11 Finansforvaltning

11.1 Innledning

Med finansforvaltning siktes det til rutiner for forvaltning av ledig likviditet og metoder/rutiner ved opptak av lån/inngåelse av leasingavtaler mv. samt forvaltning av gjeldsporteføljen.

Kommuneloven av 1954 krevde forvaltning av fondsmidler etter reglene om forvaltning av umyndiges midler, jf. vergemålsloven § 65. Dette lovkravet falt bort i forbindelse med kommuneloven av 1993. Kommuner står derfor i dag helt fritt til å velge plasseringsform og låneform, så lenge disposisjonen ikke medfører valutarisiko. I departementets forskrifter av 25.01.1993, fastsatt i medhold av kommuneloven § 50 nr. 9, settes det et forbud for kommuner mot å foreta disposisjoner som i nevneverdig grad medfører valutarisiko. I pkt. 11.2 drøfter departementet behovet for en egen bestemmelse i kommuneloven som ivaretar hensynet til balanse mellom avkastning, risiko og likviditet.

Det følger av kommuneloven § 53 nr. 2 at en bank ikke kan motregne sin fordring på en kommune eller fylkeskommune i dennes innskudd i banken, jf. pkt. 12.2. Det er i juridisk teori stilt spørsmål ved om ikke ordningen med konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering er i strid med dette motregningsforbudet. Praksis viser imidlertid at slike avtaler er blitt mer og mer vanlig. Det er derfor viktig å skape klarhet om hvilket regelverk som gjelder på dette området. I pkt. 11.3 ser departementet nærmere på forholdet mellom konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering og kommunelovens motregningsforbud.

11.2 Nærmere om risiko og avkastning

Gjeldende rett

Kommuneloven av 1992 har få bestemmelser knyttet til kommuners finansforvaltning. Kommuneloven av 1954 anga at midler avsatt til bestemte fond skulle forvaltes som umyndiges midler, dvs. i henhold til bestemmelsene i vergemålsloven § 65. Kommunenes mulighet til å foreta plasseringer av likviditet som innebar vesentlig risiko ble dermed begrenset. Det særskilte kravet ble opphevet ved iverksettelsen av gjeldende kommunelov. I NOU 1990:13 Forslag til lov om kommuner og fylkeskommuner foreslo utvalget at kommunestyret i forbindelse med årsbudsjettet ble pålagt å påse at det til enhver tid var tilstrekkelig med midler til å dekke løpende utbetalinger. Kommuneloven setter i tillegg begrensninger på kommunenes finansforvaltning når det gjelder valutadisposisjoner. Forskrift av 25.01.93, gitt med hjemmel i kommuneloven § 50 nr. 9, fastsetter at kommuner ikke skal foreta disposisjoner som i nevneverdig grad medfører valutarisiko. Det medfører at kommuner ikke kan foreta innskudd eller kjøpe aksjer, obligasjoner eller andeler utstedt i utenlandsk valuta. Derimot er forbudet ikke til hinder for at kommuner kjøper andeler i fond som foretar plasseringer i utenlandsk valuta. I brev 17.06.99 til Kommunalfinans AS skriver departementet følgende:

«For at en kommune eller fylkeskommune skal kunne plassere midler i fond som investerer i utlandet men som noteres i norske kroner må det være en forutsetning at fondsforvalter eller eventuelt andre enn kommunen/fylkeskommunen selv bærer all direkte valutarisiko.»

Om høringsutkastet

I høringsutkastet foreslo departementet å ta inn en egen bestemmelse i kommuneloven med nærmere krav til kommunens finansforvaltning:

a) Forvaltningen skal sikre en tilfredsstillende avkastning på kommunens midler

I kommuneloven § 1 heter det bl. a. at lovens formål er å «legge til rette for... en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale fellesinteresser». Kommunestyrets hovedoppgave er å sikre finansiering av tiltak av felles interesse innenfor det sentralt fastsatte rammeverk. Rammeverket har betydelig innvirkning på den enkelte kommunes faktiske inntekter det enkelte år, og legger også føringer på kommunestyrets prioriteringer av tiltak. Selv med disse begrensninger er det betydelig rom for kommunale prioriteringer. Bevisste prioriteringer eller mer tilfeldige svingninger i inntekter og utgifter kan medføre at kommuner i kortere eller lengre perioder besitter ledig likviditet. I påvente av at midlene settes inn i konkrete tiltak vil det være et mål at midlene forvaltes slik at de over tid bidrar til en best mulig velferd for kommunens innbyggere. Dette krever at midlene gir en tilfredsstillende avkastning inntil de anvendes på konkrete tiltak.

b) Forvaltningen skal foregå på en slik måte at kommunen ikke påføres vesentlig finansiell risiko

Kommuner påtar seg som regel en finansiell risiko ved disposisjoner som gjelder plassering av likvider og lån av midler. Finansiell risiko kan være kredittrisiko, renterisiko, likviditetsrisiko og valutarisiko. Gjeldende rett legger sterke begrensninger på adgangen kommunene har til å påta seg valutarisiko. Departementet ser på en bestemmelse som omhandler alle former for finansiell risiko, og ikke kun valutarisiko, som mer hensiktsmessig. I tråd med dette ble det foreslått at kommunenes finansforvaltning skal drives slik at kommunen ikke påføres vesentlig finansiell risiko.

c) Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om disposisjoner som innebærer vesentlig risiko, herunder valutarisiko

Departementet ønsket å videreføre dagens ordning med forskriftsregulering av valutadisposisjoner. Dette har sammenheng med at det er særlige betenkeligheter knyttet til slike disposisjoner. Det spesielle med valutarisiko, er at denne kommer i tillegg til, og ikke i stedet for andre former for finansiell risiko en vil ha ved plassering eller lån i norske kroner. Kommunen vil ved opptak av valutalån og plasseringer i utenlandsk valuta utsette seg for en risiko for at økte lånekostnader og redusert avkastning som følge av at vekslingsforholdet mellom egen og utenlandsk valuta har utviklet seg i negativ retning på utbetalingstidspunktet.

d) Det skal til enhver tid være ledig likvider til å dekke utbetalinger

Likviditetsstyring omfatter planlegging, gjennomføring og oppfølging av kommunens likviditet. En kommune er likvid dersom den kan innfri kravene mot seg etter hvert som de forfaller. Likviditetsstyring er et viktig hensyn kommunene må ta i sin finansforvaltning for å sikre at dens virksomhet kan utføres uten forstyrrelser på grunn av likviditetsmangel. Bestemmelsen er med på å sikre at hensynet til likviditet ivaretas i kommunenes finansforvaltning, i tillegg til hensynet til avkastning og risiko.

e) Kommunestyret skal selv fastsette nærmere regler for kommunens finansforvaltning.

Den løpende finansforvaltning kan vanskelig ivaretas av kommunens folkevalgte organer, og må derfor foretas av den kommunale administrasjonen. Departementet ser på det som viktig at administrasjonen har klare fullmakter fra kommunestyret til å forholde seg til i den løpende finansforvaltningen. Departementet foreslo derfor at kommunestyret selv skal fastsette nærmere regler for kommunens finansforvaltning. Kommunestyret bør som øverste kommunale organ innenfor kommunelovens rammer ta stilling til balansen mellom avkastning, risiko og likviditet i kommunens finansforvaltning.

Høringsinstansene

Høringsinstansene har i hovedsak støttet departementets forslag. Den norske bankforening og Sparebankforeningen i Norge uttaler bl.a.:

«Kommuneloven har hittil vært «asymmetrisk» når det gjelder fokusering på henholdsvis kredittsiden og plasseringssiden. Låneopptak og garantistillelse har vært nøye regulert, mens kommunens plassering av midler har vært lite regulert... Bankforeningene er enige i at det foreslås regler om finansforvaltningen i loven og i eventuelle forskrifter. Og videre mener vi at det må påligge kommunestyret/fylkestinget å gi nærmere regler med hensyn til plassering av kommunens midler.»

Andre høringsinstanser er skeptisk å gi generelle regler om kommunenes finansforvaltning i kommuneloven. Blant disse er fylkeskommunene Buskerud og Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Rogaland, samt kommunene Fredrikstad, Karmøy, Kongsberg, Røyken, Sandnes, Stavanger, Steinkjer, Søndre Land og Åsnes. Fredrikstad kommune uttaler at

«Regelverket for finansforvaltning må styres av kommunestyret og ikke gjennom detaljregler i loven»

KS uttaler at

«KS synes ikke at bestemmelsene her må være særlig detaljerte, heller ha mer målsetningskrakter. Det må bli opp til den enkelte kommune og fylkeskommune og fylle dette med innhold.»

NKK går inn for en betydelig endring i forhold til departements forslag:

«KRD vil møte en utvikling der kommunene i større grad tar i bruk markedet og foreslår regler om kommunenes finansforvaltning. Hensynet til det kommunale selvstyret, dynamikken i markedets utvikling av finansprodukter overfor kommunene og behovet for lokalt tilpassede strategier, gjør at kommuneloven, eller forskrift med hjemmel i kommuneloven er helt uegnet til å regulere dette. NKK går derfor inn for betydelig endring i forhold til KRDs forslag.

NKK er av den oppfatning at kommunene selv er bedre egnet til å gjøre vurderinger om krav til avkastning enn departement, og at forholdet derfor er uegnet for regulering i kommuneloven.

Vi vil gjøre et unntak når det gjelder valutaeksponering. Vi ser at det av nasjonale hensyn kan komplisere Norges pengepolitikk dersom kommunene eller en stor andel av kommunale plasseringer og lån var i fremmed valuta. Vi vil allikevel påpeke at kommuner (EØS området) kan ha kontrakter i annen valuta enn NOK. Det må derfor være mulig for kommuner å kjøpe sikringsinstrumenter i forbindelse med slike kontrakter.

KRD foreslår at det under reglene om finansforvaltningen skal inntas et eget punkt om at kommunestyret ved budsjetteringen skal påse at det til enhver tid er tilstrekkelig likviditet til å foreta utbetalinger ved forfall. NKK er helt uenig i at slike bestemmelser skal tas inn. Kravet til årsbudsjett og kravet til årlig balanse er dekkende, ytterligere regler er unødvendige...»

En del av høringsinstansene har hatt merknader om det generelle forbudet for kommuner mot å foreta disposisjoner som i nevneverdig grad medfører valutarisiko. Den norske bankforening og Sparebankforeningen i Norge er ikke enig i departementets forslag til regler for kommuners adgang til å oppta valutalån og uttaler bl.a. følgende:

«Departementet har foreslått svært restriktive regler for kommuners adgang til å oppta valutalån. Bankforeningene er ikke enig i dette og vil foreslå en mer fleksibel ordning. De store norske kommuner og fylkeskommuner retter hovedtyngden av sin finansiering inn mot det norske verdipapirmarkedet, dvs. sertifikat- og obligasjonsmarkedet. Det norske markedet er lite i omfang, noe som innebærer at store enkeltlån tidvis kan påvirke de generelle lånebetingelsene i markedet... Vår foreløpige vurdering er at låneopptak i valuta bør kunne tillates såfremt følgende forhold er oppfylt:

• At det gjøres i kombinasjon med en valutaswap som fjerner valutarisikoen

• At adgangen til å gjøre låneopptak i utenlandsk valuta er hjemlet i kommunen/fylkeskommunens finansstrategi (jfr. utkastet til lovbestemmelse vedrørende finansforvaltning)

• At låneopptaket er godkjent av fylkesmannen/departementet

Sistnevnte vil med andre ord bety at forslaget til betinget godkjenning ikke vil gjelde for denne typen låneopptak.»

Oslo kommune påpeker at

«Bestemmelsene om valutarisiko, bør etter Oslo kommunes oppfatning, mykes opp. I de senere år er valutamarkedene utviklet kraftig. For eksempel har man fått valutaen EURO, og markedet for såkalte valutasikringsforretninger er blitt større enn det var for noen år siden. Ved å være henvist til kronemarkedet vil norske kommuner ha betydelig kapasitetsrisko, dvs. at det norske markedet kan være for lite eller tidvis ute av funksjon. - Som kjent kan det i dag inngås kombinasjoner av låneavtaler i utenlandsk valuta og såkalte valutabytteavtaler som gjør at risikoen blir meget liten.»

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet foreslår at det tas inn en egen bestemmelse i kommuneloven hvor det stilles nærmere krav til kommunenes finansforvaltning. Departementet ser behov for en slik bestemmelse for å møte en utvikling der kommunene i stadig større grad velger andre plasserings- og låneformer enn de tradisjonelle. Dette kan gi en økonomisk gevinst, men øker samtidig risikoen for tap. Departementet vil peke på at det i gjeldende kommunelov finnes enkelte bestemmelser om kommunenes finansforvaltning. Departementet ser imidlertid ikke på disse bestemmelsene som tilstrekkelige og foreslår derfor en helhetlig bestemmelse om kommunenes finansforvaltning som ivaretar hensynet til balanse mellom avkastning, risiko og likviditet.

Departementet ser det slik at bestemmelsene om kommunenes finansforvaltning kun bør slå fast grunnleggende prinsipper. Det enkelte kommunestyre må selv i en finanssstrategi fastsette nærmere regler om finansforvaltningen innenfor kommunelovens rammer. Den foreslåtte bestemmelsen innebærer dermed at det er det enkelte kommunestyret selv som fastsetter krav til avkastning og hvor stor risiko kommunen er villig til å påta seg. Departementet finner det således ikke hensiktsmessig å konkretisere hva som er tilfredsstillende avkastning og vesentlig finansiell risiko. Departementet ser det imidlertid som en fordel at kommunesektoren selv utvikler veiledende plasseringsstrategier. Departementet oppfatter enkeltes skepsis til en lovbestemmelse om finansforvaltning som utrykk for bekymring for at departementet vil gi detaljerte regler på dette området. Dette har ikke vært hensikten.

Departementet vil med henvisning til NKKs høringsuttalelse vise til at den foreslåtte bestemmelsen om likviditetsstyring ikke var en ny bestemmelse. § 46 nr. 3 i gjeldende kommunelov fastsetter at kommunestyret ved budsjetteringen skal påse at det til enhver tid er tilstrekkelige midler til å dekke løpende utbetalinger. I NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner s. 245 begrunnet utvalget denne bestemmelsen slik:

«Bestemmelsen foreslås for å markere at dette er et viktig hensyn kommunene og fylkeskommunene må ta i sin økonomiforvaltning, og et ansvar som påhviler kommunestyret og fylkestinget.»

Departementet ser det slik at kommuneloven fremdeles bør regulere kommunenes likviditetsstyring. Departementet er kommet til at det er mest hensiktsmessig å gjøre dette ved forslaget til ny § 52 nr. 3 i kommuneloven, hvor hensynet til balanse mellom avkastning, risiko og likviditet understrekes.

Departementet ser det slik at valutadisposisjoner står i en særstilling, og foreslår derfor å videreføre dagens ordning med restriktive regler om valutadisposisjoner i forskrift. Kommuner har ikke nevneverdige driftsinntekter eller driftsutgifter i utenlandsk valuta, og har dermed ikke noe alminnelig behov for å benytte valutainstrumenter i kurssikringsøyemed. Kommunal valutaopplåning innebærer at kommunen påtar seg en kursrisiko som vil utgjøre et destabiliserende element i kommunens driftsutgifter. De færreste kommuner besitter den innsikt i internasjonale kapitalmarkeder som er nødvendig for å vurdere de risiki som følger med valutalån. Det er derfor fare for at endringer i valutakursene i mange tilfeller vil mer enn oppveie fordelene med at renten kan være lavere i en annen valuta.

Departementet registrerer at bankforeningene påpeker at det norske markedet er lite i omfang, noe som innebærer at store enkeltlån tidvis kan påvirke de generelle lånebetingelsene i markedet. Departementet registrerer videre at bankforeningene ønsker en mer fleksibel ordning for kommuners adgang til å oppta valutalån. Disse forhold vil bli nærmere vurdert i forbindelse med gjennomgangen av forskrifter om disposisjoner som innebærer valutarisiko for kommuner. Departementet vil her peke på at gjeldene forskriftsregulering av valutadisposisjoner gir fleksibilitet gjennom at departementet i særskilte tilfeller har myndighet til å dispensere fra forskriften. Dispensasjonsadgangen er brukt restriktivt, men likevel slik at det er gitt enkelte dispensasjoner.

11.3 Konsernkontoavtaler

Gjeldende rett

En måte å gjøre opp gjeldsforpliktelser på er å avregne gjensidige krav mot hverandre, dvs. ved såkalt motregning. Vilkårene for å kunne kreve motregning er beskrevet under punkt 12.3.1.

Det følger av kommuneloven § 53 nr. 2 at en bank ikke kan motregne sin fordring på en kommune eller fylkeskommune i dennes innskudd i banken. Det er i juridisk teori stilt spørsmål ved om ikke ordningen med konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering er i strid med dette motregningsforbudet. I praksis er imidlertid slike avtaler blitt mer og mer vanlig. Det er derfor viktig å skape klarhet hvilket regelverk som gjelder på dette området.

Om høringsutkastet

a) Bakgrunn for motregningsforbudet

Kommunelovens regler om motregning har som formål å sikre kommunens virksomhet også i perioder hvor kommunen har likviditetsmessige vanskeligheter.

Kommuner plikter å dekke sine betalingsforpliktelser på lik linje med andre debitorer. Motregningsforbudet påvirker ikke denne plikten. Dersom en kommune på grunn av vanskeligheter som ikke er helt forbigående, ikke kan betale forfalt gjeld, plikter kommunestyret selv å treffe vedtak om betalingsinnstilling, jf. kommuneloven § 56 nr. 1. Ved betalingsinnstilling har visse krav fortrinnsrett til å bli dekket. Det vil i mange tilfeller kunne ta noe tid å avgjøre om vanskelighetene er av midlertidig karakter eller om de er mer vedvarende. Det vil også kunne ta noe tid å treffe de formelle vedtak. I praksis vil det derfor, også i andre situasjoner enn når det er vedtatt betalingsinnstilling, kunne inntre at kommunen ikke har likviditet til å dekke alle sine betalingsforpliktelser ved forfall.

b) Konsernkontoavtaler

Alle virksomheter har behov for kortsiktig likviditet. For å kunne utnytte den samlede likviditeten i virksomheten på en effektiv måte, er det nødvendig å ha oversikt over i hvilken utstrekning de enkelte enhetene har behov for mer kortsiktig kapital eller om de har overskuddslikviditet. Til hjelp ved styring av likvidene er det vanlig at konsern, og i økende grad også kommuner, benytter seg av bankenes tilbud om konsernkontosystemer.

Det finnes to hovedtyper av konsernkontosystemer, med og uten felles kapitaldisponering. Begge systemene er utformet med hovedkonto og hjelpekontoer. Hovedkontoen beskriver fordringsforholdet samlet mellom en kommune og banken, og vil være summen av fordringer på/gjeld til banken på de ulike hjelpekontoer. I et system med felles kapitaldisponering utgjør hovedkontoen den juridiske konto. I et system uten felles kapitaldisponering er det hjelpekontoene som utgjør de juridiske kontoene. Rent praktisk medfører dette at i et system med felles kapitaldisponering vil en regning som skal belastes en hjelpekonto bare bli betalt dersom:

• hovedkontoen viser at kommunen er i fordringsposisjon, eller

• kommunen har en trekkrettighet som dekker utbetalingen.

Bankenes tilbud om konsernkonto med felles kapitaldisponering er et system som innenfor et konsern (en kommune), automatisk netter ut de ulike enheters behov for likviditet. Dette gjøres i praksis ved at konsernkontosystemet består av en konto for konsernet, konsernkonto også kalt hovedkonto (den juridiske kontoen), og en eller flere hjelpekontoer for hver av selskapene/enhetene i konsernet. Disse hjelpekontoene fungerer som de enkelte enheters driftskonto på tilsvarende måte som en ordinær bankkonto, og kan disponeres av den enkelte enhet ved bruk av sjekk, giro etc. Alle transaksjoner som gjøres på disse hjelpekontoene, registreres samtidig på konsernkontoen. Det er kun saldo på konsernkontoen som er gjenstand for renteberegning fra bankens side. Konsernkontoen representerer dermed det eneste mellomværende mellom konsernet (kommunen) og banken. De enkelte hjelpekontoer er selskapenes/enhetenes driftskonto, der saldo representerer mellomværende med konsernet.

Konsernkontosystemer uten felles kapitaldisponering skaper ikke spesielle problemer i forhold til motregningsforbudet i kommuneloven § 53 nr.2. Den videre fremstilling knytter seg derfor bare til konsernkontosystemer med felles kapitaldisponering.

Konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering innebærer at man betrakter kommunens samlede økonomiske forhold til banken som en helhet, slik at det ikke lenger er meningsfylt å skille mellom innskuddsforpliktelser for banken og kortsiktige gjeldsforpliktelser for kommunen.

Poenget med konsernkontoavtaler er å ordne kommunens likviditet mer effektivt. I og med at det bare er hovedkontoen som beskriver fordringsforholdet mellom kommunen og banken, er det ikke nødvendig for kommunen å ta opp lån før saldoen på hovedkontoen er negativ. Forenklet kan en si at kommunen låner av seg selv. Kostnaden ved lånet tilsvarer den renteinntekt kommunen kunne fått ved å ha hatt pengene innestående i banken. Alternativet er å ha disse pengene stående i banken, samtidig som kommunen tar opp et separat lån i banken. En slik ordning vil imidlertid bli dyrere for kommunen, fordi den rente banken forlanger for utlån normalt er høyere enn den som tilbys for innskudd.

Forskjellen ved de to måtene å finansiere sitt likviditetsbehov på, kan illustreres ved et eksempel. En kommune skal føre opp et bygg med en kostnadsramme på 40 millioner kroner. Kommunen har samtidig innskudd i en bank tilsvarende 40 millioner. I en slik situasjon kan kommunen velge å løse behovet for likvider til å dekke utbetalinger i byggeperioden på to måter.

Kommunen kan for det første ta opp et ordinært byggelån på 40 millioner kroner som det trekkes på innenfor den avtalte låneperioden. Ved en slik modell sikrer motregningsforbudet i § 53 nr. 2 at banken ikke kan kreve byggelånet oppgjort ved trekk i kommunens innskudd i banken, dersom kommunen ikke klarer å innløse lånet ved byggeperiodens utløp.

Alternativt kan kommunen sikre likvider til å dekke utbetalinger i byggeperioden ved å inngå en konsernkontoavtale med felles kapitaldisponering med banken. Kommunen inngår da ingen ordinær låneavtale med banken. I stedet blir det etablert to (eventuelt flere) hjelpekontoer. Den ene kontoen inneholder kommunens innskudd, mens den andre kontoen er en byggelånskonto. Fordringsforholdet mellom banken og kommunen fremgår av hovedkontoen, som er summen av de to hjelpekontoene. Hovedkontoen er som nevnt ovenfor den juridiske kontoen. Utbetalinger i byggeperioden blir formelt trukket av byggelånskontoen, mens det som foregår rent juridisk er at hovedkontoen blir redusert med tilsvarende beløp. Når byggelånet er trukket opp maksimalt, vil hovedkontoen vise at kommunen ikke har noen penger innestående i banken. Ved slike avtaler vil kommunene derfor ikke nyte godt av motregningsforbudet i § 53 nr. 2.

Konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering innebærer at kommunen får bedre oversikt over det totale likviditetsbehovet, samtidig som den nødvendige likviditet blir skaffet til veie på en rimeligere måte enn ved å ta opp vanlige lån i banken. Slike avtaler er i dag forholdsvis utbredt innen kommunesektoren.

Konsernkontoavtaler har forbindelseslinjer ikke bare til motregningsforbudet, men også til likviditetslån. Dette fordi slike avtaler i praksis krever at kommunene oppretter likviditetstrekkrettigheter eller kassakreditt på permanent basis. Slike trekkrettigheter er nødvendig for å kunne foreta utbetalinger i perioder hvor kommunens likviditetsbehov er større enn det som er tilgjengelig i konsernkontosystemet, dvs. i de tilfeller hovedkontoen viser 0. Dagens regelverk for likviditetslån, blant annet kravet om at likviditetslån skal gjøres opp før regnskapsavslutning, samsvarer ikke helt med den faktiske situasjonen hvor konsernkontosystemer er tatt i bruk. Om likviditetslån se også kapittel 9.

Kommunens omløpsmidler fremstår samlet i regnskapet. Det er likevel knyttet ulik grad av binding til midlene. Ikke alle kommunens midler kan inngå i en konsernkontoavtale med felles kapitaldisponering. Lovverk og vilkår satt av tilskuddsyter setter i enkelte tilfeller krav om at midlene skal stå på en egen juridisk konto, hvilket betyr at disse midlene må holdes utenfor en konsernkontoavtale med felles kapitaldisponering. Det følger f. eks. av skattebetalingsloven § 11 nr. 4 at skattetrekkmidler skal holdes innsatt på en særkilt bank- eller postgirokonto. Liknende regler finnes i havne- og farvannsloven § 23 som sier at avgifter som kommunen oppebærer etter loven, skal holdes adskilt i en egen havnekasse. Likeledes blir det i en del tilfeller stilt som vilkår fra tilskuddsyter at tilskuddsmidlene skal holdes adskilt på en egen juridisk konto, og dermed ikke kan inngå i en konsernkontoavtale med felles kapitaldisponering. Begrunnelsen for slike regler/vilkår er normalt at formålet blir ansett å være så viktig at pengene til enhver tid må være disponible for det formål det er beregnet på. Man ønsker ikke å risikere at pengene ikke kan brukes til det tiltenkte formålet fordi det ikke er mer likvide midler på hovedkontoen etter konsernkontoavtalen.

c) Nærmere om forholdet mellom kommunelovens motregningsforbud og konsernkontoavtaler

Innledning

Juridisk teori har stilt spørsmål ved om ikke konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering er i strid med motregningsforbudet i kommuneloven § 53 nr. 2. Bernt, Overå og Hove uttaler følgende i «Kommunalrett» (3 utgave) s. 493:

«Den rettslige problemstilling blir da om motregningsforbudet i loven på bindende måte forutsetter at kommunens eller fylkeskommunens forhold til banken organiseres på en slik måte at innskudd og forpliktelser holdes adskilt. Rent praktisk blir dette et spørsmål om det er et rettslig krav at kommunens og fylkeskommunens inntekter føres til innskudd på én eller flere separate bankkonti, slik at det kreves en særskilt beslutning fra kommunens eller fylkeskommunens økonomiansvarlige før midler på disse kan benyttes til dekning av eller nedbetaling av forpliktelser overfor banken.

Mye taler for at svaret må være at motregningsforbudet krever et slikt vanntett skott mellom de ulike sider av forholdet mellom bank og kunde; at kommuner og fylkeskommuner ikke kan frata seg selv rådigheten over inngående inntekter ved en slik kontoavtale. Det må m.a.o. være én eller flere separate bankkonti for innbetalinger til kommunen av skatter, avgifter, statlige tilskudd m.m., slik at motregningsforbudet kan virke.».

Departementets vurdering

Kommuneloven § 53 nr. 2 lyder:

«En bank kan aldri bringe sin fordring på en kommune eller fylkeskommune i motregning overfor dennes innskudd i banken.»

§ 53 nr. 2 forbyr etter ordlyden motregning i tilfeller hvor det foreligger gjensidige fordringer mellom banken og en kommune. Bestemmelsen bygger på en forutsetning om at kommunens innskudd og lån i banken er regulert gjennom adskilte juridiske kontoer. Dette er en forutsetning som ikke alltid er oppfylt. Ved konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering etableres det én juridisk konto (hovedkonto). Det er saldoen på hovedkontoen som representerer det totale økonomiske mellomværende mellom banken og kommunen. Er saldoen negativ, innebærer det at kommunen har et lån i banken. Er saldoen positiv, innebærer det at kommunen har en fordring på banken. Ved konsernkontoavtaler vil således ikke banken ha en fordring på kommunen samtidig som kommunen har innskudd i banken. Ordlyden i § 53 nr. 2 kan derfor ikke sies å forby konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering. Heller ikke forarbeidene til kommuneloven behandler forholdet til konsernkontoavtaler i forbindelse med motregningsforbudet. Dersom man hadde ønsket å forby slike avtaler, ville det vært naturlig å behandle temaet i forarbeidene. Dette kan likevel ikke tillegges alt for stor vekt, da konsernkontoavtaler var et forholdsvis nytt fenomen ved den nye kommunelovens tilblivelse.

Selv om formålsbetraktninger i en viss grad taler for å tolke bestemmelsen slik at konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering må anses å etablere et økonomisk forhold mellom kommunen og banken som er i strid med motregningsforbudet i kommuneloven § 53 nr. 2, kan en slik tolkning vanskelig sies å være i overensstemmelse med bestemmelsens ordlyd. Heller ikke forarbeidene til kommuneloven gir holdepunkter for en slik slutning. Ved tolkningen av bestemmelsen bør det dessuten legges vekt på at begrensninger i den kommunale autonomien, må gå klart frem av loven.

Etter departementets oppfatning blir ikke konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering rammet av motregningsforbudet i § 53 nr. 2.

I og med at konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering i realiteten medfører at motregningsforbudet i § 53 nr. 2 ikke får den tiltenkte effekten, er det nødvendig å vurdere om det bør nedlegges forbud mot at kommuner inngår slike avtaler.

Konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering innebærer at kommunene enkelt kan bruke overskuddslikviditet i en del av kommunens virksomhet i andre deler av virksomheten. Kommunene kan samtidig spare til dels betydelige beløp i forhold til å finansiere likviditetsbehovet ved hjelp av separate lån i bankene.

Det er først og fremst i svært vanskelige økonomiske tider motregningsforbudet har noe formål. Uten et motregningsforbud vil kommunene kunne oppleve at de i en allerede vanskelig økonomisk situasjon, mister sine siste likvide midler, midler som kunne underlettet den krisen kommunene befinner seg i. Det hører likevel til sjeldenhetene at en kommune kommer i en så vanskelig økonomisk situasjon at den ikke ville ha hatt noen likvide midler til sin disposisjon, dersom det ikke hadde vært for motregningsforbudet.

Konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering kan ha både positive og negative sider. Slik departementet ser det, vil de positive effektene av slike avtaler normalt være større enn eventuelle negative sider. Departementet er derfor etter en totalvurdering kommet til at det ikke vil foreslå en bestemmelse om at konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering skal omfattes av motregningsforbudet.

For å unngå tvil om denne type avtaler kan inngås, foreslo departementet å forandre bestemmelsens ordlyd slik at det uttrykkelig fremgår at konsernkontoavtaler ikke blir rammet av motregningsforbudet.

Konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering er økende i omfang. Konsekvensen av dette er at motregningsforbudet i § 53 nr. 2 gradvis mister sin betydning. Det er på denne bakgrunn grunn til å vurdere om forbudet bør oppheves. Departementet har likevel kommet til at forbudet foreløpig bør opprettholdes. Dette fordi forbudet fortsatt vil kunne få betydning for kommuner som av ulike årsaker ikke ønsker å inngå konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering.

Høringsinstansene

Et stort flertall av høringsinstansene har enten sluttet seg til eller ikke hatt merknader departementets forslag.

Kommunenes Sentralforbund mener det er positivt at departementet nå går inn for endringer som klart gir uttrykk for at konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering ikke rammes av motregningsforbudet.

Den norske Bankforening og Sparebankforeningen i Norge mener det er påkrevet med en avklaring, og ser det som svært positivt at det nå skapes et sikkert juridisk fundament for at kommuner kan ha slike konsernkontoordninger. Høringsinstansen påpeker imidlertid at uttrykket «konsernkontoavtale» kan gi noe feilaktige assosiasjoner, hensett til at det ikke gjelder konsernforhold i juridisk forstand, og at det integrerte kontoforhold innenfor kommunen derfor reiser en del andre rettslige problemstillinger enn det som er tilfelle i ordinære konsernkontoforhold relatert til aksjelovgivningen.

Oslo kommune påpeker at «konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering» ikke er et entydig begrep.

Forbund for kommunal økonomi og skatteinnfordring (NKK) og Karmøy kommune har kommentert praksisen med at tilskuddsyter i enkelte tilfeller krever at tilskuddsmidlene skal holdes adskilt på egen konto og dermed ikke kan inngå i en konsernkontoavtale med felles kapitaldisponering. Disse høringsinstansene kan ikke se at penger til kommunen fra statlige overføringer eller andre skal kunne kreves satt inn på egne juridiske kontoer for å sikre at de er tilgjengelige når de skal brukes.

Departementets vurdering og konklusjon

På bakgrunn av høringsinstansenes generelle tilslutning til forslaget, vil departementet opprettholde forslaget fra høringsutkastet. Dette innebærer at det i lovbestemmelsens ordlyd uttrykkelig klargjøres at forbudet mot motregning ikke er til hinder for inngåelse av konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering.

Som en av høringsinstansene peker på, dreier det seg her ikke om noe konsernforhold i juridisk forstand. Fordi «konsernkonto» synes å være et innarbeidet uttrykk også for kommuner, velger departementet likevel å benytte dette begrepet. Uansett begrepsbruk, vil realiteten være den samme: Kommunene får på lik linje med private virksomheter gjøre avtaler med sin bankforbindelse om å trekke sammen informasjon om de enkelte delvirksomheters behov for kortsiktig likviditetstilførsel og får muligheter for midlertidig disponering av overskuddslikviditet. Saldoene på delkontoene trekkes sammen til en konto med saldering av «posisjonene» for delvirksomhetene, slik at det gir et samlet bilde av kommunens netto likviditetssituasjon. Hensikten med slike konsernkontosystemer er å gjøre det lettere å få frem enkel kontoinformasjon om den totale likviditetssituasjon i kommunen, og å sette kommunen i bedre stand til å utnytte sin samlede overskuddslikviditet på en rasjonell og god måte. Konsernbegrepet i aksjeselskapslovgivningen har ingen parallell i kommunallovgivningen. Det er derfor nødvendig å presisere hvilke virksomheter som kan omfattes av en avtale om felles kapitaldisponering en kommune inngår med en bank. Reglene om motregning er gitt for å sikre kommunens egen virksomhet i perioder med svak likviditet. Motregningsreglene gjelder således bare for kommunen som juridisk person. Konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering kan derfor bare omfatte midler tilhørende kommunen som juridisk person. Dette innebærer for eksempel at aksjeselskaper ikke kan inngå i en slik avtale, selv om kommunen eier alle aksjene. Heller ikke interkommunale selskaper etter lov av 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper kan inngå i denne type avtaler. Kommunale foretak, jf. kommuneloven kapittel 11, er derimot en del av kommunen som juridisk person, og kan derfor inngå i en konsernkontoavtale med felles kapitaldisponering. I tillegg kan lovverket, jf. for eksempel skattebetalingsloven § 11 nr. 4 og havne- og farvannsloven § 23, og vilkår fra tilskuddsyter sette krav om at enkelte midler skal stå på egen juridisk konto, hvilket innebærer at midlene ikke kan inngå i en konsernkontoavtale med felles kapitaldisponering, selv om de tilhører kommunen som juridisk person. Når det gjelder behovet for å holde enkelte tilskuddsmidler utenfor en konsernkonto ordning, er dette en vurdering som tilligger det enkelte fagdepartement, og som det ikke er naturlig å behandle i denne proposisjonen.