Ot.prp. nr. 50 (2004-2005)

A. Om lov om varsling, rapportering og undersøkelse av jernbaneulykker og jernbanehendelser m.m. (jernbaneundersøkelsesloven) B. Om lov om endringer i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven) C. Om lov om endringer i lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk

Til innholdsfortegnelse

5 Definisjon av ulykkesbegrepet og hendelsesbegrepet mv.

5.1 Bakgrunn

Som følge av at de faktiske forholdene i de tre transportsektorene er ulike, og fordi de begrepene som brukes i internasjonalt regelverk er forskjellige, er det vanskelig å finne frem til egnede begreper som er sammenfallende for alle sektorene.

Nedenfor følger en gjennomgang av definisjonsspørsmålene innenfor hver enkelt sektor.

5.2 Luftfart

5.2.1 Gjeldende rett

Luftfartsloven bruker ordet luftfartsulykke i §§ 6-9 og 9-1, i overskriften til kapittel XII underkapittel C, og i §§ 12-4, 12-6, 14-13 og 14-25, men begrepet er ikke definert i luftfartsloven. Derimot er det definert i forskrift av 22. januar 2002 nr. 61 om offentlig undersøkelse av luftfartsulykker og luftfartshendelser innen sivil luftfart (undersøkelsesforskriften) § 3, og i forskrift av 31. august 2001 om varslings- og rapporteringsplikt i forbindelse med luftfartsulykker, luftfartshendelser, driftsforstyrrelser og lignende (rapporteringsforskriften) pkt. 3. De to definisjonene er ikke helt sammenfallende.

Begrepet hendelse brukes ikke i luftfartsloven i den tekniske betydningen det har i denne proposisjonen. Begrepet alvorlig luftfartshendelse er de facto definert i luftfartsloven § 12-4 annet punktum uten at dette navnet er brukt.

Undersøkelsesforskriften definerer både «alvorlig luftfartshendelse» og «luftfartshendelse». Definisjonene lyder som følger:

«Luftfartshendelse:En uønsket begivenhet i forbindelse med bruken av luftfartøy som ikke er en ulykke, men som har eller vil kunne ha ugunstig innvirkning på sikkerheten ved luftoperasjoner.

Alvorlig luftfartshendelse:En uønsket begivenhet der omstendighetene tilsier at det nesten inntraff en ulykke.»

I rapporteringsforskriften er det gitt en litt annen definisjon av luftfartshendelse.

Bakgrunnen for bestemmelsene, både i luftfartsloven og undersøkelsesforskriften, er Rådsdirektiv 94/56/EF om fastsettelse av de grunnleggende prinsipper for undersøkelse av ulykker og hendelser i sivil luftfart (undersøkelsesdirektivet). Disse er igjen basert på definisjoner som finnes i kapittel 1 i Chicago-konvensjonens anneks 11. Endelig bør det nevnes at det nye rapporteringsdirektivet inneholder ytterligere en definisjon av hendelse. Det er visse innbyrdes forskjeller mellom definisjonene i de internasjonale regelverkene.

5.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at de mest sentrale begrepene bør defineres i selve luftfartsloven. I praksis betyr det begrepene «luftfartsulykke», «alvorlig luftfartshendelse» og «luftfartshendelse». Departementet vurderte om det var nødvendig å definere de to siste begrepene i loven, men kom til at behovet for å rydde opp i og endre begrepsbruken i forhold til gjeldende rett i seg selv tilsier at «alvorlig luftfartshendelse» og «luftfartshendelse» defineres i loven. Forslaget innebar at «luftfartshendelse» skal være et overordnet begrep i forhold til «alvorlige luftfartshendelser», og ikke sideordnet, slik som i dag. Det ble forslått å plassere definisjonene i forslaget til revidert kapittel XII i luftfartsloven.

5.2.3 Høringsinstansens syn

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane (HSLB)anfører følgende:

«HSLB er enig i departementets argumentasjon for å ta inn de mest sentrale definisjonene i lovteksten. ... Etter vårt syn bør definisjonen på luftfartsulykke og alvorlig luftfartshendelse være den mest mulig presise oversettelsen av definisjonen i ICAO [Chicago-konvensjonens] Annex 13. Når det gjelde definisjon på luftfartshendelse, ser vi at departementet foreslår å erstatte den opprinnelige ICAO-definisjonen «Incident» med den nye definisjonen «Occurrence» fra rapporteringsdirektivet. Vi vil gjøre oppmerksom på at denne endringen vil skape enkelte praktiske problemer. Den nye definisjonen på luftfartshendelse er mer omfattende enn dagens norske definisjon, og omfatter også det vi hittil har kalt driftsforstyrrelser m.m. Siden departementet legger opp til at HSLB fortsatt skal undersøke også mindre alvorlige luftfartshendelser, kan ikke den foreslåtte definisjonen på luftfartshendelse brukes som et kriterium for hva som skal rapporteres til HSLB. (Den årlige rapporteringsmengden ventes å øke fra ca. 100 rapporter til mer enn 1000). ... HSLB antar imidlertid at det skisserte problemet ... kan løses i forskrifter, og støtter departementets forslag om å innføre den nye definisjonen på luftfartshendelse i loven.»

I høringsuttalelsen fra Luftfartstilsynet heter det følgende om de samme problemstillingene:

«Forslaget til definisjoner i § 12-3 avviker noe fra ICAO [Chicago-konvensjonens] Annex 13. Vi er klar over at noe av bakgrunnen for dette er at EU-direktivet til en viss grad har andre definisjoner enn ICAO, samt at de norske forskriftene heller ikke samsvarer helt med ICAOs definisjoner. Luftfartstilsynet er av den oppfatning at dersom definisjonene nå likevel skal revideres og tas inn i loven, vil det være en fordel om definisjonene ble rettet opp slik at de blir en ren oversettelse av ICAOs definisjoner.»

Justisdepartementethar følgende kommentarer:

«Justisdepartementet er enig i at det innenfor en felles havarikommisjon vil være nødvendig med forskjellige definisjoner av ulykker og hendelser og lignende på de ulike transportområdene, og at disse definisjonene i luftfartsloven derfor bør utformes utelukkende med luftfartens særpreg og relevante internasjonale regler for øye. Vi er også enig i at det er en fordel at det fremgår av lovteksten, og ikke bare i forskrift, hva som er å anse som en relevant ulykke, hendelse mv.

Justisdepartementet tar ikke stilling til om den foreslåtte inndelingen av ulike typer ulykker og hendelser mv. er hensiktsmessig eller ikke. Definisjonen av luftfartsulykke og luftfartshendelse som er foreslått i loven synes imidlertid å være meget detaljert. Vi anbefaler at man overveier om det vil gi en bedre oversikt å innta bare de viktigste poengene i selve lovteksten, for så å regulere visse nærmere detaljer i forskrift.»

5.2.4 Departementets vurdering

Det ser ut til å være enighet om at det er ønskelig å definere de mest sentrale begrepene i selve luftfartsloven. Departementet foreslår derfor å definere «luftfartsulykke», «luftfartshendelse» og «alvorlig luftfartshendelse» i loven.

Definisjonene i nasjonale regler bør i størst mulig grad samsvare med internasjonale definisjoner. Problemet er at de internasjonale definisjonene innbyrdes avviker fra hverandre, og at det dermed kan oppstå problemer med å dokumentere at internasjonale forpliktelser er gjennomført i nasjonal lovgivning dersom en av dem legges til grunn.

Når det gjelder definisjonen av luftfartsulykke, mener departementet at definisjonen av ulykke i Chicago-konvensjonens anneks 13 bør legges til grunn. Denne definisjonen må også antas å ivareta formålet med ulykkesdefinisjonen i undersøkelsesdirektivet for luftfart.

Derimot er departementet mer i tvil om hele ulykkesdefinisjonen bør stå i selve loven. Bortsett fra at en lang og teknisk preget definisjon i loven kan oppleves som et fremmedelement, er det mulig at behovet for å skape forutberegnelighet for de personene pliktbestemmelsene i loven retter seg imot ivaretas best dersom lovens definisjon gjøres mer kortfattet. Som det vil fremgå av kapittel 5.3 gjør denne lovgivningsteknikken det også lettere å bygge definisjonene i luftfartsloven over tilnærmet samme lest som jernbanelovgivningen. Departementet har kommet til at det beste er å gi en kortfattet definisjon av luftfartsulykke i loven, og samtidig forutsette at en fullstendig teknisk definisjon gis i utfyllende forskrift.

Departementet ønsker også å endre noe på de foreslåtte definisjonene av «luftfartshendelse» og «alvorlig luftfartshendelse». I tråd med den endelige versjonen av rapporteringsdirektivet, foreslås det at disse to begrepene gjøres sideordnede, i stedet for over- og underordnet. Denne endringen avviker noe fra systematikken i Chicago-konvensjonens anneks 13, men departementet foretrekker likevel denne terminologien fordi den avklarer forholdet mellom begrepene på en bedre måte. Siden definisjonene av «luftfartshendelse» og «alvorlig luftfartshendelse» er relativt kortfattede, bør de i sin helhet tas inn i luftfartsloven. Dette utelukker ikke at det gis definisjoner av forskjellige underbegrep i utfyllende forskrifter.

5.3 Jernbane

5.3.1 Gjeldende rett

Jernbaneloven bruker begrepet «jernbaneulykke» i § 17 og i overskriften til kapittel V. Selve begrepet er imidlertid ikke definert i loven, da det ved utformingen av bestemmelsene ble tatt utgangspunkt i tilsvarende bestemmelser i luftfartsloven, og hvor begrepet ikke er definert nærmere, se punkt 5.2.1.

Begrepet «hendelse» og «alvorlig hendelse» er ikke benyttet som begrep i jernbaneloven. Imidlertid er uttrykket «alvorlig jernbanehendelse» de facto definert i jernbaneloven § 17 første ledd, annet punktum, tilsvarende luftfartsloven § 12-4 annet punktum.

Begrepene er imidlertid definert i forskrifter, jf. bl.a. forskrift av 29. januar 2002 nr. 123 om varslings- og rapporteringsplikt i forbindelse med jernbaneulykker og hendelser. Forskriftens § 2 lyder:

«I denne forskrift menes med:

  1. Jernbaneulykke: Ulykke i forbindelse med jernbanevirksomhet, såfremt noen avgår ved døden eller at det skjer betydelig skade på person, på jernbanemateriell, kjørevei, på eiendom utenfor jernbanen eller på miljø.

  2. Alvorlig jernbanehendelse: En hendelse der det har vært alvorlig fare for jernbaneulykke.

  3. Jernbanehendelse: En hendelse der det har vært fare for jernbanesikkerheten, men som ikke faller inn under bokstav a eller b.»

5.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet anførte departementet bl.a. følgende:

«Det foreslås ikke tatt inn egne definisjoner av jernbaneulykke, alvorlig jernbaneulykke og hendelser i utkastet, da definisjonene i utkast til sikkerhetsdirektiv er detaljerte og henviser bl.a. til myntenheten euro. Departementet anser det derfor mest hensiktsmessig at definisjonene blir gitt i forskrifts form, samtidig som definisjonene i utkastet foreløpig ikke er endelig vedtatt i EU.»

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Flytoget AS anfører generelt at begrepene jernbaneulykke og jernbanehendelser og andre sentrale begreper må defineres tydelig. Dette begrunnes på følgende måte:

«Så lenge det nå blir svært mange personer som får PLIKT til å varsle m.m. (...) må alle kunne kjenne og forstå disse definisjonene.»

Oslo Sporveier mener at definisjonene av jernbaneulykke og alvorlige jernbaneulykke i utkast til EUs sikkerhetsdirektiv som er omtalt, er ufullstendige og for lite presise, og derfor ikke bør benyttes som grunnlag for den norske lovteksten.

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane anfører at det i jernbanesikkerhetsdirektivet er uklart om definisjonen av «ulykke» sikter til skade på person og hvilken alvorlighetsgrad skaden må ha for at den skal defineres som ulykke. Videre dekker definisjonen av «alvorlig ulykke» bare togkollisjoner og avsporinger, og ikke andre kategorier. Havarikommisjonen uttaler bl.a. følgende:

«Det er viktig at de definisjonene som skal anvendes på jernbaneområdet er harmonisert i forståelse og innhold. Det er svært viktig fordi definisjonene er styrende for all varsling og for kriterier for når undersøkelser skal igangsettes.

Videre har kommisjonen erfart at disse definisjonene må uttrykkes så klart at personellet i operatørselskapene som skal foreta varsling enkelt kan se hvilken definisjon en eventuell hendelse hører inn under.

Kommisjonen anbefaler derfor at disse definisjonene blir gjennomgått på nytt iht til bemerkningene over.»

5.3.4 Departementets vurdering

I jernbanesikkerhetsdirektivet legges det opp til en obligatorisk plikt til å undersøke såkalte alvorlige jernbaneulykker, men at undersøkelsesmyndigheten også kan undersøke andre jernbaneulykker og alvorlige hendelser. Sikkerhetsdirektivets definisjoner er omtalt under punkt 4.4.2.

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane skal etter dagens ordning undersøke jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser. Departementet legger til grunn at havarikommisjonen fortsatt skal undersøke både jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser, herunder slike ulykker og hendelser som vedrører sporvei, tunnelbane og forstadsbane mv., i tråd med det som er anført i Ot.prp. nr. 73 (2000-2001).

Departementet har etter en vurdering av høringsuttalelsene og på bakgrunn av at jernbanesikkerhetsdirektivet nå er vedtatt, funnet at det vil være hensiktsmessig å ta inn en definisjon av jernbaneulykke, alvorlig jernbanehendelse og jernbanehendelse i forslag til ny lov.

Imidlertid vil definisjoner i samsvar med EUs jernbanesikkerhetsdirektiv være for detaljert til å tas inn i loven, jf. punkt 4.4.2. Departementet foreslår derfor at det lages en overordnet definisjon av hva som menes med jernbaneulykke, alvorlig jernbanehendelse og jernbanehendelse i lovforslaget, og at det kan gis nærmere utfyllende bestemmelser av begrepene i forskrift. Departementet anser at det ikke er hensiktsmessig å skille mellom «alvorlig jernbaneulykke» og «jernbaneulykke» i lovsammenheng, da mandatet til havarikommisjonen omfatter undersøkelse av alle jernbaneulykker. I den grad det er behov for å skille mellom alvorlig jernbaneulykke og jernbaneulykke, kan dette gjøres i forskrift.

5.4 Vegtrafikk

5.4.1 Gjeldende rett

Vegtrafikkloven inneholder ingen definisjon av verken ulykke eller hendelse. Begrepet «trafikkuhell» er derimot brukt i § 12, uten at det er definert nærmere i loven.

5.4.2 Forslaget i høringsnotatet

På vegtrafikkområdet ble det ikke foreslått å ta med definisjoner i selve loven, men i forskrifter til loven.

Bakgrunnen for at denne løsningen ble foreslått, var blant annet ønsket om å gjøre selve lovteksten enkel. Ved å definere begrepene i forskrift gjøres det også enklere å foreta endringer og tilpasninger, noe som kan være en fordel på et ansvarsområde som er nytt for havarikommisjonen.

5.4.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene kommenterte at det ikke var foreslått inntatt definisjoner i vegtrafikkloven.

5.4.4 Departementets vurdering

På vegtrafikkområdet foreslås det å ta inn definisjoner i forskrifter til loven.

Til dokumentets forside