12 Gjeldsforfølging overfor kommuner
12.1 Innledning
Tradisjonelt har særreglene om gjeldsforfølgning ovenfor kommuner blitt begrunnet med at de alminnelige reglene om enkeltinndrivelse, gjeldsforhandlinger og konkurs er et altfor inngripende tiltak og vanskelig lar seg forene med den type virksomhet som kommunene driver. Kommunene ivaretar sentrale samfunnsoppgaver med grunnleggende betydning for innbyggerne. Det er derfor nødvendig å legge forholdene best mulig til rette for at kommunene skal kunne utføre disse oppgavene. Det vil ikke være forenlig med dette dersom det for eksempel skulle være alminnelig adgang til å begjære en kommune konkurs. En konkurs vil sannsynligvis medføre at hele eller vesentlige deler av den kommunale virksomheten ble lammet. Regelverket må derfor utformes slik at også kommuner som befinner seg i en akutt, økonomisk krisesituasjon, i størst mulig grad skal være i stand til å yte grunnleggende kommunale tjenester til innbyggerne, som for eksempel skole- og helsetilbud. Reglene om gjeldsforfølgning som behandles i kapittel 12.2 til 12.6, har nær sammenheng med hverandre.
12.2 Utlegg og arrest
Gjeldende rett
Kommuneloven § 52 bestemmer at en kommunes eiendeler ikke kan være gjenstand for utlegg eller arrest. Disse reglene har en sammenheng med at kommuner ikke kan slås konkurs. Hadde loven åpnet for adgang til enkeltforfølging ville dette lett ført til forfordeling mellom kreditorene, fordi reglene om omstøtelse av visse økonomiske disposisjoner i dekningsloven ikke kommer til anvendelse.
Om høringsutkastet
Kommuneloven § 52 innebærer at det fastsettes et alminnelig forbud mot at det stiftes pant mv. i en kommunes eiendeler uten at det foreligger samtykke fra kommunen. Forbudet mot utlegg og arrest blir gjerne begrunnet med at kommuner sjelden kommer i situasjoner der de lar være å dekke sine forpliktelser, at kommuneloven har interne kontrollregler når det gjelder økonomistyring og at det er viktig at kommunens eiendeler beskyttes mot kreditorbeslag. Departementet mente i høringsutkastet at det i perioden etter at kommuneloven trådte i kraft ikke hadde skjedd noe som skulle tilsi at forbudet mot utlegg og arrest ikke skulle videreføres.
Høringsinstansene
Høringsinstansene har ingen merknader til dette.
Departementets vurdering og konklusjon
Av redaksjonelle grunner flyttes dagens regel i § 52 til ny § 55 nr. 1. Departementet opprettholder ellers forslaget i høringsutkastet.
12.3 Motregning
Gjeldende rett
Motregning er en alternativ måte å oppnå dekning for en fordring i tilfeller hvor to personer har gjensidige fordringer på hverandre. Ordningen innebærer at fordringene avregnes mot hverandre, slik at de faller bort i den utstrekning de dekker hverandre. Motregning er en meget effektiv inndrivingsmåte, i og med at en slipper å gå veien om ordinær tvangsinndrivelse. For å kunne motregne må visse, generelle ulovfestede vilkår være oppfylt. For det første må fordringene være likeartete. Det vil i praksis si at de gjelder penger. For det andre må fordringene bestå mellom de samme personene. For det tredje må motkravet være forfalt og frigjøringstiden for hovedkravet være kommet. Men også andre hensyn kan komme inn og sette begrensninger i motregningsretten, bl.a. hensynet til kontant oppgjør.
Motregning kan i utgangspunktet også kreves overfor kommuner. Kommuneloven § 53 oppstiller likevel visse unntak i adgangen til å kreve motregning overfor en kommune. Det er innført et alminnelig forbud mot at en kreditor motregner en fordring på kommunen i dennes krav på skatter, avgifter og gebyrer, jf. kommuneloven § 53 nr. 1. Det følger videre av § 53 nr. 2 at en bank ikke kan motregne i en kommunes innskudd i banken. Se mer om dette i kapittel 11.3 om konsernkontoavtaler. En kommune kan likevel selv samtykke i at motregning foretas (under forutsetning av at de alminnelige motregningsvilkårene er oppfylt). Motregningsforbudet har sin særlige bakgrunn i hensynet til kommunens likviditet. Formålet er å hindre at kommunen mister likvide midler i en ellers vanskelig økonomisk situasjon.
Om høringsutkastet
Kommunelovens regler om motregning har som formål å sikre kommunens virksomhet også i perioder hvor kommunen har likviditetsmessige vanskeligheter.
Kommuner plikter å dekke sine betalingsforpliktelser på lik linje med andre debitorer. Motregningsforbudet påvirker ikke denne plikten. Dersom en kommune på grunn av vanskeligheter som ikke er helt forbigående, ikke kan betale forfalt gjeld, plikter kommunestyret selv å treffe vedtak om betalingsinnstilling, jf. kommuneloven § 56 nr. 1. Ved betalingsinnstilling har visse krav fortrinnsrett til å bli dekket. Det vil i mange tilfeller kunne ta noe tid å avgjøre om vanskelighetene er av midlertidig karakter eller om de er mer vedvarende. Det vil også kunne ta noe tid å treffe de formelle vedtak. I praksis vil det derfor, også i andre situasjoner enn når det er vedtatt betalingsinnstilling, kunne inntre at kommunen ikke har likviditet til å dekke alle sine betalingsforpliktelser ved forfall. Reglene i kommuneloven § 53 sikrer at kommunene i en slik situasjon selv vil kunne avgjøre i hvilken rekkefølge de ulike forpliktelsene skal dekkes.
Departementet mente i høringsnotatet at det ikke var behov for å gjøre endringer i reglene om motregning i kommuneloven § 53 nr. 1.
Høringsinstansene
Høringsinstansene har ingen merknader til dette.
Departementets vurdering og konklusjon
Departementet opprettholder forslaget i høringsutkastet.
12.4 Overdragelse av krav på skatter og avgifter
Gjeldende rett
Kommuneloven § 54 bestemmer at en kommunes krav på skatter og avgifter ikke kan overdras. Overdragelse av gebyrer og bruk av inkasso til inndrivelse omfattes ikke av bestemmelsen. For visse krav kan en overdragelse være mindre betenkelig. Departementet kan av den grunn gi dispensasjon til overdragelse. Forarbeidene til kommuneloven sier ikke noe om når det i tilfelle kan gis dispensasjon. Departementet har imidlertid lagt til grunn at det kreves helt særlige forhold før dispensasjon vil bli gitt.
Om høringsutkastet
Kommuneloven § 54 innebærer at det fastsettes et alminnelig forbud for kommuner å overdra krav på skatter og avgifter. Faren ved at en kommune overdrar krav på skatter og avgifter er at det lett fører til en svekkelse av de siste økonomiske reserver hos kommunen. Det andre aspektet er hensynet til borgerne som er debitorer. De vil kunne oppleve at pågangen fra kreditor er mer pågående, og det kan være vanskeligere å komme frem til en nedbetalingsordning tilsvarende den de ville kunne fått med kommunen. I tillegg vil personvernhensyn i større grad kunne bli tilsidesatt. Disse hensyn gjør seg ikke gjeldende for alle skatter og avgifter. Departementet kan i disse tilfeller dispensere fra reglen. Departementet så i høringsutkastet ingen grunn til at disse reglene skulle endres.
Høringsinstansene
Høringsinstansene har ingen merknader til dette.
Departementets vurdering og konklusjon
Departementet opprettholder forslaget i høringsutkastet.
12.5 Konkurs og gjeldsforhandlinger
Gjeldende rett
Kommuneloven § 55 fastsetter et alminnelig forbud mot at en kommune blir tatt under konkursbehandling eller at det blir åpnet gjeldsforhandling etter konkurslovens regler. Bestemmelsen er likevel ikke til hinder for at en kommune inngår avtale om gjeldsordning med enkeltstående kreditorer, f eks. om utsettelse med å betale renter og/eller avdrag på et lån.
Om høringsutkastet
Konkursforbudet har eksistert siden 1927. I forbindelse med utredningen om den nåværende kommunelov, uttalte kommunelovutvalget (NOU 1990:13) at man ikke hadde registrert at det hadde vært fremmet forslag om adgang til å begjære kommuner konkurs. Utvalget foreslo å videreføre forbudet mot konkurs i den nye kommuneloven. Departementet sluttet seg i Ot.prp. nr. 42 (1991-92) «Om lov om kommuner og fylkeskommuner» til utvalgets vurderinger. Departementet uttalte bl.a. følgende:
«Departementet vil understreke betydningen av det utvalget uttaler om at konkurs er uforenlig med den type virksomhet som kommuner/fylkeskommuner driver, særlig fordi konkurs vil innebære at virksomheten i realiteten opphører og at kommunens/fylkeskommunens aktiva realiseres for å dekke kreditorenes fordringer.»
Departementet foreslo i høringsutkastet ingen endringer i reglene om konkurs og gjeldsforhandlinger.
Høringsinstansene
Høringsinstansene har ingen merknader til dette.
Departementets vurdering og konklusjon
Av redaksjonelle grunner flyttes § 55 nr. 1 til ny § 55 nr. 2. Departementet opprettholder ellers forslaget i høringsutkastet.
12.6 Betalingsinnstilling
Gjeldende rett
Kommuneloven har i §§ 56 til 58 regler om betalingsinnstilling. I § 56 heter det:
«Når en kommune eller fylkeskommune på grunn av vanskeligheter som ikke er helt forbigående, ikke kan betale forfalt gjeld, plikter kommunestyret eller fylkestinget selv å treffe vedtak om betalingsinnstilling».
Melding om slik betalingsinnstilling sendes departementet, som igjen straks skal oppnevne tilsynsnemnd. Tilsynsnemnden godkjenner alle utbetalinger, og bestemmer i hvilken rekkefølge de prioriterte kravene skal betales, jf. kommuneloven § 57. Tilsynsnemnden vedtar etter § 58 ny økonomiplan og nytt årsbudsjett. Bestemmelsen om betalingsinnstilling har ikke vært benyttet i praksis.
Om høringsutkastet
I 1928 ble det gitt en lov som gav bestemmelser om fortrinnsvis og forholdsmessig dekning av krav på kommunen. Disse bestemmelsene er forløpere til dagens regler om betalingsinnstilling. I forbindelse med utarbeidelsen av nåværende kommunelov uttalte departementet at de ville opprettholde og videreutvikle reglene om betalingsinnstilling. Det uttales i Ot. prp. nr. 42 s 190 følgende:
«Selv om behovet for lovregler på dette området kan diskuteres, er departementet likevel kommet til at det er hensiktsmessig å ha visse særregler å holde seg til dersom en ekstrem vanskelig økonomisk situasjon skulle oppstå.»
Departementet kunne i høringsnotatet ikke se at det hadde skjedd noe i tiden siden vedtakelsen av ny kommunelov som skulle innebære at reglene om betalingsinnstilling burde endres. Det ble derfor ikke foreslått endringer på dette området.
Høringsinstansene
Høringsinstansene har ingen merknader til dette.
Departementets vurdering og konklusjon
Departementet opprettholder forslaget i høringsutkastet.