2 Bakgrunn for lovrevisjon

2.1 Innledning

Innenfor kommunal sektor har det de siste 10 år skjedd en betydelig utvikling. Kommuneloven av 1992 må antas å ha medvirket til endringer i den kommunale organisering, nye driftsformer er etablert og nye styringsmodeller er introdusert. Hensikten med endringene er å finne i behovet for en mest mulig demokratisk og effektiv kommuneforvaltning.

Med et økende fokus på om kommunal sektor utnytter sine ressurser på en formåls- og kostnadseffektiv måte, faller det naturlig at en søker etter styringsmodeller som ivaretar slike krav. Samtidig er det representative demokrati og politisk skjønn sentrale begreper i kommuneforvaltningen. Det innebærer at kommunale beslutninger kan være basert på andre verdier enn de rent økonomiske. Styringsverktøy som kommuneplan, økonomiplan og årsbudsjett må ta høyde for dette, likeså lovgivningen som regulerer slike planer.

Departementet varslet i kommuneøkonomiproposisjonen for 1998 (St. prp. nr. 61 (1996-97)) en gjennomgang av kommunelovens økonomibestemmelser. Det var flere årsaker til dette:

• Et generelt behov for å vurdere reglenes hensiktsmessighet med jevne mellomrom.

• Departementet hadde i 1992 varslet en vurdering av de(t) grunnleggende budsjett- og regnskapsprinsipp(er) for kommunesektoren.

• Kommunenes Sentralforbund (KS) og daværende Norges kemner- og kommunekassererforbund (NKK) hadde nedsatt en arbeidsgruppe for å vurdere kommunelovens budsjett- og økonomiregler.

• Departementet hadde i 1994 tatt initiativ til rapporteringsprosjektet KOSTRA. Gjeldende krav til oppstillinger av årsbudsjett og årsregnskap legger betydelig vekt på statistiske behov.

2.2 Kommuneloven av 1992

Kommuneloven av 1992 har nå virket i vel 7 år. Loven, som i hovedsak gir regler for kommunal organisering og saksbehandling, inneholder også regler om økonomisk planlegging og forvaltning i kommuner. Bestemmelsene er i hovedsak å finne i lovens kapitler 8 og 9. Et spesielt trekk ved dette regelsettet er en omfattende bruk av hjemler for forskrifter. Dette har vært praksis også i tidligere kommunelovgivning. For deler av økonomiforvaltningen, som for eksempel årsregnskap og regnskapsføring, følger reglene i sin helhet av forskrifter. «Forskrifter for kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper» står her sentralt.

Kommuneloven av 1992 bygger på innstillingen fra Kommunelovutvalget (NOU 1990:13). Parallelt med utvalgsarbeidet gjennomførte daværende Kommunaldepartement en omfattende revisjon av budsjett og regnskapsforskriften. Disse forskriftene ble fastsatt i 1990 og gjort gjeldende fra og med budsjett- og regnskapsåret 1991. Som følge av at det i forskriftene fra 1990 i noen grad ble foretatt endringer som ville gjøre tilpasninger til ny lovgivning mer smidig, innebar endringene av forskriftene i 1993, som følge av ny kommunelov, snarere tilpasninger enn dyptgripende endringer. I realiteten har derfor dagens regler vært praktisert i nær 10 år.

Kommunelovutvalget anbefalte i sin innstilling at kommunene skulle nytte et finansielt (bevilgningsorientert) budsjett- og regnskapssystem. Dette innebar at det gjeldende budsjett- og regnskapssystem ble foreslått videreført. Departementet fulgte opp utvalgets anbefaling i forslaget til ny lov, og Stortinget sluttet seg senere til departementets forslag. I lovproposisjonen (Ot. prp. nr. 42 (1991-92)) uttales likevel:

«Departementet vil imidlertid vurdere om det om noen tid kan være riktig å sette i gang et mer langsiktig utredningsarbeid for å vurdere prinsippene for kommunal regnskapsføring.»

Departementet har blant annet gjennom det omfattende utviklingsprosjektet om kommunal rapportering (KOSTRA), fulgt opp signalene fra lovproposisjonen. I det utredningsarbeid som departementet har foretatt internt, er også andre deler av regelverket enn de som gjelder årsbudsjettets og årsregnskapets innhold vurdert.

2.3 KOSTRA

Daværende Kommunaldepartement tok i 1994 initiativ til et fellesprosjekt mellom statlige myndigheter og kommunesektoren om rapportering av data fra kommunesektoren til staten. At det var Kommunaldepartementet som tok et slikt initiativ var naturlig av flere årsaker:

• Departementet har ansvaret for samordningen av statlige tiltak overfor kommunesektoren.

• Departementets stortingsmelding om forholdet mellom staten og kommunene (St. meld. nr. 23 (1992-93)) hadde påpekt behovet for å bedre den generelle rapportering om kommunal økonomi og kommunale tjenester.

• Departementet hadde selv ansvaret for innholdet i kommunenes regnskapsrapportering.

I forhold til kommunelovens regler er det særlig oppfølgingen av regnskapsrapporteringen som er relevant. Regnskapet har også en vesentlig plass i rapporteringen samlet, både til eksterne brukere og for interne formål.

For private bedrifter har den alminnelige regnskapslovgivningen gått inn og regulert regnskapets innhold slik det skal presenteres for eksterne brukere. Regnskap tilpasset budsjettet er den enkelte bedrifts anliggende så lenge regnskapslovens krav ivaretas. Flere forhold gjør et helt tilsvarende system vanskelig å gjennomføre for kommunene:

• Kommunens innbyggere skal sikres demokratisk kontroll gjennom et meningsfullt innsyn i kommunens planer (årsbudsjetter) og resultatene i forhold til dette.

• Staten har behov for at kommunen i sine årsbudsjetter tilpasser seg de årlige inntektsrammer.

• I tillegg til typer av inntekter, kostnader og økonomiske resultater som utgjør elementene i private bedrifters regnskaper, er det særlig relevant for kommunene hvilke (tjeneste)formål utgifter inntekter og kostnader er relatert til.

I KOSTRA-prosjektet har det vært nyttet betydelige ressurser på å avveie eksterne brukeres behov, med de behov den enkelte kommune har for å definere regnskapets innhold. Det samme har vært tilfelle for forholdet mellom årsbudsjettet og årsregnskapet. Det har i prosjektet vært utviklet modeller for å avveie de ulike hensyn, i et samarbeide mellom kommunesektoren og staten. Modellen har vært prøvet ut i kommuner, og det har vært foretatt tilpasninger med bakgrunn i de erfaringer som er vunnet. Den tilpassede løsning har senere vært prøvet ut i flere kommuner.

Det ble i prosjektet tidlig klart at kravene i lovverket om budsjettets innhold burde nedtones, mens det måtte stilles krav til regnskapets innhold som ivaretok både den enkelte kommunes behov for et fungerende styringsredskap, og eksterne brukeres behov for kunnskap om kommunesektorens ressursbruk.

De forslag til regler om budsjettets og regnskapets innhold som foreslås i proposisjonen, er i stor grad basert på de erfaringer departementet har høstet i KOSTRA-prosjektet.

2.4 Forenkling av statlig regelverk

Kommunal- og regionaldepartementets gjennomgang av kommunelovens regler om økonomisk planlegging og forvaltning var i funksjon da prosjektet «Et enklere Norge» ble etablert. Et av motivene for departementets gjennomgang av kommunelovens regler var nettopp muligheten for å kunne gjennomføre forenklinger uten at vesentlige hensyn ble rammet. Et slikt motiv er sammenfallende med formålet med gjennomgangen av det øvrige regelverket rettet mot kommunesektoren.

2.5 Utviklingsarbeid i kommunesektoren

Norges Kemner og kommunekassererforbund (nå Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring) og Kommunenes Sentralforbund satte i 1996 ned en arbeidsgruppe som hadde som oppgave å vurdere kommunelovens årsbudsjett- og økonomiregler ut fra brukerne (les kommunene) sine behov.

Arbeidsgruppen la fram sin rapport i 1998. Rapporten ble senere behandlet i de styrende organer i NKK. Rapporten ble den gang ikke behandlet av styret i KS.

Arbeidsgruppen konkluderer i sin rapport med at hensyn til brukernes behov tilsier en rekke endringer i kommuneloven og i forskrifter gitt i medhold av loven. Arbeidsgruppen la vekt på at gjeldende regler oppfattes som detaljregulerende, og at lovgivningen i stedet bør angi rammer og grunnleggende prinsipper. Arbeidsgruppen påpeker at kompetansen i kommunene har utviklet seg betydelig i forhold til den tid hvor gjeldende regler ble utformet. Innenfor sektoren selv vil det kunne utvikles anbefalinger om sunn økonomiforvaltning. Arbeidsgruppen er av den oppfatning at dagens detaljerte regelverk hemmer en slik utvikling.