslige som har hatt en jevn inntekt gjennom 43 år.

Figur 1.1 Sammenhengen mellom lønn og pensjon i dagens folketrygd,
 modernisert folketrygd, modell A, B og D etter 43 års opptjening.
 Tall i grunnbeløp i folketrygden (G).

Figur 1.1 Sammenhengen mellom lønn og pensjon i dagens folketrygd, modernisert folketrygd, modell A, B og D etter 43 års opptjening. Tall i grunnbeløp i folketrygden (G).

Det følger av modellene at etter 43 år vil alle med jevne inntekter mellom 2 og 8 G få en høyere pensjon enn med dagens folketrygd.

2. Tjenestepensjoner

2.1 Obligatorisk tjenestepensjon

Det innføres obligatorisk tjenestepensjon i arbeidsforhold. Loven trer i kraft 1. januar 2006.

Ordningene utformes innenfor Lov om foretakspensjon og Lov om innskuddspensjon.

Obligatorisk tjenestepensjon i arbeidsforhold skal omfatte alle arbeidstakere som oppfyller kravene til medlemskap etter Lov om innskuddspensjon og Lov om foretakspensjon. Kravet om tjenestepensjon for ansatte som også delvis er eiere må avklares nærmere.

Regjeringen vurderer hvordan det kan etableres gode kontrollordninger som kan sikre at alle bedrifter tilbyr tjenestepensjon til sine ansatte.

De obligatoriske ordningene må utformes slik at det blir enkelt å utvide dem, slik at de ikke hindrer videreføring av eksisterende tjenestepensjonsordninger og slik at det blir enkelt for små og mellomstore bedrifter å opprette og administrere ordningene.

I den obligatoriske ordningen er arbeidsgiver pålagt å betale et innskudd på minst 2 % av lønnen over 1 G for den enkelte arbeidstaker. Dersom foretaket ikke velger en innskudds­basert ordning, skal kostnadene til premier i de andre ordningene tilsvare et innskudd på 2 % av lønn over 1 G. Arbeidsgiver og arbeidstaker kan avtale at arbeidstaker i tillegg skal betale inn et innskudd eller en premie i pensjonsordningen.

For bedrifter som hittil ikke har hatt tjenestepensjon, kan innføringen av obligatorisk tjenestepensjon medføre en økonomisk belastning. Regjeringen bes vurdere nærmere de økonomiske og administrative konsekvensene for disse.

2.2 Samordning av tjenestepensjoner for flere foretak

Det må være mulig for flere foretak å opprette en felles innkjøpsordning for tjenestepensjoner. En innkjøpsordning kan opprettes gjennom avtale mellom foretakene eller gjennom avtaler mellom partene i arbeidslivet.

Innkjøpsordningen kan på vegne av medlemsforetakene inngå avtaler om kjøp av pensjonsprodukter fra forsikringsselskaper, banker og andre tilbydere. En slik felles innkjøpsordning må kunne omfatte både lovpålagte minimumsordninger, avtalte tilleggsytelser for alle medlemsforetakene og tilleggsytelser som medlemsforetakene selv kan velge om de vil ha.

Regjeringen bes komme tilbake til Stortinget med eventuelle lovendringer som måtte være nødvendig for å opprette slike fellesordninger, og bes særlig om å vurdere:

  • en avtalt standard pensjonsordning for alle medlemsforetakene

  • felles kapitalforvaltning, rentegaranti mv.

  • felles administrasjon av tjenestepensjonene

  • avtaler om medregning av tjenestetid når en arbeidstaker bytter jobb fra et medlemsforetak til et annet

  • avtaler om premieutjamning knyttet til alder og kjønn mellom medlemsforetakene

Avtalepartene har under behandlingen av St.prp. nr. 68 (2004–2005) gått inn for at det så snart som mulig skal åpnes for at flere foretak skal kunne opprette en felles pensjonskasse etter modell av de interkommunale pensjonskassene.

2.3 Tilpasning av lovgivningen for tjeneste­pensjoner

Etter at det er vedtatt en ny modell for folketrygdens alderspensjon, må lovverket for tjenestepensjonsordningene tilpasses den nye folketrygdmodellen. Det vil blant annet være nødvendig å se nærmere på hvilke konsekvenser innføring av livsløpsbasert opptjening, delingstall og ny indeksering i folketrygden bør få for utformingen av tjenestepensjonsordningene. Det vil også være nødvendig å se nærmere på regelverket for midlertidig ansatte og deltidsansatte.

Det opprettes snarest mulig et fripoliseregister, og Regjeringen vurderer hvordan pensjonsrettigheter fra ulike ordninger kan samles.

Det åpnes for kjønns- og aldersnøytrale premier i tjenestepensjoner i privat sektor.

2.4 Offentlige tjenestepensjoner

Tjenestepensjon tilsvarende to tredjedeler av sluttlønn i offentlig sektor (bruttoordninger) videreføres.

Etter at det er vedtatt en ny modell for folketrygdens alderspensjon, må de offentlige tjenestepensjonsordningene tilpasses den nye folketrygdmodellen, uten at dette svekker de offentlige tjenestepensjonene, men slik at de også omfattes av delingstall og ny indeksering.

Den endelige tilpasningen skal skje gjennom forhandlinger mellom partene i offentlig sektor.

Pensjonsordningene til statsråder, stortingsrepresentanter mv. må tilpasses en ny folketrygdmodell.

Stortinget tar ikke nå stilling til om forpliktelsene til Statens Pensjonskasse skal fonderes. Før Stortinget tar stilling til fondering av Statens Pensjonskasse, må det gjøres en grundig vurdering av blant annet utviklingen av Statens Pensjonskasse som selskap, konkurransen om tjenestepensjonene til fristilte offentlige virksomheter, mobiliteten i arbeidsmarkedet og mulighetene for kostnadskontroll i offentlig sektor.

2.5 Selvstendig næringsdrivende

Enkeltmannsforetak skal også kunne opprette en felles innkjøpsordning for tjenestepensjoner.

Det arbeides videre med endringer i Lov om innskuddspensjon (eventuelt etter Lov om foretakspensjon) slik at ordningene også åpnes for foretak med færre enn 2 sysselsatte. Tilslutning til en slik ordning bør gjøres frivillig for selvstendig næringsdrivende og andre med eierinteresser i foretak. Også for de med frivillig tilslutning til en kollektiv tjenestepensjonsordning, må det gis større skattemessig likebehandling med ordninger med tjenestepensjon for arbeidstakere, blant annet med fradrag for premien i skattbar næringsinntekt.

3. AFP og tidligpensjon

Det må være en tidligpensjonsordning for alle arbeidstakere fra 62 år, også for de som har hatt lave inntekter. En slik ordning må bygge videre på AFP-ordningen.

Aldersgrensen i AFP ligger fast. Statens samlede økonomiske bidrag i AFP-ordningen videreføres. Eventuelle endringer i AFP-ordningen kan først skje etter forhandlinger med partene ved hovedtariffoppgjøret i 2006. Dette vil være en oppfølging av regjeringens brev til partene i tariffoppgjøret i 1997, hvor enkelte elementer i AFP-ordningen ble varslet revurdert i 2007.

I tillegg til at AFP-ordningen videreføres, arbeides det videre med en allmenn fleksibel tidligpensjonsordning i folketrygden. Stortinget tar ikke nå stilling til hvordan et slikt framtidig tidligpensjonssystem i folketrygden skal se ut, men ber Regjeringen komme tilbake til hvordan dette kan utformes etter at uførepensjonen er utredet og etter at hovedtariffoppgjøret i 2006 er avsluttet. Grunnlaget for vurderingen bør blant annet være at:

  • det skal lønne seg å jobbe for de som er over 62 år

  • det skal være bedre muligheter til å kombinere pensjon og arbeid

  • den øvre grensen for pensjonsopptjening på 70 år fjernes. Særaldersgrensene i privat og offentlig sektor må vurderes

Den alminnelige pensjonsalderen må ikke reduseres, og arbeidstakere over 62 år må motiveres til fortsatt arbeidsinnsats. Arbeidet med et inkluderende arbeidsliv må videreføres så det blir mulig for eldre arbeidstakere å fortsette i jobb. Staten må i samarbeid med partene i arbeidslivet utforme tiltak for en seniorpolitikk som motiverer godt voksne arbeidstakere til å fortsette i arbeid, og arbeidsgivere til å ansette og beholde disse arbeidstakerne.

4. Et bærekraftig pensjonssystem

Som et ledd i å sikre bærekraft i pensjonssystemet innføres en ordning med levealderjustering (delingstall) som innebærer at pensjonsalderen i folketrygdens alderspensjon justeres med endring i forventet levealder. Den enkelte kan motvirke effekten av delingstall ved å arbeide lenger.

Etter at pensjonsreformen er trådt i kraft, justeres løpende pensjoner i folketrygden med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten.

Opparbeidede pensjonsrettigheter justeres med lønnsveksten. Garantipensjonen lønnsindekseres justert for utviklingen i levealder.

5. Fondering av folketrygden

Petroleumsfondet og Folketrygdefondet omgjøres til et pensjonsfond.

Stortinget ber Regjeringen arbeide videre med å vurdere om pensjonssystemet bør få en mer selvstendig rolle i forhold til de øvrige statsfinansene, og hvordan dette eventuelt kan gjøres. Regjeringen skal også vurdere hvordan den rollen det nye pensjonsfondet har som bufferfond for de generasjonsmessige ubalansene i folketrygden, kan styrkes. Videre skal Regjeringen vurdere en egen pensjonspremie i skattesystemet, som synliggjør at dette er sparing til egen alderdom.

6. Uføre- og etterlattepensjoner

En ny uføretrygdordning utredes nærmere av et eget utvalg, og må ses i sammenheng med tidligpensjonsordningene.

Uføretrygden skal også i den nye ordningen justeres i takt med lønnsveksten.

Berettigelsen av en etterlattepensjon i folketrygden vil være avhengig av om alderspensjonen i framtiden vil bli samordnet mellom ektefeller/samboere/partnere eller ikke. Dette spørsmålet må derfor utredes videre etter at Stortinget har tatt stilling til ny opptjeningsmodell i folketrygdens alderspensjon.»

1.3.4 Stortingets vedtak av 23. april 2007

Regjeringen Stoltenberg II la 20. oktober 2006 fram St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. Meldingen var en oppfølging av Stortingets vedtak av 26. mai 2005 hva gjelder folketrygdens alderspensjon. Regjeringen foreslo en inntektspensjon som innebærer at en hvert år tjener opp pensjonsrettigheter tilsvarende 1,35 prosent av inntekten opp til 7 G for en person som tar ut pensjon fra 67 år gitt levealderen i 2010. Garantipensjonen ble foreslått avkortet med 80 prosent av opptjent inntektspensjon. Regjeringen foreslo at den enkelte kan ta ut hel eller delvis alderspensjon fra 62 år så lenge pensjonen ved 67 år overstiger minstepensjonsnivået. Det ble videre foreslått å utforme den fleksible alderspensjonen slik at årlig pensjon reflekterer forventet antall år som pensjonist, og at pensjon og arbeid kan kombineres uten avkorting av pensjonen.

Stortinget sluttet seg til hovedpunktene i meldingen, men med enkelte presiseringer. Stortinget fattet 23. april 2007 følgende vedtak (vedtak nr. 406), jf. Innst. S. nr. 168 (2006–2007):

«Stortinget viser til avtale inngått 21. mars 2007 mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, og ber Regjeringen legge følgende til grunn i sitt videre arbeid med modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden:

  1. Det gis pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid tilsvarende 4,5 G i inntil seks år pr. barn.

  2. Årlig inntekt opp til 7,1 G skal være pensjonsgivende.

  3. Det gis pensjonsopptjening for alle som avtjener førstegangstjeneste på minst seks måneder.

  4. Rammen som følger av endringene de tre ovenfor nevnte punktene medfører, er den endelige rammen for ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. Rammen skal også gjelde ved den senere konkretiseringen av regelverket.

  5. Regjeringen vil komme tilbake til en nærmere vurdering av å gi omsorgsopptjening tilbakevirkende kraft for de som blir omfattet av de nye opptjeningsreglene i folketrygden, jf. St.meld. nr. 5 (2006–2007).

  6. Dagens ordninger for omsorgsarbeid ved pleie av eldre, syke og funksjonshemmede videreføres i den nye folketrygden.

  7. Regjeringspartiene vil innføre en ny ordning med skattestimulert individuell pensjonssparing med virkning fra 2008, jf. notat av 9. mars 2007, med årlig sparebeløp inntil 15 000 kroner. Nærmere redegjørelse for arbeidet med å innføre ordningen vil bli lagt fram i Revidert nasjonalbudsjett for 2007. Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre står for sin del fritt til å foreslå et høyere sparebeløp og til å foreslå en videreføring av ordninger med individuell og kollektiv livrente, jf. protokolltilførsel fra disse partier.

  8. Ut over det som framgår av de sju ovenfor nevnte punktene, slutter avtalepartnerne seg til innholdet i St.meld. nr. 5 (2006–2007).»

1.3.5 Høring

Basert på stortingsvedtakene våren 2005 og våren 2007 sendte Arbeids- og inkluderingsdepartementet 28. januar 2008 på høring et forslag til nærmere utformingen av ny alderspensjon, herunder hvordan de nye reglene skal innfases og konkretisering av levealdersjusteringen. Departementet la også fram utkast til lovbestemmelser om ny alderspensjon i folketrygden og nødvendige tilpasninger i lovbestemmelsene for dagens alderspensjon. Der departementet fulgte opp stortingsvedtakene, ble det bedt om merknader til utkastet til lovtekst. På øvrige områder der departementet utdypet og konkretiserte Stortingets vedtak, ble det også bedt om merknader til forslag til løsninger. Høringsfristen ble satt til 28. april 2008.

I brev av 2. april 2008 fra statsministeren til Riksmeklingsmannen i forbindelse med lønnsoppgjøret 2008 heter det at Regjeringen er innstilt på å foreslå for Stortinget en gradvis innfasing av levealdersjusteringen som følger av forslaget i høringsnotatet av 28. januar 2008. I tillegg heter det at Regjeringen er innstilt på å foreslå for Stortinget at den livsvarige delen av den nye AFP-påslaget legges til grunn ved vurderingen av retten til å ta ut alderspensjon i folketrygden før 67 år. I brev av 8. mai 2008 ba Arbeids- og inkluderingsdepartementet høringsinstansene om eventuelle merknader. Høringsfristen ble satt til 6. juni 2008.

Høringsnotatene av 28. januar og 8. mai 2008 ble sendt følgende instanser:

  • Akademikerne

  • Arbeidsforskningsinstituttet

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Arbeidsmiljøsenteret

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Arbeidssamvirkenes Landsforening

  • Bedriftsforbundet

  • Datatilsynet

  • Den norske advokatforening

  • Den norske aktuarforening

  • Den norske dommerforening

  • Den norske revisorforening

  • Departementene og Statsministerens kontor

  • De Selvstendige Kommunale Pensjonskasser

  • Direktoratet for arbeidstilsynet

  • Fafo

  • Finansforbundet

  • Finansnæringens Hovedorganisasjon

  • Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

  • HSH

  • Institutt for samfunnsforskning

  • Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

  • Juridisk rådgivning for kvinner

  • Kommunal Landspensjonskasse

  • Kredittilsynet

  • KS

  • Landslaget for offentlige pensjonister

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Likestillings- og diskrimineringsombudet

  • Nasjonalforeningen for folkehelsen

  • Norges Autoriserte Regnskapsføreres ­Forening

  • Norges Blindeforbund

  • Norges Bondelag

  • Norges Bonde- og Småbrukarlag

  • Norges Fiskerlag

  • Norges Forskningsråd

  • Norges Handikapforbund

  • Norges Kvinne- og Familieforbund

  • Norsk Pensjonistforbund

  • Norske Pensjonskassers Forening

  • NOVA

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Pensjonistpartiet (bare tilleggshøringen)

  • Pensjonstrygden for sjømenn

  • Riksrevisjonen

  • Samarbeidsforum for funksjonshemmedes ­organisasjoner

  • Sametinget

  • Seniorsaken Norge

  • Senter for seniorpolitikk

  • Skattedirektoratet

  • Sosial- og helsedirektoratet

  • Sparebankforeningen (bare tilleggshøringen)

  • Statens arbeidsmiljøinstitutt

  • Statens Pensjonskasse

  • Statens seniorråd

  • Statistisk sentralbyrå

  • Stiftelsen for samfunns- og næringslivs­forskning

  • Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning

  • Stiftelsen Rettferd for taperne

  • Stortingets ombudsmann for forvaltningen

  • Trygderetten

  • Unio

  • Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet

  • Universitetet i Bergen, Institutt for økonomi

  • Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet

  • Universitetet i Oslo, Økonomisk institutt

  • Universitetet i Tromsø, Institutt for rettsvitenskap

  • Utlendingsdirektoratet

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Følgende instanser har uttalt at de ikke har hatt merknader:

  • Barne- og likestillingsdepartementet

  • Datatilsynet

  • Fiskeri- og kystdepartementet

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Høgskolen i Telemark

  • Kommunal- og regionaldepartementet

  • Kunnskapsdepartementet

  • Landbruks- og matdepartementet

  • Miljøverndepartementet

  • Nærings- og handelsdepartementet

  • Revisorforeningen

  • Stiftelsen Rettferd for taperne

  • Samferdselsdepartementet

  • Statens arbeidsmiljøinstitutt

  • Statistisk sentralbyrå

  • Utenriksdepartementet

  • Utlendingsdirektoratet

Følgende instanser har hatt merknader:

  • Akademikerne

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • De Selvstendige Kommunale Pensjonskasser og Norske Pensjonskassers Forening

  • Den norske aktuarforening

  • Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

  • Fiskeridirektoratet, Havforskningsinstituttet og Nasjonalt Institutt for ernæring og sjømatsforsknings Pensjonistforening

  • Finansnæringens Hovedorganisasjon

  • Fornyings- og administrasjonsdepartementet

  • Fylkeseldrerådet, Hordaland fylkeskommune

  • HSH

  • Justis- og politidepartementet

  • Kommunal Landspensjonskasse

  • Kredittilsynet

  • KS

  • Landsforeningen for hjerte- og lungesyke

  • Landslaget for offentlige pensjonister

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Likestillings- og diskrimineringsombudet

  • Molde kommune Eldrerådet

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon

  • Norges Bondelag

  • Norges Bygdekvinnelag

  • Norges Kvinne- og Familieforbund

  • Norsk flyteknikerorganisasjon

  • Norsk Journalistlag

  • Norsk Pensjon AS

  • Norsk Pensjonistforbund

  • Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Universitet

  • Pensjonistpartiet

  • Pensjonstrygden for sjømenn

  • Seniorsaken

  • Senter for seniorpolitikk

  • Skatteetaten

  • Sparebankforeningen

  • Statens Pensjonskasse

  • Statens Seniorråd

  • Studentenes Landsforbund

  • Unio

  • Utdanningsforbundet Sandnes

  • Udanningsforbundet Telemark

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

I tillegg har fire privatpersoner gitt merknader.

1.4 Status og videre arbeid med pensjons­reformen

1.4.1 Innledning

I denne proposisjonen fremmer departementet forslag til endringer i folketrygdens alderspensjonsregler. Forslaget omfatter fem hovedelementer:

  • nye regler for opptjening av alderspensjon

  • nye regler for uttak av alderspensjon

  • regler for levealdersjustering

  • nye regler for regulering av pensjoner

  • nødvendige tilpasninger i reglene for dagens ­alderspensjon.

I lovforslaget foreslås det at alle reglene om ny alderspensjon samles i folketrygdloven kapittel 20. Det foreslås videre endringer i nåværende regler om alderspensjon i kapittel 3 (opptjening og beregning) og kapittel 19 (uttak), samt endringer i reglene om regulering av grunnbeløpet i kapittel 1. Nødvendige tilpasninger i folketrygdens øvrige regelverk vil bli foreslått i egne lovproposisjoner.

Pensjonsreformen omfatter hele pensjonssystemet, og det er nødvendig å gjøre en rekke tilpasninger i andre lover som følge av endringene i folketrygdens alderspensjon. For eksempel vil det være nødvendig å tilpasse gjeldende regler for samordning av offentlig tjenestepensjon med folketrygdens alderspensjon når det innføres fleksibelt uttak. Videre må flere lover tilpasses fordi det i en overgangsfase vil bli utbetalt alderspensjon etter to opptjeningsmodeller i folketrygden.

I forbindelse med lønnsoppgjøret i 2008 i privat sektor ble det avtalt en ny utforming av AFP-ordningen som et påslag til folketrygdens alderspensjon. Videre er det nedsatt et partssammensatt utvalg ledet av arbeids- og inkluderingsministeren for å vurdere nødvendige tilpasninger i de offentlige tjenestepensjonene, AFP-ordningen for offentlig sektor og særaldersgrenser. Departementet vil foreslå tilpasninger i de lovfestede tidligpensjonsordningene for sjømenn og fiskere. Det vil bli foreslått endringer i lovene for de private tjenestepensjonsordningene.

1.4.2 Tidspunkt for innføring av nye regler for alderspensjon i folketrygden

I St.meld. nr. 5 (2006–2007) var det foreslått at nye regler for alderspensjon i folketrygden skulle iverksettes fra 2010. Dette innebar blant annet at fleksibelt uttak av alderspensjon fra 62 år, levealdersjustering og nye regler for regulering av pensjoner var foreslått gjennomført fra 2010. Det heter i St.meld. nr. 5 (2006–2007) at Regjeringen kommer tilbake med forslag til innfasing av de nye opptjeningsreglene.

Arbeidet med utforming av regelverket for ny alderspensjon og relaterte ytelser er svært omfattende og tidkrevende. Det er viktig at pensjonsleverandørene både i privat og offentlig sektor får tilstrekkelig tid til administrative forberedelser fra endelige vedtak er fattet til de nye reglene kan iverksettes. Flere høringsinstanser påpekte i forbindelse med høringen av ny alderspensjon fra folketrygden at det vil være vanskelig å gjennomføre fleksibelt uttak av alderspensjon fra 2010.

Departementet foreslår at fleksibelt uttak av alderspensjon fra folketrygden iverksettes 1. januar 2011. Det vises i den sammenheng til St. prp. nr. 1 (2008–2009) hvor dette ble varslet.

Tidspunkt for iverksettelsen av fleksibelt uttak av alderspensjon fra 1. januar 2011 får betydning for personer med opptjening av alderspensjon etter dagens opptjeningsregler, se kapittel 7. Som det framgår av forslaget til innfasingsregler i kapittel 9, vil det først være i 2016 (når 1954-kullet fyller 62 år) at uttak av alderspensjon i noen grad vil være basert på de nye opptjeningsreglene. Departementet foreslår samtidig at ny regulering av løpende pensjoner iverksettes fra 2011, se kapittel 8. Det foreslås at de nye opptjeningsreglene får virkning fra 1. januar 2010, se kapittel 3.

Departementet viser til at iverksetting av fleksibel alderspensjon fra 2011 ikke berører levealdersjusteringen direkte. I tråd med Stortingets vedtak i april 2007 er forholdstallet ved 67 år i 2010 normert til 1. Beregningen av delingstall og forholdstall for ulike årskull og uttaksaldre vil dermed ikke bli påvirket, men de forholdstallene som skulle ha vært benyttet ved fleksibelt uttak i 2010 kommer ikke til anvendelse, se kapittel 5.

1.4.3 Øvrige tilpasninger i folketrygdloven

Et offentlig utvalg har gjennomgått dagens uføreordning med sikte på tilpasning til en fleksibel alderspensjon i folketrygden og til ny opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden. Uførepensjonsutvalget la fram sin innstilling 16. mai 2007, NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre. Utvalget har foreslått en ny beregningsmodell for uføreytelsen og en ny modell for beregning av alderspensjon til personer som har mottatt uføreytelse. Departementet tar sikte på å fremme en lovproposisjon med forslag om ny uføreytelse og ny alderspensjon til uføre i år.

Som følge av at det innføres fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden fra 2011, må det foretas visse tekniske tilpasninger i folketrygdens øvrige stønadsregelverk fra samme tidspunkt, blant annet i reglene om forsørgingstillegg og utbetaling av pensjon ved institusjonsopphold. Det må også tas stilling til hvordan dagens etterlattepensjon skal tilpasses en fleksibel alderspensjon. I dag medregnes normalt den pensjonsopptjeningen avdøde ville hatt fram til fylte 67 år. Det er et spørsmål om hvilken framtidig alder som skal være utgangspunkt for beregning av etterlattepensjonen. Departementet tar sikte på å legge fram en lovproposisjon med forslag til nødvendige tilpasninger i løpet av 2009.

Videre må det tas stilling til hvordan folketrygdens korttidsytelser skal tilpasses de nye reglene om fleksibelt uttak av alderspensjon fra 62 år. Det må her blant annet tas stilling til om disse ytelsene (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og dagpenger) skal kunne utbetales sammen med fleksibel alderspensjon.

1.4.4 Avtalefestet pensjon (AFP) i privat ­sektor

Partene i arbeidslivet i privat sektor har avtalt en ordning med avtalefestet pensjon (AFP). Ordningen får på visse vilkår statstilskudd, se lov 23. desember 1988 nr. 110 om statstilskott til ordninger med avtalefestet pensjon. Dagens AFP er en tidligpensjonsordning som utbetaler pensjon fra tidligst 62 år. Regelverket for AFP er tilpasset dagens alderspensjon i folketrygden, som utbetaler pensjon fra 67 år. Når det innføres fleksibel alderspensjon i folketrygden, må regelverket for AFP tilpasses dette.

Partene i arbeidslivet i privat sektor inngikk i lønnsoppgjøret våren 2008 en avtale om en ny avtalefestet pensjon som er tilpasset den nye alderspensjonen i folketrygden. I den nye ordningen vil AFP utformes som et livsvarig påslag til folketrygden. AFP vil opptjenes fram til 62 år. Ny AFP skal gis til alle som har avtale om AFP. Pensjonen skal øke med senere uttak (fram til 70 år), gis livet ut og kan fritt kombineres med arbeidsinntekt og pensjon fra folketrygden. Det vil også bli etablert en egen kompensasjonsordning for de årskullene som helt eller delvis omfattes av dagens alderspensjon. Dette skyldes at dagens maksimale opptjening på 40 år ikke gir samme mulighet for å kompensere for effekten av levealdersjustering som ny alderspensjon, hvor alle år i arbeid gir økt pensjon.

Ny AFP skal ifølge avtalen erstatte dagens AFP-ordning for personer født i 1948 eller senere. Den nye AFP-ordningen gir bedre insentiver til arbeid fordi pensjonen blir høyere jo senere den tas ut. Avtalen er imidlertid basert på at fleksibiliteten i folketrygden skulle innføres fra 2010. Når fleksibiliteten iverksettes fra 1. januar 2011, er det ikke mulig å innføre AFP som en påslagsordning alt fra 2010. Dette er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2008–2009) fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

I statsministerens brev til partene i arbeidslivet av 7. oktober 2008 heter det at forskyvningen av fleksibelt uttak innebærer at innfasingen av ny AFP må justeres for 1948-kullet, ved at de som tar ut pensjon i 2010 får AFP beregnet etter dagens regler. Det er videre uttalt at personer født i 1948 skal få ny AFP dersom pensjonen tas ut i 2011. I brevet heter det også at Regjeringen er innstilt på å vurdere tilpasninger i regelverket for personer som har rett til dagens AFP, det vil si personer i årgangene 1944–1947, samt de i 1948-årgangen som tar ut AFP i 2010. Hensikten er å styrke denne gruppens mulighet til å kombinere arbeid og pensjon. Regjeringen legger opp til at forslag til regler for ny AFP og for overgangen fra dagens til ny ordning, blir presentert i en lovproposisjon i 2009.

1.4.5 Private tjenestepensjonsordninger

I Revidert nasjonalbudsjett 2007 (St.meld. nr. 2 (2006–2007)) uttalte Finansdepartementet at det legges opp til å gi Banklovkommisjonen i oppdrag å foreta konsekvenstilpasninger i lov om foretakspensjon, lov om innskuddspensjon, lov om obligatorisk tjenestepensjon og i lovgivningen om individuell pensjonsordning når alle lovendringer i folketrygden (alderspensjon, fleksibel pensjonsalder, uførepensjon og så videre) er vedtatt, og regelverket om særaldersgrenser med videre er på plass i de offentlige tjenestepensjonslovene. Finansdepartementet tar nå sikte på å be Banklovkommisjonen å utrede tilpasninger i de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene i privat sektor etter at denne proposisjonen er lagt fram. Hensikten vil være å utrede lovregler som er bedre tilpasset nye regler om opptjening og fleksibelt uttak av alderspensjon fra folketrygden. Arbeidet vil legges opp med sikte på at lovendringene, herunder nødvendige overgangsregler, kan settes i kraft 1. januar 2011, det vil si samtidig med at fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden iverksettes.

1.4.6 Offentlige tjenestepensjoner og AFP i ­offentlig sektor

I lønnsoppgjøret våren 2008 ble det avtalt viktige prinsipper for en ny AFP-ordning i offentlig sektor, basert på løsningen i privat sektor. Partene ble også enige om at et partssammensatt utvalg ledet av arbeids- og inkluderingsministeren skulle forberede behandlingen av offentlig tjenestepensjon og endelig tilpasning av AFP i offentlig sektor. Utvalget skal vurdere:

  • En tilpasset offentlig tjenestepensjonsordning. Det må blant annet vurderes hvordan den fleksible alderspensjonen i folketrygden skal påvirke alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningene.

  • En endelig tilpasning av den nye AFP-ordningen i offentlig sektor. Viktige prinsipper ble avtalt i lønnsoppgjøret 2008, men det gjenstår fortsatt en del materielle spørsmål.

  • Tilpasning av uføredekningen i de offentlige tjenestepensjonsordningene.

  • Særaldersgrensene i offentlig sektor. Det må blant annet vurderes hvordan alderspensjonen skal beregnes for personer med særaldersgrenser.

Utvalget skal vurdere når nye regler skal tre i kraft, hvem de skal omfatte og hva slags overgangsordninger en skal ha. Utvalget skal vurdere de administrative mulighetene for å innføre nye ordninger på en god måte innenfor de tidsfristene som foreslås.

Utvalget skal legge fram sin rapport 27. februar 2009. Rapporten vil danne grunnlag for forhandlingene om tilpasninger i offentlig tjenestepensjon og endelig tilpasning av AFP i offentlig sektor, som etter planen skal finne sted i lønnsoppgjøret i 2009.

1.4.7 Pensjonstrygden for sjømenn og ­pensjonstrygden for fiskere

Innføringen av fleksibel alderpensjon i folketrygden fra 1. januar 2011 nødvendiggjør tilpasninger i de lovfestede pensjonsordningene for sjømenn og fiskere. Begge ordningene gir i dag pensjon fra fylte 60 år og er tilpasset folketrygdens alderspensjon fra fylte 67 år. Departementet vil vurdere tilpasningene i samråd med redernes, sjømennenes og fiskernes organisasjoner, og vil deretter fremme forslag til endringer i de aktuelle lovene.

1.4.8 Tilpasning av skattereglene

Et av hovedmålene med ny alderspensjon er å legge til rette for fleksibel overgang fra arbeid til pensjon. Det skal bli lettere å kombinere arbeidsinntekt med pensjonsinntekt, slik at den enkelte står friere til gradvis å trappe ned arbeidsinnsatsen etter 62 år. Det legges blant annet opp til at arbeids- og pensjonsinntekt kan kombineres uten avkorting. En naturlig konsekvens av dette er at det vil bli mer vanlig å kombinere arbeids- og pensjonsinntekt.

Innføringen av fleksibelt pensjonsuttak i folketrygden, ny avtalefestet pensjon (AFP) og tilpasning av tjenestepensjonsordninger reiser flere problemstillinger i forhold til utformingen av skattereglene for henholdsvis arbeids- og pensjonsinntekter. Det gjelder i dag særskilte skatteregler for pensjonsinntekter. Dette gjelder uformingen av minstefradraget, reglene om særfradraget for alder og den særskilte regelen for skattebegrensning. I tillegg beregnes det lavere trygdeavgift av pensjonsinntekter. Ved en omlegging i retning av et mer fleksibelt pensjonssystem vil det være behov for å tilpasse skattesystemet.

Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med en nærmere vurdering av i hvilken grad omleggingen av pensjonssystemet krever endringer i skattereglene, og særlig av skattebegrensningsregelen, særfradraget for alder og minstefradraget. I denne vurderingen vil det legges vekt på at skattereglene skal støtte opp under hovedmålene med pensjonsreformen.

1.4.9 Informasjon og veiledning om ny alders­pensjon

I framtiden vil alderspensjonssystemet være mer fleksibelt og inneholde flere valgmuligheter enn i dag. God informasjon og veiledning er en forutsetning for at den enkelte kan forstå de pensjonsmessige konsekvensene av egne valg.

Arbeids- og velferdsetaten har opprettet en pensjonsportal som videreutvikles og tilpasses det nye regelverket i forbindelse med pensjonsreformen.

Det arbeides med internettbaserte selvbetjeningsløsninger som et viktig element i arbeidet med å gjennomføre pensjonsreformen. Internettbaserte selvbetjeningsløsninger er godt egnet til å synliggjøre konsekvensene av ulike valg, for eksempel av uttakstidspunkt og av ulike kombinasjoner mellom arbeid og pensjon. Departementet vil understreke behovet for å informere også grupper som av ulike grunner ikke kan eller vil bruke selvbetjeningsløsningen. Disse skal kunne henvende seg på et av Arbeids- og velferdsetatens kontorer eller kundesentre, og få den samme informasjon der som de kan få ved å benytte portalen, samt veiledning om de mulighetene som foreligger.

Til dokumentets forside