Ot.prp. nr. 40 (2007-2008)

Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova

Til innhaldsliste

2 Forslag om utviding av retten til vidaregåande opplæring for vaksne

2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

I Soria Moria-erklæringa heiter det:

«Regjeringen vil vurdere å fjerne aldersgrensen for rett til videregående opplæring», og i St.meld. nr. 16 (2006-2007) heiter det m.a.: «Departementet vil foreslå å oppheve opplæringslovens bestemmelse om at bare voksne født før 1978 har rett til videregående opplæring, og innføre en aldersgrense på 25 år. Lovendringsforslaget fremmes våren 2008».

Unge fekk rett til vidaregåande opplæring gjennom Reform 94. Da denne retten vart innført i 1994, omfatta han alle unge fødde i og etter 1978 som ønskte vidaregåande opplæring. Vaksne hadde på det tidspunktet ingen lovfesta rett til vidaregåande opplæring, men fylkeskommunen hadde plikt til å tilby vidaregåande opplæring for vaksne. Frå 1. august 2000 vart det innført individuell rett til vidaregåande opplæring for vaksne med fullført grunnskole, dersom dei tidlegare ikkje hadde fullført slik opplæring.

Sjølv om både unge og mange vaksne i dag har rett til vidaregåande opplæring, står likevel ein del personar utan slik rett. Dette gjeld dei som er fødde i og etter 1978, og som ikkje har teke vidaregåande opplæring, eller som har falle frå undervegs. Det gjeld også innvandrarar som har komme til Noreg for seint til å kunne nytte ungdomsretten, og som er for unge til å nytte vaksenretten.

2.2 Gjeldande rett

Etter § 4A-3 første ledd i opplæringslova har vaksne fødde før 1978 med fullført grunnskole eller tilsvarande, men utan fullført vidaregåande opplæring, etter søknad rett til vidaregåande opplæring. Dette er den såkalla vaksenretten. Opplæringa skal tilpassast behovet hos den enkelte, men vaksne som får opplæring etter opplæringslova § 4A-3, har ikkje rett til spesialundervisning. Vaksne som er tekne inn til vidaregåande opplæring, har rett til å fullføre opplæringsløpet, jf. opplæringslova § 4A-3 andre ledd. Dei har også rett til å få vurdert sin realkompetanse og få utferda kompetansebevis, jf. opplæringslova § 4A-3 femte ledd.

Ifølgje opplæringslova § 3-1 første ledd har unge som har fullført grunnskolen eller tilsvarande opplæring, etter søknad rett til tre års heiltids vidaregåande opplæring. Dette er den såkalla ungdomsretten. Etter søknad om omval blir ungdomsretten utvida med inntil eitt år, jf. opplæringslova § 3-1 fjerde ledd.

Ungdomsretten må i samsvar med opplæringslova § 3-1 tredje ledd normalt takast ut i løpet av ein samanhengande periode på fem år, eller seks år når opplæringa heilt eller delvis blir gitt i lærebedrift, og innan utgangen av det året den det gjeld, fyller 24 år.

2.3 Høringa

2.3.1 Høringsforslaget frå departementet

I høringsnotatet vart det foreslått å oppheve gjeldande føresegn i opplæringslova § 4A-3 om rett til vidaregåande opplæring for dei som er fødde før 1978, og i staden innføre rett til vidaregåande opplæring for vaksne frå og med det året dei fyller 25 år. På denne måten vil retten til vidaregåande opplæring bli utvida. Dei som ikkje gjer bruk av ungdomsretten - anten fordi dei ikkje er motiverte for vidaregåande opplæring direkte etter grunnskolen, eller fordi dei av ulike grunnar sluttar undervegs - får rett til vidaregåande opplæring som vaksne frå og med det året dei fyller 25 år. Bakgrunnen for forslaget om at rett for vaksne til vidaregåande opplæring skal gjelde frå og med det året dei fyller 25 år, var at retten til vidaregåande opplæring for unge etter gjeldande rett må takast ut innan utgangen av det året dei fyller 24 år.

Det vart også foreslått å ta inn i lova ei føresegn om at unge med rett til vidaregåande opplæring etter ungdomsretten etter søknad kan få opplæring etter vaksenretten. Det vart foreslått at slik dispensasjon skal kunne givast av fylkeskommunen dersom «særlege grunnar» tilseier det. Eksempel på særlege grunnar kan vere alder eller at vedkommande er i arbeid og derfor har vanskar med å gjennomføre opplæring etter føresegnene i opplæringslova kapittel 3. Eit sentralt moment er om vedkommande har behov for eit meir tilpassa opplegg enn det som følgjer av opplæringslova § 3-1. Grunngivinga for forslaget er at det gjer seg gjeldande spesielle omsyn for unge som av ulike grunnar begynner i vidaregåande opplæring seinare enn det som er vanleg, eksempelvis i alderen 20-23 år.

I høringsnotatet vart det vist til at denne gruppa, i staden for å måtte følgje ordinær vidaregåande opplæring for unge, bør få tilbod om eit meir tilpassa opplegg, og at det derfor vil vere naturlegare at dei får rett til vidaregåande opplæring som for vaksne etter opplæringslova § 4A-3.

Det vart vist til at ein utvida vaksenrett kan medverke til at enkelte utset å skaffe seg vidaregåande opplæring, eller vel å avbryte vidaregåande opplæring, som unge. Departementet meinte likevel at dette momentet har mindre betydning enn den samfunnsmessige fordelen av at flest mogleg skaffar seg vidaregåande opplæring. For somme kan det dessutan vere tilhøve i ungdomstida, til dømes rusmiddelavhengnad, som gjer det vanskeleg å gjennomføre vidaregåande opplæring. Departementet meinte derfor at det er viktig at det blir lagt til rette for at den enkelte får ein ny sjanse. Samtidig vart det understreka at hovudregelen er at dei unge gjennomfører vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1, medan vaksne tek vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 4A-3.

På denne bakgrunn foreslo departementet at opplæringslova § 4A-3 første ledd andre punktum - som bestemmer at berre vaksne fødde før 1. januar 1978 har rett til vidaregåande opplæring - vart endra og erstatta med ei aldersgrense på 25 år. Samtidig vart det foreslått å ta inn eit nytt tredje punktum i opplæringslova § 4A-3 første ledd om at fylkeskommunen, dersom særlege grunnar tilseier det, etter søknad kan la unge med rett til vidaregåande opplæring etter ungdomsretten i opplæringslova § 3-1 få vidaregåande opplæring etter vaksenretten i opplæringslova § 4A-3 i staden.

Økonomiske og administrative konsekvensar av høringsforslaget

I høringsnotatet vart det vist til at fylkeskommunen per i dag også skal gi tilbod til søkjarar utan rett etter opplæringslova §§ 3-1 eller 4A-3, jf. opplæringslova § 13-3 andre ledd. Forslaget om å innføre rett til vidaregåande opplæring for vaksne frå og med det året dei fyller 25 år, vil føre til at talet på vaksne i gruppa med denne retten blir utvida. Dette vil sannsynlegvis føre til fleire vaksne i vidaregåande opplæring. Kor mange av dei nye vaksne elevane med denne retten som vil gjere bruk av vaksenretten frå og med det året dei fyller 25 år, er likevel svært usikkert. Av dei som var 25 år i 2005, hadde i underkant av 22 pst. ikkje fullført vidaregåande opplæring. Mellom desse er det også personar som har påbegynt, men berre delvis fullført vidaregåande opplæring, og dessutan elevar som ikkje har bestått. Departementet la til grunn at i underkant av 2 pst., dvs. om lag 225 personar, vil nytte vaksenretten til vidaregåande opplæring.

Den gjennomsnittlege kostnaden per elev i vidaregåande opplæring var i 2006 om lag 110 000 kroner. Når vaksenretten trer i kraft frå og med det året dei fyller 25 år, vil den enkelte eleven ha opparbeidd realkompetanse. Mange vil sannsynlegvis også allereie ha teke større eller mindre delar av vidaregåande opplæring. I høringsnotatet vart det derfor anslått at opplæringa for nye vaksne elevar i gjennomsnitt vil koste halvparten av ein ungdomselev per år, altså om lag 55 000 kroner. Det vart anslått at opplæringa for dei fleste vil strekkje seg over 3-4 år. Departementet rekna vidare med at den foreslåtte lovendringa - på lengre sikt - vil føre til at mellom 800 og 1 000 fleire vaksne enn i dag vil vere i vidaregåande opplæring kvart år.

I høringsnotatet vart det vist til uvisse både når det gjeld omfanget av nye søkjarar og når det gjeld kostnadene ved opplæringa som følgje av ei lovendring. På bakgrunn av dei ovannemnde anslaga la departementet til grunn at lovendringa vil innebere ei meirutgift for fylkeskommunane på om lag 50 mill. kroner per år. Det vart vist til at det blir teke sikte på at lovendringane skal tre i kraft f.o.m. hausten 2008, og at det derfor i St.prp. nr. 1 (2007-2008) vart foreslått å løyve 21 mill. kroner til dette i 2008. Forslaget gjekk ut på å leggje midlane inn i rammetilskottet til fylkeskommunane, jf. kap. 572 post 60 på budsjettet til Kommunal- og regionaldepartementet.

2.3.2 Synspunkta frå høringsinstansane

72 høringsinstansar har uttalt seg til forslaga, og av desse har 13 ikkje merknader. Alle dei 59 andre instansane som har konkrete kommentarar, støttar forslaget om å utvide retten til vidaregåande opplæring for vaksne frå og med det året dei fyller 25 år. Dette gjeld mellom andre 10 kommunar, Statens råd for funksjonshemmede, Landsorganisasjonen for hjerte- og lungesyke (LHL), Norsk senter for flerkulturell opplæring (NAFO), Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU), Utdanningsforbundet, Skolenes Landsforbund, Universitetet i Bergen, Norsk Forbund for fjernundervisning og fleksibel utdanning, Norsk Skolelederforbund, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Landsorganisasjonen i Norge (LO), Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Dysleksiforbundet, VOX og KS.

Oslo Sanitetsforenings Hjelpepleierskole uttaler m.a.:

«I vår skole har vi hatt mange søkere fra nettopp gruppen som er født etter 1978, og som ikke har fullført videregående opplæring og ikke har praksis nok til å gå opp som privatist. Denne lovendringen er en ny sjanse for denne gruppen og vil nok føre til at flere velger å fullføre videregående opplæring.»

Aust-Agder fylkeskommune tilrår

«at voksne har rett til å få tilbud om videregående opplæring en gang. Voksne som sier nei til tilbud eller avbryter videregående opplæring, bør ikke ha rett til nytt tilbud på et senere tidspunkt. Ny søknad om videregående opplæring bør vurderes individuelt.»

Forslaget om at unge med rett til vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1 etter søknad i staden kan få opplæring etter opplæringslova § 4A-3 når det ligg føre særlege grunnar, blir støtta av 58 instansar. Sør-Trøndelag fylkeskommune vil ikkje tilrå at unge med ungdomsrett etter ei spesiell grunngiving får vaksenrett, og peikar på at forslaget kan innebere ei uheldig samanblanding av rettar, og at det ikkje vil styrkje rettane til desse ungdommane.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag uttaler at

«forslaget kan ha både positive og negative konsekvenser. Forslaget vil klart bidra til større fleksibilitet, men vi ser en fare i at ungdommer her kan gjøre uheldige valg. Elevene har på flere måter sterkere rettigheter etter § 3-1 enn etter § 4A-3 (eks. rett til spesialundervisning og skyss), og det blir derfor viktig at ungdommer får inngående informasjon om hva som følger som konsekvens før de treffer et slikt valg.»

Akershus fylkeskommune ser positivt på forslaget, men etterlyser ei klargjering av kva status og rettar slike elevar får m.a. når det gjeld opplæringslova § 3-1 og føresegnene om rett til spesialundervisning.

Nokre få høringsinstansar har peika på at for å hindre ulik praksis, bør departementet gi nærmare retningslinjer om kva «særlige grunner» kan innebere. Sosial- og helsedirektoratet viser til at vurderinga av «særlige grunner» må knytast til formålet med retten, og at vurderingsterskelen ikkje må leggjast for høgt.

Av fylkeskommunane har 15 komme med fråsegner, og fleire presiserer at dei støttar forslaga på det vilkår at lovendringa blir følgd opp med økonomiske overføringar som står i forhold til det reelle behovet (Sør-Trøndelag fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Vest-Agder fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Telemark fylkeskommune).

Enkelte fylkeskommunar er ikkje samde med departementet når det gjeld kor mange som vil gjere bruk av retten, men er samde i at det er knytt uvisse til talet.

Nord-Trøndelag fylkeskommune uttaler:

«Med innføringen av en ordning der voksne på 25 år og eldre vil få rett til videregående opplæring, vil antallet voksne i videregående opplæring øke. Hvor mange dette gjelder, er usikkert, men beregningene som ligger til grunn for departementets antall på 225 er lite overbevisende. Her vil nok tallet ligge høyere, men her ber vi om at departementet vurderer økonomisk kompensasjon etter en prøveordning hvor en ut fra erfaringstall lager et mer permanent system.»

Hedmark fylkeskommune meiner også at anslaget på at i underkant av 2 pst. på landsbasis vil gjere bruk av retten, er svært lågt. Fylkeskommunen har allereie i dag 322 elever i denne aldersgruppa i vidaregåande opplæring, dei fleste i ordinære klassar, men også nokre i opplæring spesielt organisert for vaksne. Fylkeskommunen reknar med ein auke i talet på førespurnader, med bakgrunn i at det er mange instansar som jobbar aktivt med denne målgruppa, og fleire i felles prosjekt med NAV.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) er

«overrasket over det lave estimatet når det gjelder omfanget av hvem som vil benytte seg av tilbudet og ber om at departementet parallelt med lovendringen også styrker arbeidet med å få flere voksne til å benytte seg av retten.»

Elevorganisasjonen har også peika på at vaksenretten må gjerast attraktiv for dei som enno ikkje har gjennomført vidaregåande opplæring.

Nokre få instansar meiner at rett til vidaregåande opplæring for vaksne også bør omfatte rett til spesialundervisning (Dysleksiforbundet, Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU), Akershus fylkeskommune).

Oppland fylkeskommune meiner at det i samband med endringa av lovføresegna om rett til vidaregåande opplæring for vaksne er behov for ei presisering av kva «fullført videregående opplæring» inneber.

2.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Departementet viser til at forslaga i høringsnotatet har fått brei tilslutnad av høringsinstansane, og foreslår å endre opplæringslova § 4A-3 første ledd i samsvar med høringsutkastet. På bakgrunn av enkelte høringsfråsegner er det likevel behov for nokre utfyllande kommentarar.

Enkelte fylkeskommunar støttar forslaga på det vilkår at det blir gitt full økonomisk kompensasjon. Enkelte meiner at det anslaget departementet har gjort over talet på vaksne som vil gjere bruk av retten til vidaregåande opplæring, synest vere lågt, samtidig som det blir peika på at det er vanskeleg å berekne nøyaktig både elevtal og kostnader. Høringsfråsegnene stadfestar derfor departementet si vurdering av at det er vanskeleg å berekne kostnadene knytte til lovendringsforslaget, noko det også vart gitt uttrykk for i høringsnotatet.

Departementet viser til at utan denne lovendringa ville talet på vaksne med rett til vidaregåande opplæring - dvs. vaksne fødde før 1978 som ikkje har fullført vidaregåande opplæring tidlegare - ha blitt gradvis færre år for år, noko som ville ha medført at kostnadene til vidaregåande opplæring for denne gruppa ville ha blitt gradvis mindre for fylkeskommunane. Departementet viser vidare til at fylkeskommunane også i dag har lovfesta plikt til å gi tilbod om vidaregåande opplæring til vaksne utan rett, jf. opplæringslova § 13-3 andre ledd. Departementet kan elles ikkje sjå at det er komme fram nye moment i høringa som gir grunnlag for å endre det estimerte talet på vaksne som vil gjere bruk av retten til vidaregåande opplæring. Departementet legg derfor, også etter høringa, til grunn at lovendringa vil innebere ei samla meirutgift for fylkeskommunane på om lag 50 mill. kr. per år.

Departementet har merka seg at to fylkeskommunar meiner at det i samband med denne utvidinga av retten til vidaregåande opplæring for vaksne over 25 år også er behov for ei presisering av kva «fullført videregående opplæring « i opplæringslova § 4A-3 inneber. Til dette vil departementet presisere at det med forslaget om å utvide retten til vidaregåande opplæring for vaksne ikkje er tanken å endre gjeldande rett med omsyn til kva det inneber å ha fullført vidaregåande opplæring. Departementet vil vise til at i samband med innføringa av rett til vidaregåande opplæring for vaksne - i 2000 - la departementet til grunn at dei som tidlegare har fullført vidaregåande opplæring, utan å ha bestått, ikkje har rett etter opplæringslova § 4A-3. Det vart likevel oppmoda om at dei fekk eit tilbod som gjorde at dei kunne oppnå studie- eller yrkeskompetanse, jf. opplæringslova § 13-3 andre ledd som seier at «Fylkeskommunen skal gi tilbod til søkjarar utan rett etter § 3-1 eller § 4A-3.»

Ein fylkeskommune har også tilrådd at vaksne som seier nei til tilbod om vidaregåande opplæring, eller avbryt vidaregåande opplæring, ikkje bør ha rett til nytt tilbod på eit seinare tidspunkt. I samband med innføringa av rett til vidaregåande opplæring for vaksne uttalte departementet til dette spørsmålet:

«Opplæringen skal være i tråd med ønsket sluttkompetanse. Fylkeskommunen har ansvaret for at voksne får veiledning i starten av et opplæringsløp. I passusen «opplæringa skal tilpassast behovet til den enkelte» ligger og et krav om at målene for opplæringen må harmonere med muligheter den voksne har til å kunne gjennomføre opplæringsløpet. Dersom den voksne etter veiledning og tilpasning av opplæringen likevel ikke klarer å fullføre, og den voksne selv i vesentlig grad kan lastes for dette, har fylkeskommunen oppfylt sin plikt.»

Utover det ovannemnde går ikkje departementet her nærmare inn på korleis retten til vidaregåande opplæring for vaksne skal forståast. Det visast til at departementet i januar 2008 gav Utdanningsdirektoratet i oppdrag å sørgje for å gi fylkeskommunane, fylkesmennene m.m. nødvendig rettleiing om forståinga av gjeldande regelverk om retten til vidaregåande opplæring for vaksne, noko som mellom anna også vil omfatte opplæringslova § 4A-3.

Departementet har merka seg at nokre få instansar uttaler at retten til vidaregåande opplæring bør omfatte spesialundervisning. Til dette vil departementet understreke at forslaget som vart sendt på høring ikkje gjeld innføring av rett til spesialundervisning.

I høringsnotatet vart det foreslått at unge med rett til vidaregåande opplæring etter ungdomsretten i opplæringslova § 3-1 etter søknad i staden kan få vidaregåande opplæring etter vaksenretten i opplæringslova § 4A-3, når det ligg føre særlege grunnar. Nokre få høringsinstansar meiner departementet bør presisere nærmare kva som ligg i uttrykket «særlige grunner». Til dette vil departementet peike på at det i høringsnotatet vart gitt eksempel som alderen til den det gjeld, at vedkommande er i arbeid og derfor har vanskeleg for å gjennomføre opplæring etter ungdomsretten i opplæringslova § 3-1, eller at vedkommande søkjar av andre årsaker har behov for eit meir tilpassa opplegg enn det som følgjer av ungdomsretten.

Departementet legg til grunn at det kan vere svært ulike årsaker til at ein ungdom ser det som meir formålstenleg å ta vidaregåande opplæring etter vaksenretten i opplæringslova § 4A-3 enn etter ungdomsretten i opplæringslova § 3-1, og at dette i kvart enkelt tilfelle må vurderast konkret på bakgrunn av den situasjonen søkjaren står i. For ungdom mellom 20 og 24 år og andre vaksne som er utanfor arbeidsmarknaden og manglar avslutta kompetansegivande opplæring på vidaregåande nivå, vil til dømes opplæring etter vaksenretten i opplæringslova § 4A-3 kunne vere lettare å kombinere med arbeidspraksis, tett oppfølging og andre tenester gjennom NAV, enn etter opplæringslova § 3-1. Det å gi unge i ein slik situasjon rett etter vaksenretten i opplæringslova § 4A-3 i staden for etter ungdomsretten i opplæringslova § 3-1, vil elles vere i samsvar med sentralt inngått samarbeidsavtale mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS. Målet med avtalen er å intensivere samarbeidet på utdanningsområdet gjennom betre samordna bruk av verkemiddel mellom NAV og utdanningsstyresmaktene regionalt og lokalt.

Unge som etter søknad får tilbod om å ta vidaregåande opplæring etter vaksenretten i opplæringslova § 4A-3, og som tek imot eit slikt tilbod, vel å få retten til vidaregåande opplæring etter dei uttømmande føresegnene som gjeld for vidaregåande opplæring for vaksne. Det betyr mellom anna at vedkommande ikkje får rett til spesialundervisning eller skyss etter opplæringslova. Departementet vil understreke at det er viktig at dei unge får korrekt informasjon om konsekvensane før dei gjer eit slikt val. I høringsnotatet vart det presisert at hovudregelen er at dei unge gjennomfører vidaregåande opplæring etter ungdomsretten i opplæringslova § 3-1, medan vaksne tek vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 4A-3.

Forslaget om at unge med rett til vidaregåande opplæring etter ungdomsretten etter søknad kan få opplæring etter vaksenretten, var i høringsnotatet foreslått plassert i opplæringslova § 4A-3. Departementet har komme til at føresegna rettsteknisk bør plasserast i føresegna om rett til vidaregåande opplæring for ungdom, og foreslår eit nytt tiande ledd i opplæringslova § 3-1 i samsvar med dette.

Departementet viser elles til lovforslaget og merknadene til føresegnene i kapittel 10.

Til forsida av dokumentet