15 Avvikling
15.1 Gjeldende rett
Verdipapirsentralen er opprettet i medhold av Verdipapirsentralloven. Det medfører at en avvikling av Verdipapirsentralen forutsetter lovendring.
15.2 Utvalgets forslag
Utvalget skiller mellom «frivillig avvikling» og «tvungen avvikling». Om frivillig avvikling uttaler utvalget bl.a. (NOU 2000: 10 s. 153):
«Frivillig avvikling av virksomheten kan tenkes dersom eierne ikke anser virksomheten for lønnsom eller dersom selskapet skal innfusjoneres i et annet selskap. Utvalget viser til at det er gitt nærmere regler om oppløsning og avvikling av finansinstitusjoner i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-15 og 3-6, forretningsbankloven §§ 31, 33 og 34, sparebankloven §§ 47 og 48 og forsikringsvirksomhetsloven § 10-1. Bestemmelsene gjelder der foretaket oppløses av andre grunner enn betalings- og solidetsvansker. Ved betalings- og soliditetsvansker gjelder reglene i lov 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner. Banklovkommisjonen foreslår å videreføre reglene om oppløsning og avvikling av finansforetak, jf. NOU 1998:14 kapittel 9. Gjeldende bestemmelser i finanslovgivningen om oppløsning og avvikling inneholder et krav om at vedtak om oppløsning og avvikling skal godkjennes av Kongen. Dette foreslås videreført i NOU 1998:14 § 9-1. Utvalget antar at disse reglene blant annet er begrunnet i hensynet til foretakenes kunder og kreditorer.
Det følger av allmennaksjeloven § 2-2 at vedtektene i selskapet skal angi selskapets virksomhet. En avvikling av virksomhet som rettighetsregister må etter utvalgets syn gi seg uttrykk i endring av vedtekter. En slik endring krever etter allmennaksjeloven § 5-18 to tredjedels flertall på generalforsamlingen. Vedtak om å oppløse selskapet treffes av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendringer, jf. allmennaksjeloven § 16-1.»
Utvalget foreslår at vedtak om å avvikle virksomheten i eller oppløse et verdipapirregister må treffes av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendring, og at departementet skal godkjenne vedtaket. Det foreslås videre at departementet kan sette vilkår i forbindelse med gjennomføringen av vedtaket. I dette ligger det også at det kan settes frister for avviklingen, for eksempel slik at eierne vil være forpliktet til å drive virksomheten videre i en overgangsperiode. Bakgrunnen er at utvalget anser en slik bestemmelse nødvendig ut fra den betydning verdipapirregistreringsvirksomhet vil kunne ha for verdipapirmarkedet. Det heter videre (NOU 2000: 10 s. 153-154):
«Manglende regulering av avvikling vil kunne skape problemer for omsetningen av de finansielle instrumenter som er registrert i det aktuelle registeret. Spesielt vil dette gjelde dersom registeret er deltaker i et verdipapiroppgjørssystem. Det vil samtidig kunne skapes usikkerhet rundt eierforholdene til de registrerte instrumentene. Videre kan en regel om godkjennelse av departementet sikre at det gis tid til at eventuell pliktig registrering blir videreført i et annet register eller at rapporteringsplikter på annen måte blir ivaretatt.»
Reglene for avvikling må ses i sammenheng med utvalgets forslag om at vedtak om sammenslåing, deling og avhendelse av en vesentlig del av foretakets konsesjonspliktige virksomhet skal treffes av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendring, og at slike vedtak etter utvalgets forslag skal meddeles departementet før vedtaket gjennomføres. Departementet kan, innen tre måneder, nekte gjennomføringen, sette vilkår eller endre den konsesjon som foreligger.
I et tilfelle der et verdipapirregister skal avvikles vil bestemmelsene om avviklingsstyre, kreditorvarsel etc. i allmennaksjeloven kapittel 16 gjelde. Utvalget har vurdert om avviklingsstyret bør godkjennes av Kredittilsynet. En slik ordning er foreslått for finansforetak i NOU 1998: 14 § 9-2 (1). Utvalget kan imidlertid ikke se at det er behov for en slik bestemmelse så lenge myndighetene gis kompetanse til å fastsette vilkår for avviklingen.
Når det gjelder «tvungen avvikling» foreslår utvalget en plikt for verdipapirregistre til å melde fra til Kredittilsynet dersom det er grunn til å frykte at registeret vil kunne komme i en situasjon hvor det oppstår betalings- og/eller soliditetsvansker. Det er gitt en tilsvarende regel i banksikringsloven § 3-1. Hensikten med reglene er å involvere myndighetene på et tidlig stadium, slik at videre utvikling av de økonomiske problemene kan unngås eller at skadevirkningene kan begrenses i størst mulig grad.
Utvalget har videre vurdert hvorvidt reglene om offentlig administrasjon i banksikringsloven kapittel 6 bør gjelde for verdipapirregistre. Det heter om dette (NOU 2000: 10 s. 154):
«Offentlig administrasjon er en konkurslignende prosedyre som gjelder for banker, forsikringsselskaper og visse finansieringsforetak. De funksjoner som etter alminnelig konkursrett er tillagt skifterett og bostyre, er i stor grad overlatt til Kongen, Kredittilsynet og administrasjonsstyret. Etter utvalgets syn bør en situasjon med solvensproblemer i et verdipapirregister i størst mulig grad løses ved de alminnelige konkursregler. Utvalget mener imidlertid at det kan være behov for særregler om videreføring av virksomheten til et verdipapirregister utfra den viktige funksjon disse har i verdipapirmarkedet.»
Utvalget foreslår at styret, ev. avviklingsstyret, før insolvensbehandling er innledet og bostyret etter at insolvensbehandling er innledet, skal søke å finne ordninger som gjør at institusjonens virksomhet kan drives videre med et tilstrekkelig økonomisk grunnlag, eller søke å få institusjonen sluttet sammen med, eller institusjonens virksomhet overdratt til, andre institusjoner.
Etter utvalgets syn er de oppløsningsgrunner som er nevnt i allmennaksjeloven § 16-15 om oppløsning etter kjennelse fra skifteretten ikke så tungtveiende at de bør gjelde for verdipapirregistre.
15.3 Høringsinstansenes merknader
Dersom det åpnes for «privat drift» av verdipapirregistre, mener Justisdepartementet at det bør vurderes å gi en hjemmel til å legge registeret under offentlig administrasjon. Justisdepartementet mener hjemmelen bør kunne benyttes dersom registeret «ikke i tilstrekkelig utstrekning ivaretar hensynet til rettighetshaverne eller andre brukere av registeret». Videre mener Justisdepartementet at det bør vurderes å gi regler om offentlig administrasjon dersom registeret er insolvent.
Ingen andre høringsinstanser har hatt merknader til utvalgets forslag.
15.4 Departementets vurdering
Verdipapirregistre innehar en viktig funksjon i finansmarkedets infrastruktur, og avvikling av slike institusjoner vil ha betydning for en langt videre krets enn institusjonens aksjonærer og kreditorer. Departementet slutter seg på denne bakgrunn til utvalgets vurdering av at det er nødvendig med særregler ved avvikling av verdipapirregistre.
Når det gjelder vedtak om frivillig avvikling, foreslår departementet i likhet med utvalget at et slikt vedtak må treffes av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendring. Videre må vedtaket godkjennes av departementet, som vil kunne sette vilkår. Det vises for øvrig til utvalgets omtale i NOU 2000: 10 s. 153-154 som departementet i det vesentligste slutter seg til.
Ved tvungen avvikling bør registeret etter departementets syn pålegges en plikt til å melde fra til Kredittilsynet dersom det er grunn til å frykte at registeret vil få betalings- og/eller soliditetsvansker, jf. tilsvarende bestemmelse i banksikringsloven § 3-1. En slik meldeplikt vil øke mulighetene for å håndtere problemene på et tidlig stadium og begrense eventuelle skadevirkninger. Forslaget er basert på utvalgets forslag, og dette er nærmere omtalt i NOU 2000: 10 s. 154.
Utvalget foreslår at de alminnelige konkursregler skal få anvendelse i forhold til verdipapirregistre. Det foreslås imidlertid lovfestet en særlig plikt for styret, avviklingsstyret eller bostyret til å søke løsninger som vil kunne bidra til at registerets virksomhet videreføres.
Departementet viser til at reglene om offentlig administrasjon i banksikringsloven kapittel 4 innebærer at det ikke kan åpnes gjeldsforhandling eller konkurs i banker eller forsikringsselskaper. Reglene er særlig begrunnet i at de alminnelige reglene i konkursloven ikke i tilstrekkelig grad ivaretar de særskilte hensyn som gjør seg gjeldende ved avvikling av slike institusjoner. I NOU 1995: 25 s. 54 uttaler Banklovkommisjonen bl.a.:
«Kommisjonen mener at mange av de hensyn som er trukket frem fra Penge- og Bankkomitéen og Harlem-utvalget for å unnta banker og forsikringsselskaper fra ordinær konkursbehandling, fortsatt gjør seg gjeldende. Kommisjonen har i den forbindelse lagt stor vekt på de mulige skadevirkninger på det finansielle system generelt ved en konkurs i en bank eller et forsikringsselskap. Instituttet offentlig administrasjon gir etter kommisjonens mening den nødvendige fleksibilitet i forbindelse med en slik situasjon. Ved offentlig administrasjon kan institusjonens virksomhet videreføres for en periode samtidig som det arbeides med å undersøke mulighetene for videre drift, og uten at andre blir unødig skadelidende. Hovedformålet vil være å sikre at verdier ikke går tapt.»
Denne vurderingen fikk tilslutning i Ot.prp. nr. 63 (1995-96) og i Innst.O. nr. 3 (1996-97). Etter departementets syn gjør de samme hensyn seg gjeldende ved betalings- eller soliditetsproblemer i et verdipapirregister. Avvikling av virksomheten vil kunne ha negative konsekvenser for stabiliteten i det finansielle system, og verdier kan gå tapt dersom ikke virksomheten videreføres på en hensiktsmessig måte. Det vises i den anledning til registerets funksjon som eierregister. Etter departementets syn vil ikke utvalgets forslag om at bostyret mv. skal søke løsninger som innebærer en videreføring av virksomheten i tilstrekkelig grad ivareta de særskilte hensyn som gjør seg gjeldende ved avvikling av et verdipapirregister. Det foreslås derfor at reglene i banksikringsloven kapittel 4 om offentlig administrasjon får anvendelse så langt de passer i forhold til verdipapirregistre.
Justisdepartementet reiser spørsmålet om et verdipapirregister bør kunne underlegges offentlig administrasjon dersom registeret ikke i tilstrekkelig utstrekning ivaretar hensynet til rettighetshaverne eller andre brukere av registeret.
Etter departementets syn er ikke en slik bestemmelse hensiktsmessig. Et verdipapirregister vil være underlagt tilsyn. Dersom registeret ikke oppfyller lov- eller konsesjonskrav vil Kredittilsynet med hjemmel i kredittilsynsloven § 4 bl.a. kunne pålegge registeret å rette forholdet. For øvrig bemerkes at opphevelsen av eneretten vil åpne for konkurranse i markedet for verdipapirregistertjenester. I den grad et register ikke tilbyr tjenester av tilstrekkelig god kvalitet, må det antas at registeret forholdsvis raskt vil møte en konkurrent i det samme produktmarkedet som søker å tilby bedre tjenester.