Ot.prp. nr. 40 (2007-2008)

Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova

Til innhaldsliste

5 Forslag om å innføre rett til særskild språkopplæring for minoritetsspråklege elevar i vidaregåande opplæring

5.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Forslaget er ei oppfølging av eit av tiltaka i St.meld. nr. 16 (2006-2007). I stortingsmeldinga uttaler departementet:

«For å synliggjøre retten til særskilt språkopplæring i videregående opplæring, og dermed bidra til bedre oppfyllelse av eksisterende rettigheter, vil departementet foreslå en egen bestemmelse i opplæringsloven som regulerer dette.»

I meldinga blir det peika på at god språkopplæring er ein nøkkel for minoritetsspråklege barn og elevar til å lykkast i utdanning og arbeidsliv.

Særskild språkopplæring for minoritetsspråklege elevar i offentleg grunnskole vart først fastsett som ein rett i 1999. Med heimel i opplæringslova § 2-8 vart retten utfyllande regulert i forskrifta til opplæringslova § 24-1. Elevar som hadde anna morsmål enn norsk og samisk, fikk rett til nødvendig morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring og særskild norskopplæring inntil dei hadde tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Elevar som fylte vilkåra, hadde rett til alle dei tre typane opplæring så sant det var eigna undervisningspersonale i kommunen. Frå og med 1. oktober 2003 vart innhaldet i forskriftsføresegna teke inn i opplæringslova § 2-8 og samtidig vart ei tilsvarande føresegn lovfesta i friskolelova § 3-5. Departementet viser til omtalen av lovforslaget i Ot.prp. nr. 33 (2002-2003). Lovendringane innebar at minoritetsspråklege elevar i både offentlege grunnskolar og private grunnskolar med rett til statstilskott fekk dei same rettane til særskild språkopplæring.

Føresegnene om særskild språkopplæring i grunnskolen vart vidare endra med verknad frå 1. september 2004. Om bakgrunnen for desse lovendringane viser departementet til Ot.prp. nr. 55 (2003-2004). Endringane vart gjorde for å lovfeste at særskild opplæring i norsk skulle vere det fremste verkemiddelet for minoritetsspråklege elevar i grunnskolen. Morsmålsopplæring og tospråkleg opplæring skulle etter endringa vere sekundære hjelpemiddel i norskopplæringa. Dette er også gjeldande i dag.

Særskild språkopplæring for minoritetsspråklege elevar i vidaregåande opplæring er ikkje rettsfesta i ei eiga føresegn, slik som for elevar i grunnskolen. Dette betyr at elevar i vidaregåande skolar må få dekt eit tilsvarande behov for støtte pga. språkproblem med heimel i lovføresegna om spesialundervisning, sjå pkt. 5.2 om gjeldande rett, dersom dei ikkje får tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet.

5.2 Gjeldande rett

Rett til særskild språkopplæring i grunnskolen

Elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk har ifølgje opplæringslova § 2-8 og privatskolelova § 3-5 rett til særskild opplæring i norsk til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den ordinære opplæringa. Om nødvendig har slike elevar også rett til morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring. Privatskolelova § 3-5 gjeld ikkje for elevar ved norske skolar i utlandet, jf. siste ledd i føresegna.

I merknader til føresegnene i Ot.prp. nr. 55 (2003-2004) heiter det at særskild norskopplæring skal vere det fremste verkemiddelet for elevar som ikkje kan følgje undervisning gitt på norsk. Morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring skal vere sekundære hjelpemiddel, og vil først og fremst vere ein rett for nykomne og andre minoritetselevar som har så dårleg norskdugleik at dei ikkje kan følgje noka undervisning på norsk.

Det er ikkje lovfesta eit krav om sakkunnig vurdering før det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring i grunnskolen, slik loven krev før vedtak om spesialundervisning. Av forarbeida til opplæringslova følgjer det derimot eit krav om at skoleeigar må gjennomføre ei kartlegging av den språklege dugleiken eleven har i norsk, og ei vurdering av kva eleven treng av særskild norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring. Utan slik kartlegging kan ikkje skoleeigar oppfylle krava i forvaltningslova om utgreiing og grunngjeving.

Rett til særskild språkopplæring i vidaregåande opplæring

Særskild språkopplæring for minoritetsspråklege elevar i vidaregåande opplæring er ikkje rettsfesta i ei eiga føresegn, slik som for elevar i grunnskolen. Elevar i vidaregåande skole med behov for særskild språkopplæring kan likevel ha rett til slik opplæring med heimel i opplæringslova § 5-1 om spesialundervisning. Ifølgje denne føresegna har ein elev som ikkje får tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, rett til spesialundervisning, uavhengig av årsaka til lærevanskane. Ein elev som ikkje har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å kunne følgje ordinær opplæring, vil følgjeleg ha rett til spesialundervisning som sørgjer for at eleven får forsvarleg utbytte av opplæringa, trass i manglande dugleik i norsk.

Før det blir gjort vedtak om spesialundervisning, skal det alltid liggje føre ei sakkunnig vurdering frå pedagogisk-psykologisk teneste om dei særlege behova eleven har, jf. opplæringslova § 5-3. Dette gjeld også der behovet for spesialundervisning har si årsak i manglande norskdugleik.

Opplæringslova §§ 5-1 og 5-3 om spesialundervisning gjeld også for elevar i private skolar med rett til statstilskott, jf. privatskolelova § 3-6 første ledd. Retten omfattar likevel ikkje elevar i private vidaregåande skoler som gir yrkesretta opplæring som ikkje blir gitt i vidaregåande offentlege skolar, jf. privatskolelova § 6A-7.

5.3 Høringa

5.3.1 Høringsforslaget frå departementet

For å tydeleggjere rettane til særskild språkopplæring for elevar i vidaregåande opplæring vart det i høringsnotatet foreslått at det skal innførast ei føresegn om særskild språkopplæring for elevar i vidaregåande opplæring, tilsvarande dagens føresegn for elevar i grunnskolen.

I høringsnotatet vart retten foreslått lovfesta i ny § 3-12 i opplæringslova. Vidare vart det foreslått ei tilsvarande endring i privatskolelova, dvs. at privatskolelova § 3-5 også blir gjord gjeldande for elevar i private vidaregåande skolar i Noreg, med unntak av skolar godkjende etter privatskolelova kapittel 6A.

Økonomiske og administrative konsekvensar av høringsforslaget

I høringsnotatet vart det vist til at elevar i vidaregåande opplæring har rett til spesialundervisning dersom dei ikkje har eller ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet. Føresegnene om spesialundervisning kan m.a. innebere rett til særskilt tilrettelagd språkopplæring dersom eleven har behov for det. Det er fylkeskommunen som har ansvaret for å oppfylle retten til spesialundervisning for elevar i vidaregåande opplæring. På denne bakgrunn vart det i høringsnotatet vist til at forslaget om å innføre ei eiga føresegn om rett til særskild språkopplæring for elevar i vidaregåande opplæring ikkje vil leggje nye økonomiske plikter på fylkeskommunen.

5.3.2 Synspunkta frå høringsinstansane

Alle dei høringsinstansane som har uttalt seg til forslaget, støttar eller har ikkje merknader til forslaget om at det i opplæringslova og privatskolelova blir lovfesta at elevar i vidaregåande opplæring med anna morsmål enn norsk og samisk skal ha rett til særskild språkopplæring til dei har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å følgje den vanlege opplæringa.

Av fylkeskommunane har 17 komme med fråsegner. Eit fleirtal av fylkeskommunane meiner at forslaget vil føre til auka kostnader, og ber departementet om å vurdere dei økonomiske konsekvensane på nytt. Troms fylkeskommune uttaler i denne samanheng:

«Det er positivt at bestemmelsen om særskilt språkopplæring i videregående opplæring rettighetsfestes i egen bestemmelse. Det øker rettssikkerhet og likebehandling for elever fra språklige minoriteter. Likevel må det kommenteres at dette feltet er underfinansiert. Gode tiltak til særskilt språkopplæring i videregående opplæring preges i for stor grad av at mange skoler ikke har økonomiske muligheter til å organisere et pedagogisk forsvarlig opplæringstilbud til elever fra språklige minoriteter. Dette gjelder i særlig grad skoler med elever med kort botid i Norge og skoler med et lavt antall minoritetsspråklige elever.»

Også Telemark fylkeskommune meiner at forslaget vil føre til auka ressursbruk, og uttaler:

«Vi mener imidlertid at forslaget vil måtte føre til økt ressursbruk for fylkeskommunen da det etter vår mening, vil bli langt flere som kommer til å nytte seg av denne retten. Det er nødvendig at fylkeskommunen blir styrket med økonomi tilsvarende hva dette vil koste i økte utgifter. Selv om det i forslaget ligger at morsmålsopplæring kan legges til en annen skole, vil det kreve flere morsmålslærere enn det fylkeskommunen rår over i dag. Det vil også kunne føre til en kamp om morsmålslærere mellom de enkelte skoleslag. Økte skyssutgifter til skoler med morsmålslærere må også påregnes. Hvis forslaget blir vedtatt må begreper som «som ikke behersker norsk» og «...ha tilstrekkelige kunnskaper i norsk» presiseres nærmere.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet er også positiv til forslaget, men uttaler:

«Ombudet har forståelse for at det på grunn av begrensede tilgjengelige ressurser kan være vanskelig å etablere et adekvat tilbud lokalt. Ombudet fremhever og vektlegger samtidig betydningen av integreringshensynet. Ombudet utelukker ikke at det f. eks ved språklig tilrettelegging av undervisningstilbudet i grunnskolen har utviklet seg en uheldig praksis, ved at enkelte skoler ikke lenger forsøker å gi et tilbud lokalt. Dette kan medføre at elevene som trenger tilrettelegging sendes til et godt etablert sentralt tilbud i egne oppsamlingsklasser. Etter ombudets oppfatning er dette et dårligere tilbud, og svært uheldig for elevens tilknytning, integrering og faglige utvikling.»

Norsk forbund for fjernundervisning og fleksibel utdanning (NFF) har kommentarar til opplæringstilbodet når det gjeld morsmålsopplæring, og uttaler:

«Når det gjelder forslaget om at morsmålsopplæringen kan legges til en annen skole, vil NFF påpeke at det i en del tilfeller kan være en god løsning å satse på IKT-støttede tilbud, fjernundervisning og andre fleksible opplegg når slike finnes, slik at elevene eventuelt kan slippe å forholde seg til to skoler. Det er utviklet gode opplæringstilbud i norsk for fremmedspråklige (en rekke språk), som vil være nyttige redskaper i den overgangsperioden for eleven som omtales på side 11 i høringsnotatet, «Elever med dårlige ferdigheter i norsk vil i tillegg kunne ha rett til morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring i en overgangsperiode.»

Elevorganisasjonen uttaler:

«For at minoritetsspråklege elevar i vidaregåande opplæring skal få ei god opplæring, er det naudsynt med ei god morsmålsopplæring. Det er viktig at kommunen og fylkeskommunen ser til at denne opplæringa skjer på skulen eleven går ved. Det at elevar må reise langt for å få ei tilfredsstillande opplæring er svært uheldig for eleven, det bør difor så langt det er mogleg, unngåast.

Leseundersøkingar visar at minoritetsspråklige elevar stillar svakare enn etnisk norske elevar. Fordi evna til å lese og forstå språk er grunnleggjande for elevens mogligheit til å hevde seg i andre fag, er det særs viktig at alle elevar lykkast på dette punktet i skulen. Dersom elevane sjølv må reise langt for å få ein god språkopplæring fryktar Elevorganisasjonen at dette vil føre til lavare motivasjon hos elevar som treng det mest.»

Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring (NAFO) seier i si fråsegn at tospråkleg fagopplæring burde styrkjast, og ikkje vere eit sekundært verkemiddel.

5.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Gode norskkunnskapar er avgjerande for at minoritetsspråklege elevar skal få forsvarleg utbytte av grunnopplæringa, og samtidig viktige for den alminnelege integreringa i samfunnet. Departementet foreslår i samsvar med høringsforslaget at det blir innført ei tilsvarande føresegn om særskild språkopplæring for minoritetsspråklege elevar i vidaregåande opplæring som for minoritetsspråklege elevar i grunnskolen. Den særskilde språkopplæringa, som omfattar særskild norskopplæring og, om nødvendig, morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring, skal fremje norskspråkleg utvikling, slik at elevane blir i stand til å følgje ordinær opplæring.

Etter forslaget skal særskild opplæring i norsk vere det fremste verkemiddelet for minoritetsspråklege elevar som ikkje beherskar norsk. Morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring skal berre givast så langt det er nødvendig. Føresetnaden for å kunne gi morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring er at det er eigna undervisningspersonale i fylkeskommunen. Når det ikkje finst eigna undervisningspersonale som kan gjennomføre morsmålsopplæring eller tospråkleg opplæring, skal fylkeskommunen, så langt råd er, leggje til rette for alternative opplæringsformer. Dette kan til dømes vere morsmålsopplæring i form av fjernundervisning.

Morsmålsopplæring skal vere ein reiskap for omgrepsutvikling og kunnskapstileigning, og vere eit grunnlag for å lære norsk. Morsmålsopplæringa skal til vanleg ikkje gå utover anna opplæring, og kjem såleis i tillegg til det alminnelege timetalet.

Morsmålsopplæring kan etter forslaget leggjast til ein annan skole enn den eleven til vanleg går på. Dette har samanheng med at morsmålsopplæring blir gitt i tillegg til det ordinære timetalet. Særskild norskopplæring og tospråkleg fagopplæring skal tilbydast ved den skolen eleven til vanleg går på.

Det er meininga at den særskilde språkopplæringa skal vere ei overgangsordning for elevar som ikkje har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å kunne følgje den vanlege opplæringa. Målsetjinga er å lære elevane å nytte norsk som reiskapsspråk så fort som mogleg. Når eleven har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å kunne følgje den vanlege opplæringa, fell rettane til særskild språkopplæring etter forslaget bort.

Elevar som har rett til særskild norskopplæring, skal få opplæring etter læreplanen i norsk med tilpassingar, eller læreplanen i grunnleggjande norsk for språklege minoritetar. Når det gjeld retten til elevar i skolar godkjend etter privatskolelova viser departementet elles her til privatskolelova § 2-3 om m.a. godkjenning av læreplanar.

Departementet har merka seg at eit fleirtal av fylkeskommunane meiner forslaget vil føre til auka kostnader. Departementet vil understreke at fylkeskommunane i dag har ansvaret for at elevar i vidaregåande opplæring får oppfylt retten til spesialundervisning dersom dei ikkje har eller ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet. Dette gjeld også dersom årsaka til behovet for spesialundervisning er at elevane ikkje har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å kunne følgje det ordinære opplæringstilbodet. Innføring av ei eiga føresegn om rett til særskild språkopplæring vil føre til at færre elevar vil ha behov for spesialundervisning. Etter departementet si vurdering vil ein reduksjon i talet på elevar som får spesialundervisning, og ein samtidig auke i talet på elevar som får særskild språkopplæring, ikkje medføre endringar i kostnadene for fylkeskommunen.

Departementet viser elles til at det eksisterer ei statleg tilskottsordning som skal medverke til at det blir gitt ekstra språkopplæring for elevar og lærlingar med språkleg minoritetsbakgrunn i vidaregåande opplæring, jf. St.prp. nr. 1 (2007-2008) kap. 225, post 65.

Departementet har vidare merka seg at Telemark fylkeskommune uttaler at omgrepa «som ikke behersker norsk» og «ha tilstrekkelige kunnskaper i norsk « må presiserast nærmare. Departementet understrekar at med desse omgrepa er det meint kunnskapar i norsk som krevst for å kunne tileigne seg fag på vidaregåande trinn.

Departementet fremjar etter dette forslag om ein ny § 3-12 i opplæringslova og endringar i privatskolelova § 3-5 i samsvar med forslaget i høringsnotatet.

Departementet viser elles til lovutkastet og merknadene i kapittel 10.

Til forsida av dokumentet