Ot.prp. nr. 50 (2004-2005)

A. Om lov om varsling, rapportering og undersøkelse av jernbaneulykker og jernbanehendelser m.m. (jernbaneundersøkelsesloven) B. Om lov om endringer i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven) C. Om lov om endringer i lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk

Til innholdsfortegnelse

7 Forbedrede regler om innsamling av opplysninger som kan brukes til å forebygge ulykker

7.1 Grunnprinsippet om vern mot sanksjoner - målkonflikter og motstridende hensyn

Det er vanskelig å komme videre i arbeidet med å kartlegge årsakene til transportulykker dersom de ansvarlige myndighetene ikke mottar tilstrekkelige opplysninger om menneskelige faktorer, og organisatoriske eller systemtekniske forhold. Samtidig er det et problem at de personene som har opplysninger som kan bidra til å øke forståelsen av årsaksfaktorene frykter de negative konsekvensene for seg selv, noen som står dem nær, eller den virksomheten de er ansatt i, dersom de melder fra. Samferdselsdepartementet mener derfor at det ikke er tilstrekkelig at vedkommende har plikt til å rapportere eller forklare seg om det han vet.

I dette kapitlet vurderes virkemidler for å styrke viljen til å rapportere og forklare seg. Med utgangspunkt i rapporteringsdirektivet for luftfart har departementet identifisert følgende hindringer for rapportering av de nevnte forholdene:

  • Potensielle rapportørers frykt for at de selv, kolleger, eller den bedriften de arbeider i, skal bli utsatt for negativ medieomtale.

  • Potensielle rapportørers frykt for at de selv, eller kolleger, skal miste tillatelser (typisk sertifikater) som er nødvendig for yrkesutøvelse.

  • Potensielle rapportørers frykt for at det reises straffesak eller sivil sak mot dem på basis av de opplysningene som gis til myndighetene.

  • Potensielle rapportørers frykt for at arbeidsgiver vil reagere med sanksjoner overfor vedkommende selv eller kolleger.

Selv om det vedtas lovbestemmelser som beskytter rapportørene og de som forklarer seg vil det alltid være igjen et element av allmennmenneskelig motvilje mot å melde fra om feil en selv har gjort eller svakheter ved rutinene i den bedriften der en er ansatt. Undersøkelser blant flygere tyder på at det i den interne kulturen ofte er liten toleranse for å gjøre feil, og dette kan bidra til å forsterke uviljen mot å rapportere. Det er derfor viktig at det både internt i bedriftene og i forhold til myndighetene arbeides med å utvikle en åpen og ikke-sanksjonerende kultur. Gjennom lovverket kan en signalisere at de som bidrar til økt forståelse av ulykkesårsakene ikke bør «straffes».

Utfordringen består i å balansere de hensynene som er nevnt ovenfor mot viktige hensyn som trekker i motsatt retning. Det første av disse hensynene er de reisendes, og offentlighetens krav på å kunne gjøre seg kjent med opplysninger om sikkerhetsnivået innen en transportgren. Dette taler for at mediene må gis rett til å formidle opplysninger om dette. For det andre må ikke vernet av rapportørene og de som forklarer seg gå så langt at det blir umulig å reagere mot opptreden som er klart klanderverdig, eller å fjerne personer fra stillinger der de utgjør en reell sikkerhetsrisiko. I praksis viser dette seg å være meget vanskelige avveininger.

7.2 De rapporteringspliktige og rapporteringspliktens innhold

7.2.1 Bakgrunn

Med rapportering av opplysninger menes skriftlig innsending av opplysninger om ulykker eller hendelser som allerede har funnet sted, og som skal hjelpe ansvarlige myndigheter til å kartlegge årsaksfaktorene. Rapportering må på den ene siden holdes atskilt fra varsling (kapittel 6) og på den andre siden fra innsamlingen av opplysninger gjennom forklaringer som undersøkelsesmyndigheten selv tar initiativ til (punkt 7.4). I en del tilfeller vil rapporter kunne være en forutsetning for at de aktuelle myndighetene blir gjort kjent med at en hendelse har funnet sted.

De viktigste problemstillingene i tilknytning til rapportering er hvem som skal ha plikt til å rapportere, hvilke typer ulykker og hendelser som skal rapporteres, og hvilke typer opplysninger rapportene skal inneholde. Videre må det tas stilling til om rapporteringsplikten skal påligge enkeltpersoner, eller de organisasjonene de er ansatt i. Endelig må det tas stilling til om de enkelte pliktene skal reguleres direkte i selve loven, eller i forskrifter som gis i medhold av loven.

Som det fremgår av punkt 7.1 er ikke lovbestemt plikt til å rapportere alltid tilstrekkelig til å sikre at havarikommisjonen eller tilsynsorganene blir gjort kjent med at en hendelse har funnet sted, eller de faktiske forhold knyttet til hendelsen. Derfor må omtalen av rapporteringsreglene sees i sammenheng med det som sies om vern mot sanksjoner i punktene 7.3 til 7.12.

7.2.2 Luftfart

7.2.2.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Luftfartsloven innholder ikke uttrykkelige regler om rapporteringsplikt. I rapporteringsforskriften er det derimot gitt relativt detaljerte regler om hvilke persongrupper som har plikt til å rapportere, og i hvilke tilfeller de skal rapportere. Litt forenklet kan en si at de alvorligste forholdene skal rapporteres både til havarikommisjonen og til Luftfartstilsynet, mens de mindre alvorlige tilfellene bare skal rapporteres til Luftfartstilsynet.

De ansatte i flysikringstjenesten og bakketjenesten har ikke plikt til å rapportere etter gjeldende rett.

Inntil nylig fantes det ikke internasjonale regler om rapportering innenfor luftfarten. Som det fremgår av punkt 4.1, har imidlertid EU-kommisjonen i flere år jobbet med et forslag til direktiv om rapportering av luftfartshendelser.

Det nye direktivet som ble vedtatt i 2003 legger grunnlaget for et nytt system for pliktig rapportering av luftfartshendelser. Alle medlemsstatene pålegges å etablere et system hvor alle viktige aktører innen luftfarten skal rapportere forhold som kan bidra til å forebygge luftfartsulykker til et myndighetsorgan. Dette organet skal i sin tur lagre, ordne og analysere de innkomne opplysningene.

Det er på det rene at rapporteringsplikten etter direktivet går lenger enn gjeldende norske rapporteringsregler, både når det gjelder hvilke opplysninger som skal rapporteres og hvem som har plikt til å rapportere.

Som det fremgår av punkt 4.2 er EUs rapporteringsdirektiv beslektet med Eurocontrols ESARR 2. Dette regelverket pålegger medlemsstatene å opprette et system for rapportering og analysering av ulykker, hendelser, driftsforstyrrelser og andre irregulære forhold av betydning for flysikkerheten. Målet er at det både nasjonalt og på europeisk nivå skal finnes måter å vurdere sikkerhetsnivået i luftfarten og å identifisere trender over tid. Videre skal en identifisere forbedringsområder for flysikringstjenesten og fastsette kriterier som nye systemer og endringer i systemer innenfor flysikringstjenesten skal måles opp mot.

Siden rapporteringsdirektivet stort sett går lenger enn ESARR2, blir sistnevnte ikke omtalt i det følgende.

7.2.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget tok utgangspunkt i at kretsen av de rapporteringspliktige bør være så vid at en er sikker på at alle som sitter med relevante opplysninger er omfattet. Dette utgangspunktet får ekstra vekt siden departementet har bestemt seg for å ikke foreslå supplerende regler om frivillig rapportering, jf. punkt 7.12.

Samtidig understrekte departementet at det er viktig ikke å gjøre kretsen av de rapporteringspliktige så vid at havarikommisjonen og Luftfartstilsynet mottar store mengder opplysninger med liten eller ingen relevans for det forebyggende arbeidet.

I overensstemmelse med rapporteringsdirektivet la høringsforslaget til grunn at rapporteringsplikten bør påligge den enkelte som kjenner til relevante opplysninger, og ikke den organisasjonen han er ansatt i. Begrunnelsen var at en på den måten unngår pulverisering av ansvar og uklare ansvarsforhold i organisasjoner.

De foreslåtte rapporteringsbestemmelsene var rene hjemmelsbestemmelser. Det vil si at endelig gjennomføring av rapporteringsdirektivet krever at det blir gitt utfyllende forskrifter hvor en foretar den nøyaktige avgrensningen av hvem som skal ha rapporteringsplikt og hva de skal ha plikt til å rapportere om.

Høringsforslaget utvidet kretsen av de rapporteringspliktige til også å omfatte ansatte i flysikringstjenesten. Selv om det ikke følger av selve lovteksten, ble det i tillegg klart forutsatt at en del former for opplysninger som i dag ikke er rapporteringspliktige, skal gjøres rapporteringspliktige i medhold av utfyllende forskrifter. Det følger av rapporteringsdirektivet at opplysninger som isolert sett ikke nødvendigvis er av alvorlig karakter, skal rapporteres, slik at luftfartsmyndighetene (i praksis Luftfartstilsynet) skal kunne bruke dem til å klarlegge risikofylte trender og andre årsaksforhold som vil kunne klarlegges gjennom et mer analytisk og systematisk arbeid enn det som har vært vanlig til nå. Vi viser til det som er sagt om bakgrunnen for lovforslaget i kapittel 2.

7.2.2.3 Høringsinstansenes syn

De høringsinstansene som har uttalt seg om innholdet i rapporteringsplikten ser stort sett ut til å være enige i måten kretsen av de rapporteringspliktige og selve innholdet i rapporteringsplikten er avgrenset på.

Avinor AS foreslår likevel at ansatte i bakketjenesten også bør nevnes uttrykkelig blant de som kan pålegges rapporteringsplikt.

Luftfartstilsynet mener at hjemmelen for rapporteringsplikt er for kasuistisk utformet til å være i en lovtekst. Tilsynet mener derfor at bestemmelsen bør gjøres mer generell, og at de enkelte persongruppene som skal ha rapporteringsplikt bare bør fremgår av en utfyllende forskriftsbestemmelse.

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane spør seg om det er hensiktsmessig at rapportering både til havarikommisjonen og til Luftfartstilsynet skal reguleres i samme paragraf.

Endelig har både havarikommisjonen og Luftfartstilsynet stilt spørsmål ved om ikke loven selv bør pålegge rapporteringsplikt, i stedet for å være en ren hjemmelsbestemmelse.

7.2.2.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i at ansatte i bakketjenesten bør kunne pålegges plikt til å rapportere. Høringsutkastet er utformet på en måte som gjør at dette ikke er så klart som ønskelig. I det endelige lovforslaget er derfor dette rettet opp.

Departementet mener det er uhensiktsmessig at plikten til å rapportere følger direkte av luftfartsloven. For det første må innholdet i rapporteringsplikten tilpasses hver enkelt persongruppe. For det andre vil listene over de ulike typene opplysninger som skal rapporteres kunne være relativt omfattende. Forslaget er derfor utformet som en ren hjemmelsbestemmelse, som forutsetter at det gis utfyllende regler.

Departementet er ikke enig i at det er ønskelig med separate bestemmelser for rapportering til havarikommisjonen og til Luftfartstilsynet. Et stykke på veg skal havarikommisjonen og Luftfartstilsynet motta samme type opplysninger fra de samme menneskene. Selv om hjemmelsgrunnlaget for rapporteringen er det samme, betyr ikke det at opplysningene skal brukes til det samme i begge organ, eller at de har sammenfallende oppgaver. Utfordringen ligger først og fremst i å utforme forskriftsbestemmelser som er tilpasset forpliktelsene i rapporteringsdirektivet, og behandler havarikommisjonen og Luftfartstilsynet forskjellig i den grad det er hensiktsmessig.

7.2.3 Jernbane

7.2.3.1 Gjeldende rett

I medhold av jernbaneloven § 19 tredje ledd kan departementet gi nærmere bestemmelser om meldeplikt i forbindelse med jernbaneulykke. Bestemmelsen er bl.a. brukt til å fastsette varslingsbestemmelser (se punkt 6.3.1) og dels rapporteringsbestemmelser.

I forskrift av 29. januar 2002 nr. 123 om varslings- og rapporteringsplikt i forbindelse med jernbaneulykker og jernbanehendelser fastsatt med hjemmel i jernbaneloven §§ 6, 8 og 19, er det gitt nærmere regler om bl.a. rapporteringsplikt i forbindelse med jernbaneulykker, alvorlige jernbanehendelser og jernbanehendelser.

Rapporteringsplikten er pålagt jernbanevirksomheten, og ikke de enkelte persongrupper i jernbanevirksomheten.

Etter gjeldende rett skal jernbanevirksomheten rapportere jernbaneulykke og alvorlige jernbanehendelse både til undersøkelsesmyndigheten og tilsynsmyndigheten så snart som mulig og senest innen 72 timer. Andre jernbanehendelser skal bare rapporteres til tilsynsmyndigheten.

Det er utarbeidet standardskjema som skal fylles ut av jernbanevirksomhetene etter en ulykke, alvorlig hendelse og hendelse. Rapporteringen kan skje elektronisk.

7.2.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å legge opp til mest mulig like rapporteringsregler for jernbane som for luftfart, jf. nærmere omtale under punkt. 7.2.2.2.

I forslaget til bestemmelser om rapporteringsplikt ble det lagt opp til at de samme grupper som kunne bli pålagt varslingsplikt (med unntak av vitner utenfor jernbanevirksomheten) også kunne pålegges rapporteringsplikt. I tillegg ble gruppen som kunne pålegges å rapportere noe utvidet, idet også eier av rullene materiell, fabrikanter mfl. ble foreslått å kunne pålegges en slik plikt gjennom forskrift. Departementet ba imidlertid om høringsinstansenes syn på hvorvidt de persongruppene som ble foreslått pålagt rapporteringsplikt, var hensiktsmessig.

7.2.3.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser har hatt samme merknader som til varslingsplikt, jf. punkt 6.3.3.

Statens jernbanetilsyn er redd for at et pålegg om rapporteringsplikt for flere personer for én og samme ulykke eller hendelse, kan føre til flere rapporter om samme hendelse. Det reises i den forbindelse spørsmål om hvor arbeidskrevende det kan bli for tilsynet å bearbeide informasjonen. I tillegg reises det spørsmål ved om dette vil innebære at virksomhetene rent faktisk vil nedprioritere arbeidet med å øke rapporteringen internt.

NSB AS viser til at det er trafikkutøver som i dag har en plikt til å etablere systemer for rapportering av uønskede hendelser som inntreffer i virksomheten, og at kravene retter seg mot virksomheten som sådan og ikke enkeltpersoner i virksomheten. Det heter bl.a.:

«Det foreligger etter NSBs vurdering ingen indikasjoner på at dagens system for rapportering basert på internrapportering i virksomhetene, forsinker eller kompliserer rapporteringen av uønskede hendelser til relevant myndighet. ...

Innføring av en plikt for enkeltpersoner til å rapportere direkte til HSLB og Jernbanetilsynet, kan etter vår vurdering føre til at fokuset på interne rapporteringsrutiner i virksomheten svekkes. Viktig informasjon vil således ikke nå frem til virksomhetens trafikksikkerhetsledelse før eventuelt forholdet påpekes av tilsynsmyndigheten eller HSLB.»

NSB konkluderer med at de ikke ser behovet for en lovhjemmel for departementet til å kunne fastsette forskrifter som pålegger enkeltpersoner rapporteringsplikt til undersøkelsesmyndigheten og tilsynsmyndigheten.

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane (HSLB) viser til at rapporteringsplikten dels skal fungere som en oppfølging av varsling og dels som en måte å gjøre undersøkelsesmyndigheten oppmerksom på ulykker og hendelser som ikke tidligere er varslet. Det anføres bl.a. følgende:

«Den beste løsningen for HSLB ville være at sikkerhetsfaglige personer deltok ved utarbeidelsen av rapporten. De 72 timene som er tilgjengelige vil gi sikkerhetsfaglig personell en mulighet til å sette seg inn i det som har skjedd, gjøre sine vurderinger og formidle dette til kommisjonen. Dette vil lette arbeidet med å avgjøre om forundersøkelsen skal videreføres inn i en fullstendig undersøkelse eller ikke.»

For øvrig har havarikommisjonen de samme kommentarene som til de tilsvarende bestemmelsene i luftfartsloven, jf. punkt 7.2.2.3.

Jernbaneverket mener at det legges opp til en omfattende rapportering, og mener at for mindre alvorlige hendelser, vil det være hensiktsmessig å begrense omfanget av rapporteringen til den rapporteringsordningen som i dag praktiseres i forhold til Statens jernbanetilsyn. I den forbindelse heter det:

«Det gjennomføres en månedlig overføring av rådata fra «Synergi» (Jernbaneverkets dataverktøy for registrering av saker innenfor uønskede hendelser og kvalitet) fra Jernbaneverket til Statens jernbanetilsy(n). I tillegg gjennomføres det en årlig oppsummerende rapport av samme informasjon. Tilsvarende rapporteringsform vil kunne brukes overfor undersøkelsesmyndigheten.»

For så vidt gjelder utvidelsen av rapporteringsplikt til persongrupper, uttaler Jernbaneverket at de ser faren for «rapporteringstretthet» blant ansatte dersom de, i tillegg til den interne rapporteringen, også skal pålegges en personlig rapporteringsplikt til havarikommisjonen og Statens jernbanetilsyn.

Dersom departementet ønsker å gjennomføre en rapportering på personnivå, anser Jernbaneverket at det vil være tilstrekkelig at følgende personer gis rapporteringsplikt:

  • den som utfører trafikkstyring (togleder og togekspeditør)

  • den som fremfører rullende materiell (lokfører)

  • den som utfører trafikksikkerhetsoppgaver om bord i tog, herunder beredskapsoppgaver (dvs. ombordansvarlig)

  • den som har sikkerhetsansvar ved arbeid og aktivitet i og ved spor.

7.2.3.4 Departementets vurdering

Departementet ser at det kan være fare for at det vil skape merarbeid dersom flere grupper får plikt til å rapportere én og samme ulykke eller hendelse. Imidlertid legger departementet opp til å videreføre dagens ordning med at det er jernbanevirksomheten som skal ha plikt til å rapportere til havarikommisjonen og tilsynet. Dette innebærer at ulykker og alvorlige hendelser skal rapporteres til havarikommisjonen og til Statens jernbanetilsyn, mens andre hendelser kun skal rapporteres til tilsynet. Dette medfører også at den rapporteringsordning som bl.a. Jernbaneverket har i dag kan videreføres i den grad tilsynet anser at denne er hensiktsmessig.

Departementet mener likevel at det bør åpnes for å kunne utvide rapporteringsplikten i fremtiden, dersom det viser seg å være behov for det. En slik ordning bør imidlertid legges opp i samråd med de berørte parter. For øvrig vil fabrikanter og eventuelt eiere av jernbanemateriell som ikke driver jernbanevirksomhet, falle utenfor det som blir rapportert fra jernbanevirksomhetene. Disse kan også eventuelt sitte med informasjon som det er viktig at for eksempel tilsynsmyndigheten får kjennskap til.

Departementet foreslår derfor at det gis hjemmel til at det i forskrift kan pålegges enkelte persongrupper en særskilt rapporteringsplikt. Imidlertid foreslås det fortsatt at det primært er jernbanevirksomheten som har denne plikten.

7.2.4 Vegtrafikk

På vegtrafikkområdet blir det ikke foreslått bestemmelser om rapporteringsplikt i loven slik som på luftfarts- og jernbaneområdet. I forskrifter til loven vil det imidlertid bli vurdert inntatt bestemmelser om at politiet og Statens vegvesen skal informere/rapportere til havarikommisjonen om andre ulykker mv. enn de som blir varslingspliktige. Slik informasjon kan være viktig bl.a. for å sikre at havarikommisjonen får tilstrekkelig kjennskap til det totale ulykkesbildet i sektoren, samt utviklingstrekk mv.

7.3 Tekniske registreringssystemer

7.3.1 Innledning

Ulykkesforebyggende informasjonsinnsamling er i dag hovedsakelig basert på skriftlige nedtegninger eller muntlige forklaringer fra personer som har vært vitne til ulykker eller hendelser, eller som på annen måte har kunnskap som kan bidra til å belyse hva som har hendt.

I tillegg finnes det tekniske registreringssystemer som kan inneholde opplysninger som er interessante i det forebyggende arbeidet. I det følgende gis en kort presentasjon av de registreringssystemene som brukes innenfor de tre transportsektorene denne proposisjonen omfatter, og enkelte behov for regelendringer knyttet til disse.

7.3.2 Luftfart

7.3.2.1 Bakgrunn og gjeldende rett

I medhold av forskrift av 19. april 2003 nr. 547 om flygeregistrator og taleregistrator skal visse fly med startvekt over 5700 kg og helikoptre med høyeste tillatte startvekt over 3175 kg være utstyrt med en flygeregistrator (flight recorder) og taleregistrator (cockpit voice recorder) godkjent av Luftfartstilsynet.

En taleregistrator er i utgangspunktet en båndopptaker som registrerer alle lyder, derunder alt som blir sagt i flyenes førerkabin. En flygeregistrator er en datamaskin som registrerer en rekke parametere som er nødvendige for å fastslå høyde, flyhastighet, kurs, akselerasjon, flygestilling i pitch- og rollplanet, skyvekraft eller motorkraft på hver motor, osv.

Taleregistratoren skal gjøre det lettere å klargjøre årsakene til luftfartsulykker. Riktig nok finnes det ikke uttrykkelige spesialregler om retten til selve taleregistratorene og datainnholdet i denne i intern norsk rett, men i Chicago-konvensjonens anneks 13 pkt. 5.12 er det uttrykkelig sagt at datainnholdet i taleregistratoren som hovedregel bare skal brukes til de oppgavene havarikommisjonen har i Norge. Samme bestemmelse åpner likevel for begrenset frigjøring av disse opplysningene til annet bruk dersom en domstol eller annen rettsinstans mener fordelene ved dette er større enn ulempene. I praksis er det derfor bare havarikommisjonen som har tilgang til taleregistratoren og innholdet i denne i dag.

Opplysninger fra flygeregistratoren brukes først og fremst i det enkelte flyselskapets interne arbeid med sikkerhet og driftsoptimalisering. Ved hjelp av egne dataprogrammer kan rådataene fra registratoren bearbeides videre, og danne grunnlag for forbedringer i tekniske vedlikeholdsprogrammer, bedre forståelse av den enkelte flygerens utføring av konkrete flygninger eller trender ved for eksempel en besetnings flygninger på en bestemt lufthavn eller med en bestemt flytype. Slik informasjon gir muligheter til å sette inn forebyggende tiltak i form av ekstra trening eller endringer av prosedyrer før det skjer en ulykke.

Flyselskapene er ikke pålagt fortløpende rapportering til luftfartsmyndighetene av opplysningene fra flygeregistrator, men dersom det inntreffer en ulykke eller en hendelse vil også disse dataene kunne være av interesse i arbeidet med å forstå hva som har hendt. Dette er med andre ord opplysninger som faller innenfor rammen av rapporteringsplikten slik denne er omtalt i punkt 7.2.

For så vidt gjelder lufttrafikktjenesten følger det av forskrift av 3. desember 2002 nr. 1342 om flynavigasjonstjenesten at alle samtaler mellom flygeleder og førerkabin i det enkelte fly, og mellom flygeledere som befinner seg på forskjellig steder (tårnkabin, kontrollsentral), skal registreres kontinuerlig. Av samme forskrift følger det at operatør av lufttrafikktjenester skal lagre radardata og en del andre former for ikke-muntlig kommunikasjon på samme måte som samtalene nevnt ovenfor.

Avinor AS er i dag ikke pålagt å rapportere opplysninger som er lagret i medhold av forskrift om flynavigasjonstjenesten til havarikommisjonen eller Luftfartstilsynet, men i medhold av selskapets interne instrukser blir opplysninger frivillig rapportert til disse myndighetene allerede i dag. I tillegg kan havarikommisjonen kreve å få tilgang til disse opplysningene gjennom forklaringer fra ansatte i selskapet, eller direkte fra systemet selv, i medhold av luftfartsloven § 12-5 annet ledd.

7.3.2.2 Internasjonale forpliktelser

Av punkt 4.3 fremgår det at vedtatte og foreslåtte endringer i Chicago-konvensjonens anneks 6 og 13 gjør det nødvendig å endre reglene om tekniske registreringssystemer innenfor luftfarten. Det vises til det som er sagt om innholdet i endringene der.

7.3.2.3 Forslaget i høringsnotatet

Med tanke på å gjennomføre endringen i Chicago-konvensjonens anneks 6 pkt. 3.6.3 og 3.6.4 ble det foreslått en forskriftshjemmel som gjør det mulig å pålegge flyselskapene å ta i bruk opplysninger fra flygeregistratoren i det som konvensjonen omtaler som et «flight data analysis programme».

Videre ble det foreslått en bestemmelse som tar høyde for forslaget til endringer i Chicago-konvensjonens anneks 13 pkt. 5.12. Dette er første gang det foreslås bestemmelser om bruken av taleregistratoren og de opplysningene som er registrert i den i intern rett. Innholdsmessig var målsetningen å klargjøre to forhold. For det første, at det bare er havarikommisjonen som skal ha tilgang til selve den fysiske taleregistratoren. For det andre, at utskrifter av opplysningene som er registrert i taleregistratoren bare kan brukes av andre enn havarikommisjonen dersom en domstol foretar en konkret interesseavveining, og kommer til at behovet for utlevering i den konkrete saken veier tyngre enn faren for at havarikommisjonens arbeid med den aktuelle saken, eller fremtidige nasjonale eller utenlandske saker, vanskeliggjøres.

Uten å konkludere, antydet departementet at en del taler for å gi liknede regler om håndtering av opplysninger som er registrert som ledd i permanent overvåkning av arbeidsplasser innenfor lufttrafikktjenesten.

7.3.2.4 Høringsinstansens syn

Både Avinor AS og Luftfartstilsynet går inn for at opplysninger som skriver seg fra kontinuerlig registrering av samtaler i lufttrafikktjenesten bør reguleres på samme måte som taleregistratorer i fly. Samtidig understreker Luftfartstilsynet at et eventuelt forslag til likebehandling ikke må være til hinder for at tilsynet selv får tilgang til utskrifter fra tekniske registreringssystemer i lufttrafikktjenesten. I dag bruker nemlig Luftfartstilsynet slike utskrifter i oppfølgingen av luftfartsulykker og luftfartshendelser. Luftfartstilsynet mener at dette ikke bør være problematisk så lenge systemene ikke registrerer alt som blir sagt i vedkommende tårnkabin eller kontrollsentral, men bare kommunikasjon utad.

Riksadvokatentar til etterretning at det er nødvendig å gi en regel som gjennomfører våre folkerettslige forpliktelser i nasjonal rett. Samtidig savner Riksadvokaten en fyldigere redegjørelse for de motstridende interessene som gjør seg gjeldende i disse sakene. Riksadvokaten ser ikke ut til å være mot en modell hvor domstolene skal ta stilling til utleveringsspørsmålet etter en konkret vurdering av de motstridende hensyn som foreligger i hver enkelt sak. Derimot mener han at vurderingene i høringsnotatet går for langt når det der sies at utlevering av utskrift bare bør forekomme i unntakstilfeller.

7.3.2.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med Riksadvokaten i at det foreligger tungtveiende hensyn både for og mot å begrense tilgangen til opplysningene i taleregistratoren for andre enn havarikommisjonen. Samtidig fremgår det av høringsnotatet at lovforslagets ordlyd er forsøkt lagt så tett opp mot ordlyden i den underliggende ICAO-teksten som mulig, når en samtidig tar hensyn til hva som er naturlig innenfor norsk lovgivningstradisjon.

Riksadvokaten ser ikke ut til å være motstander av at utleveringsspørsmålet overlates til domstolens vurdering av forholdene i det enkelte tilfellet. Departementet mener bestemt at denne modellen best ivaretar behovet for å komme frem til rimelige resultater.

Departementet understreker at ordlyden i det endelige lovforslaget uansett må ligge tett opp mot høringsforslaget for at våre internasjonale forpliktelser skal bli gjennomført på en dekkende måte.

Samtidig er departementet langt på vei enig med Riksadvokaten i at det er for skjematisk når det anføres i høringsnotatet at utlevering av utskrift bare er aktuelt i rene unntakstilfeller. Departementet har kommet til at det er ikke er riktig å gjøre noe forsøk på å kvantifisere hvor ofte utlevering vil kunne skje i forarbeidene. Opplysningenes art, partsforholdene i den enkelte saken, og selve behovet for utlevering kan forekomme i så mange konstellasjoner at faren for å gi retningslinjer som gir resultater i strid med lovens formål, er for stor. Av samme grunn bør en være forsiktig med å gi ytterligere retningslinjer for skjønnet i forarbeidene. Det avgjørende bør være de kriteriene lovteksten selv gir anvisning på. Domstolen må med andre ord komme til at behovet for utlevering i den enkelte saken, for eksempel til politiet, må veie tyngre enn faren for at havarikommisjonens arbeid med den aktuelle saken, eller fremtidige nasjonale eller utenlandske undersøkelser, vanskeliggjøres.

Departementet føyer likevel til at begrunnelsen for bestemmelsen ikke bare er å avveie luftfartsmyndighetenes og politiets behov. Begrunnelsen er i vel så stor grad rene personvernhensyn. Permanent overvåkning av en arbeidsplass er i seg selv et så inngripende virkemiddel at pålegg om registrering ikke er tenkelig uten klare begrensninger i bruken av opplysningene.

Den foreslåtte bestemmelsen om pliktig bruk av opplysninger fra flygeregistrator i flyselskapenes interne sikkerhetsarbeid, slår ikke selv fast at resultatene fra flyselskapenes analysearbeid ikke skal kunne brukes til å sanksjonere de ansatte. Selv om ingen av høringsinstansene har kommentert dette, mener departementet at dette må gå klarere frem av selve lovteksten.

Samtidig må det understrekes at dette er helt i tråd med de prinsippene som er lagt til grunn for de øvrige delene av lovforslaget, og særlig de bestemmelsene om vern mot straff som behandles i punkt 7.8. Et stykke på vei vil disse bestemmelsene ivareta de samme behovene som den bestemmelsen som behandles her, men ikke helt. Departementet mener det i tilegg bør være et lovfestet forbud mot at arbeidsgiver bruker opplysninger fra slike systemer til å sanksjonere sine arbeidstakere, med unntak av i bestemte tilfeller. Denne grensedragningen er omtalt nærmere i punkt 7.11.7.

Endelig har departementet vurdert om registrering av opplysninger i lufttrafikktjenesten bør underlegges samme vern som opplysninger registrert av taleregistrator i fly. I den grad registreringen har samme karakter som i cockpiten på et fly, er det mye som tilsier at det samme vernet bør gjelde. Det bør ikke være avgjørende at det ikke finnes internasjonale regler på dette området. Både Luftfartstilsynet og Avinor AS har uttalt seg positivt til et slikt vern.

På den annen side er det ikke helt opplagt at registreringen i lufttrafikktjenesten har samme karakter som i cockpiten på et fly. Sistnevnte registrering omfatter all lyd i cockpit, ikke bare kommunikasjon utad. Registreringen i lufttrafikktjenesten omfatter derimot bare kommunikasjon utad, og ikke samtaler flygeledere måtte ha med andre som befinner seg i samme rom, eller andre lyder i rommet.

Registreringen i lufttrafikktjenesten har med andre ord ikke en like vedvarende karakter som registreringen i cockpit. Rent kvantitativt trenger likevel ikke forskjellen å være så stor, så lenge registreringen av samtaler utad er helt regelmessig. Rettspolitisk trenger derfor ikke behovet for beskyttelse å være særlig annerledes.

Departementet foreslår en vernebestemmelse for lufttrafikktjenesten av samme karakter som for registrering av lyd og bilde i cockpit på fly. Bestemmelsen er generelt formulert, slik at det vil bero på en konkret vurdering om de registreringsordningene som finnes til enhver tid omfattes av vernet. For å unngå rettsusikkerhet mener departementet at det bør kunne gis forskrifter som tar stilling til om et registreringssystem er omfattet av vernebestemmelsene.

7.3.3 Jernbane

7.3.3.1 Beskrivelse av dagens ordning

Det er i dag ikke stilt krav om installering og bruk av tekniske registreringssystemer om bord i tog etter jernbanelovgivningen. De systemer som finnes er regulert av virksomheten selv.

På togledersentralene (trafikkstyringsenhetene) er det systemer som registrerer kommunikasjon mellom tog og togledelse (trafikkstyrer), og trafikkontrollsystem (status) avhengig av når sentralen er bygget (status på signalsystem og toglokalisering).

Om bord i norske tog er det, avhengig av alder, registrering av hastighet basert på tid som referanse, for nyere tog også i forhold til posisjon.

7.3.3.2 Internasjonale bestemmelser

I jernbanesikkerhetsdirektivet er det i artikkel 20 nr. 2 c) fastsatt at undersøkelsesorganet (eventuelt i samarbeid med de myndigheter, som er ansvarlig for den rettslige undersøkelsen), så raskt som mulig skal gis tilgang til og mulighet til å bruke innholdet i registratorer og utstyr om bord med henblikk på taleregistrering og registrering av drift av systemet for trafikkstyring og signalgiving.

Videre er det i europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/50/EF av 29. april 2004 (jf. omtale av jernbanepakke 2 under punkt 4.4.1), inntatt bestemmelser om registreringssystemer.

I direktivene 96/48/EF og 2001/16/EF vedlegg III Grunnleggende krav, er det i pkt. 2.4 under Rullende materiell inntatt et nytt pkt. 2.4.4 ( engelsk tekst):

«Trains must be equipped with a recording device. The data collected by this device and the processing of the information must be harmonised.»

Teksten kom inn under behandlingen av jernbanepakke 2 og har sin bakgrunn i at parlamentet ønsket installering av en obligatorisk «recording device (black box) on trains, similar to those used on planes».

Slike krav kan i dag gis med hjemmel i jernbaneloven § 5, jf. § 6.

7.3.3.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått en bestemmelse som skulle sikre lik behandling av bruken av opplysninger i registreringssystemer på jernbane som det som ble foreslått på luftfart. Begrunnelsen for dette var at de hensyn som gjelder bruk av informasjon i slike systemer og behov for beskyttelse, stort sett vil være de samme, jf. også omtale under punkt 7.3.2.3.

Det fremgår av høringsnotatet:

«Bestemmelsen avviker noe fra utkast til luftfartsloven § 12-11, da det på jernbanesiden allerede finnes hjemmel som gir departementet myndighet til å gi forskrifter som kan omfatte installering av tekniske innretninger m.v., jf. jernbaneloven §§ 4 og 5, jf. §§ 6 og 16. EU-parlamentet har i forbindelse med annen gangs behandling av jernbanepakke 2 forutsatt at fremtidige tog blir utstyrt med registreringssystemer og at bearbeidingen av informasjonen blir harmonisert.»

I høringsnotatet ble det foreslått at undersøkelsesmyndigheten bl.a. skal ha adgang og rett til innholdet av registreringssystemer om bord i tog mv. i samsvar med ordlyden i sikkerhetsdirektivet.

For øvrig ble forslaget utformet i tråd med tilsvarende forslag på luftfart, for så vidt gjelder undersøkelsesmyndighetens enerett til bruk av opplysninger fra lyd- og bildeopptak i førerrom på tog. Etter departementets syn ville det, dersom det skal foregå overvåking av arbeidsplassen i førerrommet i tog, være viktig at personalet fikk den samme beskyttelse som gjelder i førerkabin om bord i luftfartøyer.

7.3.3.4 Høringsinstansenes syn

Flytoget AS mener at bestemmelsen om at ingen andre enn undersøkelsesmyndigheten skal ha tilgang til registrering av lyd og bilde fra førerrom om bord i tog er urimelig. Det anføres:

«Andre vil også ha «tilgang», men bruken kan selvsagt begrenses. Både Mantena og Flytoget kan lese av TELOC.»

NSB AS anser at det er uklart hva departementet mener med at ingen andre enn undersøkelsesmyndigheten skal ha tilgang til registrering av lyd og bilde fra førerrom i tog. Det anføres:

«Hvis det med dette menes at virksomhetene ikke skal kunne bruke slik informasjon i sitt interne sikkerhetsarbeid, mener NSB at forslaget på dette punkt vil ha en klart negativ effekt for trafikksikkerheten på jernbane. Henvisning til kommentarene til § 12-11 i forslaget til endringer i luftfartsloven gir liten veiledning i hvordan § 7 skal fortolkes.

Dersom forslagets § 7 fra departementets side ikke er ment å ha slike konsekvenser, bør ordlyden omformuleres slik at det klart fremkommer at regelen ikke er til hinder for at virksomhetene bruker denne type informasjon i sitt interne sikkerhetsarbeid.»

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane (HSLB) viser til at lovteksten er helt i tråd med deres behov, men påpeker viktigheten av at slikt utstyr er montert og i bruk, noe som ikke er tilfelle i dag. Det uttales i den forbindelse:

«Forarbeidet til lovutkastet bekrefter at det allerede finnes hjemmel som gir departementet myndighet til å gi forskriftskrav om installering av registreringsutstyr. EUs sikkerhetsdirektiv forutsetter at fremtidige tog blir utstyrt med slikt utstyr.»

For øvrig viser havarikommisjonen til sine kommentarer til forslaget i luftfartsloven, som gjelder tilsvarende for jernbane.

Jernbaneverketforeslår ordlyden endret slik at det presiseres at undersøkelsesmyndigheten har «rett til bruk av innholdet», i tråd med utkast til jernbanesikkerhetsdirektivets artikkel 20. Det vises til at det er undersøkelsesmyndighetens tilgang til og bruk av innholdet av registreringssystemer som her reguleres, ikke besittelse og eierskap til informasjonen eller partenes bruk av denne.

7.3.3.5 Departementets vurdering

Departementet ser behov for at jernbanevirksomhetene selv skal ha mulighet for å kontrollere visse systemer i forbindelse med sitt interne sikkerhetsarbeid, som for eksempel registrering av hastighet og toglokalisering, slik som i dag.

Systemet som er utviklet av TELOC er (ifølge det departementet har fått opplyst) et system som registrerer tekniske data, som for eksempel hastighet. Dette kan utvikles videre, men det er i dag ingen registrering av lyd eller bilde i førerrom på tog.

For så vidt gjelder Jernbaneverkets henvisning til sikkerhetsdirektivet, anser departementet at dette kun gir undersøkelsesmyndigheten en rett til å få slike opplysninger, og tar ikke stilling til hvem som ellers skal ha tilgang til opplysningene. En slik rett til registreringssystemer har havarikommisjonen også i dag etter jernbaneloven § 18 annet ledd. Denne retten videreføres i forslaget til § 13.

Departementet legger opp til, i likhet med forslaget på luftfart, at systemer av registrering av lyd og bilde i førerrom på tog kan benyttes av undersøkelsesmyndigheten, med de begrensninger for utlevering som foreslås på dette området, se nærmere under punkt 7.3.2.5. Når det gjelder kommunikasjon mellom for eksempel trafikkstyringsenheten og togfører, omfatter ikke begrensningen slike opplysninger. Departementet vil eventuelt vurdere behovet for slikt vern nærmere, dersom det viser seg å være et særskilt behov for det, ut over det vern som følger av generelle regler etter bl.a. personopplysningsloven. Med samme begrunnelse foreslår heller ikke departementet i denne omgang bestemmelser som gjelder vern i forbindelse med registrering av lyd og bilde på trafikkstyringsenhetene, slik som det foreslås på luftfart fra tårnkabin eller kontrollrom for lufttrafikktjenesten. For så vidt gjelder sanksjoner fra arbeidsgiver som foreslått i utkast til luftfartsloven § 12-11, foreslås det ikke tilsvarende hjemmel i denne omgang på jernbaneområdet, da en vil avvente nærmere utforming av hvordan bearbeiding av informasjonen fra registreringssystemer blir harmonisert i forbindelse med europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/50/EF av 29. april 2004, som er en del av EØS-avtalen, jf. punkt 7.3.3.3 og punkt 4.4.1.

7.3.4 Vegtrafikk

På vegtrafikkområdet blir det ikke foreslått særskilte bestemmelser om tekniske registreringssystemer tilsvarende de som foreslås på luftfarts- og jernbaneområdet.

I bestemmelsen som foreslås om bevissikring, er det imidlertid forutsatt at havarikommisjonen i forbindelse med en ulykkesundersøkelse, skal kunne gjøre seg kjent med bl.a. det som er registrert på fartsskrivere.

7.4 Utvidet forklaringsplikt til havarikommisjonen

7.4.1 Bakgrunn og gjeldende rett på luftfarts-, jernbane- og sjøfartsområdet

Etter luftfartsloven § 12-5 og jernbaneloven § 18 plikter enhver på forlangende å gi havarikommisjonen de opplysningene han sitter inne med om forhold som kan være av betydning for undersøkelsen. Forpliktelsen gjelder uten hensyn til taushetsplikt som ellers påhviler vedkommende (utvidet forklaringsplikt).

Tilsvarende regler er nå også vedtatt på sjøfartsområdet i forbindelse med at havarikommisjonens ansvarsområde fra 2006 skal utvides til å omfatte undersøkelse av sjøulykker. Det vises til ny § 477 i sjøloven og Ot.prp. nr. 78 (2003-2004) om lov om endringer i lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten (sjøfartsloven) og enkelte andre lover.

Den utvidede forklaringsplikten innebærer at en person kan ha plikt til å forklare seg om forhold som kan gi grunnlag for straff. Både i nasjonal prosesslovgivning, og i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner Norge er bundet av, er det et grunnprinsipp at ingen skal kunne tvinges til å erkjenne egen straffeskyld (selvinkriminering). For å unngå konflikt mellom den utvidede forklaringsplikten og selvinkrimineringsprinsippet, forbyr de tidligere nevnte bestemmelser i luftfarts- og jernbaneloven også at opplysninger som har fremkommet under forklaring senere brukes som bevis i en straffesak mot den som har forklart seg.

Nå de forklaringspliktige ikke behøver å frykte straff, bidrar det indirekte også til at de forklaringspliktige ikke holder tilbake opplysninger havarikommisjonen er avhengig av i sitt sikkerhetsarbeid. Det vises til fremstillingen i punkt 7.8.

7.4.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått å innføre utvidet forklaringsplikt overfor undersøkelsesmyndigheten også innenfor vegsektoren. Bestemmelsen ble bygget over samme lest som de tilsvarende bestemmelsene i luftfarts- og jernbaneloven, jf. det som er sagt i punkt 7.4.1. Forklaringsplikten skal med andre ord være absolutt, men til gjengjeld kan opplysninger gitt under forklaring for undersøkelsesmyndigheten ikke brukes som bevis i straffesak mot den som har forklart seg.

7.4.3 Høringsinstansenes syn

Helsedepartementet (HD) mener den foreslåtte forklaringsplikten går for langt, og viser til at den for eksempel vil innebære at helsepersonell pålegges forklaringsplikt uavhengig av taushetsplikt etter helsepersonelloven og/eller forvaltningsloven. Videre peker HD på at helsepersonell etter forslaget vil ha plikt til å oppgi diagnoser og andre opplysninger av rent helsefaglig art dersom havarikommisjonen krever det.

HD påpeker at hjemmelen kan brukes til å innhente omfattende journalopplysninger også om passasjerer i kjøretøyet, og de mener det er å gå for langt. HD mener det kan stille seg annerledes i forhold til de som innehar førerkort eller kjøretillatelse, og som faktisk har ført motorvognen(e) som har vært innblandet i ulykken som skal undersøkes. Dette begrunnes med at de som har førerkort har fått en offentlig aksept på sin skikkethet til å føre et kjøretøy, en aksept som bl.a. er betinget av at deres helsemessige tilstand er tilfredsstillende.

HD fremhever videre at taushetsplikten i norsk rett betraktes som så viktig at man bare ved helt ekstraordinære situasjoner skal kunne fravike den, og viser her til hensynet til personvernet, samt folks behov for å kunne betro seg til helsepersonale.

HD er oppmerksom på at forklaringsplikten som foreslås tilsvarer bestemmelsen i luftfartsloven, men mener den er lettere å forsvare i forbindelse med undersøkelser av luftfartsulykker og hendelser. HD konkluderer med at forslaget i vegtrafikkloven ikke kan bli stående uendret.

Riksadvokaten uttaler følgende:

«... det er noe vanskelig å se at det på området undersøkelse av ulykker m.m. gjør seg gjeldende så tungtveiende hensyn for så vidt gjelder opplysning av saken, at det er grunnlag for å tilsidesette prosesslovgivningens etablerte prinsipper om rett til å nekte å forklare seg».

Han påpeker videre at denne problemstillingen er mer aktuell på vegtrafikkområdet enn de øvrige transportområdene. Han viser til at nærstående vil være vitner i egenskap av passasjerer i familiens bil, og at trafikkatferden til ikke-profesjonelle kan bli lagt under lupen.

Norges Automobilforbund påpeker at fritak fra forklaringsplikten etter straffeprosessloven og tvistemålsloven er et så grunnleggende prinsipp at de ikke finner å kunne gi sin tilslutning til forslaget om at enhver har forklaringsplikt, og at fritakene som følger av straffeprosessloven og tvistemålsloven ikke gjelder.

Politiets fellesforbund støtter forslaget om at opplysningsplikten skal gjelde uavhengig av taushetsplikt noen ellers er pålagt.

Statens vegvesen, Vegdirektoratet påpeker at forslaget gir mulighet for utvidet og sikrere informasjon fra impliserte parter, og også utvidet tilgang til medisinsk informasjon. Dette innebærer en fundamental ulikhet i rammene som havarikommisjonen, politiet og Statens vegvesens ulykkesanalysegrupper jobber under.

Transportbedriftenes Landsforening mener det er viktig med forklaringsplikt, og samtidig også beskyttelse av dem som forklarer seg.

Norges Lastebileier-Forbundmener det er riktig at det gjøres lovendringer som kan lette myndighetenes tilgang til nødvendig informasjon i forbindelse med ulykkesundersøkelser.

7.4.4 Departementets vurderinger

For at målsettingen om å få inn flest mulig opplysninger skal nås, er det etter departementets syn viktig å ha bestemmelser om utvidet forklaringsplikt. Det er samtidig viktig å ha bestemmelser som verner dem som forklarer seg mot ubehaglige konsekvenser i form av for eksempel straffeforfølging som følge av avgitte forklaringer, samt å ha regler som pålegger undersøkelsesmyndigheten taushetsplikt.

Den utvidede forklaringsplikten må med andre ord sees i nær sammenheng med bl.a. reglene om taushetsplikt for undersøkelsesmyndigheten. Lovforslaget er endret noe i forhold til det forslaget som ble sendt på høring, og som høringsinstansene har knyttet sine kommentarer til. I lovforslaget foreslås det at de som utfører arbeid for undersøkelsesmyndigheten skal underlegges taushetsplikt etter strengere taushetsregler i særlovgivningen, dersom de mottar opplysninger fra personer som selv er underlagt en slik strengere taushetsplikt. Det typiske eksemplet her er en lege som er underlagt taushetsplikt etter lov om helsepersonell.

I Ot.prp. nr. 78 (2003-2004) som omfatter lovendringer som skal legge til rette for at sjøulykker skal undersøkes av havarikommisjonen, uttaler Justisdepartementet bl.a. følgende om dette emnet:

«Forhold av den art som en domstol ikke kan ta imot forklaring om etter tvml. §§ 204 til 206, kan etter omstendighetene være opplysninger som er viktige i saken. Mest praktisk her er kanskje opplysninger fra en lege eller psykolog om medisinske problemer av fysisk eller psykisk art, herunder medikamentbruk ol., jf. tvml. § 205. Dette er typisk opplysninger som undersøkelsesmyndigheten vil ha behov for å få tilgang til... Dersom hensynet til vitnene ivaretas med regler om immunitet og med taushetsplikt for undersøkelsesmyndigheten, mener departementet at hensynet til sjøsikkerhetsarbeidet tilsier at det bør gjelde en ubegrenset opplysningsplikt.»

Departementet understreker at en viktig målsetting for det samlede lovforslaget er å utforme regler som legger best mulig til rette for sakens opplysning, og dermed for det forebyggende sikkerhetsarbeidet. Nevnte hensyn kan etter departementets syn ikke sies å veie mindre tungt i vegsektoren, hvor det gjennomsnittlig drepes og skades langt flere hvert år, enn samlet i luftfarts- og jernbanesektoren. Videre understrekes det at bestemmelsen om utvidet forklaringsplikt må sees i sammenheng med de verneregler som foreslås for de forklaringspliktige, samt de taushetsregler som foreslås for havarikommisjonen.

Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at det ikke foreligger tilstrekkelig tungtveiende grunner til å velge en avvikende løsning når det gjelder forklaringsplikt på vegtrafikkområdet, enn på de andre transportområdene.

7.5 Lagring og utveksling av opplysninger

7.5.1 Luftfart

7.5.1.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Gjeldende luftfartslov har ingen bestemmelser om lagring av opplysninger som rapporteres til havarikommisjonen eller til Luftfartstilsynet.

Rapporteringsdirektivet forutsetter at det etableres et system for internasjonal utveksling av et stort antall opplysninger som rapporters til luftfartsmyndighetene. Deler av systemet er regulert direkte i direktivet, mens andre sider vil bli fastlagt gjennom praksis. Tanken er at erfaringsmaterialet fra hvert enkelt land er så lite at internasjonal utveksling av opplysninger vil påskynde kartleggingen av årsakene til luftfartsulykker, og dermed fremme forebyggingen av ulykker.

Som et ledd i dette arbeidet forutsetter rapporteringsdirektivet at hvert medlemsland utpeker ett eller flere organ som ansvarlig for å samle inn, vurdere, prosessere og lagre opplysninger om hendelser som er rapportert i henhold til direktivet.

For så vidt gjelder lagring, forutsetter rapporteringsdirektivet at det opprettes en database hvor de rapporterte opplysningene lagres. Selv om rapporteringsdirektivet som sådan ikke omfatter luftfartsulykker og alvorlige hendelser, krever det at opplysninger om disse også skal lagres i den aktuelle databasen.

Hvert medlemsland plikter å gi alle de andre medlemslandene, og EU-kommisjonen, tilgang til innholdet i denne databasen. Denne utvekslingen skal gjøres så enkel som mulig ved at den programvaren som brukes standardiseres, eller gjøres kompatibel.

Som følge av at rapporteringsdirektivet forutsetter stor spredning av opplysningene, pålegger det samtidig medlemsstatene å unngå at den eller de databasene som opplysningene lagres i inneholder navn eller adresse på enkeltpersoner. Tanken er at dette er opplysninger som ikke har direkte relevans for det forebyggende arbeidet, i tillegg til at det klare forbudet vil redusere frykten for å gi opplysninger til luftfartsmyndighetene. Det vises til de hensynene som er omtalt i punkt 7.1.

7.5.1.2 Forslaget i høringsnotatet

En del av de opplysningene som omfattes av rapporteringsdirektivet vil ikke bli sendt til havarikommisjonen, men bare til Luftfartstilsynet. Dette, i tillegg til at Luftfartstilsynet er alminnelig luftfartsmyndighet, gjorde at departementet foreslo at Luftfartstilsynet tildeles oppgaven med å forvalte en database som nevnt i rapporteringsdirektivet. Dette forslaget innebar samtidig at Luftfartstilsynet vil ha ansvar for utveksling av de opplysningene som er lagret i databasen med andre medlemsland og EU-kommisjonen. Videre ble det foreslått at databasen ikke skal inneholde referanser til enkeltpersoners navn eller adresse, eller andre opplysninger som gjør det mulig å identifisere hvem som har gitt opplysningene.

Rapporteringsdirektivet legger opp til at Luftfartstilsynet og havarikommisjonen vil kunne utveksle opplysninger seg i mellom. Derfor ble det også foreslått at de opplysningene havarikommisjonen lagrer digitalt, og som senere vil kunne bli utvekslet med Luftfartstilsynet, skal lagres uten referanse til enkeltpersoners navn eller adresse, eller andre opplysninger som gjør det mulig å identifisere hvem som har gitt opplysningene.

I høringsnotatet ble det også drøftet om det er riktig å gå et skritt videre, og gjøre selve rapporteringen anonym. Isolert sett ville dette overflødiggjøre flere av de vanskelige interesseavveiningene som behandles i punktene 7.6 til 7.12.

Departementet anbefalte likevel ikke en slik løsning. For det første ble det vist til klare prinsipielle innvendinger mot anonym rapportering. Skal en sikre korrekt rapportering er det viktig at rapportøren vet at han risikerer å måtte innestå for at opplysningene er korrekte og utfyllende. I verste fall vil et helt anonymt system øke faren for rent sjikanøs rapportering til skade for den det rapporteres om.

For det andre er det nødvendig for luftfartsmyndighetene å kunne henvende seg til en som har avgitt en rapport for å be om utfyllende opplysninger. Dette er viktig fordi selve rapporteringsskjemaet ofte vil ha en teknisk, standardisert og relativt knapp form.

Departementet mente etter en samlet vurdering at ikke-anonym rapportering, kombinert med de vernemekanismene som behandles i de følgende punktene, gir en bedre avveining av interessene.

7.5.1.3 Høringsinstansenes syn

Luftfartstilsynet har pekt på at lovteksten i forslaget bare ser ut til å forby referanser til rapportørenes navn og adresse, og ikke til andre involverte personers navn og adresse. Dette gjelde både den bestemmelsen som omhandler havarikommisjonens egen lagring av opplysninger, og den bestemmelsen som omhandler Luftfartstilsynets lagring av opplysinger.

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbaneslutter seg til synspunktene fra Luftfartstilsynet, og føyer til at en egen bestemmelse om digital lagring av data i havarikommisjonen bør være overflødig. Det bør være tilstrekkelig at Luftfartstilsynets lagring av opplysninger lovreguleres. Om nødvendig kan den delen av høringsforslaget som omhandler havarikommisjonens lagring av opplysninger føyes til den bestemmelsen som omhandler Luftfartstilsynets lagring av opplysninger.

Avinor AS uttaler at det bør være mulig å finne ut hvem som har avgitt en rapport ved hjelp av papirbaserte arkiver dersom en på et senere tidspunkt finner ut at det er ønskelig å gjennomføre en undersøkelse.

Flere høringsinstanser uttaler at luftfartsmiljøet i Norge er så lite, at det ofte vil være enkelt å identifisere enkeltpersoner selv om de ikke er omtalt med navn eller adresse.

7.5.1.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å videreføre hovedtrekkene fra høringsforslaget.

Samtidig er en enig i at formålet med en særskilt bestemmelse som regulerer havarikommisjonens lagring av opplysninger like godt kan ivaretas gjennom en utdypning av den tilsvarende bestemmelsen rettet mot Luftfartstilsynet. Dette bør være tilstrekkelig så lenge alle opplysningene skal gå via Luftfartstilsynet i egenskap av knutepunkt for utveksling av opplysninger. I det endelige forslaget er derfor bestemmelsen om havarikommisjonens lagring av opplysninger fjernet. Til gjengjeld er det presisert at Luftfartstilsynets plikt til å fjerne eventuelle referanser til enkeltpersoners navn og adresse i sin database også omfatter opplysninger tilsynet har mottatt fra havarikommisjonen.

Departementet er også enig i at det bør fremgå klart av loven at opplysninger som lagres i den aktuelle databasen hos Luftfartstilsynet ikke bør inneholde verken rapportørens eget navn og adresse, eller andre personers navn og adresse. Dette er klargjort i det endelige lovforslaget.

7.5.2 Jernbane

7.5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet bestemmelser om undersøkelsesmyndigheten og tilsynsmyndighetens lagring av opplysninger stort sett tilsvarende de som ble foreslått på luftfartsområdet. Som begrunnelse for forslaget heter det i høringsnotatet:

«Det er hensiktsmessig at hhv. undersøkelsesmyndigheten og tilsynsmyndigheten har mest mulig like regler å forholde seg til uansett om dette gjelder på luftfartsområdet eller på jernbaneområdet.»

7.5.2.2 Høringsinstansenes syn

Havarikommisjonen for sivil luftfarts og jernbaneforeslo at bestemmelsen, for så vidt gjelder lagring av opplysninger, strykes når det gjelder undersøkelsesmyndigheten både når det gjelder luftfart og jernbane, da den anses overflødig.

7.5.2.3 Departementets vurdering

Departementet har etter en nærmere vurdering, og fordi det ikke finnes internasjonale krav til hvordan opplysninger skal lagres på jernbaneområdet, kommet til at det foreløpig ikke bør lages bestemmelser om lagring av opplysninger, verken for undersøkelsesmyndigheten eller for tilsynsmyndigheten. De generelle reglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven vil da komme til anvendelse. I tillegg er det i henhold til arkivloven gitt bestemmelser om offentlig journaler og behandling av taushetsbelagte opplysninger, jf. bl.a. § 2-7 i forskrift av 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlege arkiv. Departementet har for øvrig tatt opp spørsmålet om å fjerne bestemmelsen i høringsutkastet om lagring av opplysninger med Statens jernbanetilsyn, som ikke kan se betenkeligheter med å fjerne denne.

7.5.3 Vegtrafikk

På vegtrafikkområdet har departementet kommet til at det foreløpig ikke skal gis særskilte bestemmelser om lagring av opplysninger, jf. de vurderingene som er gjort på jernbaneområdet.

7.6 Taushetsplikt

7.6.1 Gjeldende rett

Luftfartsloven § 13-4 tredje ledd pålegger ansatte i Luftfartstilsynet å bevare taushet om opplysninger de har innhentet hos aktørene i luftfarten etter konkrete pålegg. Bestemmelsen forstås slik at den ikke taushetsbelegger opplysninger Luftfartstilsynet mottar i medhold av de generelle rapporteringsreglene. I tillegg omfatter den ikke opplysninger havarikommisjonen mottar.

Vegtrafikkloven og jernbanelovgivningen inneholder ingen regler om taushetsplikt.

Forvaltningslovens alminnelige taushetsbestemmelser gjelder både for havarikommisjonen og tilsynsmyndighetene. Hovedregelen i forvaltningsloven § 13 innebærer at alle som utfører arbeid for disse myndighetene plikter å bevare taushet når de gjennom arbeidet sitt mottar opplysninger om «noens personlige forhold» eller «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- og forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde».

Forvaltningsloven inneholder selv enkelte unntak som enten anses som ukontroversielle eller som ellers er nødvendige for at forvaltningen skal kunne ivareta sine oppgaver på en hensiktsmessig måte. Forvaltningsloven § 13 a tillater for eksempel at opplysninger gis videre i den grad den som har krav på taushet samtykker, dersom de har statistisk eller anonymisert form, eller dersom opplysningene er allment kjente.

I tillegg tillater forvaltningsloven § 13 b blant annet at opplysningene gjøres kjent for partene i en sak, at opplysningene brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for, at opplysningene er tilgjengelige for andre tjenestemenn innen organet i den grad det trengs for en hensiktsmessig arbeidsordning, at opplysningene brukes til statistisk bearbeiding og utrednings- eller planleggingsoppgaver, at opplysningene gis videre til andre forvaltningsorgan i den grad det er nødvendig for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov eller instruks, og at opplysningene gis til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet når det finnes ønskelig av allmenne hensyn.

7.6.2 Utenlandsk rett

7.6.2.1 Dansk rett

Den danske luftfartsloven har siden 1991 hatt regler om pliktig rapportering av driftsforstyrrelser og andre irregulære forhold. Ved lovendring i 2001 ble det føyd til en straffesanksjonert taushetsplikt for ansatte og tilkalte sakkyndige i Statens Luftfartsvæsen for så vidt gjelder opplysninger disse mottar i medhold av de nevnte rapporteringsreglene. I den samme bestemmelsen er det slått fast at de taushetsbelagte opplysningene kan gis videre til utenlandske myndigheter og internasjonale organisasjoner når det (1) følger av internasjonale avtaler eller forpliktelser, eller (2) er av vesentlig betydning for disse organenes flysikkerhetsarbeid og de er underlagt taushetsplikt av minst samme omfang som Statens Luftfartsvæsen.

Widerøe's Flyveselskap har i sin høringsuttalelse (punkt 7.6.4) redegjort kort for viktige konsekvenser av de danske lovreglene.

7.6.2.2 Rapporteringsdirektivet

I direktivet om rapportering av hendelser i luftfarten finnes det en egen artikkel om beskyttelse av informasjon. Her heter det blant annet at «Member States shall, according to their national legislation, take necessary measures to ensure appropriate confidentiality of the information received by them pursuant to Articles 6(1) and 7(1)», dvs. direktivets hovedregler om rapporteringsplikt og internasjonal utveksling av opplysninger mellom myndigheter og organisasjoner som arbeider med flysikkerhet. Det fremgår av forarbeidene til direktivet at denne bestemmelsen er sentral dersom direktivets formål skal få ønsket gjennomslagskraft.

7.6.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at luftfartsloven, jernbanelovgivningen og vegtrafikkloven burde tilføyes spesialtilpassede taushetsregler som skulle gå foran forvaltningslovens generelle regler.

Med tanke på å gjøre det tydelig for de som sitter med relevante sikkerhetsopplysninger at de ikke trenger å frykte uønsket videreformidling av de opplysninger de gir til myndighetene, var det særlig to forhold som ble fremhevet.

For det første ble det anført at forvaltningslovens taushetsbestemmelser saklig sett ikke omfatter alle de opplysningene som bør omfattes av taushetsplikt når en tar utgangspunkt i lovens formål. Det er ikke vanskelig å finne eksempler på opplysninger som havarikommisjonen eller tilsynsmyndighetene bør motta, som verken gjelder personlige forhold eller forretningshemmeligheter, jf. punkt 7.6.2 ovenfor. For det andre er noen av unntaksreglene i forvaltningsloven § 13 b lite tilpasset formålet med de reglene som foreslås her. Blant annet åpner forvaltningsloven for at det organet som mottar opplysningene kan anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten.

Videre understreket departementet det pedagogiske behovet for å samle alle taushetsbestemmelsene på ett sted, slik at adressatene kan få oversikt over sine rettigheter ved å slå opp ett sted. Det ble fremhevet som uheldig at de grunnleggende taushetsbestemmelsene finnes i forvaltningsloven, og de supplerende taushetsbestemmelsene i vedkommende sektorlov. Behovet for pedagogiske regler tilsa etter departementets syn også at reglene ikke ble gjort for kompliserte rent juridisk-teknisk.

For så vidt gjelder luftfart anførte departementet at rapporteringsdirektivet gjør det helt nødvendig med taushetsbestemmelser som går lenger enn forvaltningsloven.

Videre ble det i høringsnotatet vist til at jernbanesikkerhetsdirektivet angir at de forklaringspliktiges identitet skal beskyttes.

Rent lovteknisk foreslo departementet at alle opplysninger undersøkelsesmyndigheten og tilsynsmyndighetene mottar i medhold av de foreslåtte forklarings- og rapporteringsreglene skulle være taushetsbelagte. Taushetsplikten skulle samtidig ikke være til hinder for at opplysninger som ikke identifiserer enkeltpersoner, og som er relevante for arbeidet med å forebygge ulykker, tas inn i undersøkelsesrapporter og statistisk pregede rapporter. Endelig ble det foreslått at taushetsplikten ikke skulle være til hinder for bruk av opplysningene innad i forvaltningen i den grad formålet med bestemmelsene tilsier det.

7.6.4 Høringsinstansenes syn

Av de høringsinstansene som uttaler seg uttrykkelig om spørsmålet, er flertallet enig i at forvaltningslovens taushetsbestemmelser har et for snevert anvendelsesområde til å sikre havarikommisjonen og tilsynsmyndighetene tilgang til alle relevante sikkerhetsopplysninger. Justisdepartementet uttaler at

«gode grunner taler for at det gis regler om en særskilt omfattende taushetsplikt for luftfartsmyndighetene og for havarikommisjonen, for å sikre at så omfattende og fullstendige opplysninger som mulig kommer inn».

I høringsbrevet fra Luftfartstilsynet heter det om taushetsplikt for havarikommisjonen (HSLB):

«Luftfartstilsynet finner det svært positivt at det tas inn en taushetspliktbestemmelse for HSLB i loven.»

For så vidt gjelder taushetsplikt for Luftfartstilsynet selv heter det:

«Luftfartstilsynet er av den oppfatning at en taushetsbestemmelse er absolutt nødvendig for å sikre myndighetene tilgang til viktig flysikkerhetsinformasjon ved å skape trygghet hos den som rapporterer og at taushetsplikt for slike opplysninger vil være en god måte å sikre denne tryggheten på. (...).

Slik vi leser den foreslåtte taushetsbestemmelsen medfører denne at vi ikke kan uttale oss om fakta som anses som utvilsomme. Det kan for eksempel være bekreftelse av opplysninger som media allerede har eller opplysninger om hendelsesforløpet som det er enighet om.»

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane

«hilser taushetsplikten velkommen, og ... håper den blir en realitet».

Samtidig er det flere av høringsinstansene som støtter tanken om utvidet taushetsplikt, som samtidig mener at loven bør baseres på en litt annen modell enn høringsforslagets.

Justisdepartementet mener at forvaltningslovens taushetsbestemmelser rent lovteknisk bør ligge i bunnen, og at dette klargjøres gjennom en uttrykkelig henvisning fra hver av de tre sektorlovene til forvaltningsloven. I følge Justisdepartementet kan det tenkes at opplysninger som er taushetsbelagte etter forvaltningsloven ikke vil være taushetsbelagte i henhold til høringsforslagene.

Samtidig mener Justisdepartementet at den modellen høringsnotatet var basert på vil forhindre ønskelig bruk og videreformidling av opplysninger før rapportene fra havarikommisjonen er endelige:

«Vi antar at det vil være normalsituasjonen at undersøkelsesmyndigheten ved luftfartsulykker får en vesentlig del av sine informasjoner gjennom de informasjonskanalene som det etter forslaget ikke kan videreformidle innholdet av før den endelige rapporten foreligger. Dette kan bety at det ikke blir anledning for undersøkelsesmyndigheten til å gi grunnleggende informasjon om ulykken før dette, noe som neppe vil være akseptabelt for offentligheten, herunder pårørende, media og politikere».

I uttalelsen fra Widerøe's Flyveselskap ASAheter det følgende:

«... det er nødvendig å unnta alle rapporter fra offentlighet for å sikre beskyttelse av den som rapporterer og øke rapporteringsviljen. Så vidt vi er kjent med har Danmark gjort endringer på dette punkt [etter at rapporteringsplikt ble innført]. Lovendringen medførte først økt rapportering, men på grunn av offentlighetsloven ble rapporter referert i media med navn på person og selskap. Dette opplever vi også i dagens situasjon i Norge og dette virker hemmende på rapporteringsviljen. Når Danmark unntok rapportene fra offentligheten økte igjen rapporteringsviljen dramatisk. Her må hensynet til den totale flysikkerheten veie tyngre enn at media skal «henge» ut enkeltsaker.»

Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening har i sin felles høringsuttalelse gitt uttrykk for prinsipielle innvendinger mot forslaget:

«I et demokrati har befolkningen et naturlig krav på å få vite sannheten om tjenesteytelser i luftfarts-, jernbane- og veisektoren. (... ). Vi finner det ... uakseptabelt at departementet foreslår spesialtilpassede regler om taushetsplikt på dette området ... Vi nevner i den forbindelse at det i en årrekke har vært et uttalt mål å redusere antallet taushetsbestemmelser i det norske lovverket, for å gjøre systemet mer oversiktlig og for å fjerne unødige taushetsregler.»

Helsedepartementet har i sin høringsuttalelse konsentrert seg om endringene i vegtrafikkloven. Når det gjelder forholdet mellom høringsforslagets taushetsregler og innholdet i de offentlige rapportene fra havarikommisjonen heter det følgende:

«[Helsedepartementet] er enig i at det må stilles klare krav til utformingen av rapportene. Imidlertid kan vi ikke se at det er nødvendig og forsvarlig i en offentlig rapport å identifisere kilder til opplysninger om helsemessige forhold underlagt helsepersonells taushetsplikt, eller hvem opplysningene referer seg til. (...) Åpenhet overfor allmennheten [i form av rapporter] vil kunne være noe helt annet enn åpenhet overfor en offentlig myndighet med taushetsplikt. Det vises for øvrig til norsk retts generelle regel om vern mot offentlig omtale av personlige forhold.»

Helsedepartementet har kommet med flere uttalelser om forholdet mellom taushetsreglene og helsepersonells plikt til å avgi forklaring for havarikommisjonen. Vi viser her til fremstillingen i punkt 7.4.

I høringsuttalelsen fra Statistisk Sentralbyrå (SSB)heter det:

«Vi ser ikke bort fra at det kan komme til å inngå opplysninger som vil være av interesse i produksjonen av offisiell statistikk. SSB vil minne om statistikkloven av 1989 og at denne blant annet hjemler bruk av data fra administrative registre som grunnlag for offisiell statistikk. Statistikklovens § 3-2 (2) gir dessuten SSB rett til å innhente tilleggsopplysninger.»

7.6.5 Departementets vurderinger

Departementet legger til grunn at taushetsplikt er et sentralt virkemiddel for å sikre de myndighetsorganene som arbeider med å forbedre sikkerheten innen luftfarts-, jernbane- og vegsektoren tilgang til relevante opplysninger. Departementet mener det er symptomatisk for de vanskelige avveiningsspørsmålene som oppstår, at høringsuttalelsene til dels er motstridende. For å imøtekomme innvendingene, foreslår departementet at taushetsbestemmelsene i de endelige lovforslagene deles inn i tre «nivåer».

Det første nivået innebærer at alle som utfører arbeid for havarikommisjonen og de aktuelle tilsynsorganene er underlagt taushetsplikt etter forvaltningslovens regler, med noen små unntak. Opplysninger som er taushetsbelagt på dette første nivået skal bare kunne brukes på den måten som er foreskrevet i forvaltningsloven selv. Det betyr blant annet at opplysningene ikke kan offentliggjøres som en del av havarikommisjonens undersøkelsesrapporter. Departementet foreslår likevel at det gjøres unntak fra de aktuelle myndighetsorganenes rett til å anmelde forhold til påtalemyndigheten.

Det andre nivået innebærer at de som utfører arbeid for de nevnte myndighetene er underlagt taushetsplikt etter strengere taushetsregler i særlovgivningen, dersom de mottar opplysninger fra en person som selv er underlagt en slik strengere taushetsplikt. Det typiske eksemplet her er at leger som er underlagt taushetsplikt etter lov om helsepersonell gir opplysninger som ikke er omfattet av forvaltningslovens taushetsbestemmelser til havarikommisjonen. Slike opplysninger skal som hovedregel bare kunne brukes på den måten som er tillatt etter vedkommende særlov. Som en snever unntaksregel åpnes det likevel for at denne typen opplysninger bringes videre dersom tungtveiende offentlige hensyn tilsier det, eller opplysningene er nødvendige for å forklare årsaken til ulykken eller hendelsen.

Det tredje nivået innebærer at opplysninger som rapporteres i medhold av de foreslåtte rapporteringsbestemmelsene, eller opplysninger som gis til havarikommisjonen under forklaring, er taushetsbelagt. Departementet mener dette er nødvendig fordi opplysninger om organisatoriske forhold, tekniske og operative prosedyrer, arbeidsbelastning og psyko-sosiale forhold vil kunne være sentrale deler av et årsaksbilde, uten at de er omfattet av forvaltningslovens og særlovgivningens taushetsregler. Likevel foreslår departementet at også slike opplysninger bør kunne gis videre dersom tungtveiende offentlige interesser tilsier det eller dersom opplysningene er nødvendige for å forklare årsakene til ulykker eller hendelser.

Den foreslåtte løsningen i tre nivåer åpner for offentliggjøring av opplysninger om en ulykke eller hendelse også før havarikommisjonen offentliggjør sin endelige rapport, dersom tungtveiende offentlige hensyn tilsier det. Departementet ser for seg at dette er særlig aktuelt dersom mediene får tilgang til opplysninger som fører til at årsaksforholdene blir fremstilt på en klart feilaktig eller mangelfull måte. I så fall vil det kunne være mer til skade en til gagn dersom de ansvarlige myndighetene lar være å korrigere fremstillingen ut i fra sine foreløpige funn.

Departementet forutsetter at muligheten til å gi opplysninger som er taushetsbelagt etter særlovgivningen skal være så snever at de innvendingene Helsedepartementet har gitt uttrykk for i sin høringsuttalelse i hovedsak er imøtekommet.

Havarikommisjonen og Luftfartstilsynet nevner i sine høringsuttalelser at tekniske funn, og faktiske opplysninger, som anses som utvilsomme, bør kunne offentliggjøres før endelig undersøkelsesrapport er ferdigstilt. Departementet vil bemerke at fysiske funn myndighetene selv gjør ikke vil være omfattet av taushetsreglene. Eneste unntak fra denne regelen er taleregistratorer og liknende systemer for registrering av lyd og bilde, som omtalt i punkt 7.3. I tillegg åpner det endelige lovforslaget for at alle opplysninger som er alminnelig tilgjengelige, eller som har statistisk form, kan bringes videre.

Innenfor luftfartssektoren krever internasjonale forpliktelser at det gis taushetsregler med et visst omfang. Selv om vi ikke er underlagt tilsvarende internasjonale forpliktelser innenfor jernbane- og vegsektoren, har departementet kommet til at myndighetenes behov for å motta opplysninger er like stort innenfor disse sektorene.

Innen jernbanesektoren finnes det allerede nasjonale regler som pålegger aktørene å varsle og rapportere om ulykker og hendelser. Selv om det ikke finnes internasjonale regler om taushetsplikt på dette området, er det like viktig å gi personer som har rapporteringsplikt etter de nasjonale reglene vern mot ubehaglige konsekvenser, som innenfor luftfartssektoren.

Selv om departementet foreløpig ikke foreslår rapporteringsplikt etter vegtrafikkloven, mener departementet at lovverket blir mest konsekvent dersom de som forklarer seg for havarikommisjonen har tilsvarende sikkerhet for at de opplysningene de gir er underlagt taushetsplikt.

Som det fremgår av punkt 7.5.1, etablerer rapporteringsdirektivet for luftfart et system for internasjonal utveksling av opplysninger som kan brukes til å forebygge ulykker. Samtidig pålegges medlemsstatene å sikre «appropriate confidentiality» for opplysninger de mottar fra andre land. For å imøtekomme dette kravet foreslår departementet at taushetsbestemmelsene i luftfartsloven også skal gjelde for tilsvarende opplysninger som mottas fra utlandet.

Innenfor luftfartsområdet er det nødvendig å presisere at taushetsplikten ikke skal være til hinder for å gi opplysninger til myndigheter og organisasjoner utenfor landet som jobber med flysikkerhet, dersom opplysningene er underlagt minst like streng taushetsplikt hos mottakerorganet. For å tydeliggjøre dette foreslår departementet en taushetsbestemmelse av samme art som i den danske luftfartsloven.

Jernbanesikkerhetsdirektivet har visse bestemmelser om utveksling av opplysninger mv. mellom medlemsstatene og til ERA. Departementet foreslår derfor en bestemmelse om at slike opplysninger kan gis videre i den grad det følger av internasjonale avtaler som Norge har inngått.

Innenfor vegsektoren finnes det ikke regelverk om internasjonal utveksling av ulykkesforebyggende opplysninger. Departementet vil derfor foreløpig ikke foreslå slike bestemmelser i vegtrafikkloven.

7.7 Dokumentoffentlighet

7.7.1 Bakgrunn

Offentlighetsprinsippet innebærer som hovedregel at enhver har rett til å gjøre seg kjent med opplysninger som er knyttet til dokumenter som forvaltningen har i sin besittelse. Dette enkle utgangspunktet innebærer samtidig at offentlighetsprinsippet er et mulig hinder for viljen til å gi opplysninger til forvaltningen.

Fra luftfarten har en eksempel på at journalister har bedt om innsyn i utkast til undersøkelsesrapporter som havarikommisjonen har sendt Luftfartstilsynet på foreleggelse før ferdigstilling av endelig rapport. I en sak ble begjæring om innsyn rettet mot Luftfartstilsynet som mottaker av utkastet. Tilsynet anså det som uheldig at uferdige versjoner av en rapport blir offentliggjort, og avslo derfor begjæringen blant annet under henvisning til reglene om utsatt offentlighet i offentlighetsloven § 4. Begrunnelsen var at uferdige rapporter erfaringsvis kan gi et galt eller ufullstendig bilde av ulykken/hendelsen som lett vil kunne feste seg i offentligheten før den endelige rapporten er ferdig.

Den aktuelle saken ble senere brakt inn for Stortingets ombudsmann for forvaltningen. Ombudsmannen slo fast at reglene om utsatt offentlighet ikke kan brukes uten at det foretas en konkret vurdering av behovet for å unnta utkast til rapport fra offentlighet. Problemet er at den grensedragningen loven gir anvisning på er for uklar til å ivareta de spesielle behovene som knytter seg til behandlingen av utkast til undersøkelsesrapport.

I tillegg til offentlighet for utkast til rapporter, vil offentlighetsprinsippet kunne være et hinder for viljen til å sende inn rapportene som er omtalt i punkt 7.2 fordi rapportøren frykter at mediene offentliggjør de ubearbeidede opplysningene i fasen frem til endelig undersøkelsesrapport er ferdigstilt.

7.7.2 Gjeldende rett

Offentlighetsloven gjelder fullt ut for både havarikommisjonen og tilsynsmyndigheten. I følge offentlighetsloven er alle saksdokumenter i forvaltningen offentlige med mindre noe annet er bestemt i lov eller i medhold av lov.

I følge offentlighetsloven § 3 er «forvaltningens saksdokumenter» definert slik:

«Forvaltningens saksdokumenter er dokumenter som er utferdiget av et forvaltningsorgan, og dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et slikt organ. Som dokument regnes en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremføring eller overføring.

Et dokument regnes som utferdiget når det er avsendt, eller om dette ikke skjer, når saken er ferdigbehandlet av forvaltningsorganet.»

Dette betyr at skriftlige rapporter sendt til havarikommisjonen eller tilsynsmyndigheten, er offentlige.

Med det vide dokumentbegrepet som er nedfelt i offentlighetsloven § 3 ville informasjon fra voice recordere og andre tekniske registreringssystemer også være offentlige dokumenter hvis det ikke var for at offentlighetsloven selv inneholder en uttrykkelig unntaksregel i § 6 første ledd nr. 9. I følge denne kan dokumenter som inneholder opplysninger innhentet ved vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking unntas fra offentlighet.

Informasjon innhentet under forklaring for havarikommisjonen vil være et dokument i den grad de er nedtegnet på papir eller lagret på lydbånd eller video. Men slike dokumenter er interne, og kan derfor unntas offentlighet, før de eventuelt sendes ut fra havarikommisjonen. Også øvrige dokumenter som havarikommisjonen eller tilsynsmyndigheten har utarbeidet for sin interne saksforberedelse kan unntas fra offentlighet.

Derimot er dokumenter avsendt fra havarikommisjonen, eller tilsynsmyndigheten, offentlige. Dette omfatter både ordinær korrespondanse med andre organ og offentliggjøring av rapporter som ikke har bestemte adressater. Utkast til dokumenter er som hovedregel også offentlige, dersom unntaksregelen om utsatt offentlighet i offentlighetsloven § 4 ikke kommer til anvendelse. Som nevnt i punkt 7.7.1 har Sivilombudsmannen lagt til grunn at denne bestemmelsen ikke kan brukes som hjemmel for å unnta havarikommisjonens utkast til rapport fra offentlighet uten en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.

Endelig er det viktig at dokumenter er unntatt offentlighet i den grad de inneholder opplysninger som er taushetsbelagte i lov, herunder både forvaltningsloven og ulike særlover. I praksis betyr dette at lovutkastets egne taushetsbestemmelser indirekte vil ha betydning for dokumentoffentligheten.

7.7.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at gjeldende offentlighetsregler ikke på en tilstrekkelig måte ivaretar behovet for å fremme viljen til å rapportere om årsakene til ulykker. Konsekvensen av dette er at myndighetene risikerer ikke å motta opplysninger de trenger for å komme videre i det forebyggende arbeidet.

For å bøte på dette ble det forslått å utvide taushetsplikten noe i forhold til forvaltningslovens taushetsregler. Siden dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger er unntatt offentlighet, vil den foreslåtte utvidelsen av taushetsplikten indirekte føre til en tilsvarende innskrenkning i dokumentoffentligheten. I tillegg ble det foreslått en uttrykkelig regel om at utkast til rapporter fra havarikommisjonen skal være unntatt offentlighet.

7.7.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansenes syn er preget av de oppgavene de ivaretar.

For så vidt gjelder offentlighet for utkast til undersøkelsesrapporter fra havarikommisjonen, sier Luftfartstilsynet følgende i sin høringsuttalelse:

«Som kjent har Luftfartstilsynet mottatt en rekke innsynsbegjæringer fra media i utkast til undersøkelsesrapporter. Denne bestemmelsen er derfor svært viktig og etterlengtet. (...)

Slik forslaget er formulert er det kun selve utkastet til rapport som er unntatt fra offentlighet. Høringsuttalelser fra berørte kan derimot ikke unntas fra offentlighet med hjemmel i denne bestemmelsen. Dette undergraver etter vår mening hensynet bak bestemmelsen. Bakgrunnen for dette er at høringsuttalelsene ofte kan inneholde opplysninger om hva som står i rapporten. Videre vil den i større grad enn utkastet til rapport kunne gi et skjevt bilde av hva som har skjedd, da høringsinstansene kun vil uttale seg om enkelte forhold rundt ulykken/hendelsen.

Under henvisning til dette foreslår Luftfartstilsynet at bestemmelsen utvides til også å omfatte høringsuttalelser til utkast til rapport.»

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane (HSLB) ser ut til å være av samme oppfatning:

«HSLB har savnet muligheten til å unnta utkast til rapport fra offentlighet lenge, og vi hilser denne endringen velkommen.»

Deretter er havarikommisjonen inne på de samme tankene som Luftfartstilsynet når det gjelder unntatt offentlighet for høringsuttalelse til utkast til undersøkelsesrapport.

Justisdepartementet har ingen merknader til forslaget om at utkast til undersøkelsesrapporter unntas fra offentlighet.

Norsk Redaktørforening og Norsk Presseforbund sier i sin høringsuttalelse:

«I kombinasjon med forslaget til utvidet taushetsplikt, vil bestemmelsen gi en så sterkt utvidet adgang til å utsette offentlighet, at allmennheten ikke vil få anledning til å vite noe om hva undersøkelsesmyndigheten holder på med før rapporten er offentlig. (...). Det må være dokumentenes konkrete innhold, og ikke bare at de gjelder undersøkelsesmyndighetens arbeid, som skal være avgjørende for spørsmålet om adgangen til å unnta dokumentet fra offentlighet.»

7.7.5 Departementets vurdering

Departementet mener at gjeldende taushetsregler og offentlighetsregler ikke er tilstrekkelige til å ivareta de spesielle hensyn som her gjør seg gjeldende, og at dette kan føre til at myndighetene ikke mottar viktige opplysninger. Så lenge myndighetene ikke mottar opplysningene, vil det uansett ikke være mulig å be om innsyn i de samme opplysningene. Spissformulert kan en si at offentlighetsprinsippet blir sin egen fiende i den grad en ikke tar mothensynene på alvor.

Som det fremgår av punkt 7.6.5, er taushetsbestemmelsene i proposisjonen basert på en annen modell enn det utkastet høringsuttalelsene er basert på. Taushetsbestemmelsene i proposisjonen åpner for at opplysninger som ikke er omfattet av forvaltningslovens taushetsregler kan gis videre (og dermed er offentlige) dersom det foreligger tungtveiende offentlige interesser, eller opplysningene er nødvendige for å forklare ulykkesårsaken.

Det første alternativet er først og fremst tenkt brukt i de tilfellene hvor det er behov for å formidle opplysningene videre til personer i samme, eller andre, forvaltningsorgan, som også arbeider med forebyggende sikkerhetsarbeide. Disse personene vil også være underlagt taushetsplikt. I praksis betyr dette at dokumenter som inneholder slike opplysninger normalt ikke vil blir offentlige selv om de formidles videre til andre arbeidstakere i forvaltningen som også er underlagt taushetsplikt.

Derimot vil det andre alternativet kunne brukes som grunnlag for å ta opplysninger inn i undersøkelsesrapporter. Tanken er at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at undersøkelsesmyndigheten utfører sin oppgave med å gi en offentlig forklaring av de enkelte årsaksfaktorene til en ulykke. Likevel forutsettes det at denne unntaksbestemmelsen må tolkes strengt. I merknadene til lovforslaget er det redegjort nærmere for de hensynene som kan og skal tillegges vekt i den nødvendighetsvurderingen som må foretas.

Samtidig mener departementet at behovet for å unngå at feilaktige oppfatninger av faktiske forhold festner seg i offentligheten før endelig undersøkelsesrapport ferdigstilles, tilsier at utkast til rapport bør være unntatt offentlighet. Både behovet for å beskytte berørte fra å bli urettmessig uthengt i media, og målsetningen om at undersøkelsesrapportene skal være det nærmeste en kommer en «sann» fremstilling av de faktiske forhold, tilsier at utkast til rapport ikke bør være offentlig.

Det betyr ikke at enhver form for offentlighet er utelukket før rapporten er endelig. For det første foreslår departementet at opplysninger som er alminnelig kjent, eller alminnelig tilgjengelig andre steder, ikke er taushetsbelagte, og dermed at de er offentlige. For det andre foreslås det at den som har krav på taushet skal kunne samtykke til offentlighet. For det tredje har departementet foreslått at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at myndighetene kommenterer klart feilaktige eller mangelfulle fremstillinger av årsaksforholdene i mediene. I så fall er det mest konsekvent at dokumenter som inneholder de opplysningene som er grunnlaget for kommentaren også er offentlige.

For ordens skyld gjentas det at de aktuelle myndighetsorganene har anledning til å gi opplysninger om de fysiske funnene de måtte ha gjort på ulykkesstedet, og andre faktiske opplysinger som ikke er knyttet til et dokument i offentlighetslovens forstand (jf. punkt 7.6.5).

Når det gjelder havarikommisjonens og Luftfartstilsynets forslag om at berørtes kommentarer til utkast til undersøkelsesrapport også bør være unntatt offentlighet, er departementet enig i at offentliggjøring av slike kommentarer vil kunne gi et feilaktig bilde av hva som har hendt, og at det vil kunne motvirke formålet med å unnta selve rapportutkastet fra offentlighet. Samtidig er det et spørsmål hvor ofte dette vil være tilfelle, og dermed om et fullstendig unntak fra offentlighetsprinsippet er å gå for langt. Offentlighetslovens regel om utsatt dokumentoffentlighet vil kunne brukes i slike tilfeller. Departementet foreslår derfor i denne omgang ingen særregel om unntatt offentlighet for denne typen uttalelser.

7.8 Vern mot straff

7.8.1 Bakgrunn

Frykt for at en selv eller noen som står en nær kan bli straffet på grunnlag av opplysninger en gir til myndighetene, kan være et hinder for at slike opplysninger gis. For å styrke viljen til å gi opplysninger til myndigheter som jobber med forebyggende sikkerhetsarbeid, bør en derfor vurdere å begrense adgangen til å straffe personer som gir opplysninger som kan være av betydning i det ulykkesforebyggende arbeidet.

Samtidig må en ikke gå så langt i å begrense adgangen til å straffe, at handlinger som virkelig er straffverdige ikke lenger kan straffes. Et stykke på vei vil de preventive hensynene som er med på å begrunne straffen også kunne fremme sikkerhet.

7.8.2 Gjeldende rett

Det finnes ikke bestemmelser i gjeldende rett som direkte forbyr bruk av straff mot personer som forklarer seg om straffbare forhold for en myndighet. Derimot forbyr luftfartsloven § 12-5 siste ledd annen setning, og jernbaneloven § 18 siste ledd annet punktum, at opplysninger gitt til undersøkelsesmyndigheten under forklaring brukes som bevis mot den som selv har avgitt forklaring, i en senere straffesak mot vedkommende. Av forarbeidene til bestemmelsen fremgår det at den er gitt dels for å fremme viljen til å forklare seg fritt, og dels for at den absolutte plikten til å forklare seg ikke skal stride mot forbudet mot selvinkriminering, jf. punkt 7.4.1.

Tilsvarende bestemmelser om vern mot straff finnes ikke i vegtrafikkloven.

7.8.3 Dansk rett

Som nevnt i punkt 7.6.2.1. ble den danske luftfartsloven i 2001 tilføyd en bestemmelse som uttrykkelig slår fast at personer som rapporterer annet enn «flyvehavari ... eller flyvehændelse» ikke skal straffes for brudd på flere av bestemmelsene i luftfartsloven eller bestemmelse i EF-forordninger som omfattes av loven. Selv om de danske begrepene «flyvehavari» og «flyvehændelse» ikke er helt sammenfallende med de tilsvarende norske, omfatter forbudet mot straff bare mindre alvorlige forhold.

7.8.4 EU-direktivet om rapportering i luftfarten

Kommisjonens opprinnelige utkast til direktiv inneholdt et forbud mot at medlemsstatene i nærmere bestemte tilfeller anlegger sivil sak eller straffesak mot den som har rapportert opplysninger som ledd i et pliktig nasjonalt rapporteringssystem, dersom dette er eneste måten opplysningene har blitt kjent for myndighetene på. Som det fremgår av punkt 7.9, er denne bestemmelsen fremdeles beholdt for så vidt gjelder sivile søksmål fra medlemsstatenes side. Men fordi justis- og politisamarbeidet ikke er omfattet av de traktatbestemmelsene som er hjemmel for rapporteringsdirektivet, er forbudet mot straffeforfølging ikke med i den endelige versjonen av direktivet.

7.8.5 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet drøftet departementet om det er ønskelig å ta inn uttrykkelige forbud mot å straffe brudd på enkelte av bestemmelsene i de tre sektorlovene. Selv om departementet mente at slike bestemmelser ville gi en kraftfull markering av prinsippet om vern mot sanksjoner, valgte en i stedet å bygge på det prinsippet som i dag er nedfelt i luftfarts- og jernbaneloven.

Det innebærer for det første at bestemmelsen om at opplysninger som er mottatt under forklaring for undersøkelsesmyndigheten ikke kan brukes som bevis i senere straffesak, også innføres på vegtrafikkområdet.

For det andre at bestemmelsen utvides til å omfatte flere opplysninger innenfor luftfarts- og jernbanesektoren. I stedet for å bare omfatte opplysninger samlet inn gjennom pliktig forklaring for undersøkelsesmyndigheten, utvides vernet til også å omfatte opplysninger som er omfattet av det pliktige rapporteringssystemet. Formålet med vernet tilsier at disse tilfellene behandles likt. Fordi det foreløpig ikke foreslås lovbestemt rapporteringsplikt innenfor vegsektoren, ble denne utvidelsen foreslått begrenset til luftfarts- og jernbanesektoren.

For det tredje, innebar høringsutkastet at verneprinsippet også skal omfatte opplysninger som er rapportert til tilsynsmyndigheten, og ikke bare undersøkelsesmyndigheten.

7.8.6 Høringsinstansenes syn

Justisdepartementet uttaler:

«I utgangspunktet er Justisdepartementet enig i at det kan være hensiktsmessig at den samme modellen skal gjelde uansett om det gjelder rapporter til undersøkelsesmyndigheten eller til luftfartsmyndigheten [Luftfartstilsynet].»

Riksadvokaten støtter den modellen for vern mot straff som er foreslått i høringsnotatet. Han er enig i at forbudet mot bruk av opplysninger mottatt av havarikommisjonen som bevis i senere straffesak mot den som har gitt opplysningene er nødvendig av hensyn til vernet mot selvinkriminering i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.

Norges Flygerforbund har anført at alle opplysninger gitt til undersøkelsesmyndigheten, uansett opphav, skal likestilles. Det vil si at ikke bare opplysninger mottatt gjennom forklaring og pliktig rapportering skal være omfattet, men også opplysninger som skriver seg fra tekniske registreringssystemer (taleregistrator, etc.).

Både Connex Norge AS, Det Norske Veritas, Transportbedriftenes Landsforeningog Norges Lastebileier-Forbund er generelt positive til at personer som forklarer seg gis vern mot senere straffeforfølging basert på det de har forklart seg om.

7.8.7 Departementets vurdering

Departementet oppfatter høringsinstansene som positive til forslaget, og foreslår derfor at det endelige lovforslaget utformes i overensstemmelse med høringsutkastet. Merknaden fra Norges Flygerforbund krever likevel noen kommentarer.

I punkt 7.3.2 og 7.3.3 har departementet foreslått at opplysninger som skriver seg fra registreringssystemer for lyd og bilde om bord i førerkabin på fly, eller i førerrom i tog, ikke skal kunne brukes som bevis i en straffesak, uten at domstolen etter en konkret vurdering har kommet til at det er forsvarlig. I praksis gir denne regelen et vern mot straffeforfølgning som likner mye på det som allerede finnes for forklaring til undersøkelsesmyndigheten, selv om lovgivningsteknikken er forskjellig på grunn av internasjonale regler innenfor luftfarten. Siden taleregistrator ikke brukes i vegsektoren, har problemstillingen ingen praktisk betydning her.

For andre registreringssystemer, som for eksempel flygeregistrator er det i punkt 7.3.2 foreslått at arbeidsgiver som hovedregel ikke skal kunne bruke opplysninger som skriver seg fra slike systemer som grunnlag fra sanksjoner mot den ansatte. I den grad offentlige myndigheter ber om å få tilgang til slike opplysninger, vil de øvrige vernereglene i lovutkastet gi arbeidstakeren vern mot sanksjoner.

7.9 Forbud mot å anlegge sivilt søksmål

7.9.1 Bakgrunn

Frykten for at opplysninger som er gitt til myndighetene kan brukes som grunnlag for å anlegge sivilt søksmål mot den som har gitt opplysningene, kan tilsi at det bør gis verneregler av samme art som for straffeforfølgning. Eksempler på slike søksmål kan være krav om erstatning, arbeidsrettslige saker og forvaltningsrettslige tvister om inndragning av sertifikater.

7.9.2 Gjeldende rett

Verken luftfartsloven, jernbaneloven eller vegtrafikkloven inneholder i dag bestemmelser som begrenser adgangen til å anlegge sivilt søksmål på grunnlag av opplysninger som er gitt til myndighetene innenfor de tre sektorene. Det finnes heller ikke noe generelt forbud mot å bruke opplysningene som bevis i sivile saker.

7.9.3 EU-regler

Rapporteringsdirektivet for luftfarten inneholder følgende bestemmelse:

«Without prejudice to the applicable rules of penal law, Member States shall refrain from instituting proceedings in respect of unpremeditated or inadvertent infringements of the law which come to their attention only because they have been reported under the national mandatory occurrence-reporting scheme, except in cases of gross negligence.»

Bestemmelsen bærer preg av å være resultat av en politisk prosess, hvor tungtveiende interesser har stått mot hverandre. Dette har ført til at ordlyden har fått et teknisk, og vanskelig tilgjengelig preg. Hovedlinjene er likevel klare. Det er bare medlemsstatene selv som forbys å anlegge sivilt søksmål på grunnlag av rapporterte opplysninger, ikke private parter. Søksmål om erstatning på grunn av fysisk skade på person eller ting er lite aktuelt, siden direktivet som sådan ikke omfatter ulykker. Bestemmelsen forbyr i prinsippet at staten anlegger søksmål om gyldigheten av et sertifikat, men dette har liten betydning siden staten selv tilbakekaller sertifikater etter forvaltningsrettslige regler. I praksis vil det derfor normalt være den private parten som må bringe slike saker inn for rettsvesenet.

7.9.4 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet tar utgangspunkt i at rapporteringsdirektivet for luftfarten gjør det nødvendig å forby enkelte former for sivile søksmål fra statens side basert på opplysninger som rapporteres i henhold til luftfartslovgivningen. Siden regelen vil være en nyskapning i norsk rett, ble forslaget til gjennomføringsbestemmelse i luftfartsloven lagt så tett opp mot ordlyden i direktivet som mulig, når en samtidig tar hensyn til norsk lovgivningstradisjon. I tillegg ble det uttrykkelig presisert at regelen ikke omfatter opplysninger som er mottatt i tilknytning til luftfartsulykker.

For å gjøre reglene mest mulig like innenfor de tre sektorene, ble det foreslått liknede regler også for jernbane- og vegsektoren.

7.9.5 Høringsinstansenes syn

Justisdepartementetuttaler følgende:

«Utkastet § 12-23 er utformet på en måte som innebærer at det må føres bevis for at det foreligger grov uaktsomhet før søksmål kan reises, dersom saksøkte benekter dette. Dette vil i praksis innebære full bevisføring om årsaksforholdene og vedkommendes uaktsomhet, før saken kan reises. Vi anser dette som lite hensiktsmessig. I henhold til høringsbrevet følger imidlertid denne regelen av rapporteringsdirektivet. Justisdepartementet er enig i at bestemmelsen reiser mange spørsmål, både av lovteknisk og innholdsmessig art, og derfor bare bør gjennomføres for luftfartsulykker.»

Regjeringsadvokatenpåpeker at bestemmelsen vil være en nyvinning i norsk rett. Samtidig påpekes det at partsforholdene i slike saker sjelden vil gjøre det aktuelt for staten å anlegge søksmål. Normalt vil det snarere være den private parten som anlegger sak på bakgrunn av et forvaltningsvedtak. Samlet sett gjør dette at bestemmelsens anvendelsesområde ikke bør gjøres større enn vi er forpliktet til i internasjonal rett.

7.9.6 Departementets vurdering

Som uttalelsen fra Justisdepartementet viser, reiser denne bestemmelsen flere vanskelige lovtekniske og tolkningsmessige spørsmål. På grunn av rapporteringsdirektivet for luftfarten er det imidlertid nødvendig å gi en lovbestemmelse som går foran de alminnelige bestemmelsene i tvistemålslovgivningen. Det endelige lovforslaget er derfor identisk med høringsforslaget for så vidt gjelder luftfarten.

Både Justisdepartementet og Regjeringsadvokaten mener at bestemmelsen er så spesiell at den ikke bør gjelde for jernbane og vegsektoren. Samtidig er det på det rene at bestemmelsens praktiske anvendelsesområde er meget lite så lenge ulykker ikke omfattes, og så lenge partsforholdene ofte er slik at staten selv ikke har behov for å anlegge sivilt søksmål. Etter nærmere vurdering foreslår derfor departementet at høringsnotatets parallelle bestemmelser for jernbane- og vegsektoren utgår.

7.10 Vern mot tilbakekall av sertifikater

7.10.1 Bakgrunn

I enkelte tilfelle vil rapporterte opplysninger være av en slik karakter at de kan brukes som grunnlag for å tilbakekalle sertifikater eller andre tillatelser rapportøren er helt eller delvis avhengig av for å kunne utøve sitt yrke. Dermed oppstår et meget vanskelig avveiningsspørsmål; er behovet for å skape tillit hos mulige rapportører så tungtveiende at muligheten for å kunne tilbakekalle sertifikater eller andre tillatelser fra en rapportør etter vanlige regler bør vike? Er det for eksempel viktigere å motta rapport fra en flyger som har gjort en feil som ikke har resultert i noen ulykke eller hendelse, enn å kunne tilbakekalle sertifikatet hans som følge av brudd på viktige rutiner?

For å anskueliggjøre problemstillingen nevnes følgende eksempel: En flyger flyr fast på lufthavn X med flytype Y. Blant kolleger er det «allment kjent» at den aktuelle flyplassen er krevende å fly på fordi marginene er små, særlig med flytype Y. Flygeren liker heller ikke å fly Y på X. Han føler seg ubekvem, men er ikke sikker på om det er han selv eller flyplass/flytype som er årsaken til dette. En dag får han alvorligere problemer under innflygningen enn vanlig. Alt går bra, men han vet at han har brutt rutinene for flyging på X med Y. Av frykt for å bli møtt med reaksjoner tør han ikke melde fra verken om den aktuelle episoden eller de generelle forholdene ved lufthavnen.

Problemstillingen er særlig aktuell for Luftfartstilsynet, som både er mottaker av opplysninger til bruk i det ulykkesforebyggende arbeidet, og ansvarlig for å inndra sertifikater og andre tillatelser gitt i medhold av luftfartsloven.

Innenfor jernbanesektoren er det foreløpig ikke slik at togførerere og andre ansatte i transportvirksomheten, trenger offentlige sertifikater for å utøve yrket sitt. I den grad det finnes kvalifikasjonskrav, så er det arbeidsgiveren som er ansvarlig for å påse at disse følges. Forholdet til arbeidsgiver behandles i kapittel 7.11.

Foreløpig foreslås det ikke regler om at førere i vegsektoren skal ha plikt til å rapportere opplysninger til myndighetene. Det finnes per i dag heller ikke noe tilsynsorgan på vegsektoren som har ansvar både for å forebygge ulykker og for å inndra førerett og andre nødvendige tillatelser. På denne bakgrunn blir det ikke foreslått tilsvarende bestemmelser om vern mot tilbakekall av sertifikater som på luftfartsområdet.

7.10.2 Luftfart

7.10.2.1 Gjeldende rett

Luftfartsloven forbyr ikke å bruke rapporterte opplysninger som grunnlag for å tilbakekalle sertifikater eller andre typer tillatelser fra rapportøren. I enkelte tilfeller vil det snarere være slik at Luftfartstilsynet har plikt til å tilbakekalle sertifikater. Taushetsreglene i forvaltningsloven inneholder dessuten bestemmelser som slår fast at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene formidles videre til andre personer i tilsynsorganene som har ansvar nettopp for tilbakekalling av sertifikater.

7.10.2.2 Rapporteringsdirektivet

Rapporteringsdirektivet inneholder et sett av bestemmelser som skal verne rapportørene mot sanksjoner. Men det inneholder ikke bestemmelser som verner mot forvaltningens eget tilbakekall av sertifikater mv.

7.10.2.3 Eksempler fra USA

I USA har luftfartsmyndighetene erkjent at de ikke får tilgang til viktige sikkerhetsrelevante opplysninger i sitt forebyggende arbeid fordi piloter og andre ansatte i bransjen frykter reaksjoner fra myndighetene dersom de melder fra om egne feil. Derfor åpner lovgivningen for at U.S. Federal Aviation Administration (FAA) inngår såkalte Memorandum of Understandings (MoU) med flyselskaper eller verksteder (arbeidsgiver), samt en tredjepart (typisk en arbeidstakerorganisasjon).

I MoU'et slås det fast at det er FAAs policy ikke å bruke opplysninger en arbeidstaker rapporterer til FAA som ledd i et såkalt Aviation Safety Action Program (ASAP) som grunnlag for sanksjoner mot vedkommende arbeidstaker.

Unntak gjelder for rapporter som inneholder opplysninger om mulige straffbare forhold, påvirkning av alkohol, legemidler eller andre bedøvende midler, og såkalt «intentional falsification». Forutsetningen er videre at FAA ikke er kjent med opplysningene fra annet hold. Rapportene må sendes til FAA uten ugrunnet opphold, eller senest 24 timer etter at rapportøren ble klar over mulige brudd på føderale luftfartsbestemmelser. Endelig er det et vilkår at regelbruddet bare er uaktsomt, og altså ikke utslag av en bevisst ignorering av sikkerhetsregler.

7.10.2.4 Forslaget i høringsnotatet

Selv om det er meget vanskelig å utforme en lovtekst som tar tilbørlig hensyn til alle de tungtveiende og motstridende hensynene som er omtalt i punkt 7.1 og i punkt 7.10.1, mente departementet at de potensielle rapportørenes frykt for å miste nødvendige sertifikater er så sentral for muligheten til å nå målet med lovforslaget, at det er nødvendig med en verneregel. Personer som, på tross av sertifisering, mangler nødvendige kvalifikasjoner eller trening på bestemte områder, skal kunne være åpne om dette. I stedet for å risikere inndragning av sertifikat skal de kunne få hjelp til nødvendig trening eller andre kompenserende tiltak. På denne bakgrunn ble følgende bestemmelse foreslått:

«Opplysninger luftfartsmyndigheten mottar i medhold av §§ 12-9 og 12-19 kan ikke brukes som grunnlag for tilbakekall av sertifikater den som har gitt opplysningene har i medhold av denne loven som følge av brudd på §§ 4-10, 6-2, 7-1, 9-1 og 9-2. Første punktum gjelder ikke dersom opplysningene gjør det klart at rapportøren ikke tilfredsstiller fastsatte medisinske krav.»

De opplistede bestemmelsene (§§ 4-10, 6-2, 7-1, 9-1 og 9-2) omfatter typisk operative forhold. Tanken er å avgrense mot pliktregler som ikke har tilstrekkelig direkte relevans for flysikkerheten.

7.10.2.5 Høringsinstansenes syn

Blant de høringsinstansene som har uttalt seg har det vært en viss skepsis til utformingen av bestemmelsen. Luftfartstilsynetog Avinor ASmener ordlyden gjør det vanskelig å utlede hvilke handlinger og unnlatelser som ikke skal kunne brukes som grunnlag for inndragning av sertifikater. Dette er imidlertid ikke nærmere forklart. Departementet antar en sikter til at de bestemmelsene som er listet opp hjemler mange forskrifter som til sammen inneholder et stort antall pliktregler det er vanskelig å få oversikt over. Luftfartstilsynet legger til at det er skeptisk til at forsettlige brudd på regelverket skal vernes mot tilbakekall av sertifikat.

Regjeringsadvokaten spør seg om ikke høringsforslaget kan bli en utvei for personer som har utført åpenbart diskvalifiserende handlinger. Bare man er rask nok med si i fra, er man vernet mot tilbakekall av sertifikat. På denne bakgrunnen foreslår Regjeringsadvokaten at bestemmelsen gis en tilføyelse om at vernet mot inndragning ikke bør gjelde der rapporteringen viser at rapportøren er klart uskikket til å inneha sertifikater.

7.10.2.6 Departementets vurdering

Til tross for at høringsforslaget reiser vanskelige avveiningsspørsmål mellom tungtveiende motstridende interesser, er det få høringsinstanser som har hatt merknader til forslaget.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg direkte om selve behovet for å gi potensielle rapportører et visst vern mot inndragning av sertifikater. Departementet fastholder at potensielle rapportørers frykt for inndragning av sertifikater kan være et vesentlig hinder for rapporteringsviljen. Dette trenger neppe noen nærmere begrunnelse så lenge yrkesutøvelsen er betinget av at man har et gyldig sertifikat.

Utfordringen ligger først å fremst i å identifisere de tilfellene hvor vern mot inndragning av sertifikater bidrar mer til flysikkerheten enn om sertifikatet hadde blitt inndratt. Departementet er enig med høringsinstansene i at enkelte forhold er så alvorlige at de ikke bør gis et lovbeskyttet vern, enten det dreier seg om regelbrudd eller rent personlige egenskaper hos rapportøren. Departementet er også enig i at en eventuell vernebestemmelse bør trekke en rettslig klar og pedagogisk grense mellom det som skal vernes, og det som ikke skal vernes.

Så lenge en person ikke tilfredsstiller de medisinske kravene for å inneha et sertifikat, bidrar det ikke til flysikkerheten å gi ham vern mot inndragning. Slike forhold må fanges opp gjennom rutinemessig medisinske undersøkelser eller ved at innehaverens egen samvittighet er tilstrekkelig til at han selv melder fra om tilstanden.

På samme måte er departementet enig med Regjeringsadvokaten i at personer som av andre grunner må anses åpenbart uskikket til å inneha sertifikat, ikke bør vernes. Det typiske eksemplet på dette er opptreden som viser at vedkommende ikke har tilstrekkelig respekt for det ansvaret som knytter seg til hans rolle i luftfarten. Det kan dreie seg om enkelttilfeller, eller flere hendelser som til sammen danner et mønster.

Motsatt mener departementet at det finnes situasjoner og forhold hvor en objektivt sett regelstridig opptreden kan være av unnskyldelig karakter. Bakgrunnen kan være svakheter i vedkommende selskaps rutiner og arbeidsordning, eller svakheter ved selve regelverket. Et eksempel kan være at fysiske forhold ved en flyplass gjør det vanskelig å overholde regelverket. I tillegg kan det være at regelverket i seg selv er så uklart at det gjør en handling unnskyldelig.

Departementet er mer i tvil om det at et regelbrudd knytter seg til en ulykke eller en alvorlig hendelse, tilsier at en eventuell vernebestemmelse ikke bør gjelde. I den grad det er årsakssammenheng mellom regelbruddet og konsekvensen (ulykken eller den alvorlige hendelsen) kan en spørre seg om ikke konsekvensens alvorlighetsgrad i seg selv tilsier at sertifikatet bør kunne tilbakekalles.

Departementet har kommet til at det ikke bør gjelde noe slikt unntak fra vernet ved ulykker og alvorlige hendelser. I begge tilfeller vil nok luftfartsmyndighetene uansett få kjennskap til forholdet, men en verneregel kan føre til at myndighetene får opplysninger som ellers ville ha blitt holdt tilbake. Disse opplysningene kan være like viktige som opplysninger knyttet til alminnelige hendelser.

Forslaget om vern mot sivilt søksmål (se punkt 7.9) omfatter bare opplysninger luftfartsmyndighetene overhodet ikke hadde blitt kjent med dersom den aktuelle personen ikke hadde gitt dem. Departementet mener den samme begrensningen bør tas inn i den bestemmelsen som drøftes her.

Høringsforslaget verner brudd på visse bestemmelser i loven, eller forskrifter gitt med hjemmel i disse. Departementet har gått gjennom listen over bestemmelser på nytt, og har kommet til at det er mulig å foreta ytterligere presiseringer. Etter endringen mener departementet å ha avgrenset mot regelbrudd som ikke bør vernes når en tar utgangspunkt i lovens formål. Presiseringen har dels skjedd ved å fjerne bestemmelser, og dels ved å presisere i selve lovteksten at det bare er brudd på operative eller flytekniske oppgaver som omfattes av bestemmelsen.

Samlet sett mener departementet at alle de innskrenkende presiseringene som er gjennomgått ovenfor gjør at Luftfartstilsynet vil ha mulighet til å reagere i de fleste tilfellene hvor det er grunn til det. For å være på den sikre siden har en likevel vurdert å føye til en generelt formulert bestemmelse som gjør det mulig å gripe inn overfor personer som mangler de personlige egenskapene de bør ha i sin stilling. Departementet er ikke enig med Luftfartstilsynet i at skyld (forsett, grov uaktsomhet eller alminnelig uaktsomhet) i seg selv bør være grunnlag for tilbakekall. I stedet har en valgt å bygge på Regjeringsadvokatens forslag om at sertifikatet skal kunne inndras dersom den som har gitt opplysningene er klart uskikket til å inneha sertifikatet.

7.10.3 Jernbane

Det er i dag ikke innført noen offentlig sertifikatordning for de som fremfører tog. Etter gjeldende regler, jf. kravforskriften av 4. desember 2001 nr. 1334 fastsatt av Statens jernbanetilsyn, skal den som driver jernbanevirksomhet fastsette nødvendige krav til kvalifikasjoner hos personell som skal utføre arbeidsoppgaver som er av betydning for trafikksikkerheten. Den som driver jernbanevirksomheten har plikt til å påse at arbeidsoppgaver som er av betydning for trafikksikkerheten bare utføres av personer med tilstrekkelige kvalifikasjoner.

I tilsynets forskrift 18. desember 2002 nr. 1679 om opplæring av personell med arbeidsoppgaver av betydning for sikkerheten ved jernbane, herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbane m.m. (opplæringsforskriften), er det stilt krav om at virksomheten skal ha planer for opplæring av personell som utfører nærmere definerte arbeidsoppgaver av betydning for sikkerheten. Det stilles imidlertid ikke konkrete krav til kompetanse.

Tilsynet har utarbeidet et utkast til forskrift om krav til førere av rullende materiell på det nasjonale jernbanenettet, som er sendt på høring, med frist 12. november 2004. I utkastet er det forslag om å innføre en autorisasjonsordning. Det foreslås i den forbindelse at en slik autorisasjon skal gis av den som driver jernbanevirksomhet, etter at det er godtgjort at vedkommende tilfredsstiller nærmere bestemte kompetansekrav.

Tilsynets forskriftsutkast baserer seg på en rapport utarbeidet i regi av de nordiske jernbanetilsynene fra januar 2004 sammenholdt med utkast til EU-direktiv om sertifisering av førere for lokomotiver og tog på jernbanenettet innenfor EØS-området. Direktivutkastet inngår i den såkalte jernbanepakke 3 som ble fremlagt av EU-kommisjonen 3. mars 2004. På grunn av at det foreløpig kun foreligger et førsteutkast av direktivet og det ikke er lagt opp til gjennomføring før i 2008, har tilsynet valgt å lage et forskriftsutkast som ligger «i samme retning» som utkastet, slik at eventuell gjennomføring av direktivet ikke vil få for store konsekvenser verken for jernbanevirksomhetene eller tilsynet.

På bakgrunn av at det foreløpig ikke er innført noen sertifikatordning for førere av rullende materiell, og at dette sannsynligvis vil avhenge av at ovennevnte direktivutkast blir vedtatt og tas inn i EØS-avtalen, har departementet i denne omgang valgt ikke å ta inn en tilsvarende hjemmel som den som foreslås på luftfartsområdet. Den ordningen som i første omgang eventuelt blir innført for førere av rullende materiell her i landet, er en autorisasjonsordning i regi av jernbanevirksomhetene selv. Bestemmelsen om vern mot sanksjoner fra arbeidsgiver, vil derfor fange opp behovet som gjelder vern for førere av rullende materiell.

Dersom det blir innført en sertifikatordning i regi av offentlige myndigheter, vil departementet eventuelt vurdere behovet for en tilsvarende hjemmel som den som foreslås på luftfartsområdet.

7.10.4 Vegtrafikk

Departementet foreslår ikke tilsvarende regler om vern mot tilbakekall av sertifikater innenfor vegsektoren som på luftfartssektoren, jf. punkt 7.10.1.

7.11 Vern mot sanksjoner fra arbeidsgiver

7.11.1 Bakgrunn

Dersom en ansatt gir opplysninger til myndighetene om feil han selv har gjort, feil andre i samme bedrift har gjort, eller svakheter ved interne rutiner i vedkommende bedrift, vil dette kunne stille bedriften i et ufordelaktig lys hos de samme myndighetene eller hos offentligheten generelt. I alle disse tilfellene kan det være fare for at arbeidsgiveren til den som har gitt opplysningene reagerer med å rette sanksjoner mot vedkommende. Det kan dreie seg om alt fra irettesetting, omplassering, til oppsigelse og endog avskjed. Frykten for slike reaksjoner kan føre til at ansatte som sitter med relevante opplysninger ikke tør å gi dem til myndighetene. Med tanke på å fremme viljen til å gi myndighetene opplysninger kan det derfor være aktuelt med et særskilt vern av arbeidstaker mot slike reaksjoner fra arbeidsgiver.

På samme måte som for flere av de andre sanksjonene som er nevnt ovenfor, er det viktig at vernet av den ansatte ikke går så langt at en forbyr reaksjoner som er mer egnet til å fremme sikkerheten i transportsektoren, eller som er nødvendige for å opprettholde balansen i kontrakten mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.

7.11.2 Gjeldende rett

Verken luftfartsloven, jernbaneloven eller vegtrafikkloven inneholder i dag bestemmelser som beskytter arbeidstakere mot reaksjoner fra arbeidsgivere der arbeidstakeren har gitt sikkerhetsrelevante opplysninger til et myndighetsorgan. Det finnes heller ikke bestemmelser som uttrykkelig omhandler disse opplysningene i gjeldende arbeidsmiljølov. Likevel har arbeidstakere et alminnelig vern mot usaklige, og dermed kontraktsstridige, reaksjoner fra arbeidsgivers side. Hva som anses som tillatt opptreden fra arbeidsgiverens side vil igjen være avhengig av hvilken lojalitetsplikt arbeidstakeren har i forhold til arbeidsgiver.

Problemet er at disse vage rettslige standardene er lite egnet til å skape forutberegnelighet. Så lenge de ansatte er usikre på hva de har rett til å foreta seg, er det fare for at selve uklarheten er til hinder for å gi opplysninger til de ansvarlige myndighetene.

I juridisk teori er det identifisert en del momenter som bør tillegges vekt når en skal trekke grensen mellom den ansattes lojalitetsplikt og den ytringsretten han har til vern om offentlige interesser, som for eksempel transportsikkerhet.

Norsk lovgivning inneholder også eksempler på bestemmelser som pålegger arbeidstakere en plikt til å varsle offentlige myndigheter om forhold som er av allmenn interesse. I henhold til helsepersonelloven § 17 skal helsepersonell av eget tiltak gi tilsynsmyndigheten informasjon om forhold som kan medføre fare for pasienters sikkerhet. Samme lovs kapittel 7 inneholder generelle regler om meldeplikt. Tilsvarende regler finnes også i spesialisthelsetjenesteloven § 3-3.

Endelig bør det nevnes at arbeidsmiljøloven i mai 2004 ble tilføyd en ny § 54 G som forbyr gjengjeldelse overfor arbeidstakere som har fremmet klage eller på annen måte tar opp saker om brudd på lovens regler om likebehandling i arbeidslivet.

7.11.3 Utenlandsk rett

7.11.3.1 EU rett

Rapporteringsdirektivet for luftfarten inneholder følgende bestemmelse i dansk språkdrakt:

«Medlemsstatene sikrer i overensstemmelse med den nationale lovgivning og praksis, at ansatte, der indberetter hændelser, de har kendskab til, ikke udsættes for nogen form for sanktioner fra arbejdsgiverens side.»

Den danske versjonen av direktivet bruker altså ordet «sanksjon», mens den engelske versjonen av direktivet avsluttes med «... are not subjected to any prejudice by their employer». Selv om sammenstillingen av ulike språkversjoner gir en viss veiledning om forståelsen av bestemmelsen, er det ikke helt lett å si hvor langt våre forpliktelser går.

Tilsvarende bestemmelser finnes ikke i jernbanesikkerhetsdirektivet.

7.11.3.2 Storbritannia

Storbritannia har en egen Public Interest Disclosure Act som blant annet gir arbeidstakere som avslører uheldige forhold på en arbeidsplass vern mot oppsigelse. Loven omfatter avsløring av en rekke ulike forhold, og forbyr at varsleren utsettes for noen form for gjengjeldelse. Samtidig stiller loven krav til hvordan og til hvem avsløringen kan gis for at varsleren skal være berettiget til beskyttelse.

7.11.4 Parallelle lovarbeider

7.11.4.1 Arbeidslivslovutvalget

Arbeidslivslovutvalget har i NOU 2004:5 et eget kapittel om såkalte «varslere» («whistle blowing»). Utvalget har spurt seg om varslere som ikke har gått ut over sin lojalitetsplikt i forhold til arbeidsgiver bør får et lovfestet vern mot gjengjeldelse fra arbeidsgivers side. Selv om utvalget erkjenner at det er vanskelig å utforme en bestemmelse som trekker en entydig og forutberegnelig grense for hva som er tillatt varsling, har den foreslått at en ny arbeidsmiljølov bør inneholde følgende lovregel:

«Det er forbudt å gjøre bruk av gjengjeldelse overfor arbeidstaker som på en lojal måte informerer om kritikkverdige forhold i virksomheten.»

Utvalget understreker at bestemmelsen i all hovedsak kun er en lovfesting av gjeldende rett, men at det er et behov for at disse prinsippene synliggjøres i loven. Bestemmelsen vil overflødiggjøre den nylig vedtatte § 54 G som er omtalt i punkt 7.11.2.

7.11.4.2 Arbeidet med ny § 100 i Grunnloven

Ytringsfrihetskommisjonen mente i NOU 1999:27 at det ikke er ønskelig å grunnlovsfeste grensene for ansattes ytringsfrihet. Derimot ble det anført argumenter for å gi regler om dette på lovs nivå.

Justisdepartementet har i St.prp. nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven § 100 sagt seg enig i at det ikke er ønskelig å gi bestemmelser i Grunnloven om ansattes ytringsfrihet. Justisdepartementet ser ut til å mene at det er vanskelig å utforme alminnelige lovregler som er dekkende for alle tenkelige tilfeller. Samferdselsdepartementet forstår Justisdepartementet dit hen at det er mest hensiktsmessig å vurdere lovbestemmelser på konkrete områder hvor det er lettere å kartlegge de motstridende hensynene.

Spesielt med henblikk på «whistle blowing», uttaler Justisdepartementet at rettstilstanden er enda mer uklar enn den er for den generelle lojalitetsplikten. På den annen side understrekes det at dette emnet er mer avgrenset, og derfor kan egne seg bedre for lovregulering. Samtidig understrekes det at varsling til allmennheten må skilles fra intern varsling og varsling av tilsynsmyndigheter.

7.11.5 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet tok departementet utgangspunkt i at den følte faren for sanksjoner fra arbeidsgiver er et reelt hinder for at ansatte gir opplysninger om mulige ulykkesårsaker til ansvarlige myndigheter. Det gjelder enten opplysningen omhandler rapportøren selv, kolleger i den aktuelle virksomheten, eller risikofaktorer knyttet til organiseringen og driften av virksomheten mer generelt.

Selv om en erkjenner behovet for beskyttelse, la departementet til grunn at det er meget vanskelig å formulere en lovtekst som tar tilbørlig hensyn både til behovet for å kunne reagere overfor personer som ikke lenger har de nødvendige helsemessige kvalifikasjonene, som trenger ytterligere opplæring, som i enkelttilfeller har handlet på en måte som er klart kritikkverdig, eller som på annen måte har vist at han er klart uskikket i stillingen sin.

Lovforslaget på luftfarts- og jernbaneområdet så slik ut:

«Arbeidsgiver skal ikke utsette arbeidstaker for sanksjoner av noen art som følge av at arbeidstakeren har rapportert i medhold av [rapporteringsbestemmelsene] eller avgitt forklaring i medhold av [forklaringsreglene]. Med sanksjoner menes reaksjoner som kan oppfattes som et onde for den det rammer, og som ikke har som hovedformål å bedre arbeidstakerens kvalifikasjoner eller som er en konsekvens av at arbeidstakerens helsemessige kvalifikasjoner har ført til permanent eller midlertidig tilbakekall [av rett til å utøve sitt yrke] eller endringer av offentlige sertifikater.»

Selv om det bare foreligger internasjonale forpliktelser innenfor luftfarten, mente departementet at de samme hensynene gjør seg gjeldende med tilsvarende tyngde innenfor jernbanesektoren. Derimot ble ikke dette ansett like opplagt for vegsektoren, der en stor andel av ulykkene ikke er knyttet til noen form for yrkesutøvelse. Departementet foreslo derfor ikke liknende verneregler for vegsektoren.

Høringsforslaget går noe lenger enn rapporteringsdirektivet ved at det ikke bare beskytter arbeidstakere som rapporterer i henhold til de reglene som er behandlet i punkt 7.2, men også opplysninger som gis gjennom forklaringer for havarikommisjonen.

Samtidig bygger forslaget på en grunntanke om at et absolutt vern mot enhver ubehagelig reaksjon fra arbeidsgivers side vil føre for langt. Et stykke på vei vil det direkte motvirke formålet med bestemmelsen. Derfor er det presisert at det bare er reaksjoner som kan oppfattes som et onde som er omfattet. Dernest forhindrer forslaget ikke at det reageres overfor personer som ikke tilfredsstiller helsemessig krav. Endelig er det helt sentralt at regelen ikke skal forhindre opplæringstiltak og andre tiltak som kan bøte på arbeidstakerens manglende kvalifikasjoner.

7.11.6 Høringsinstansenes syn

I høringsuttalelsen fra jernbaneselskapet Connex Norge AS heter det:

«Connex er, i likhet med departementet, av den oppfatning at loven må inneholde en uttrykkelig beskyttelsesregel for å unngå at potensielle rapportører vil oppfatte beskyttelsen mot reaksjoner fra arbeidsgiver som ufullstendig. Samtidig gjør hensynet til sikkerheten det helt nødvendig med unntak. Connex mener annet punktum i [den aktuelle lovbestemmelsen] ivaretar arbeidsgiverens behov for å iverksette tiltak for å bedre sikkerheten som følge av opplysninger fra rapportøren.»

NSB AS ser også behovet for å beskytte arbeidstakere mot sanksjoner fra arbeidsgiver, men er redd for at bestemmelsen kan begrense virksomhetenes mulighet til å fjerne uegnet personell fra tjeneste av sikkerhetsmessige grunner. Det heter bl.a.:

«Vi oppfatter forslaget slik at virksomheten kun kan iverksette tiltak overfor en arbeidstaker, dersom tiltakene har til hovedformål å bedre dennes kvalifikasjoner eller er begrunnet i helsemessige årsaker. Forbudet mot sanksjoner ... vil således kunne beskytte arbeidstakere for eksempel en lokfører mot å bli tatt ut av tjeneste på grunn av uaktsomhet eller grovt uaktsom adferd i tjenesten, dersom denne er raskt ute med å rapportere forholdet til HSLB. Dette vil begrense virksomhetenes muligheter til av sikkerhetsmessige hensyn å kunne ta ut uegnet personell av tjeneste. Dette vil etter NSBs vurdering være svært uheldig for trafikksikkerheten på jernbane.»

NSB mener derfor at bestemmelsen bør omformuleres.

Norsk Presseforbundog Norsk Redaktørforening støtter forslaget. Ingen av høringsinstansene har kommentert at det ikke ble foreslått tilsvarende verneregel innenfor vegsektoren.

7.11.7 Departementets vurdering

7.11.7.1 Luftfart og jernbane

Departementet merker seg at det er relativt få høringsinstanser som har uttalt seg om denne delen av høringsforslaget.

Som presisert i høringsnotatet, og i tråd med synspunktene til Arbeidslivslovutvalget, er det ønskelig å synliggjøre disse problemstillingene i selve loven, selv om det er vanskelig å utforme lovbestemmelser som gir klare svar på alle tenkelige typetilfeller. I det endelige lovforslaget har derfor departementet valgt å beholde en bestemmelse som uttrykkelig beskytter arbeidstakere mot sanksjoner fra arbeidsgiveren.

Det som er sagt om gjeldende rett i punkt 7.11.2 bør ikke tillegges for stor vekt. Dette skyldes for det første at de arbeidstakerne som rapporterer eller avgir forklaring i medhold av reglene i dette lovforslaget er rettslig forpliktet til å gi opplysninger til en offentlig myndighet. Denne forpliktelsen er igjen begrunnet med ønsket om å fremme en tungtveiende offentlig interesse, nemlig transportsikkerhet. For det andre omhandler denne proposisjonen ikke det tilfellet at en ansatt offentliggjør opplysningene til allmennheten. Det er bare snakk om å gi opplysninger til en offentlig undersøkelses- eller tilsynsmyndighet som er helt avhengig av å kjenne de faktiske forholdene innen en sektor for å kunne utføre sitt arbeid på en forsvarlig måte.

Departementet mener at loven ikke bør beskytte ansatte som selv har opptrådt klanderverdig. På den annen side er det å gå for langt å unnta alle former for uaktsomhet fra vernebestemmelsen. Departementet mener derfor at bare grov uaktsomhet skal gjøre at vernet bortfaller. Etter departementets syn er den nedre terskelen for (simpel) uaktsomhet så lav og uklar at de beskjedne skyldgradene som måtte kunne påvises i slike tilfeller ikke oppveier behovet for å skape åpenhet om sikkerhetsspørsmål.

Departementet mener også at en slik regel gir et mer konsekvent system når den sammenholdes med de kriteriene som er foreslått for vern mot tilbakekall av sertifikater («klart uskikket til å inneha sertifikat»). Den sistnevnte regel gjør at en ikke står uten reaksjonsmuligheter overfor personer som for eksempel opptrer simpelt uaktsomt gjentatte ganger. Men i så fall bør det være opp til vedkommende tilsynsmyndighet å reagere.

Departementet har også vurdert om verneregelen bør gjelde dersom Luftfartstilsynet får kjennskap til den ansattes handlinger eller unnlatelser på annen måte. Som det fremgår av punkt 7.9 og 7.10 omfatter ikke vernet mot sivilt søksmål og tilbakekalling av sertifikater slike tilfeller. Departementet mener det er mest konsekvent at det inntas et liknende forbehold i den bestemmelsen som behandles her.

7.11.7.2 Vegtrafikk

Etter en fornyet vurdering har departementet kommet til at det bør foreslås en tilsvarende regel om vern mot sanksjoner fra arbeidsgiver på vegsektoren som på luftfarts- og jernbanesektoren. Dette foreslås for å sikre at arbeidstakere i vegsektoren får det samme vernet som arbeidstakere i de to andre sektorene. Det vises for øvrig til den begrunnelse som er gitt for å innføre en slik regel innenfor de to andre transportsektorene.

7.12 Frivillig rapportering

7.12.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Luftfartsloven og jernbanelovgivningen inneholder i dag bare regler om pliktig rapportering, mens vegtrafikkloven ikke har regler om rapportering. I punkt 7.2 har departementet foreslått å utvide den pliktige rapporteringen innenfor luftfarts- og jernbanesektoren, mens det foreløpig ikke foreslås rapporteringsregler for vegsektoren.

Verken i dag, eller etter de foreslåtte reglene, er det noe i veien for at opplysninger som ikke er rapporteringspliktig gis frivillig til de myndighetene som arbeider med ulykkesforebygging. Men slike opplysninger vil ikke være underlagt noen av de vernereglene som er foreslått for pliktig rapportering. Etter at de nye vernereglene eventuelt er innført, vil denne forskjellen være klart større enn i dag. Dermed oppstår spørsmålet om frivillig rapporterte opplysninger helt eller delvis bør likestilles med pliktig rapporterte opplysninger.

Rapporteringsdirektivet på luftfart pålegger ikke medlemsstatene å etablere slike verneordninger. Direktivet slår imidlertid fast at dersom det etableres frivillige rapporteringsordninger, så skal den samtidig bestemme under hvilke betingelser slike opplysninger skal avidentifiseres. Vi viser i den forbindelse til det som er sagt om lagring av opplysninger i punkt 7.5. Samtidig pålegger direktivet at medlemsstatene stiller opplysninger som er rapportert i henhold til et slikt system til disposisjon for de øvrige medlemsstatene.

7.12.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet understreket departementet at behovet for supplerende regler om frivillig rapportering er avhengig av hvor mange relevante opplysninger som ikke er omfattet av det pliktige rapporteringssystemet. Jo mer «treffsikkert» det pliktige rapporteringssystemet er utformet, jo mindre vil behovet for supplerende frivillig rapportering være.

Departementet mente likevel at det ville være en fordel å hjemle utfyllende regler om frivillig rapportering innenfor luftfart og jernbane. De foreslåtte lovbestemmelsene forutsatte at det i forskrift kunne bestemmes at personer som rapporterer frivillig, helt eller delvis, skal være underlagt de samme vernereglene som gjelder for pliktig rapportering. Samtidig var det klart forutsatt at det ikke skulle være mulig å gi verneregler som omfatter andre typer opplysninger enn de som faller innenfor lovforslagets formål.

7.12.3 Høringsinstansenes syn

Justisdepartementetmener det er å gå for langt dersom det i forskrift skal kunne bestemmes at enkelte typer opplysninger skal kunne unntas offentlighet eller taushetsbelegges. Justisdepartementet ber derfor om at den foreslåtte bestemmelsen ikke videreføres i det endelige lovforslaget.

7.12.4 Departementets vurdering

Behovet for lovregulering av supplerende rapportering antas å være lite. Departementet har etter en nærmere vurdering kommet til at bestemmelsen om frivillig rapportering tas ut av de endelige lovforslagene på luftfarts- og jernbaneområdet.

7.13 Straff for brudd på varslings-, rapporterings- og forklaringsplikten

7.13.1 Gjeldende rett

I følge luftfartsloven § 14-27 kan den som «unnlater å gi melding som er påbudt etter denne lov eller forskrift gitt i medhold av den» straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder. Det samme gjelder den som gir uriktige eller ufullstendige opplysninger. Ordet «melding» omfatter både «varsel», «rapportering» og «forklaring» slik disse begrepene er brukt i proposisjonen.

Jernbaneloven har ikke noe eget straffebud for brudd på forklaringsplikt og rapporteringsplikt, men har et generelt straffebud i § 22. Bestemmelsen lyder: «[D]en som uaktsomt eller forsettlig overtrer bestemmelsene eller vilkårene som er gitt i eller med hjemmel i loven, eller som medvirker til slik overtredelse, straffes med bøter dersom forholdet ikke går inn under strengere straffebestemmelse».

Vegtrafikkloven har et generelt straffebud i § 31 første ledd. Bestemmelsen rammer «den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov». Strafferammen er bøter eller fengsel inntil ett år. Dersom det ikke foreslås særlige straffebud knyttet til forslaget om endringer i vegtrafikkloven, vil dette generelle straffebudet også omfatte brudd på de foreslåtte reglene om utvidet forklaringsplikt.

7.13.2 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget til endringer i luftfartsloven inneholdt ikke egne straffebestemmelser. Det ble forutsatt at det generelle straffebudet i luftfartsloven § 14-27 skal gjelde også for brudd på de pliktene som er nedfelt i det nye lovforslaget.

I forslaget til lov om undersøkelse av jernbaneulykker var det tatt inn en bestemmelse som gir straffebestemmelsen i den ordinære jernbaneloven § 22 tilsvarende anvendelse.

I forslaget til endringer i vegtrafikkloven ble det ikke foreslått særskilte straffebestemmelser. I praksis betyr det at den generelle straffebestemmelsen i vegtrafikkloven § 31 første ledd vil gjelde for de foreslåtte bestemmelsene.

7.13.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forslagene.

7.13.4 Departementets vurdering

Forslagene i høringsnotatet innebærer at brudd på de foreslåtte bestemmelsene blir underlagt straffebud med ulike strafferammer i de tre lovforslagene. Dette er ikke overraskende når en tar i betraktning at straffebudene i de tre lovene har helt ulike anvendelsesområder. Dersom det blir aktuelt å straffeforfølge brudd på de foreslåtte bestemmelsene, legger departementet imidlertid til grunn at påtalemyndigheten og domstolene er seg bevisst behovet for å unngå forskjellsbehandling av like tilfeller.

Til dokumentets forside