6 Lovens formål
6.1 Formålsbestemmelsens betydning
Det er svært vanlig at lover har en innledende bestemmelse som angir formålet med loven. En slik formålsbestemmelse er tatt inn i forslaget til naturmangfoldloven § 1. Bestemmelsen har betydning på flere måter. Den har pedagogisk betydning ved at den forklarer hensikten med den nye loven og viser hvilke verdier som ligger til grunn for den. Den vil ha betydning for tolkningen av de øvrige bestemmelsene i naturmangfoldloven. Den vil videre være veiledende for skjønnsutøvelsen ved vedtak etter loven, og for hvilke tyngende vilkår som kan settes ved ellers begunstigende vedtak etter loven. Den vil kunne veilede ved valg mellom flere virkemidler, og for beslutningen om man overhodet skal treffe et vedtak eller igangsette et tiltak eller ikke. Formålet i naturmangfoldloven kan også ha betydning for Riksrevisjonens arbeid med forvaltingsrevisjon når myndighetenes tiltak måles opp mot vedtatte mål. Mål som er vedtatt i lovs form vil i den sammenheng være særskilt viktige.
Formålsbestemmelsen sier noe om hva naturmangfoldloven skal bidra med. Virkemidlene for å nå målet er både bærekraftig bruk og vern. De fleste tiltak som kan påvirke naturmangfoldet vil imidlertid fortsatt bli regulert etter andre lover. Et viktig spørsmål er derfor hvilken betydning formålsbestemmelsen vil ha ved lovtolking og skjønnsutøvelse etter annet lovverk. Andre lover vil ofte ha egne formålsbestemmelser eller egne retningslinjer for skjønnsutøving. Betydningen av naturmangfoldloven § 1 vil da være at ivaretakelse av naturmangfoldet blir et tilleggshensyn i skjønnsutøvelsen, sammen med de formål som den aktuelle lov setter opp. Hvis det er kryssende hensyn og verdier, vil dette ha betydning for hvor langt man i den aktuelle saken vil gå for å ivareta de verdiene som ligger i naturmangfoldloven § 1. Det er også viktig å vurdere resultatet av den samlede myndighetsutøvingen, ikke bare av avgjørelsen i den enkelte sak.
Utover den betydningen som § 1 har, må det følge av den enkelte bestemmelse i naturmangfoldloven hva dens betydning er for forvaltning etter en annen lov, jf. bl.a. kap. 8.3.6.
Formålsbestemmelse har ingen umiddelbar rettsvirkning overfor den enkelte borger.
6.2 Gjeldende rett
En viktig premiss for naturmangfoldloven ligger i grunnlovsbestemmelsen om miljø (§ 110 b), som lyder slik:
«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betraktning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.
For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaende Led, ere Borgerne berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen.
Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelser til at gjennomføre disse Grundsætninger.»
Bestemmelsen fastslår to prinsipper i henholdsvis første og annet ledd: rett til miljøkvalitet og rett til miljøinformasjon. Det er først og fremst retten til en god miljøkvalitet som naturmangfoldloven skal bidra med å oppfylle. Det vil si at den skal bidra til «en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares». Samtidig sier bestemmelsen at staten skal gi nærmere bestemmelser om gjennomføring av prinsippene.
Retten til miljøinformasjon omfatter informasjon om miljøtilstanden og om miljøvirkningene av naturinngrep. Grunnloven § 110 b er på dette punktet gjennomført i lovgivningen, særlig gjennom lov av 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven).
Nåværende naturvernlov § 1 lyder slik:
«Naturen er en nasjonalverdi som må vernes.
Naturvern er å disponere naturressursene ut fra hensynet til den nære samhørighet mellom mennesket og naturen, og til at naturens kvalitet skal bevares for fremtiden.
Enhver skal vise hensyn og varsomhet i omgang med naturen.
Inngrep i naturen bør bare foretas ut fra en langsiktig og allsidig ressursdisponering som tar hensyn til at naturen i fremtiden bevares som grunnlag for menneskenes virksomhet, helse og trivsel.»
Bestemmelsen er en blanding av formålsbestemmelse, definisjonsbestemmelse og hensynsplikt. Det formuleres et bredt «naturvern»-begrep, selv om loven nærmest utelukkende omhandler vern i klassisk forstand. Hensynsplikten er omtalt i kap. 8.4.
Formålsbestemmelsen i viltloven – som må ses i sammenheng med naturmangfoldloven – sier:
«Viltet og viltets leveområder skal forvaltes slik at naturens produktivitet og artsrikdom bevares.
Innenfor denne ramme kan viltproduksjonen høstes til gode for landbruksnæring og friluftsliv.»
Nesten tilsvarende formulering finnes i lakse- og innlandsfiskloven § 1:
«Lovens formål er å sikre at naturlige bestander av anadrome laksefisk, innlandsfisk og deres leveområder samt andre ferskvannsorganismer forvaltes slik at naturens mangfold og produktivitet bevares. Innenfor disse rammer skal loven gi grunnlag for utvikling av bestandene med sikte på økt avkastning, til beste for rettighetshavere og fritidsfisker.»
6.3 Internasjonal rett
6.3.1 Internasjonale forpliktelser
Biomangfoldkonvensjonen har som formål «bevaring av biologisk mangfold, bærekraftig bruk av dets komponenter og en rimelig og likeverdig fordeling av fordelen som følger av utnyttelsen av genressurser …».
En rekke internasjonale miljø- eller ressursforvaltningsavtaler har mer spesifikke formål som å beskytte arter som er truet på grunn av internasjonal handel (CITES), å beskytte våtmarker gjennom vern og bærekraftig bruk (Ramsar), å beskytte dyr og planter med leveområder, med særlig vekt på truede, sårbare og vandrende arter (Bern), å beskytte viltlevende dyrearter som regelmessig krysser landegrenser og oppnå gunstig bevaringsstatus for slike arter (Bonn), å beskytte det marine miljø i Nordøst-Atlanteren mot skadevirkninger av menneskelig aktivitet, bevare marine økosystemer og om mulig gjenopprette skadede marine områder (OSPAR), å sikre langsiktig bevaring og bærekraftig bruk av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander (Avtale om gjennomføring av bestemmelsene i De forente nasjoners havrettskonvensjon om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander), å bevare kultur- og naturarv som har betydning for hele menneskeheten (Verdensarvkonvensjonen) og å sikre at vi har landskaper av høy kvalitet i Europa (Den europeiske landskapskonvensjonen).
I tillegg finnes mål i mer generelle avtaler som bl.a. havrettskonvensjonen. Formålet med bestemmelsene om ressursforvaltning i de økonomiske sonene er f.eks. opprettholdelsen og optimal utnyttelse av de levende ressurser i sonene (art. 61 (2) og 62 (1)).
Nevnes kan videre formålet i FAO-traktaten om plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk:
«Målsetningene med denne traktaten er bevaring og bærekraftig bruk av plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk og en rettferdig og likeverdig fordeling av godene som oppstår ved deres bruk, i samsvar med konvensjonen om biologisk mangfold, for å oppnå et bærekraftig jordbruk og matvaresikkerhet.
Disse målsetningene vil bli oppnådd ved å knytte en nær forbindelse mellom denne traktaten og FNs mat- og jordbruksorganisasjon og mellom denne traktaten og konvensjonen om biologisk mangfold.» (art. 1)
6.3.2 Utenlandsk rett
Formålsbestemmelser er svært vanlig i utenlandske lover om naturvern eller mer generelle miljølover.
EUs habitatdirektiv (Rådets direktiv 92/43/EØF) har en formålsbestemmelse i art. 2, der det heter at formålet med direktivet er å bidra til å sikre det biologiske mangfoldet ved å bevare naturtypene og de ville dyr og planter som forekommer i EU. I formålsbestemmelsen sies videre at tiltakene som treffes i henhold til direktivet skal ta sikte på å opprettholde eller gjenopprette en såkalt «gunstig bevaringsstatus» for naturtyper og arter av fellesskapsbetydning. Tiltakene skal også ta hensyn til økonomiske, sosiale, kulturelle og regionale behov.
Den svenskemiljöbalkens formål er å fremme en bærekraftig utvikling slik at nåværende og kommende generasjoner sikres et sunt og godt miljø (1 kap. 1 §). Bestemmelsen inneholder to etiske utgangspunkter. Det ene er at naturen som sådan har en «skyddsvärde». Det andre er at menneskers rett til å bruke naturen er forbundet med et forvalteransvar. I formålsparagrafen er det videre formulert en rekke delmål.
Finland har ingen overordnet og samlende miljølov som den svenske miljöbalken. Regler om artsvern, fremmede arter og områdevern finnes i naturvårdslagen av 20. desember 1996. Formålet med loven er å:
bevare naturens mangfold
ta vare på naturens skjønnhet og landskapets verdi
støtte bærekraftig utnyttelse av naturressursene og av naturmiljøet
øke kunnskapen om og interessen for naturen, samt
fremme naturforskning (1 §).
Tyskland fikk en ny og utvidet naturvernlov 25. mars 2002 (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz)). Loven er utvidet i den forstand at den omfatter mer enn det tradisjonelle område- og artsvern. Lovens formål er at natur og landskap skal beskyttes, skjøttes, videreutvikles og restaureres – både i og utenfor bebygde strøk – slik at man på lang sikt sikrer:
naturens produksjons- og funksjonsevne
bærekraftig utnyttelse av naturressurser
dyr og planter og deres leveområder
mangfoldet, egenart og skjønnhet samt rekreasjonsverdier av natur og landskap (§ 1).
6.4 Utvalgets forslag
Utvalget foreslår følgende ordlyd på bestemmelsen:
«Loven har til formål å sikre ved vern og bærekraftig bruk at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på for fremtiden.» (utk. § 1)
Utvalget viser til sitt mandat, og sier at det sentrale siktemålet med lovforslaget skal være å bidra til bevaring av naturen. Utvalget mener også at naturmangfoldloven vil være en viktig lov for å operasjonalisere borgernes rett etter Grunnloven til «en natur hvis mangfold og produksjonsevne er i behold». Utvalget viser videre til biomangfoldkonvensjonen og til regjeringens strategiske mål for bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold.
Utvalget mener at målet ikke bør være statisk, og bruker uttrykket «økologiske prosesser» for å understreke dynamikken i naturen. Utvalget sier også at aktive tiltak, f.eks. skjøtsel, kan være nødvendig for å bevare viktige naturverdier.
Utvalget mener at ivaretakelse av naturen skal skje gjennom både bærekraftig bruk og vern, som kjernene i en skala av virkemidler. Utvalget har lagt vekt på at målet er langsiktig. Utvalget foreslår ikke å lovfeste hvilket verdigrunnlag som ligger til grunn for bestemmelsen. Målet kan begrunnes ut fra en rekke forskjellige behov og verdier, herunder nåværende eller fremtidig ressursbehov, opplevelsesverdi, økologisk verdi eller kulturell verdi.
6.5 Høringen
Mange høringsinstanser støtter utvalgets utkast til lovens formålsparagraf eller har ingen merknader. Følgende instanser stiller seg positivt: Bioteknologinemnda, Direktoratet for naturforvaltning, Riksantikvaren, Artsdatabanken, Norges geologiske undersøkelse, Vitenskapsmuseet, Den Norske Turistforening, Norges Naturvernforbund, Norsk Botanisk Forening, Energibedriftenes landsforening, Utmarkskommunenes sammenslutning, Reiselivsbedriftenes landsforening, WWF, Norges Bondelag, Fylkesmennene i Telemark, Hedmark, Møre og Romsdal, Troms og Vest-Agdersamt en rekke kommuner. Særlig støttes det at bestemmelsen nevner både bærekraftig bruk og vern. Samtidig er det en del høringsinstanser som savner en oppfølging med bestemmelser om bærekraftig bruk ellers i lovutkastet. I tilknytning til § 1 nevnes dette av Norges Bondelag, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) og mange kommuner. Kommentarer om dette er ikke nødvendigvis koplet opp mot § 1, og det vises også til kap. 8.2.5.
Fiskeri- og kystdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Norges Skogeierforbund, Norges Bondelag, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL), Norges Fjellstyresamband,og Statskog mener at nytte- og bruksverdien – eller mer spesifikt høsting – av naturens mangfold må gjenspeiles i paragrafen eller tas inn som formål. Friluftslivets fellesorganisasjon ønsker at opplevelsesverdi for det enkle friluftsliv tas inn i § 1.
Uten å knytte det til ordlyden i § 1, understreker Fiskeri- og kystdepartementet, Olje- og energidepartementet, Bergindustriens fellessekretariat, Energibedriftenes Landsforening, Den Norske Advokatforening, Oslo lufthavn og Statnett SF viktigheten av andre samfunnsinteresser, og at disse må avveies mot de interesser som naturmangfoldloven skal ivaretas. Disse kommentarene må dels oppfattes som innspill til forståelsen og vektleggingen av § 1, dels som mer generelle innspill til flere av lovens bestemmelser.
Riksantikvaren ønsker at det tas inn et annet ledd tilsvarende kulturminneloven § 1 tredje ledd, slik at det tas inn «når det etter annen lov treffes vedtak som påvirker naturverninteresser, skal det legges vekt på denne lovs formål».
Norges geologiske undersøkelseknytter en merknad om lovens tittel til sin kommentar til § 1. Norges geologiske undersøkelse mener at det ville være bedre i samsvar med ordlyden i § 1 å kalle loven for «lov om bevaring av naturmangfold», siden «natur» brukes som overordnet begrep i § 1.
Næringslivets Hovedorganisasjonmener at bestemmelsen om kunnskapsgrunnlaget i § 7 bør gå inn i formålsbestemmelsen i § 1.
Greenpeace ønsker å ta inn ordet «økosystemfunksjoner» i formålsbestemmelsen. Også Fridtjof Nansens Instituttmener at dette begrepet bør tas inn i loven, men uten å konkretisere hvor.
Universitetet i Oslo v/Senter for miljø og utviklingmener at biomangfoldkonvensjonens mål om rimelig og likeverdig fordeling av fordelene som følger av utnyttelsen av genetisk materiale som en ressurs, ikke er dekket godt nok i lovutkastet. Kommentaren knyttes ikke spesielt til § 1.
Samerettsutvalget IIuttaler i NOU 2007: 13, kap. 20.5.3 at
«En henvisning til å sikre naturgrunnlaget for samisk materiell kultur i en bestemmelse som generelt angir formålet med områdevern, vil … mer ha karakter av en presisering av formålet, enn en utvidelse av dette». Samerettsutvalget mener den samiske dimensjonen bør inntas i en bestemmelse som angir en del mer overordnede mål med områdevern.»
Videre uttaler Samerettsutvalget:
«Mer detaljerte bestemmelser hører klarligvis mer naturlig hjemme i forskriftene til de enkelte verneområdene. Samerettsutvalget kan imidlertid ikke se at en formålsfesting av samiske hensyn er å anse som for detaljert for en formålsbestemmelse, eller at det skulle være noen motsetning mellom et formålsuttrykk og detaljerte bestemmelser om eksempelvis motorferdsel i forskriftene. Utvalget har således foreslått inntatt et nytt siste ledd i naturvernloven § 1 der det vises til at ett av målene med loven er at den skal anvendes for å beskytte «det samiske materielle kulturgrunnlaget». For det tilfellet at det vedtas en naturmangfoldlov som inneholder en bestemmelse om mål for områdevern, bør også en slik bestemmelse inneholde en likelydende henvisning til vernet av samisk bruk av landskapet .»
6.6 Departementets vurdering
6.6.1 Innholdet i formålsbestemmelsen
Formålsbestemmelsen har fått bred støtte i høringen. Også departementet mener at utvalgets forslag i det alt vesentlige fanger opp det som er intensjonen med lovforslaget, nemlig å sikre naturverdiene for nåværende og fremtidige generasjoner. Denne loven gir selv en rekke virkemidler for å bidra til dette, men legger også til rette for en anvendelse av sektorlovgivning som et vesentlig bidrag. Forholdet mellom lovene er tatt opp i kap. 5.5 og under det enkelte tema, og betydningen av formålsbestemmelsen drøftes i kap. 6.1 foran. Forholdet mellom naturmangfoldloven og andre lover kommer videre til uttrykk i kapittel 8 og en rekke enkeltbestemmelser i loven.
En rekke høringsinstanser fremhever som viktig at både bærekraftig bruk og vern er nevnt i formålsbestemmelsen. Departementet er enig i dette. I tillegg foreslår departementet at rekkefølgen på bærekraftig bruk og vern byttes om. Vern vil være et nødvendig virkemiddel for det som er spesielt truet eller sårbart, eller som kan sikre et representativt utvalg. Men det meste av naturmangfoldet må ivaretas gjennom bærekraftig bruk, slik at det er naturlig at dette nevnes først.
En del høringsinstanser savner en oppfølging i loven med bestemmelser om bærekraftig bruk. Departementet har synliggjort denne oppfølgingen først og fremst i kap. 8 om lovkap. II, alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk. I tillegg til de generelle bestemmelsene i lovkap. II, finnes det regler og prinsipper om en bærekraftig ressursforvaltning i en rekke andre bestemmelser i loven. Dette gjelder bl.a. reglene om høsting og annet uttak av arter, reglene om fremmede organismer, reglene om utvalgte naturtyper og reglene om tilgang til genetisk materiale.
Det er kommet en del merknader til at bruks- eller nytteverdien for mennesker ikke gjenspeiles i bestemmelsen. Utvalget viser i NOU 2004: 28 kap. 8 til en rekke verdier av naturmangfoldet som ligger som en grunnleggende premiss for lovarbeidet. Når naturens mangfold ivaretas, ivaretas også de økosystemtjenester som mennesker nyter godt av. Dette ligger underforstått i utvalgets formålsbestemmelse. Departementet mener at gode grunner kan tale for at verdien av naturen for menneskene uttrykkes mer eksplisitt, og foreslår en tilføyelse i formålsbestemmelsen i tråd med dette. I denne inngår også friluftslivet som en verdi, men også andre verdier, slik som høstingsverdi og verdi som grunnlag for samisk kultur. Nytteverdien er ikke et mål i seg selv, men følger av en ivaretakelse av naturen som sådan, uansett om – eller i tilfelle hvilket – nytteformål vi har i tankene.
Som utvalget og en rekke høringsinstanser mener departementet at det er viktig at langsiktigheten i naturforvaltningsarbeidet understrekes. Hensynet til fremtidige generasjoner bør ivaretas i formålsbestemmelsen, jf. ordlyden «nå og i fremtiden». Departementet vil også understreke at fremtidige generasjoner ikke nødvendigvis vil ha de samme behovene som dagens befolkning. Naturmangfoldet må også i fremtiden være av en slik kvalitet at befolkningens valgfrihet ivaretas. Dette er bl.a. understreket av Brundtlandkommisjonen i sin definisjon av begrepet bærekraftig utvikling i rapporten «Vår felles framtid» fra 1987. Bærekraftig utvikling er definert som «utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov» (på engelsk «their own needs», s. 42, vår kursivering).
Begrepet bærekraftig utvikling er for øvrig ikke helt sammenfallende med begrepet bærekraftig bruk. Man kan si at begrepene brukes i ulike sammenhenger. Bærekraftig bruk henspiller mer direkte på bruken av selve komponentene i naturens mangfold, mens bærekraftig utvikling er et bredere og mer generelt begrep om samfunnsutviklingen. Bærekraftig utvikling brukes også gjerne i et mer globalt perspektiv, der det også innebærer et krav om å tilstrebe en rettferdig fordeling av inntekter og ressurser mellom land. Når det utvikles kriterier for bærekraft, går det imidlertid ikke noe skarpt skille mellom begrepene. For en nærmere omtale av bærekraftig bruk vises for øvrig til kap. 8.
Flere høringsinstanser viser til andre viktige samfunnsinteresser som må ivaretas. Hensynet til naturmangfoldet vil ikke nødvendigvis trekke i samme retning som andre samfunnsinteresser når det kommer til konkrete avgjørelser. Her må det i den enkelte sak skje prioriteringer ut fra de verdiene som kan gå tapt og den samfunnsmessige gevinsten ved et tiltak, både i et kortsiktig og et langsiktig perspektiv. Naturmangfoldloven skal være et verktøy for å kunne foreta slike prioriteringer. Lovforslaget inneholder bestemmelser som gjør det mulig å synliggjøre særskilte naturverdier på en bedre måte enn det dagens regelverk gir anledning til. Departementet mener at lovforslaget samtidig har mekanismer som gjør det mulig å gjennomføre nødvendige tiltak, selv om tiltaket isolert sett ikke harmonerer med naturmangfoldlovens formål eller i noen grad kolliderer med hovedprinsippene, dersom dette gir den beste helhetlige løsning for samfunnet. Departementet viser også til at det gjennom naturmangfoldloven ikke overføres myndighet mellom sektorer, jf. kap. 5.5.1. Departementet vil også vise til de justeringer som er gjort i kapittel II, særlig § 14 om vektlegging av andre viktige samfunnsinteresser, men også i andre bestemmelser i lovutkastet. Og hvis tiltak reguleres etter andre lover, vil disse lovenes bestemmelser gjelde side om side med bestemmelsene i naturmangfoldloven. Dette siste innebærer også at det etter departementets mening ikke er nødvendig å ta inn en bestemmelse tilsvarende kulturminneloven § 1 tredje ledd, om at naturmangfoldlovens formål skal vektlegges ved myndighetsutøving etter annen lov. Det følger allerede av alminnelige lovtolkningsprinsipp og ligger inne i naturmangfoldlovens karakter.
Når det gjelder kunnskapsgrunnlaget og forholdet til formålsbestemmelsen, jf. uttalelsen fra NHO, mener departementet at kunnskapsbestemmelsen bør beholdes som en egen paragraf, slik utvalget har foreslått. Departementet mener at dette er mer naturlig enn at en slik bestemmelse plasseres i formålsparagrafen. Et godt kunnskapsgrunnlag er ikke et selvstendig hovedformål med loven, men et sentralt prinsipp for myndighetsutøving. Departementet mener at bestemmelsen derfor hører naturlig hjemme i lovens kapittel II. Plassering i en egen bestemmelse gir dessuten bedre muligheter for å gi bestemmelsen den nødvendige detaljeringsgraden.
Departementets vurdering av innspillet fra Samerettsutvalget II om å ta inn hensyn til naturgrunnlaget for samisk materiell kultur i formålsbestemmelsen og i målbestemmelsen for områdevern fremgår av kap. 2.7 og i omtalen av §§ 1 og 33 i kap. 21.
6.6.2 Om økosystemtjenester
I kap. 3.4 omtales hvilke verdier som knyttes til naturen. Det går der frem at man kan ha et antroposentrisk utgangspunkt for å ivareta naturen, det vil si en verdsetting av natur ut fra menneskers behov, eller en biosentrisk tilnærming, som er sentrert om naturens egenverdi. Det er ikke nødvendigvis en motsetning mellom disse to tilnærminger når det gjelder målet om å ivareta naturmangfoldet. Uansett hvilke beveggrunner vi har for å ivareta mangfoldet, så er vi mennesker avhengig av naturen for å overleve og for å skape verdier. Naturen er også vesentlig for menneskers mentale og fysiske helse, og i forhold til utvikling av kultur og identitet. Alle de goder eller fordeler som mennesker har av velfungerende økosystemer, kalles også for økosystemtjenester. Det skilles gjerne mellom produkter eller varer, regulerende tjenester og kulturelle tjenester. Til grunn for alle disse tre ligger igjen grunnleggende livsbærende prosesser. Noen av produktene eller tjenestene er direkte omsettelig i økonomiske verdier, andre er vanskeligere å verdsette i penger.
Økosystemtjenester er f.eks. varer og produkter som tømmer, fisk, medisiner, drikkevann eller biobrensel og funksjoner som rensing av luft, jord og vann, lokal klimaregulering og pollinering.
Spørsmålet er reist om økosystemtjenester bør nevnes i lovteksten. Departementet er kommet til at det i formålsbestemmelsen er mer klargjørende – og i tråd med en del andre høringsuttalelser – å nevne den avhengigheten mennesker har av naturen ved at den danner grunnlaget for virksomhet, kultur, helse og trivsel. Hvis det biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfoldet og de økologiske prosessene ivaretas, så vil naturen kunne levere økosystemtjenester til mennesker. Hvilke økosystemtjenester vil variere ut fra naturens art og kvalitet og menneskenes behov. Disse behovene kan variere mellom mennesker, og mellom generasjoner. Tilsvarende gjelder for målene i §§ 4 og 5. Disse gir grunnleggende mål for sunne økosystemer. Er disse oppfylt, vil mennesker ha valgfrihet i forhold til hvilken nytte vi kan ha av naturmangfoldet.
Dessuten sikrer departementets forslag at naturmangfoldet ivaretas også uavhengig av den direkte nytteverdien det har for mennesker. Departementet mener at det er viktig både når man ønsker å legge til grunn at naturen har en egen verdi, men også med tanke på at vi ikke nødvendigvis kjenner til enhver nytteverdi en bestemt naturressurs kan ha for oss mennesker.
Departementet er derfor kommet til at begrepet økosystemtjenester ikke foreslås tatt inn i loven. For det første mener departementet at lovteksten gir fullgod dekning for ivaretakelse av økosystemtjenester. For det andre mener departementet at det er uheldig å forvalte naturmangfoldet kun ut fra de økosystemtjenestene man til enhver tid kjenner til eller verdsetter. Begrepet kan imidlertid være nyttig i forvaltningen etter loven. Den gir et redskap for en mer bevisst forvaltning når det gjelder hvilke verdier mangfoldet har for oss, hvem som bidrar til ivaretakelsen og hvem som nyter godt av tjenestene.
6.6.3 Naturens mangfold – begrepsbruk
Den nye naturmangfoldloven er en oppfølging av FN-konvensjonen om biologisk mangfold. Departementet mener derfor at begrepet biologisk mangfold bør inngå i lovens formålsbestemmelse. Definisjonen av biologisk mangfold er etter konvensjonen (art. 2) «variabiliteten hos levende organismer av alt opphav, herunder bl.a. terrestriske, marine og andre akvatiske økosystemer og de økologiske komplekser som de er en del av; dette omfatter mangfold innenfor artene, på artsnivå og på økosystemnivå.» Loven spenner imidlertid videre, bl.a. fordi den også avløser naturvernloven, som i dag omfatter landskapsmessige og geologiske naturverdier.
Formålsbestemmelsen bruker derfor begrepet «naturen» som et samlende begrep som omfatter biologisk mangfold, landskapsmessig mangfold og geologisk mangfold.
I høringen er det kommet merknader til at landskapsmessig mangfold og geologisk mangfold er tatt med. Noen mener at dette er positivt, andre mener at det ikke er dekkende for de etterfølgende bestemmelsene i loven, der det – i utvalgets forslag – som oftest bare er tale om biologisk mangfold, jf. også kap. 5.4. Det er også påpekt at formålsbestemmelsen og lovens tittel har noe forskjellig begrepsbruk.
Departementet har vurdert om biologisk mangfold ville være å foretrekke som overordnet begrep som omfatter også landskapsmessig og geologisk mangfold. Departementet mener imidlertid at det ville være mindre naturlig. Geologiske og landskapsmessige forhold danner og har dannet grunnlaget for biologisk mangfold, men departementet mener at det normalt ikke vil bli oppfattet som en del av det, jf. også den foran nevnte definisjonen i biomangfoldkonvensjonen. Departementet har derfor gjennomgående i loven brukt begrepet naturen eller naturmangfoldet.
Begrepet naturen omfatter etter utvalgets og departementets forslag også landskapsmessig mangfold. Begrepet landskap er imidlertid et vidt begrep, som også omfatter områder der det naturlige preget er minimalt, jf. definisjonen i den europeiske landskapskonvensjonen art. 1 (a): «Et område, slik folk oppfatter det, hvis særpreg er et resultat av påvirkningen fra og samspillet mellom naturlige og/ eller menneskelige faktorer» (vår kursivering). Ved å betegne det landskapsmessige mangfold som en del av naturen i § 1, avgrenses lovens formål mot rent menneskeskapte landskap. Naturen må imidlertid ikke oppfattes så snevert at kulturpåvirket eller kulturbetinget biologisk mangfold ikke omfattes. Dette understrekes også av at begrepet biologisk mangfold også inngår i formålsbestemmelsen.
Samtidig avgrenser begrepet naturen lovens formål til det som i utgangspunktet fremdeles er «i naturen». Rent domestisert biologisk mangfold, f.eks. husdyrraser eller kultiverte plantesorter faller dermed utenfor hovedformålet med loven. Dette hindrer ikke at loven likevel har noen få bestemmelser som gir mulighet til å ivareta også slikt mangfold, jf. § 5 tredje ledd og § 27. For begrunnelsen for disse bestemmelsene vises til de enkelte paragrafene.
6.6.4 Biomangfoldkonvensjonens tredelte mål
Naturmangfoldloven er en oppfølging av bl.a. biomangfoldkonvensjonen, og departementet mener derfor at det er viktig at loven gjenspeiler konvensjonens hovedmål. Biomangfoldkonvensjonen har, som nevnt i kap. 6.3.1, et tredelt formål:
bevaring av biologisk mangfold
bærekraftig bruk av dets komponenter og en
rimelig og likeverdig fordeling av fordelen som følger av utnyttelsen av genressurser
De to første punktene er fanget opp i formålsbestemmelsens første setningsdel. En rekke andre konvensjoner som Norge er bundet av, har mål som også ligger innenfor fellesnevneren vern og bærekraftig bruk, jf. kap. 6.3.
Det tredje formålet i biomangfoldkonvensjonen er presisert nærmere i art. 1:
«… bl.a. gjennom en hensiktsmessig tilgang til genressurser og en hensiktsmessig overføring av relevante teknologier, der det tas hensyn til alle rettigheter over slike ressurser og teknologier, samt gjennom en hensiktsmessig finansiering.»
En tilsvarende formulering finnes i FAO-traktaten art. 1.
Denne delen av konvensjonens formål og FAO-traktaten er helt spesifikt knyttet til genressurser, eller genetisk materiale som det kalles i lovutkastet. Hensynet om en rettferdig fordeling av fordelene ved utnyttingen av genetisk materialet bør etter departementets mening komme frem i loven der hvor tilgangen til slikt materiale reguleres, dvs. i lovkap. VII. Utvalget valgte en tilsvarende løsning. Det vises for øvrig til kap. 15.6.3 og § 57.
For øvrig ligger rettferdighetshensyn også i begrepet bærekraftig bruk som brukes i § 1, (jf. kap. 8.2). Den nytteverdien for mennesker som omtales i § 1 må ses i et bredt, samfunnsmessig perspektiv, ikke ut fra enkeltmenneskers personlige gevinst. I et slikt perspektiv vil også fordelingshensyn inngå. Departementet mener derfor at formålsbestemmelsen gir rom for den senere konkretiseringen av fordelingen av fordeler ved utnytting av genetisk materiale som presenteres i lovkap. VII.