18 Håndheving og sanksjoner

18.1 Innledning

Etterlevelse av naturmangfoldloven er viktig for at målet om at mangfoldet skal tas vare på, kan realiseres. Internasjonale avtaler understreker som oftest også at de tiltak som landene setter i verk, skal være effektive.

Videre følger det av EUs miljøansvarsdirektiv, som i utgangspunktet faller inn under EØS-avtalen, at det skal være visse håndhevingsregler for å unngå miljøskader (jf. kap. 18.2 nedenfor).

Etterlevelse av loven skal først og fremst søkes nådd gjennom veiledning, informasjon og kommunikasjon, slik at det oppnås forståelse for de verdier loven skal ivareta, og hvordan det kan gjøres. Slike virkemidler vil likevel ikke være tilstrekkelig i alle tilfelle. F.eks. kan det være økonomiske fordeler knyttet til å overtre loven. Det er derfor viktig at loven inneholder bestemmelser som kan bidra til etterlevelse av de reglene som er gitt, samt at det slås fast hvilke forpliktelser den enkelte har eller kan pålegges når det gjelder å hindre miljøskade. Lovkap. IX inneholder derfor regler om flere typer virkemidler:

• retting og avbøtende tiltak ved lovovertredelse

• å avverge eller begrense skade ved uforutsette miljøkonsekvenser av ellers lovlig virksomhet

• tvangsmulkt for å sikre etterlevelse av regler eller pålegg

• miljøerstatning

• straff.

Bestemmelsene tar i all hovedsak utgangspunkt i at loven eller et vedtak med hjemmel i loven er overtrådt. Dette gjelder imidlertid ikke ved reglene knyttet til uforutsette følger av lovlig virksomhet. Rammene for hva som kan pålegges i forbindelse med uforutsette følger, er derfor snevrere enn etter de øvrige bestemmelsene, jf. kap. 18.4.2.2 nedenfor. Det er likevel også i slike situasjoner viktig at ansvarsforholdene klargjøres, med utgangspunkt i prinsippet i § 11 om at kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaveren.

Bestemmelsene bygger på at det har skjedd en overtredelse av naturmangfoldloven. I de foregående kapitler er det beskrevet at mange av bestemmelsene i naturmangfoldloven skal gjennomføres ved anvendelse av andre lover. Der dette er tilfelle, vil det være håndhevings- og straffebestemmelsene etter den aktuelle lov som må brukes for å følge opp overtredelser. Miljøerstatning etter naturmangfoldloven kan imidlertid også pålegges for overtredelse av bestemmelser etter andre lover, hvis disse er gitt for å gjennomføre mål og prinsipper i naturmangfoldloven. Dette er nærmere omtalt i kap. 18.6.

På ett punkt ville det uten nærmere presisering vært overlapp i straffebestemmelser. Dette gjelder for overtredelser av viltloven og lakse- og innlandsfiskloven som også er en overtredelse av naturmangfoldloven § 15. Det foreslås derfor en tilføyelse i disse to lover som avgrenser virkeområdene mot hverandre på dette punkt, jf. § 78 nr. 7 og nr. 8.

18.2 EUs miljøansvarsdirektiv

EU vedtok i 2004 det såkalte miljøansvarsdirektivet, direktiv 2004/35 om miljøansvar med hensyn til forebygging og avbøting av miljøskade. Formålet med direktivet er å etablere et rammeverk for ansvar for miljøskade. Direktivet legger hovedvekten på den ansvarliges plikt til å sette i verk tiltak for å forebygge og reparere miljøskade. Offentlige myndigheter kan også treffe de nødvendige tiltakene selv (jf. art. 5 nr. 4 og 6 nr. 4). Kostnadene ved tiltakene skal under enhver omstendighet bæres av den virksomhet som har voldt miljøskaden.

Direktivet retter seg primært mot virksomhet som innebærer en særlig miljørisiko, og som er regnet opp i vedlegg III til direktivet. Dette omfatter først og fremst forurensende virksomhet som er dekket av andre direktiver i EU-retten, og dessuten bl.a. innesluttet bruk og utsetting av genmodifiserte organismer samt uttak av vann. Med hensyn til skade på naturmangfoldet (vernede arter og deres leveområder) gjelder direktivets regler for all næringsvirksomhet («occupational activities») forutsatt at operatøren har opptrådt uaktsomt eller forsettlig (artikkel 3 nr. 1 (b)). Direktivet omfatter ansvar for skade som har oppstått, eller som det er overhengende fare for at kan oppstå.

Direktivet er ennå ikke innlemmet i EØS-avtalen, men det arbeides med dette. Det er bl.a. nødvendig å lage en tilpasningstekst for å definere hva som anses som miljøskade når det gjelder naturmangfoldet. I direktivet er dette knyttet opp mot naturverdier som beskyttes etter fugledirektivet og habitatdirektivet. Men landene kan også selv utpeke naturverdier slik at skade på disse omfattes av direktivet. Det er denne siste løsningen som må velges for Norge, siden fugledirektivet og habitatdirektivet ikke er en del av EØS-avtalen.

Etter direktivet skal en operatør «omgående treffe de nødvendige forebyggende foranstaltninger» når det er overhengende fare for miljøskade (art. 5 (1)). Oppstår en slik situasjon, skal operatøren ha en varslingsplikt til myndighetene, enten i alle tilfeller, men i hvert fall i de tilfeller der det er overhengende fare for at miljøskaden likevel vil oppstå, til tross for de tiltakene som settes i verk. Myndighetene kan gi pålegg om de tiltakene som bør settes i verk, men også selv iverksette dem, på den ansvarliges bekostning (art. 5 (3) og (4), jf. art. (8)).

Er det oppstått en miljøskade, skal operatøren straks varsle myndighetene og treffe «enhver praktisk gjennomførbar foranstaltning for øyeblikkelig å kontrollere, inneslutte, fjerne eller på annen måte håndtere de aktuelle forurensende stoffer og/eller enhver annen skadelig påvirkning for å begrense og forhindre ytterligere miljøskade og negativ påvirkning på menneskers helse eller ytterligere forringelse av utnyttingsmulighetene» (art. 6 (1) (a)), samt de nødvendige avbøtende tiltak. Hva som er avbøtende tiltak, er regnet opp i et eget bilag til direktivet. Etter bilaget er primærmålet at naturtilstanden gjenopprettes, alternativt at det treffes kompenserende tiltak. Hvilke tiltak som velges er avhengig av en rekke faktorer, herunder sannsynligheten for at tiltaket oppfyller målet, kostnadene ved tiltaket, hensynet til relevante sosiale, økonomiske og kulturelle forhold, hvor lang tid det vil ta før gjenopprettingen er effektiv, og i hvilken utstrekning tiltaket vil forhindre fremtidig skade.

Det er myndigheten som avgjør hvilke avbøtende tiltak som skal gjennomføres, enten etter forslag fra operatøren, eller av eget initiativ. Myndighetene kan også gi pålegg om hvilke skadebegrensende tiltak som skal iverksettes. Myndighetene kan selv iverksette tiltak hvis operatøren ikke oppfyller sine plikter, hvis den ikke kan identifiseres, eller hvis den av andre grunner ikke kan pålegges kostnadene.

Utgangspunktet er at operatøren skal bære kostnadene ved tiltakene. Det gjelder likevel ikke hvis han kan bevise at skaden eller fare for skaden er forvoldt av en annen og er inntrådt til tross for passende sikkerhetstiltak, eller skaden skyldes at man har overholdt påbud eller instrukser av offentlig myndighet. Han er likevel ansvarlig for kostnadene hvis påbudet eller instruksene er en følge av en hendelse som skyldes operatørens egne aktiviteter (art. 8 (3)).

Medlemsstatene kan utover dette godta at en operatør ikke må bære kostnadene hvis han kan bevise at han ikke har handlet forsettlig eller uaktsomt, og at skaden er forvoldt ved en aktivitet som uttrykkelig er tillatt og som ble utført i overensstemmelse med vilkårene i tillatelsen. Det samme gjelder hvis operatøren kan påvise at aktiviteten ikke ansås for å ville forårsake miljøskade etter den vitenskapelige og tekniske kunnskapen som forelå da aktiviteten fant sted (art. 8 (4).

Det fastsettes en foreldelsesfrist på 5 år for prosedyrer om kostnadsdekking.

I tillegg til de materielle reglene gir miljøansvarsdirektivet (artikkel 12 og 13) visse prosessuelle rettigheter til miljøinteresserte i tråd med Århuskonvensjonen 25. juni 1998 og miljøopplysningsdirektivet. Disse reglene innebærer at de som berøres eller kan forventes å bli berørt av en miljøskade, samt miljøorganisasjoner, kan anmode myndighetene om å treffe tiltak i samsvar med miljøansvarsdirektivet. En slik anmodning skal være underbygget av relevante opplysninger og data. Er det ut fra dette sannsynlig at det foreligger miljø­skade, skal myndighetene gå videre med saken og gi operatøren anledning til å uttale seg. De berørte parter skal få en grunngitt avgjørelse om myndighetenes beslutning om å gripe inn eller la være. Myndighetenes avgjørelser, handlinger eller unnlatelser, skal kunne påklages eller bringes inn for domstolen.

Miljøansvarsdirektivet er et minimumsdirektiv og hindrer ikke at medlemsstatene har strengere regler (artikkel 16). Det gir ikke private parter noen rett til erstatning for miljøskade, men hindrer ikke at medlemsstatene har regler om dette, jf. artikkel 3 nr. 3. Direktivet regulerer heller ikke straff eller andre reaksjoner.

18.3 Internasjonal rett

Håndheving overfor private vil kunne være et nødvendig virkemiddel for å sørge for en effektiv gjennomføring av internasjonale forpliktelser på miljøområdet. Nedenfor gis noen eksempler på konvensjonsbestemmelser som har betydning for kapitlet om håndheving og straff.

Bernkonvensjonen pålegger partene bl.a. å rapportere om hvilke kontrollformer som er tatt i bruk (art. 9 (2)). Plikten er knyttet til situasjoner der det gis unntak fra arts- eller områdebeskyttelse. Konvensjonen forplikter også til å føre «streng kontroll med innføringen av fremmede arter».

CITES forplikter sine parter til å innføre straff for ulovlig handel med aktuelle arter og til å beslaglegge ulovlig innførte individer eller returnere dem til eksportlandet (art. VIII).

Også havrettskonvensjonen inneholder regler om håndheving.

18.4 Retting og avbøtende tiltak

18.4.1 Gjeldende rett

De lovene som helt eller delvis avløses av naturmangfoldloven, det vil si naturvernloven og deler av viltloven og lakse- og innlandsfiskloven, har i dag ingen bestemmelser om retting og avbøtende tiltak, bortsett fra lakse- og innlandsfiskloven § 7, som omtales nedenfor. Det er imidlertid flere bestemmelser i andre lover som kan tjene som eksempel på hvordan slike bestemmelser kan utformes i naturmangfoldloven.

En av de mest generelle bestemmelsene om å avverge og rette miljøskade finnes i forurensningsloven § 7 annet og tredje ledd:

«Når det er fare for forurensning i strid med loven, eller vedtak i medhold av loven skal den ansvarlige for forurensning sørge for tiltak for å hindre at den inntrer. Har forurensningen inntrådt skal han sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av den. Den ansvarlige plikter også å treffe tiltak for å avbøte skader og ulemper som følge av forurensningen eller av tiltakene for å motvirke den. Plikten etter dette ledd gjelder tiltak som står i et rimelig forhold til de skader og ulemper som skal unngås.

Bestemmelsen i annet ledd gjelder også forurensning som er tillatt etter § 11 dersom det er åpenbart at vedtaket kan omgjøres etter § 18 første ledd nummer 1 eller 2. Tilsvarende gjelder dersom det av samme grunner er åpenbart at det etter § 9 tredje ledd kan gjøres unntak fra forskrift som tillater forurensning.

Forurensningsmyndigheten kan pålegge den ansvarlige å treffe tiltak etter annet ledd første til tredje punktum innen en nærmere angitt frist.»

Bestemmelsen gjelder «når det er fare for» forurensning i strid med loven. Det er altså ikke noe vilkår at loven allerede er overtrådt. Bestemmelsen kan dessuten også anvendes der det foreligger tillatelse, men denne åpenbart kan omgjøres fordi det likevel er vesentlige uforutsette skader (§ 18 første ledd nr. 1) eller skaden eller ulempen kan reduseres uten rimelig kostnad for forurenseren (§ 18 første ledd nr. 2). Forurensningsloven har videre en påleggshjemmel for å rydde avfall i § 37.

Svalbardmiljøloven § 93 har bestemmelser om gjenoppretting, utbedring og skadebegrensning ved overtredelser av loven som har påvirket miljøet.

Etter lakse- og innlandsfiskloven § 7 fjerde ledd første punktum kan myndighetene kreve fjernet «tiltak, anlegg eller annen virksomhet som er satt i verk i strid med bestemmelsene i denne paragraf».

Også akvakulturloven § 27 hjemler pålegg om tiltak for å bringe ulovlig virksomhet til opphør. Regelen er knyttet til overtredelse av loven eller bestemmelser i medhold av loven, bl.a. regelverk som skal ivareta miljøet, herunder naturmangfoldet. Tilsvarende regel finnes i vannressursloven § 59 første ledd om retting av rettsstridige forhold. Vannressursloven har videre bestemmelser om retting av «andre forhold som kan volde fare eller ulempe for mennesker, miljø eller eiendom» (§ 59 annet ledd jf. §§ 28 og 40). Slike «andre forhold» omfatter også aktiviteter som i utgangspunktet var lovlige.

Kulturminneloven § 16 gir hjemmel til å gi pålegg til eier eller bruker om utbedring etter skade på fredet byggverk eller anlegg.

Genteknologiloven § 20 gir myndighetene hjemmel til å gi pålegg om «øyeblikkelig stans» av virksomhet som utføres i strid med loven eller med vedtak i medhold av loven. Bestemmelsen gir videre hjemmel for myndighetene til å gi pålegg om øyeblikkelig stans i virksomhet som er i tråd med loven, hvis virksomheten «viser seg å medføre fare for helse- eller miljømessige skadevirkninger». Samme lovs § 21 har bestemmelser om plikt til å avverge og begrense skade.

Skogbruksloven har en bestemmelse om retting for å sikre skogproduksjonen, som også kan ha miljømessig effekt (§ 10).

Havressurslova har ingen regler om retting slik lovene nedenfor har. Havressurslova legger opp til å regulere aktiviteten i forkant, enten det gjelder fastsettelse av kvoter, redskapsbruk eller stenging av områder for fiske.

At tiltak kan iverksettes av myndighetene på tiltakshaverens bekostning følger både av forurensningsloven (§ 74, jf. §§ 75 til 77), svalbardmiljøloven (§ 97), lakse- og innlandsfiskloven (§ 7 fjerde ledd annet punktum), akvakulturloven (§ 29), vannressursloven (§ 61), kulturminneloven (§ 16 annet punktum), genteknologiloven (§ 21), skogbruksloven (§ 10). Se også NOU 2004:28 kap. 23.3.8.2.

Det finnes i gjeldende rett dessuten bestemmelser om at tiltak om nødvendig kan gjennomføres på andres eiendom, bl.a. i forurensningsloven § 75, vannressursloven § 62, svalbardmiljøloven § 97 annet ledd og genteknologiloven § 21 første ledd annet punktum.

18.4.2 Utvalgets forslag

18.4.2.1 Stans, retting og avbøtende tiltak ved overtredelse av loven

For å kunne sikre etterlevelse av lovens regler mener utvalget at muligheten for å gripe inn overfor ulovlige tiltak bør bli bedre enn etter gjeldende rett. Utvalget foreslår derfor i utk. § 66 første ledd at myndighetene kan gi pålegg om å rette eller stanse forhold som er i strid med loven eller vedtak i medhold av loven. Utvalget foreslår videre en selvstendig plikt for overtrederen til å sette i verk tiltak for å forhindre eller begrense miljøskade som følge av overtredelsen, samt om mulig å gjenopprette tidligere miljøtilstand (utk. § 66 annet ledd).

Utvalget foreslår videre at den ansvarlige må ha samtykke av myndighetene for opprettingstiltak som i seg selv kan volde miljøskade.

Utvalget mener også at det bør åpnes for en viss forholdsmessighetsvurdering med hensyn til om tiltak bør pålegges, jf. utk. § 66 tredje ledd. Utbedrings- og gjenopprettingsplikten gjelder derfor etter utvalgets forslag ikke hvis dette ville være særlig urimelig i lys av kostnadene og virkningene av tiltakene, miljøvirkningene av overtredelsen og overtrederens skyld og økonomiske stilling.

I utk. § 66 fjerde ledd ønsker utvalget å tydeliggjøre at avliving og tilbakeføring er eksempler på tiltak som etter både første og annet ledd kan være aktuelle når det gjelder fremmede organismer.

18.4.2.2 Tiltaksplikt ved utforutsette miljøkonsekvenser

I kap. 18.4.2.1 er det omtalt hvilke regler som foreslås når det oppstår skade eller fare for skade som følge av at noen overtrer loven eller vedtak gitt med hjemmel i loven. Også virksomhet som i utgangspunktet er lovlig, kan imidlertid medføre skader på biologisk mangfold. Dette kan enten dreie seg om virksomhet som generelt er tillatt etter loven, eller virksomhet som utøves med hjemmel i en tillatelse etter loven.

Utvalget mener at tiltakshaveren i utgangspunktet må bære risikoen for uforutsett skade, og foreslår derfor i utk. § 67 første ledd at den ansvarlige i slike tilfeller skal treffe rimelige tiltak for å avverge eller begrense skader og ulemper. Utvalget understreker at det her i langt sterkere grad enn ved ulovlig virksomhet må legges en rimelighetsvurdering til grunn. Utvalget foreslår også at myndighetene skal kunne gi pålegg om slike tiltak som nevnt i første ledd (utk. § 67 annet ledd).

18.4.2.3 Direkte gjennomføring

Etter utvalgets mening er det avgjørende at det finnes enkle og effektive virkemidler for å få fjernet ulovlige innretninger og gjenopprette tidligere naturtilstand, og for å hindre eller begrense miljø­skade. Dette sikres ikke bare ved regler som pålegger den ansvarlige å gjennomføre visse tiltak for å forebygge, begrense eller gjenopprette miljø­skade. Utvalget foreslår også at myndighetene bør ha adgang til å utføre retting eller gjenoppretting for den ansvarliges regning, også kalt direkte gjennomføring. Etter utvalgets forslag skal dekningskravet være tvangsgrunnlag for utlegg, det vil si at kravet kan tvangsinndrives uten at det er avsagt dom på dette.

18.4.2.4 Gjennomføring på annens eiendom

Utvalget foreslår en bestemmelse om bruk av annens faste eiendom i utk. § 69. Der myndighetene utfører tiltak etter reglene om direkte gjennomføring, vil det ofte være nødvendig å ta i bruk den ansvarliges eiendom. Utvalget mener at i slike tilfeller bør ikke bare den ansvarliges faste eiendom, men også hans løsøre være tilgjengelig for myndighetene. Det kan f.eks. være behov for å bruke vedkommendes maskiner, redskaper og lignende i gjennomføringen av tiltakene.

Dersom en tredjeperson lider tap som skyldes skade eller ulempe ved gjennomføring av tiltak på dennes eiendom, mener utvalget at den ansvarlige bør være erstatningspliktig. For å sikre at uskyldige tredjepersoner holdes skadesløse, foreslås det at staten innestår for beløpet. Staten vil ha regress til den ansvarlige for det erstatningsbeløp den har utbetalt.

18.4.3 Høringen

18.4.3.1 Stans, retting og avbøtende tiltak ved overtredelse av loven

Flere høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets forslag til retting av rettsstridige forhold og forebygging og opprydding av skader som følge av overtredelse av naturmangfoldloven.

Direktoratet for naturforvaltning,Politidirektoratet, Økokrim samt fylkesmennene i Oslo og Akershus, Møre og Romsdal og i Troms støtter alle bestemmelsene i utvalgets forslag til § 66.

Regjeringsadvokaten og Den Norske Advokatforeninghar pekt på ulikhetene mellom utvalgets forslag og forurensningsloven § 7 når det gjelder begrensninger i pliktene ut fra en rimelighetsbetraktning. Regjeringsadvokatenmener at forskjellen bør drøftes, mens Den Norske Advokatforeningmener bestemmelsene bør harmoniseres. Regjeringsadvokatenreiser videre spørsmålet om domstolsprøving av myndighetenes anvendelse av ansvarsbegrensningsbestemmelsen.

For Oslo kommune er det viktig at overtrederens økonomiske stilling ikke må tillegges avgjørende betydning når utbedrings- og gjenopprettingstiltak etter en overtredelse skal vurderes.

18.4.3.2 Tiltaksplikt ved utforutsette miljøkonsekvenser

Det er innkommet uttalelser til dette punkt fra 12 høringsinstanser, hvorav Direktoratet for naturforvaltning, Fylkesmannen i Møre og Romsdal og Fylkesmannen i Troms støtter utvalgets forslag fullt ut.

NHO, fylkeskommunenei Buskerud, Hedmark, Oppland og Troms samt Gausdalog Øyerkommuner, Landbrukskontoret for Lillehammer-regionen og Regionkontoret for Nord-Gudbrandsdal finner det urimelig å påføre tiltakshaver utgifter i en situasjon der myndighetene selv har godkjent tiltaket.

18.4.3.3 Direkte gjennomføring

Det er kun fem høringsinstanser som har kommentert spørsmålet om direkte gjennomføring. Dette er Direktoratet for naturforvaltning, Den Norske Advokatforening, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Fylkesmannen i Troms. De støtter alle utvalgets forslag om direkte gjennomføring. Den Norske Advokatforeningmener imidlertid at kravene om kostnadsdekning ikke bør være tvangsgrunnlag for utlegg.

Den Norske Advokatforening uttaler:

«I mange tilfeller kan det være uklart hvem som er den ansvarlige og hvilket ansvar den enkelte har, for eksempel ved flere mulige ansvarlige. Hvor langt ansvaret rekker, dvs. utmålingen, vil også lett bli usikker. Behovet for en regel om direkte tvangsgrunnlag må antas å være lite, jf. at det ikke har vært behov for dette i tilsvarende bestemmelser i forurensningsloven.

Ved uhell, skipsforlis, brudd i gjødselkjeller m.v., kan utlegg for de fulle kostnadene med opprydning innebære at det ikke er mulig for bedriften å fortsette sin virksomhet. Etter mange låneavtaler kan et slikt utlegg være grunnlag for oppsigelse av løpende lån og kreditter. Tas et uriktig utlegg kan dette få alvorlige følger. Eventuell tvist om et slikt krav vil starte i namsretten. Den mer summariske behandling her vil kunne være lite betryggende.»

18.4.3.4 Gjennomføring på annens eiendom

Direktoratet for naturforvaltning og Fylkesmannen i Møre og Romsdal har uttalt seg vedrørende adgangen til gjennomføring på andres faste eiendom, og begge støtter forslaget slik det foreligger. Direktoratet for naturforvaltning sier bl.a. følgende:

«Den foreslåtte bestemmelse er etter vår oppfatning nødvendig for å sikre myndighetene tilgang til eiendom hvor det kan være aktuelt med pålegg eller sanksjoner etter loven. Rent praktisk kan det f.eks. tenkes situasjoner hvor det er nødvendig å sikre adgang til uttransport av søppel, bygningsmaterialer og lignende.»

18.4.4 Departementets vurdering

18.4.4.1 Stans, retting og avbøtende tiltak ved overtredelse av loven

Departementet foreslår, som utvalget, regler om stans av ulovlig virksomhet og om tiltak for å avverge, avbøte eller gjenopprette forringelse av naturmangfoldet, jf. § 69.

Departementet er enig med utvalget i at loven bør sikre at ulovlige forhold kan bli krevd stanset eller rettet, uavhengig om det (allerede) er oppstått skade. De begrensninger i virksomhet som følger av loven eller vedtak med hjemmel i loven, vil normalt nettopp være satt for å hindre skade på naturmangfoldet, slik at overtredelse raskt kan innebære en fare for at slik skade skjer. Regler om dette er også i tråd med en rekke gjeldende lover om naturressursforvaltning. Videre vil naturmangfoldloven ivareta mange særskilte naturverdier, som EUs miljøansvarsdirektiv tar sikte på å forebygge skade på. Selv om miljøansvarsdirektivet ennå ikke er gjeldende for Norge, mener departementet at den nye naturmangfoldloven bør ta høyde for at disse regler oppfylles.

Departementet er dessuten enig med utvalget i at om det allerede har skjedd en skade på naturmangfoldet som følge av en lovovertredelse eller om det foreligger fare for slik skade, bør overtrederen ha en selvstendig plikt til å gjøre hva han kan for å forhindre eller begrense slik skade. Videre er det viktig at myndighetene kan gi pålegg om hva som er hensiktsmessige eller nødvendige tiltak.

Begrensningsregelen i bestemmelsens tredje ledd er, som Regjeringsadvokaten og Den Norske Advokatforening peker på, noe strengere i sin forholdsmessighetsvurdering enn det som følger av forurensningsloven § 7. Departementet mener at dette er naturlig. Plikten etter forurensningsloven oppstår selv om det ennå ikke er overtrådt noen bestemmelser i eller i medhold av forurensningsloven. Den bør derfor ikke bare sammenlignes med utvalgets forslag om forebygging, retting og utbedring som en følge av at naturmangfoldloven er overtrådt, men også med utvalgets forslag i § 67 om uforutsette følger av ellers lovlig virksomhet. Departementet vil også vise til at tilsvarende vurderingstema er lagt til grunn i svalbardmiljøloven.

Begrensningsregelen i tredje ledd gjelder ved den plikten som følger direkte av loven, jf. annet ledd. I tilfeller der en domstol får forelagt spørsmålet om plikten i annet ledd er oppfylt, må denne plikten tolkes i lys av tredje ledd. Utformes et pålegg om retting, vil slike momenter som nevnt i tredje ledd inngå i den skjønnsutøvingen forvaltningen foretar. Hvorvidt pålegg skal ilegges er underlagt forvaltningens frie skjønn. Det medfører at domstolskontrollen i prinsippet er begrenset til en legalitetskontroll og om det foreligger myndighetsmisbruk i form av usaklig forskjellsbehandling, om det ved skjønnsutøvelsen er tatt utenforliggende hensyn eller om vedtaket er vilkårlig eller åpenbart urimelig.

I utvalgets forslag var begrensningsregelen kun knyttet til «utbedring og gjenoppretting». Departementet mener at regelen også bør gjelde ved forebygging, og har tatt inn dette i lovutkastet.

Når det gjelder hvilke tiltak som er aktuelle, så vil dette variere etter hva slags forringelse av naturmangfoldet det er snakk om.

Dersom tiltak ikke treffes i samsvar med bestemmelsen, kan overtredelsen straffes i samsvar med § 75. Ved vurderingen av handlingens straffverdighet vil sannsynligheten for at forringelsen av naturmangfoldet vil inntreffe som følge av overtredelsen være et vesentlig moment.

Som det går frem av kap. 18.4.1 finnes i den gjeldende lakse- og innlandsfiskloven en bestemmelse om retting i § 7 fjerde ledd. Denne bestemmelsen foreslås ikke opphevet. Den er direkte knyttet opp til overtredelsen av § 7, og berører dermed ikke håndheving av de bestemmelsene som foreslås overført til naturmangfoldloven.

18.4.4.2 Tiltaksplikt ved uforutsette miljøkonsekvenser

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at den ansvarlige for en aktivitet skal treffe rimelige tiltak for å avverge eller begrense uforutsette konsekvenser for naturmangfoldet. Departementet foreslår imidlertid at plikten kun skal gjelde ved «vesentlige» uforutsette konsekvenser.

Den selvstendige plikten etter § 70 er mindre omfattende enn plikten etter § 69. Det er i § 70 kun tale om å «avverge eller begrense» skader og ulemper, ikke om gjenoppretting av den tidligere tilstand for mangfoldet. Departementet foreslår at pålegg om gjenoppretting ved uforutsette konsekvenser kun kan gis når det kan skje uten særlig ulempe for den ansvarlige. Tanken er at gjenoppretting normalt vil være langt mer kostnadskrevende enn å avverge eller begrense skade. Men der slik gjenoppretting er forholdsvis enkel og lite krevende, bør det kunne pålegges .

Videre er det tale om en situasjon der det «viser seg» at tiltaket «medfører» vesentlige uforutsette konsekvenser, det vil si at kun fare for slike konsekvenser ikke er nok til at plikten oppstår. Bestemmelsen kan også betraktes som en konkretisering av aktsomhetsplikten i § 6. Den vil fort bli regnet som uaktsomt om en virksomhet ikke søker å avverge eller begrense skade av egen virksomhet hvis dette kan gjøres ved rimelige tiltak. Den ansvarlige for virksomheten er også den som er nærmest til å oppdage det hvis utforutsette ting skjer, og til å avverge skade.

Plikten og påleggshjemmelen er videre begrenset til «rimelige» tiltak. Hva som er «rimelige» tiltak vil avhenge av en rekke faktorer, herunder om virksomheten utøves i henhold til en tillatelse gitt av offentlige myndigheter. Dette gjelder særlig der det i forbindelse med tillatelsen er tatt stilling til temaer av relevans for den skaden som er oppstått. Når heller ikke myndighetene har forutsett konsekvensene, vil det ofte være urimelig om ansvaret fullt ut legges på tiltakshaveren. På den annen side er det tiltakshaver som er nærmest til å iverksette umiddelbare tiltak, og til å vurdere egen virksomhet fortløpende. Det gjelder særlig tiltakshavere som selv har betydelig innsikt og ressurser på det aktuelle området. Det vil også være et moment at tillatelsen ofte ikke bare vil bygge på myndighetenes egen fagkunnskap, men også på de opplysningene som tiltakshaveren selv har gitt.

Adgangen for myndighetene etter loven til å pålegge den ansvarlige innen en gitt frist å utføre tiltak for å avgrense eller begrense slike skader er underlagt forvaltningens frie skjønn. Det innebærer at domstolskontrollen i prinsippet er begrenset til en legalitetskontroll og om det foreligger myndighetsmisbruk i form av usaklig forskjellsbehandling, om det ved skjønnsutøvelsen er tatt utenforliggende hensyn eller om vedtaket er vilkårlig eller åpenbart urimelig.

18.4.4.3 Direkte gjennomføring

Adgangen til direkte gjennomføring er etter departementets vurdering et viktig virkemiddel, og departementet viderefører i § 71 utvalgets forslag om dette. Særlig der hvor det haster å få gjennomført tiltak for å hindre ytterligere forringelse av naturmangfoldet og der tiltakshaveren ikke er villig til å gjennomføre dem, kan direkte gjennomføring være nødvendig for å sikre mangfoldet.

Det er videre i samsvar med prinsippet om at kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver at myndighetene kan kreve utgiftene ved tiltak dekket av den ansvarlige. At det kan være flere ansvarlige er etter departementets ikke til hinder for dette utgangspunktet. I slike tilfeller vil det etter departementets vurdering foreligge et solidarisk ansvar mellom de ansvarlige, og det blir så opp til den enkelte å søke regress for sine utgifter i henhold til interne ansvarsfordelinger. I de tilfeller hvor det er gitt en tillatelse vil det være den som har fått tillatelsen som av myndighetene anses som ansvarlig, uavhengig av hvem som faktisk utfører virksomheten.

Departementet finner det ikke urimelig at krav om dekking av utgifter hos den ansvarlige anses som tvangsgrunnlag for utlegg. Kravet gjelder utgifter som det offentlige har pådratt seg som følge av at tiltakshaver har overtrådt lovbestemte plikter eller pålegg gitt med hjemmel i lov. Etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 7 vil det være namsmannen som tar stilling til myndighetenes krav om utlegg overfor den/de ansvarlige. Namsmannens avgjørelse kan påklages til tingretten, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7 – 26. Det følger av tvangsfullbyrdelsesloven § 6 – 6 at tingretten kan overføre saken til søksmålsformer. Etter departementets vurdering skulle det sikre en betryggende behandling av saken. Departementet ser at en utleggsforretning kan ramme enkelte tiltakshavere hardt, men viser til at utlegget er en konsekvens av at tiltakshavers virksomhet har medført forringelse av naturmangfoldet eller fare for slik forringelse. Lignende bestemmelser finnes i dag i kulturminneloven, vannressursloven og svalbardmiljøloven. Departementet er ikke kjent med at bestemmelsene skulle ha medført en urimelig praksis.

18.4.4.4 Gjennomføring på andres faste eiendom

Departementet er enig med utvalget i at en effektiv gjennomføring av tiltak for å gjenopprette eller forebygge skade kan nødvendiggjøre bruk av andres faste eiendom. Dette gjelder både der den ansvarlige selv gjennomfører tiltakene, og der myndighetene utfører tiltakene etter bestemmelsene om direkte gjennomføring. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag på dette punkt. Bestemmelsen foreslås tatt inn i § 72. Departementet er også enig i utvalgets forslag om nødvendig bruk av den ansvarliges eiendom, både fast eiendom og løsøre.

18.5 Tvangsmulkt

18.5.1 Gjeldende rett

Tvangsmulkt er et middel til å gjennomtvinge en plikt som følger av lov eller forskrift eller av et pålegg fra myndighetene dersom dette ikke blir oppfylt. Formålet med tvangsmulkt er å fremtvinge oppfyllelse. Den som har unnlatt å oppfylle en plikt eller pålegg, skal betale et beløp til det offentlige frem til pålegget er etterkommet. Det kan dreie seg om en løpende mulkt eller et engangsbeløp.

Bestemmelser om tvangsmulkt finnes bl.a. i forurensingsloven § 73, vannressursloven § 60, genteknologiloven § 24, akvakulturloven § 28, skogbruksloven § 23, svalbardmiljøloven § 96 og havressurslova § 58. Tvangsmulkt etter svalbardmiljøloven ilegges av sysselmannen og tilfaller Svalbards miljøvernfond, som er opprettet i medhold av lovens § 98. Naturvernloven, viltloven og lakse- og innlandsfiskloven har ikke bestemmelser om forvaltningsmessig tvangsmulkt.

18.5.2 Utvalgets forslag

Erfaringene særlig med forurensningsloven har etter utvalgets mening vist at en bestemmelse om tvangsmulkt er et praktisk og effektivt middel for å gjennomføre bestemmelser i loven. Utvalget viser også til at lovgiveren i nyere naturforvaltningslover har innført bestemmelser om tvangsmulkt. Utvalget mener at det også i naturmangfoldloven bør innføres en hjemmel for å ilegge tvangsmulkt for overtredelse av plikter fastsatt i eller i medhold av loven, jf. utk. § 70.

18.5.3 Høringen

Sju høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet om innføring av en hjemmel for å ilegge tvangsmulkt. Direktoratet for naturforvaltning, Politidirektoratet, Økokrim,Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Tromsog Fylkesmannen i Vest-Agder støtter alle utvalgets forslag, og av dem har flere bemerket at det anses som særlig positivt at midlene kanaliseres inn i et øremerket naturfond slik at midlene forblir på samme sektor.

Den Norske Advokatforeningstøtter også utvalgets forslag om innføring av regler om tvangsmulkt, men foreningen er skeptisk til at det innføres hjemmel for at tvangsmulkten pålagt et selskap i et konsern også kan inndrives hos morselskapet:

«Bestemmelsens tredje ledd fastsetter at tvangsmulkt pålagt et selskap som inngår i et konsern også kan inndrives hos morselskap. Denne bestemmelse er foreningen skeptisk til fordi dette bryter med alminnelige regler om ansvarsbegrensning i selskapsforhold. Det bør være tilstrekkelig at tvangsmulkten kan pålegges «den ansvarlige». Da vil morselskap kunne omfattes dersom dette har hatt praktisk og reell innflytelse på det forhold som har utløst tvangsmulkten. Det er ikke rimelig at morselskap blir ansvarlig for tvangsmulkten i andre situasjoner.»

18.5.4 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets forslag om en adgang til å ilegge tvangsmulkt ved overtredelse av plikter fastsatt i eller i medhold av loven. Departementet viser til at tvangsmulkt generelt har en god preventiv effekt, i tillegg til at den bidrar til å tvinge frem en gjennomføring i samsvar med loven.

Departementet er av den oppfatning at adgangen til å inndrive tvangsmulkt som er pålagt et selskap i konsernforhold også hos morselskapet er nødvendig for å sikre at tvangsmulkten skal fungere som et effektivt virkemiddel, i det manglende midler i datterselskap da ikke behøver å hindre inndrivning. Etter departementets vurdering vil det for myndighetene etter loven være svært vanskelig i praksis å foreta en vurdering av hvorvidt morselskapet har hatt praktisk og reell innflytelse på det forhold som har utløst tvangsmulkten. Departementet finner derfor ikke grunn til å endre på utvalgets forslag til bestemmelse. Departementet viser også til at tilsvarende bestemmelse finnes i svalbardmiljøloven § 96.

Forslaget om tvangsmulkt er tatt inn i § 73.

18.6 Miljøerstatning

18.6.1 Gjeldende rett

Miljøerstatning er erstatning for skade voldt på miljøet. I NOU 2004: 28 s. 546 f. er det redegjort for de lovfestede og ulovfestede regler om erstatning samt for rettspraksis om erstatning for skade på naturmangfoldet.

De alminnelige ulovfestede regler om en skadevolders plikt til å betale erstatning for skaden oppstiller fire hovedvilkår for erstatning: Det må foreligge årsakssammenheng mellom skadevolderens handling og den skaden som er voldt. Denne årsakssammenheng må være tilstrekkelig nær eller adekvat. Skadevolderen må som hovedregel ha voldt skaden ved uaktsomhet. Skaden må ha påført skadelidte et økonomisk tap.

Ved siden av ansvar etter den alminnelig skyldregelen er det tilfeller hvor skadevolder blir holdt erstatningsansvarlig på objektivt grunnlag, det vil si uten hensyn til om vedkommende har opptrådt uaktsomt. Dette gjelder for det første det ulovfestede objektive ansvar som er utviklet i rettspraksis når det gjelder skade som er følgen av en stadig, typisk og ekstraordinær risiko ved virksomheten eller innretningen. Enkelte lover har også bestemmelser om objektivt erstatningsansvar for skade; på miljøområdet gjelder dette forurensningsloven, vannressursloven, og svalbardmiljøloven, jf. NOU 2004: 28 s. 246 til 248 (kap. 23.3.11.2 og 23.3.11.3).

Naturmangfoldlovens regler om erstatning utgjør et spesielt erstatningsrettslig regime som departementet ikke kan se vil ha innvirkning på andre erstatningsrettslige regler.

18.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utk. § 71 en regel som vil gi adgang til å pålegge erstatningsansvar for skade på biologisk mangfold eller på naturmiljøet for øvrig, selv om det ikke er voldt noe økonomisk tap. Denne erstatningsordningen foreslår utvalget å betegne som miljøerstatning, som i svalbardmiljøloven.

Utvalgets forslag om miljøerstatning innebærer en sivilrettslig reaksjon på overtredelse av naturmangfoldloven mv. som kan gjøre det mulig å redusere bruken av straffesanksjoner. Dersom man begrenser straffehjemmelen etter naturmangfoldloven til forsettlige og grovt uaktsomme overtredelser, mener utvalget at adgangen til å pålegge miljøerstatning bør gjelde også der miljøskaden er ubetydelig, og trolig også for andre overtredelser. Men til gjengjeld bør det etter utvalgets mening ha vesentlig betydning for erstatningsbeløpets størrelse om det faktisk er inntrådt noen skade eller ikke. For det annet vil det styrke miljøerstatningens karakter av sivilrettslig reaksjon om den går inn i et særskilt fond som bare kan brukes til angitte formål i tråd med naturmangfoldloven. Dette kan også styrke miljøerstatningens gjenopprettende funksjon og dermed også dens legitimitet.

18.6.3 Høringen

Det er innkommet 15 høringsuttalelser hvorav alle bortsett fra Regionkontoret for Nord-Gudbrandsdal støtter forslaget om innføring av en miljøerstatning. Økokrim,Norges Naturvernforbund,Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Troms og Fylkesmannen i Vest-Agder støtter alle utvalgets forslag uten ytterligere kommentarer. De øvrige høringsinstansene har i tillegg en eller flere merknader knyttet til utvalgets forslag.

Justisdepartementet har påpekt at det kan være grunn til å være forsiktig med å oppstille et for strengt erstatningsansvar der økonomisk tap ikke kan påvises, og uttaler:

«Etter vårt skjønn bør det kunne påvises en miljøskade av et visst omfang for at miljøsynderen skal kunne pålegges erstatningsansvar uten at det foreligger noe relevant økonomisk tap. Terskelen for hvilket skadeomfang som kan resultere i erstatningsansvar bør likevel kunne legges relativt lavt.»

Regjeringsadvokaten bemerker at de skjønnsmessige vilkår for når miljøerstatning skal pålegges og fastsettes, til en viss grad synes å være prosesskapende, men ser at det kan være vanskelig å formulere dette mer presist.

Fiskeri- og kystdepartementetviser til at angivelsen av ansvarssubjektene etter bestemmelsen er svært vid, og konsekvensene av en slik regel blir da uoversiktlige.

Flere av høringsinstansene stiller seg tvilende til utvalgets forslag om at det ikke skal være alminnelig klagerett på et vedtak om miljøerstatning. ­ Justisdepartementet har påpekt at pålegg om erstatning vil være et ordinært vedtak etter forvaltningslovens regler. Det må gode grunner til for å unnta slike bebyrdende vedtak fra klagerett, selv om domstolene gis uttrykkelig full overprøvingskompetanse. Forholdet tas også opp av Fiskeri- og kystdepartementet og Den Norske Advokatforening.

Den Norske Advokatforening har videre bemerket at pålegg om miljøerstatning ikke bør være direkte tvangsgrunnlag for utlegg på grunn av den summariske behandlingen i namsretten.

Direktoratet for naturforvaltning, Politidirektoratet, Regjeringsadvokaten, Den Norske Advokatforening og Nord-Trøndelag politidistrikt har kommentert bestemmelsen om miljøerstatning og forholdet til straffebestemmelsen i utk. § 73.

Nord-Trøndelag politidistrikt ser utvalgets forslag om innføring av forenklet pålegg som problematisk, idet instituttet har for mange likhetstrekk med forenklede forelegg etter straffeloven.

Den eneste høringsinstansen som går i mot forslaget er Regionkontoret for Nord-Gudbrandsdal som mener at i stedet for å bygge forvaltningen på negative virkemidler så bør samvirke og samarbeid prioriteres.

18.6.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at de alminnelige regler om erstatning i praksis spiller forholdsvis liten rolle når det gjelder skade på naturens mangfold. Hovedårsaken til dette er at det som hovedregel ikke gis erstatning for økonomisk tap hvis tapet skyldes at en allemannsrett ikke kan utnyttes som før, og at en rent økologisk skade ofte ikke medfører noe påviselig økonomisk tap for enkeltpersoner. Det gjelder generelt for norsk rett at erstatning bare kan gis for økonomisk tap, hvis det ikke er særlig grunnlag – fortrinnsvis i lov – for noe annet.

Departementet støtter derfor utvalgets forslag til bestemmelse om miljøerstatning, jf. § 74. Forslaget innebærer en regel om objektivt erstatningsansvar etter særskilt pålegg fra en myndighet etter loven. Forutsetningen for å kunne gi slikt pålegg er at den erstatningspliktige har overtrådt en bestemmelse som er gitt i naturmangfoldloven eller i medhold av den, eller som er fastsatt i annen lovgivning der bestemmelsen tjener til å gjennomføre mål og prinsipper i naturmangfoldloven.

Ved vurderingen av hvorvidt miljøerstatning skal pålegges, må det foretas en samlet vurdering av de aktuelle miljøverdiers betydning, miljøskadens ev. omfang og varighet, øvrige sanksjoner pålagt overtrederen og omstendighetene for øvrig. Vilkårene er skjønnsmessige og kan som Regjeringsadvokaten har påpekt være prosesskapende. Et pålegg om miljøerstatning er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Som Justisdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet samt Den Norske Advokatforening har anført, finner departementet at det ikke foreligger tilstrekkelig gode grunner for å unnta et slikt bebyrdende vedtak klagerett. Ved å opprettholde den alminnelig klagerett etter forvaltningslovens regler vil, etter departementets vurdering, behovet for domstolsbehandling av pålegg om miljøerstatning bli betydelig redusert.

Departementet støtter videre utvalgets forslag om at pålegg om miljøerstatning er direkte tvangsgrunnlag for utlegg. Tvangsfullbyrdelsesloven har en rekke bestemmelser som departementet finner at i tilstrekkelig grad ivaretar overtrederens rettssikkerhet. Departementet viser til at varslingsregelene i tvangsfullbyrdelsesloven § 4 – 18 også må overholdes ved tvangsinndrivelse av pålagt miljøerstatning. Det innebærer at kravet tidligst kan inndrives 14 dager etter at kravet er forfalt og at det er varslet om at slik inndrivelse vil skje. Partene har anledning til å uttale seg om kravet. Videre kan det gis utsettelse i tvangsfullbyrdelsen dersom pålegget er påklaget til overordnet forvaltningsorgan eller det er reist søksmål om kravet, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 5 – 11. I tilfelle hvor utlegg blir tatt kan dette påklages til tingretten, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 5 – 16. I kompliserte saker kan tingretten overføre behandling av tvisten til søksmåls former, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 6 – 6. Departementet finner etter dette ikke at det er grunnlag for Den Norske Advokatforenings bekymring om at kravet vil bli undergitt en summarisk behandling.

Pålegg om miljøerstatning er å anse som en sivilrettslig sanksjon i forhold til den europeiske menneskerettskonvensjon art. 6. Bestemmelsen om miljøerstatning følger naturlig av prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale, jf. lovens § 11 og kap. 8.6.6.4, og har ikke som formål å straffe. Det medfører at miljøerstatning kan ilegges uten hinder av forbudet mot dobbelt forfølgning i konvensjonens protokoll 7 art. 4.

Tilsvarende gjelder også for forenklede pålegg om miljøerstatning.

18.7 Forslaget om å opprette et naturfond

18.7.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at miljøerstatninger – sammen med tvangsmulkter etter naturmangfoldloven og ev. andeler av økonomisk utbytte ved utnytting av genetisk materiale etter utk. § 58 fjerde ledd – skal inngå i et fond som betegnes Naturfondet.

Naturfondet bør etter utvalgets mening administreres av et eget styre eller den myndighet etter naturmangfoldloven som Kongen fastsetter. Loven bør angi hvilke formål midlene skal kunne brukes til, jf. utk. § 72. Siden grunnlaget for fondet er mer begrenset enn etter svalbardmiljøloven – der det også omfatter jaktgebyr og gebyr for tilreisende – bør formålene være mer begrenset. Utvalget mener at det sentrale formål med fondet bør være å bruke midler til å gi tilskudd til skjøtsel og til gjenoppretting av miljøtilstanden så langt dette ikke blir dekket av en ansvarlig.

Dersom det ikke innføres regler om erstatning til enkeltpersoner for økonomisk tap som blir voldt ved en overtredelse av naturmangfoldloven, bør fondets midler også kunne brukes til å gi tilskudd til dem som kan antas å lide et tap ved overtredelsen. Tilskudd med et slikt formål vil særlig kunne tjene til å styrke næringsgrunnlaget for den som har fått det redusert fordi noen har overtrådt naturmangfoldloven. En slik ordning vil være i tråd med de tanker som ligger bak utvalgets forslag om tilskudd som ledd i kompensasjon for opprettelse av verneområder, se NOU 2004: 28 kapittel 18.11.

18.7.2 Høringen

Det er innkommet uttalelser fra 16 høringsinstanser vedrørende utvalgets forslag om opprettelse av et Naturfond. Direktoratet for naturforvaltning, Regjeringsadvokaten, Den Norske Advokatforening,Den Norske Turistforening, Friluftslivets fellesorganisasjon, Friluftsrådenes Landsforbund, Norges Naturvernforbund, WWF, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Troms, Fylkesmannen i Vest-Agder, Innherad kommune og Statsskog SF støtter alle utvalgets forslag.

Finansdepartementet uttaler derimot at bruken av statlige fond i størst mulig grad bør begrenses, fordi fondskonstruksjoner etter Finansdepartementets mening bidrar til å binde opp bevilgningene for fremtidige budsjettperioder og dermed reduserer handlingsrommet i politikken.

Flere av høringsinstansene har kommentarer knyttet til hvilke formål fondets midler kan brukes til:

Direktoratet for naturforvaltningmener ordlyden i andre ledd bokstav a bør endres slik at det tydeligere fremgår at bestemmelsen ikke bare er knyttet til tiltak for å gjenopprette skade som følge av ulovlig virksomhet slik det fremgår av merknadene til bestemmelsen i NOU 2004: 28 s. 644. Friluftsrådenes Landsforbund er opptatt av at arbeidet med å ta vare på naturen må forankres i befolkningen, og mener at det best skjer gjennom egne naturopplevelser der folk blir glad i den naturen de ferdes i. Friluftsrådenes Landsforbund forslår derfor at fondets midler også bør kunne brukes til tilrettelegging for naturvennlig bruk og informasjon om naturkvaliteter i verneområder. Innherad kommune foreslår på sin side at fondets midler bør kunne brukes av kommunene til å inngå leieavtaler for bestemte biotoper som ikke er aktuelle for områdevern, men hvor særlig aktsomhet vil være nødvendig over tid.

Regionkontoret for Nord-Gudbrandsdal er uenig med utvalget, og foreslår at bestemmelsen om et Naturfond tas ut av lovteksten.

18.7.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg ikke til utvalgets forslag. Departementet er kommet til at det ikke er hensiktsmessig å etablere et naturfond. Bakgrunnen for dette er bl.a. at staten ikke bør binde opp øremerkede inntekter til bestemte utgiftsformål. Bevilgninger til naturmangfoldstiltak avklares i den ordinære budsjettprosessen.

18.8 Straff

18.8.1 Gjeldende rett

I 1993 ble en ny generalklausul mot miljøkriminalitet tatt inn i straffeloven som § 152 b. Bestemmelsen omfatter både fauna-, forurensnings- og kulturminnekriminalitet, og medfører en straffeskjerpelse for alvorlig miljøkriminalitet som er begått med forsett eller grov uaktsomhet. Det fremgår av bestemmelsen at medvirkning også er straffbart, noe som etter ikrafttreden av straffeloven av 2005 vil følge av dens § 15. I tillegg vil forsøk være straffbart etter den alminnelige bestemmelse i straffeloven § 16 (strl. 2005). Bakgrunnen for å innføre en slik generalklausul var en oppfatning om at straffebestemmelsene i særlovene ikke ga tilstrekkelig strafferettslig vern, i alle fall ikke når det gjaldt alvorlige former for miljøkriminalitet. Videre var bestemmelsen ment som et generelt signal til de strafferettslige myndigheter om en opprioritering av innsatsen mot miljøkriminalitet.

Viltloven, lakse- og innlandsfiskloven, naturvernloven, genteknologiloven og svalbardmiljøloven har alle helt generelle straffebestemmelser, såkalte blankettstraffebud, som omfatter alle bestemmelser som er gitt i eller i medhold av loven. Strafferammen er fengsel i ett år. Dersom det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter kan det etter viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og naturvernloven ilegges fengsel med inntil to år, mens det for havressurslova kan ilegges fengsel i inntil tre år. Ved overtredelse av genteknologiloven kan det dersom det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter idømmes fengsel med inntil fire år, mens det etter svalbardmiljøloven kan idømmes fengsel med inntil tre år hvis det er inntrådt eller voldt fare for betydelig miljøskade eller det for øvrig foreligger særdeles skjerpende omstendigheter. I havressurslova er de bestemmelsene der overtredelser skal straffes oppregnet i straffebestemmelsene.

Gjerningsbeskrivelsen i straffebestemmelsen i vannressursloven er mer spesifikt angitt ved at det angis hvilke bestemmelser i loven som er belagt med straff. Begrunnelsen er at en mer generelt utformet straffebestemmelse ville ramme forhold som det ikke bør være straffesanksjoner mot. For en del av pliktreglene er det ikke innført straffesanksjoner fordi man anså andre virkemidler som tilstrekkelige og mer hensiktsmessige for å fremme etterlevelse.

Det er redegjort nærmere for gjeldende rett i NOU 2004: 28 s. 551 – 553.

18.8.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det skal være mulig å straffesanksjonere overtredelse av naturmangfoldloven. Utvalget foreslår at straffebestemmelsen formuleres slik at de reglene som skal være straffesanksjonert nevnes eksplisitt. Dette er i tråd med Sanksjonsutvalgets anbefalinger.

Et grunnvilkår for at en person skal kunne straffes er at det er utvist skyld. Utvalget mener at med de reaksjonsformer som utvalget har foreslått ellers, er det neppe behov for å kunne straffe overtredelser som er begått av simpel uaktsomhet. Dette forutsetter at forslaget om miljøerstatning blir fulgt opp, siden dette vil være en viktig reaksjon når overtredelsen er begått ved uaktsomhet. Utvalget antar for sin del at der hvor straffverdigheten er markert, vil overtredelsen være gjort med forsett eller grovt uaktsomt, og det samme vil være tilfellet der overtredelsen har gitt overtrederen en nevneverdig vinning som det er aktuelt å inndra. Straffverdige tilfelle hvor det kan være problematisk å bevise forsett, vil gjennomgående bli fanget opp ved at grov uaktsomhet er tilstrekkelig til domfellelse.

Utvalget mener at naturmangfoldloven bør inneholde hjemmel for å idømme bøter og fengselsstraff. Lovendringer og utvikling i rettspraksis har i betydelig grad ført til en heving av straffenivået i saker om miljøkriminalitet. Høyesterett har i flere nyere avgjørelser gitt uttrykk for at straffenivået er hevet. Vedtakelsen av straffeloven § 152 b gir også uttrykk for en skjerpet holdning fra lovgivers side til miljøkriminalitet. Utvalget mener på denne bakgrunn at dagens strafferamme er for lav, og foreslår å øke strafferammen ved særdeles skjerpende omstendigheter fra 2 til 3 år. Hva som regnes som særdeles skjerpende omstendigheter må ses i lys av generalklausulen i straffeloven § 152 b. Den økede strafferamme er bare aktuell for overtredelser som ikke fanges opp av straffelovens bestemmelse. Denne rammer imidlertid bare visse grove overtredelser, f.eks. der det dreier seg om stor miljøskade eller spesielle kulturminner. Overtredelse av lovenes alminnelige regler vil kunne medføre bøter eller fengsel i 1 år, slik strafferammen er i gjeldende naturvernlov, viltlov og lakse- og innlandsfisklov.

18.8.3 Høringen

Direktoratet for naturforvaltning, Politidirektoratet, Økokrim, Den Norske Turistforening, Norges Miljøvernforbund, Norges Naturvernforbund, Norsk Botanisk Forening, Nord-Trøndelag politidistrikt, Rogaland politidistrikt og Troms politidistrikt har uttalt seg vedrørende utvalgets forslag til straffebestemmelse. Alle gir sin tilslutning til at det innføres en straffebestemmelse, men flere har i tillegg merknader til den foreslåtte strafferamme eller til skyldkravet.

Norges Miljøvernforbund og Norsk Botanisk Forening er begge av den oppfatning at strafferammen er for lav. Straffereaksjonen bør etter deres mening reflektere alvorlighetsgraden på lovbruddet, og må derfor høynes betraktelig.

Politidirektoratet, Økokrim og Troms politidistriktstøtter ikke forslaget om å avkriminalisere overtredelser som er begått ved simpel uaktsomhet. Erfaringen tilsier at det kan være svært vanskelig å bevise uaktsomhet ved overtredelser av miljølovgivningen – det gjelder også grov uaktsomhet. En heving av skyldkravet fra simpel uaktsomhet til grov uaktsomhet vil i realiteten medføre at en rekke bestemmelser blir uten strafferettslig vern. Straffen i miljøsaken må avspeile samfunnets syn på de verdier som loven skal verne, og Politidirektoratet, Økokrim og Troms politidistriktfrykter at en hevning av skyldkravet bidrar til å redusere miljøets status i samfunnet. Skyldkravet i annen miljølovgivning er forsett eller (simpel) uaktsomhet, et system som foreslås innført i naturmangfoldloven. Dette vil føre til en betydelig forenkling i forhold til en eventuell iretteføring, og antas å ha stor betydning for en fremtidig henleggelsesprosent.

Videre har Politidirektoratet, Økokrim og Troms politidistrikt påpekt at det er uheldig at utk. § 73 første ledd nr 1 stiller krav om forsett ved overtredelse av lovens aktsomhet- og hensynsbestemmelser i §§ 6 og 27.

18.8.4 Departementets vurdering

Faren for å bli oppdaget kombinert med muligheten til betydelig økonomisk vinning vil nødvendiggjøre et aktivt tilsyn og en effektiv håndheving av reglene i loven. Etter departementets oppfatning vil det i mange situasjoner kunne være vanskelig å bevise at en overtredelse av loven er gjort ved grov uaktsomhet eller forsett, da grov uaktsomheten forutsetter at handlingen er svært klanderverdig og det er grunnlag for sterk bebreidelse. Håndhevelsen av reglene vil derfor kunne bli mindre effektiv og dermed også mindre avskrekkende dersom den nedre grensen er grov uaktsomhet. I naturmangfoldloven § 75 slås derfor fast at også uaktsomme overtredelser av lovens regler vil være straffbare.

Departementet har sett det som viktig at også uaktsomme overtredelser av lovens bestemmelser kan håndheves og sanksjoneres, da et slikt skyldkrav avspeiler alvoret bak lovens formål om bevaring av naturmangfoldet. Naturmangfoldloven verner om viktige offentlige interesser, nemlig en bærekraftig miljø- og ressursforvaltning. Dette er et forhold som taler for bruk av straff i håndhevingen av loven. Overtredelsen av så vel artsbestemmelsene som bestemmelsene om områdevern kan tenkes å få alvorlige konsekvenser for naturmangfoldet, også på lang sikt. Det samme gjelder ulovlig innførsel eller utsetting av fremmede organismer. Brudd på disse reglene kan være alvorlige i seg selv, uavhengig av om det er utvist grov uaktsomhet eller ikke. For å kunne sikre en tilstrekkelig effektiv håndheving av lovens bestemmelser, vil det være nødvendig at også uaktsomme overtredelser kan straffes. Straff kan anvendes sammen med lovens øvrige sanksjonsbestemmelser om retting/avbøtende tiltak, miljøerstatning eller tvangsmulkt. Et slikt skyldkrav vil innebære en videreføring av skyldkravet i naturvernloven § 24 som straffebestemmelsen i naturmangfoldloven erstatter. Tilsvarende skyldkrav finnes også i i viltloven § 56 og i lakse- og innlandsfiskloven § 49, samt i svalbardmiljøloven § 99 og i havressurslova § 60 – 63.

Straff som nødvendig sanksjonsmiddel må vurderes i lys av hvilke andre sanksjonsmuligheter som foreligger og hvilken betydning en straffetrussel vil ha for å hindre uønsket atferd. Sanksjonsutvalget har anbefalt at det foretas en grundig vurdering av behovet for avkriminalisering når det gjelder forhold som rammes av straffebestemmelsene i viltloven og lakse- og innlandsfiskloven. Sanksjonsutvalget (NOU 2003:15) understreker at behovet for straff må vurderes ut fra den enkelte handlingsnorm, og anbefaler at det i alle fall sondres mellom handlingstyper som innebærer en krenkelse av sentrale miljøverdier.

Mange av rettspliktene i naturmangfoldloven er av en slik art at det vil være behov for en sanksjon for å motivere til overholdelse og markere betydningen av bestemmelsene. Overtredelse av miljøregler kan i en del tilfelle være vanskelige å avdekke. Det er nok videre slik at bevisstheten om mulig miljøskade eller fare for slik skade for mange ikke vil være tilstrekkelig motiverende for å unngå en overtredelse av rettsplikter i loven. Dette gjelder særlig på områder der en overtredelse vil innebære en «vinning» for overtrederen, f.eks. ulovlig hogst, ulovlig uttak av prioriterte arter eller bygging i verneområder. Hensynet til effektiv allmennprevensjon er derfor fremtredende. Spørsmålet er om det er behov for straff, eller om andre sanksjoner kan være like effektive. Departementet har foreslått flere forvaltningstiltak som reaksjon på overtredelser, jf. §§ 69, 70 og 73. Videre er det foreslått regler om miljøerstatning i § 74.

Sanksjonslovutvalget har i NOU 2003: 15 foreslått generelle bestemmelser om administrative sanksjoner i et nytt kapittel i forvaltningsloven. Når Justisdepartementet har fulgt opp utredningen vil departementet vurdere om det er hensiktsmessig at uaktsomme overtredelser heller sanksjoneres administrativt, f.eks. i form av overtredelsesgebyr.

Når det gjelder spørsmålet om håndheving av en straffetrussel, vil utvalget vise til at det de senere årene er bygget opp et oppsynsapparat som skal føre tilsyn med om miljølovgivningen overholdes, og at alvorlig miljøkriminalitet er blant de kriminalitetsformer som etter sin art skal prioriteres av politiet og påtalemyndigheten. Håndheving byr i praksis på problemer fordi en del miljøovertredelser er av en slik art at de kan være vanskelige å oppdage. Oppklaringsprosenten for miljøovertredelser som meldes til politiet er ca. 50. Dertil kommer at politiet og påtalemyndigheten har lang saksbehandlingstid. Tross disse forhold er departementet av den oppfatning at forholdene skal ligge til rette for at overtredelser kan bli avdekket og straffetrusselen håndhevet. Det er først i de senere år at miljøkriminalitet har vært viet særlig oppmerksomhet i rettssystemet, og etter hvert som tilsynsapparatet blir bedre utviklet og politi og påtalemyndighet får mer erfaring med denne type saker, vil sannsynligvis de praktiske problemene bli mindre.

Departementet er enig med de høringsinstanser som har påpekt at det ikke synes hensiktsmessig å straffe overtredelse av aktsomhetsnormene i lovens §§ 6 og 28. Utvalgets forslag tas derfor ut av bestemmelsen.