2 Bakgrunn

2.1 Innledning

I tråd med tidligere politikk har Regjeringen i St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015 ønsket å videreføre arbeidet for at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller livsvarig skadde i transportsektoren (nullvisjonen). Skal dette arbeidet lykkes, er det en forutsetning at en kjenner årsakene til at ulykkene inntreffer, og setter inn forebyggende tiltak på grunnlag av denne kunnskapen.

Innenfor luftfarts- og jernbanesektoren har havarikommisjonen hovedansvaret for å undersøke og finne årsakene til ulykker og hendeler. Havarikommisjonen publiserer offentlige rapporter hvor den redegjør for de enkelte årsaksfaktorene, og hvordan de har samspilt forut for ulykken eller hendelsen. Luftfartstilsynet og Statens jernbanetilsyn vurderer deretter om det er nødvendig å sette inn korrigerende tiltak basert på havarikommisjonens årsaksforklaringer og eventuelle sikkerhetstilrådninger. Det kan dreie seg om nye forskriftskrav, endret praktisering av gjeldende regler eller konkrete pålegg til operatøren i bransjen. Luftfartstilsynet og Statens jernbanetilsyn driver også selvstendig kartlegging av sikkerhetsmessige faktorer.

I vegsektoren finnes det i dag ingen fast og uavhengig myndighet for undersøkelse av ulykker. Slike undersøkelser foretas imidlertid både av Politiet og av Statens vegvesens ulykkesanalysegrupper. I Sem-erklæringen har regjeringen Bondevik II nedfelt et mål om å etablere én felles ulykkeskommisjon for de ulike transportformene.

2.2 Luftfart

Innenfor sivil luftfart har sikkerhet alltid hatt høy prioritet, og dette har ført til at de fleste tekniske årsakene til ulykker er kartlagt, og forebyggende tiltak er satt inn. Blant de ulykkene som inntreffer, er i stedet såkalte menneskelige faktorer blitt en stadig viktigere årsaksfaktor. Anslagsvis 70 prosent av alle ulykker skyldes i dag såkalte menneskelige faktorer. Menneskelige faktorer spenner over et vidt spekter fra svakheter ved prosedyrer via dårlig utdanning og dårlig samarbeid, til rene feilhandlinger.

Innen luftfarten er det i dag bred enighet om at ulykkesratene bare kan reduseres dersom man setter inn ressurser på å kartlegge de menneskelige faktorene bedre. Skal dette lykkes, må de ansvarlige myndighetene få tilgang til mer og bedre informasjon om de menneskelige faktorene som ulykkesårsak. Denne informasjonen finnes først og fremst hos de ansatte i bransjen.

Allerede i dag er ansatte i luftfarten pålagt å gi skriftlige rapporter om ulykker og hendelser til havarikommisjonen og Luftfartstilsynet. Av frykt for konsekvensene er flygere, flygeledere og andre tilbakeholdende med å rapportere om forhold hvor de selv er innblandet. Denne frykten gjør det vanskelig for luftfartsmyndighetene å få tilgang til denne informasjonen som er helt nødvendig for å bli klar over svakheter før det er for sent.

Skal viljen til å rapportere styrkes, må frykten for straff, inndragning av sertifikater, reaksjoner fra arbeidsgiver og uthenging i media reduseres eller fjernes gjennom rettslige garantier. I internasjonal terminologi omtales dette gjerne som «non-punitiv»-prinsippet. Departementet vil i det følgende omtale det som «prinsippet om vern mot sanksjoner».

Det totale antallet luftfartsulykker og alvorlige hendelser er så vidt lavt at erfaringene fra slike saker gir et ufullstendig grunnlag for å kartlegge årsakene til luftfartsulykker. Dette problemet forsterkes ytterligere dersom man ikke utveksler informasjon, analyseresultater og ny forståelse av ulykkesårsakene på tvers av landegrensene. Spesielt uheldig er dette for et lite luftfartsmiljø som det norske.

For å imøtekomme disse utfordringene har både Den internasjonale luftfartsorganisasjonen ICAO, EU-kommisjonen og Eurocontrol arbeidet i flere år med å etablere minstestandarder for nasjonale og internasjonale rapporteringsordninger. Alle disse arbeidene har som utgangspunkt at innsamlingssystemene bør være basert på prinsippet om vern mot sanksjoner.

Det viktigste av disse regelverkene er europaparlaments- og rådsdirektiv 2003/42/EF av 13. juni 2003 om rapportering av hendelser innen sivil luftfart (rapporteringsdirektivet), som igjen bygger på prinsippene i anneks 11 til den globale Chicago-konvensjonen (ICAO-konvensjonen). Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 41/2004 av 23. april 2004. De enkelte bestemmelsene i rapporteringsdirektivet vil bli presentert der de hører hjemme i fremstillingen nedenfor. Nært beslektet med rapporteringsdirektivet for luftfart er Eurocontrols ESARR 2, som omhandler rapportering og vurdering av hendelser knyttet til lufttrafikkledelse. Det vises til fremstillingen i punkt 4.2.

Norge har hatt en folkerettslig forpliktelse til å gjennomføre ESARR 2 i faser siden 1. januar 2000. Rapporteringsdirektivet skal være gjennomført innen 4. juli 2005 i EU.

2.3 Jernbane og vegtrafikk

Mange av de hensynene som ligger bak det internasjonale regelverket på luftfartsområdet har samme, eller tilnærmet samme, gyldighet for jernbanesektoren.

I tillegg bør stort sett de samme hensyn legges til grunn ved utvidelsen av havarikommisjonens mandat til også å gjelde vegsektoren. Departementet fant det derfor hensiktsmessig å utarbeide et felles høringsbrev med forslag til lovendringer om ulykkesforebyggende arbeid for både luftfarts-, jernbane- og vegsektoren. I stedet for å endre jernbaneloven ble det i høringsnotatet foreslått en egen lov om undersøkelse av jernbaneulykker mv.

Reglene om undersøkelse av ulykker og hendelser er tilnærmet de samme i jernbaneloven som i luftfartsloven. I tillegg vedtok EU 29. april 2004 et europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/49/EF om jernbanesikkerhet (jernbanesikkerhetsdirektivet) som gjør de internasjonale kravene for jernbanesektoren enda mer like de som gjelder for luftfartssektoren. Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 151/2004 av 29. oktober 2004, og skal være implementert i norsk rett innen 30. april 2006.

Forslaget til endringer i vegtrafikkloven var vesentlig mer kortfattet enn forslaget innenfor de to andre sektorene. For øvrig er det så vidt mange særtrekk ved forhistorien til disse endringsforslagene at departementet har valgt å gi disse en fyldigere omtale i kapittel 3.

2.4 Høringen

19. desember 2003 sendte departementet ut høringsnotat til følgende instanser:

Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Barne- og familiedepartementet

Finansdepartementet

Fiskeridepartementet

Forsvarsdepartementet

Helsedepartementet

Justis- og politidepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet

Miljøverndepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Utenriksdepartementet

Agderfly AS

Airlift AS

AS Gråkallbanen

AS Oslo Sporveier

A/S Valdresbanen

Autoriserte Trafikkskolers Landsforbund

Avinor AS

BaneTransport AS

Ben Air AS

Bergen Air Transport AS

Bergen Elektriske Sporvei

Bilimportørenes Landsforening

Board of Airline Representatives in Norway (Barin)

Braathens ASA

CargoNet AS

CHC Helikopter Service AS

Coast Air AS

Connex Norge AS

Datatilsynet

Den norske advokatforening

Den norske dommerforening

Det norske Veritas

Direktoratet for arbeidstilsynet

Direktoratet for samfunssikkerhet og beredskap

European Helicopter Center

Fellesforbundet

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Fjellanger Widerøe Aviation AS

Fjellfly

Flyreklame AS

Flyselskapenes Landsforening

Flytoget AS

Fonnafly Sjø AS

Forsvarets biloffiser

Forsvarets overkommando

Fossum Fly

Fotonor AS

Fylkesmennene

GM Gruppen Øst

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane

Helifly AS

Helikopterdrift AS

Heli-Team AS

Helitrans AS

Hesnes Air AS

Hovedredningssentralen Nord-Norge

Hovedredningssentralen Sør-Norge

Hærens forsyningskommando

Institutt for samferdselsteknikk

Jernbaneverket

Kato Airline AS

Kommunenes Sentralforbund

Kongelig Norsk Automobilforbund

Kriminalpolitisentralen

Kystdirektoratet

Landsforeningen for trafikkskadde

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Lastebileiernes forening

Luftfartstilsynet

Lufttransport AS

Løkenfly

Malmtrafikk AS

Maskinentreprenørenes forbund

MC-rådet

Motorførernes Avholdsforbund

Museumsbanerådet, v/Linda May Kallestein

Norcopter AS

Nordic Aviation Resources

Nordlandsfly AS

Norges Automobil Forbund

Norges Bilbransjeforbund

Norges Forsikringsforbund

Norges Lastebileier-Forbund

Norges Taxiforbund

Norges Turbileierforbund

Norsk Aero Klubb

Norsk Allmennflyforening

Norsk Flygelederforening

Norsk Flygerforbund

Norsk Flytekniker Organisasjon

Norsk Havneforbund

Norsk Helikopter AS

Norsk Helikopteransattes Forbund

Norsk Helikopterskole AS

Norsk Hydro AS, Hydro Porsgrunn

Norsk Jernbaneklubb, Gamle Vossebanen

Norsk Jernbaneklubb, Krøderbanen

Norsk Jernbaneklubb, Oslo

Norsk Luftambulanse AS

Norsk Motorcykkel Union

Norsk Museumstog

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

Norsk Speditørforbund

Norsk Trafikkflygerforening

Norsk Trafikksikkerhetsforbund

Norsk Transportarbeiderforbund

Norwegian Air Shuttle AS

Norwegian Aviation College

NSB AS

Nye Numedalsbanen A/S

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Ofotbanen AS

Opplysningsrådet for vegtrafikken

Orkla Industrimuseum

Oslo kommune

Oslo Lufthavn AS

Pegasus Helicopter AS

Politidirektoratet

Politiets fellesforbund

Politiets sikkerhetstjeneste

PRIFO

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Rørosfly

Sandefjord lufthavn, Torp

SAS Norge ASA

SINTEF, avd. for Samferdselsteknikk

Sivilombudsmannen

Statens bilsakkyndiges forening

Statens jernbanetilsyn

Statens trafikklærerskole

Statens vegvesen, Vegdirektoratet

Statens vegvesens regionvegkontor

Statistisk sentralbyrå

Statstjenestemannsforbundet

Stiftelsen Krøderbanen

Stiftelsen Rjukanbanen

Stiftelsen Setesdalsbanen

Stiftelsen Urskog-Hølandsbanen

Sundt Air AS

Sysselmannen på Svalbard

SAAB Norsk Flytjeneste AS

Toll- og avgiftsdirektoratet

Trafikkforum

Trans Wing AS

Transportbedriftenes Landsforbund

Transportbrukernes Fellesorganisasjon

Transportøkonomisk institutt

Trondheim kommune

Trygg Trafikk

Utrykningspolitiet

Vegetatens tekniske forening

Widerøe's Flyveselskap ASA

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Yrkestrafikkforbundet

Følgende høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelse til høringsnotatet:

AS Oslo Sporveier

Avinor AS

Autoriserte Trafikkskolers Landsforbund

Bilimportørenes Landsforening

Connex Norge AS

Datatilsynet

Det Norske Veritas

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Flyselskapenes Landsforening

Flytoget AS

Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO)

Forsvarsdepartementet

Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane

Helsedepartementet

Hovedredningssentralen Nord-Norge

Hovedredningssentralen Sør-Norge

Jernbaneverket

Justis- og politidepartementet

Luftfartstilsynet

Kriminalpolitisentralen

Motorførernes Avholdsforbund

Norges Automobilforbund

Norges Bilbransjeforbund

Norges Lastebileier-Forbund

Norges Luftsportsforbund/Norsk Aero Klubb

Norges Taxiforbund

Norsk Flygerforbund

Norsk Havneforbund

Norsk Motorcykkel Union

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

Norsk Transportarbeiderforbund

NSB AS

Opplysningsrådet for Veitrafikken

Oslo kommune

Oslo Lufthavn AS

Politidirektoratet

Politiets Fellesforbund

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Scandinavian Airlines System

Statens jernbanetilsyn

Statens vegvesen, Vegdirektoratet

Statistisk Sentralbyrå

Transportbedriftenes Landsforening

Widerøe's Flyveselskap ASA