11 Områdevern

11.1 Innledning

Områdevern som virkemiddel for å ivareta naturens mangfold

Områdevern gir et område en bestemt rettslig status med formål å sikre miljøet. Områdevern skal bidra til å ta vare på arter, naturtyper og økosystemer og vil derfor være et viktig virkemiddel for å sikre naturens mangfold. Vernet innebærer at det på forhånd er foretatt en avveining mellom bruk og vern på et generelt grunnlag, og at det er besluttet at naturverdiene skal komme foran brukerinteresser. Forvaltningen i et verneområde skiller seg dermed prinsipielt fra annen forvaltning der aktuelle tiltaks virkninger for miljøet veies opp mot fordelene ved et tiltak fra sak til sak. Departementet legger opp til at områdevern fortsatt skal være et viktig virkemiddel i naturvernpolitikken

Formålet med områdevern

Det overordnede formålet med områdevern er å ta vare på naturverdier. Formålet kan være knyttet til naturens egenverdi uten at en eventuell nytteverdi for mennesker angis, eller formålet kan være av naturvitenskapelig karakter. I mange verneområder står også opplevelsesverdien sentralt. Bruksverdi i næringsmessig betydning er ikke et direkte formål med vern, men ulike typer bruk som f.eks. beiting, kan ha bidratt til utvikling av verneverdier. Slik bruk kan være en viktig forutsetning for bevaring av naturverdier. Videre vil vern i mange tilfeller være en viktig forutsetning for bruk og kulturutøvelse, f.eks. i samisk sammenheng.

Sektorovergripende regler

Områdevern samordner reguleringen av aktuelle trusler, til forskjell fra lovverk som gjelder for bestemte tiltak eller virksomheter. Gjennom områdevern fremmer man dermed en ensartet forvaltning der utgangspunktet er at den samme normen og vurderingen blir anvendt overfor alle påvirkninger. Riktignok sikrer heller ikke områdevern naturverdiene mot påvirkninger som klimaendringer eller sur nedbør. Men at et område er vernet mot andre påvirkninger, reduserer belastningen på arter, naturtyper og økosystemer, og kan bidra til at de er mer robuste mot f.eks. klimaendringer.

Hva beskytter områdevernet mot

Vernet er en sikring av naturtilstanden i området. Både mot skadelig fremtidig bruk som man kjenner virkningene av, og mot bruk der virkningene er usikre. Bare bruk som ikke innebærer en potensiell fare for verneverdiene, kan være tillatt i et verneområde. Føre-var-prinsippet er i denne sammenheng en sentral premiss for områdevern.

11.1.1 Nærmere om forvaltningsplaner og skjøtselsplaner

Forvaltningsplaner

Forvaltningsplaner har som mål å sikre en helhetlig og forutsigbar forvaltning av verneområder. En forvaltningsplan inneholder retningslinjer for hvordan forvaltningsmyndigheten skal forvalte et verneområde og fortolkninger av vernebestemmelser. Den kan også gi retningslinjer for skjønnsutøvelsen.

Formålet med forvaltningsplaner er å sikre en faglig forsvarlig forvaltning av verneområdene. Siktemålet er å unngå «tilfeldige» enkeltavgjørelser som reduserer verneverdiene «bit for bit». ­Forvaltningsplaner vil indirekte kunne bidra til bærekraftig bruk innenfor rammene av vernet, herunder sysselsetting og annen verdiskaping. Forvaltningsplaner vil medvirke til at forvaltningsmyndighetenes praksis blir mer forutsigbar for den enkelte bruker. Forvaltningsplaner kan ikke oppstille nye rettigheter og plikter utover rammene i loven og verneforskriften. Det kan derfor ikke utformes retningslinjer i en forvaltningsplan som er i strid med verneforskriftene.

Gjennom en forvaltningsplan skal det fastsettes klare mål for forvaltningen og naturtilstanden, og hvilke tiltak som er nødvendige for å nå disse målene. Forvaltningsplaner vil vanligvis inneholde konkrete retningslinjer om bruk, vedlikehold, informasjon, skjøtsel, ev. tilretteleggingstiltak og saksbehandlingsregler ved søknad om bestemte tiltak.

En forvaltningsplan utarbeides av forvaltningsmyndigheten i nær dialog med lokale og regionale myndigheter, grunneiere, rettighetshavere og andre brukere av verneområder. Gjennom en slik prosess skal en avklare og ta stilling til hvordan ulike verne- og brukerinteresser skal håndteres. Forvaltningsplaner revideres som hovedregel ca. hvert 10. år, men hyppigere revisjon kan vurderes i områder der dette er hensiktsmessig.

Skjøtselsplaner

En skjøtselsplan kan inneholde avtale med grunneier og rettighetshaver om bruk av verneområdet, og den kan omfatte restaurerings- og istandsettingstiltak som er nødvendig for å opprettholde eller gjenopprette verneverdier. Tiltak kan f.eks. være hogst, opprydding, fjerning av fremmed vegetasjon, tiltak for å kanalisere ferdsel m.m. Forvaltningsmyndigheten utarbeider skjøtselplan i nær dialog med grunneier og rettighetshaver, interesseorganisasjoner eller andre som blir berørt av tiltakene. En skjøtselsplan vil i mange tilfelle inngå i en mer omfattende forvaltningsplan.

11.2 Gjeldende rett om beskyttelse av enkeltområder

11.2.1 Områdevern

Etter naturvernloven kan enkeltområder vernes mot påvirkninger fra alle sektorer, dvs. at vernet er sektorovergripende. Loven har seks kategorier for områdevern. De er nasjonalpark (§§ 3 til 4), landskapsvernområder (§§ 5 til 7), naturreservat (§§ 8 og 10), biotopfredningsområde (§§ 9 til 10), naturminne (§§ 11 og 12) og vassdragsvernområde (§§ 11 a og 12). Etter lovens systematikk er biotopfredning satt opp som en spesiell form for naturreservat, og vassdragsvernområde som et naturminne. Vernekategoriene kjennetegnes gjennom sitt formål, vilkår for vern og restriksjonsnivå eller rettsvirkninger. Lovfestede vilkår for vern setter rammer for forvaltningens skjønnsutøving med hensyn til hvilke områder som velges ut for vern. Gjeldende rett gir imidlertid ikke klare og entydige rettslige skiller mellom de forskjellige vernekategoriene. Pr. 1. januar 2009 er det etter naturvernloven vernet i alt 2317 områder som utgjør ca. 14,5 % av Norges landareal.

Nasjonalparkene utgjør over halvparten av verneområdene i Norge regnet i areal, og utgjør pr. 1. januar 2009 ca. 8,3 % av Norges landareal. Vilkår i gjeldende rett for opprettelse av nasjonalpark er at det dreier seg om et naturområde, at det er av en viss størrelse, og at det hovedsakelig eies av staten. Biologisk mangfold har vært en viktig begrunnelse for opprettelse av nasjonalparker, bl.a. er bevaring av intakte økosystemer tillagt stor vekt.

Landskapsvernområdene er arealmessige, etter nasjonalparkene, den mest omfattende verneformen, og utgjør pr. 1. januar 2009 ca. 4,7 % av Norges landareal. Vilkårene for opprettelse av landskapsvernområder etter gjeldende rett er at det dreier seg om et natur- eller kulturlandskap, og at dette landskapet er vakkert eller egenartet. Biologisk mangfold kan ikke alene oppfylle kriteriene for landskapsvern med mindre det er dette som gir landskapet dets karakter, f.eks. med visse vegetasjonstyper. Men de biologiske elementene, særlig plantelivet, vil normalt inngå i en helhet med andre trekk som til sammen utgjør landskapet. Bevaring av landskapsbildet vil på denne måten også bidra til bevaring av det biologiske mangfoldet, men neppe på enkeltarts- eller individnivå, og i liten grad for dyrearter. Det er derfor ikke sjelden at landskapsvern har vært kombinert med fredning av plante- eller dyrearter etter naturvernloven §§ 13 eller 14, eller reservat- eller biotopfredning etter naturvernloven §§ 8 eller 9.

Naturreservatene omfatter pr. 1. januar 2009 ca. 1,5 % av Norges landareal. Reservat er den strengeste verneformen. Den har vært brukt for å sikre representative områder av norsk natur, særskilt viktig biologisk mangfold, samt naturverdier som har stått i fare for å forsvinne. Hovedvilkår for å kunne opprette et naturreservat etter gjeldende rett, er enten at området er urørt eller tilnærmet urørt eller at det utgjør en spesiell naturtype. I tillegg må området enten ha særskilt vitenskapelig eller særskilt pedagogisk betydning eller skille seg ut ved sin egenart. Hovedvilkårene innebærer at det må dreie seg om naturområder, og at rent kulturlandskap ikke kan fredes som reservat etter gjeldende rett.

Biotopfredningsområder som er opprettet i medhold av naturvernloven, dekker et lite areal på landsbasis. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kap. 9.13.2.3.

Biotopvernbestemmelsen i viltloven og i lakse- og innlandsfiskloven er nærmest likelydende. Bestemmelsene er nærmere omtalt i kap. 9.13.2.3.

Naturminne omfatter geologiske, botaniske og zoologiske forekomster, herunder fosser og andre deler av vassdrag, som har vitenskapelig eller historisk interesse eller som er særpregede. Det omfatter også arealer rundt slike forekomster. Vilkår for fredning som naturminne etter gjeldende rett er for det første at det gjelder forekomster av geologisk, botanisk eller zoologisk art. I tillegg må forekomsten ha vitenskapelig eller historisk interesse eller være særpreget.

Vassdragsvernområde gjelder vassdrag som er vernet mot kraftutbygging, der vernet etter vannressursloven kan være utilstrekkelig for noen vernede vassdrag eller deler av slike. Bestemmelsen har så langt ikke vært brukt i praksis. Vilkår for vassdragsvern etter naturvernloven er at vassdraget allerede er vernet mot kraftutbygging etter vannressursloven § 32, som bygger på Stortingets plenarvedtak om verneplan for vassdrag.

Av de eksisterende vernekategoriene har vassdragsvernområde etter naturvernloven § 11 a og biotopvernområde etter lakse- og innlandsfiskloven ikke vært brukt. Verneformen naturminne har opprinnelig vært mye brukt for punktfredninger av enkeltelementer, men er i det siste kun anvendt på geologiske forekomster. De øvrige vernekategoriene har alle vært brukt i utstrakt grad.

Områdevern etter naturvernloven er knyttet til kartfestede, geografisk avgrensede lokaliteter.

Naturvernloven inneholder ingen plikter for myndighetene om å ivareta truet eller sårbar natur. Riktignok er det i praksis lagt vekt på å sikre truet natur. Også gjennom andre kriterier, f.eks. «som utgjør en spesiell naturtype» eller «som har særskilt vitenskapelig betydning» ved reservatfredning, er det fanget opp forekomster av truede naturtyper. I bestemmelsene om artsfredning i §§ 13 og 14, som også omfatter «plantesamfunn» og «dyresamfunn», er kriteriet for vern at artene er «sjeldne eller står i fare for å forsvinne».

Vern av enkeltområder som kan inneholde eller bestå av truet natur, kan ellers skje etter viltloven § 7 og lakse- og innlandsfiskloven § 7.

I tillegg hjemler kulturminneloven § 20 fredning av et kulturmiljø for å bevare områdets kulturhistoriske verdi. Kulturmiljøer kan bestå av bygninger, men også av f.eks. kulturlandskap. Dermed kan forekomster av truede naturtyper i kulturlandskapet inngå i kulturmiljøfredninger. Kulturminneloven er nærmere omtalt i kap. 14.

11.2.2 Plan- og bygningsloven

I ny plandel til plan- og bygningsloven (Lov 27. juni 2008 nr. 71) er det gitt hjemler som kan ivareta enkeltområder bedre enn etter plan- og bygningsloven av 1985.

Bestemmelsen i § 11 – 8 om hensynssoner gir hjemmel til å legge ut soner i arealdelen til kommuneplanen med særlig hensyn til landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø med angivelse av interesse. Et grunnlag for å angi sone med viktige landskaps- eller naturmiljø kan f.eks. være kartlegging av naturtyper og andre naturforkomster på grunnlag av naturtypekartleggingen eller Miljøregistreringer i skog (MiS). For slike hensynssoner som legges i randsonen til nasjonalparker og landskapsvernområder kan det gis bestemmelser, som er rettslig bindende, for å hindre vesentlig forringelse av verneverdiene i verneområdet. For soner som legges i andre områder kan det gis retningslinjer om begrensning av virksomhet og vilkår for tiltak for å ivareta interessene i sonen. Etter § 11 – 18 kan bestemmes at f.eks. en slik hensynssone ikke kan oppheves innen en nærmere angitt tidsramme.

Utlegging av hensynssone for naturformål i kommuneplanens arealdel kan følges opp gjennom reguleringsplan. Ved å legge ut området til reguleringsformålet grønnstruktur med underområdet naturområdet etter § 12–5 nr. 3 supplert med reguleringsbestemmelser etter § 12 – 7 nr. 6, vil området være beskyttet mot inngrep også i form av landbrukstiltak.

Som ved naturvernloven er det opp til myndighetenes – i dette tilfellet planmyndighetenes – frie skjønn å vurdere om arealer skal gis en særskilt beskyttelse.

11.2.3 Særskilt beskyttelse mot visse påvirkninger

Beskyttelse av enkeltområder som kan inneholde eller bestå av truet natur, kan skje etter akvakulturloven § 14, havressurslova § 19, motorferdselloven § 7 og skogbrukslova § 13, for de påvirkninger som disse lovene regulerer.

Etter akvakulturloven § 14 (tidligere oppdrettsloven § 19) kan det legges begrensninger på akvakultur i områder av særlig verdi for akvatiske organismer. Hjemmelen er så langt ikke brukt.

Havressurslova § 19 hjemler opprettelsen av marine beskyttede områder hvor høsting og annen utnyttelse av viltlevende marine ressurser er forbudt, eller høstingsmetodene underlagt strengere regulering enn ellers. Med hjemmel i havressurslova og lov om Norges økonomiske sone § 4 er det gitt regler om beskyttelse mot bunnredskaper av fem angitte områder med korallrev, samt en generell aktsomhetsregel for fiske ved alle korallrev, jf. forskrift 22. desember 2004 nr. 1878 § 66.

Motorferdselloven § 7 gir Miljøverndepartementet adgang til å gi forskrift med forbud eller særskilte begrensninger på motorferdsel i «særlig verdifulle natur- og friluftsområder».

Etter skogbrukslova § 14 kan det i et skogsområde legges strengere restriksjoner på skogbruket enn ellers etter loven, hvis området har særlige miljøverdier knyttet til biologisk mangfold, landskap, friluftsliv eller kulturminner.

Også skogbrukslova § 12 om vernskog kan ha som effekt å beskytte truet natur, selv om formålet med bestemmelsen er et annet. Regler om vernskog kan gis når «skogen tener som vern for annan skog eller gir vern mot naturskadar. Det same gjeld område opp mot fjellet eller ut mot havet der skogen er sårbar og kan bli øydelagt ved feil skogbehandling». Begrepet «sårbar» viser her ikke til en økologisk tilstand for skogen, men til skogens utsatthet for særskilte klimaforhold.

En viss beskyttelse av arealer med truet, sårbar og sjelden natur i skog har også skjedd ved at grunneiere frivillig har påtatt seg tilpasninger i skogbruksvirksomheten. I «Levende Skog standarden» som ble vedtatt 20.10.2006 inngår bl.a. i kravpunktet «Biologisk viktige områder» at nøkkelbiotoper skal registreres, dokumenteres og kartfestes. Metodene Miljøregistrering i Skog (MiS) eller Siste Sjanse metoden (SiS) skal brukes. Det aller meste av kartleggingene har skjedd etter MiS-metoden. MiS-kartleggingen foretas som en integrert del av skogbruksplanleggingen. MiS-registreringer foregår primært i eldre skog, og fortrinnsvis i områder der det er aktivt skogbruk.

Alle de nevnte bestemmelsene hjemler beskyttelse av konkrete, geografisk angitte enkeltområder, ikke av nærmere bestemte typer natur. Unntaket er aktsomhetsplikten for korallrev, som gjelder generelt for alle kjente korallrev, og tilnærmingen i Levende Skog standarden.

11.2.4 Stortingets plenarvedtak

En annen form for områdebeskyttelse er gjennom plenarvedtak i Stortinget. Gjennom slike plenar­vedtak har Stortinget vernet 387 vassdrag eller vassdragsområder mot kraftutbygging og andre tiltak som kan forringe verneverdiene. Plenarvedtaket har karakter av en instruks til regjeringen og andre myndigheter og har ikke direkte rettsvirkning for private. Vernet er senere lovfestet i vannressursloven §§ 32 til 35. Noen av disse bestemmelsene inneholder direkte påbud eller forbud til private.

Stortinget vedtok også ved plenarvedtak å opprette 52 nasjonale laksevassdrag og 29 laksefjorder. De aller fleste nasjonale laksevassdragene er også vassdrag vernet i Verneplanen for vassdrag. Samtidig vedtok Stortinget et forvaltningsregime som gir de ville laksestammene i disse vassdragene og fjordene en særskilt beskyttelse. Også dette er en instruks til myndighetene, som ikke binder private direkte.

11.3 Internasjonal rett

11.3.1 Internasjonale konvensjoner om områdevern

Internasjonale forpliktelser om bevaring av biologisk mangfold er generelt beskrevet i kap. 4. De fleste konvensjonene som er omtalt der, har også forpliktelser knyttet til vern av områder med særskilte naturverdier. Dette gjelder særlig biomangfoldkonvensjonen, Ramsarkonvensjonen, Bernkonvensjonen, Bonnkonvensjonen, OSPAR-konvensjonen, den europeiske landskapskonvensjonen og konvensjonen om bevaring av verdens natur- og kulturarv. En del av forpliktelsene vil imidlertid også kunne oppfylles ved hjelp av andre beskyttelsesregimer enn områdevern, f.eks. gjennom ordningen med utvalgte naturtyper (kap. 13) og ved bruk av plan- og bygningsloven.

11.3.2 Hovedtrekkene i internasjonal rett om områdevern

Flere konvensjoner understreker viktigheten av områdevern for å sikre arter, bl.a. Bern-, Bonn- og Ramsarkonvensjonen. Mange inneholder dessuten bestemmelser om beskyttelse av områder av hensyn til de samlede verneverdiene i området, dvs. beskyttelse av naturtyper eller landskap. Noen av konvensjonene spesifiserer nærmere hvilket utvalg av naturen som bør beskyttes særskilt. Dette gjelder særlig Bern- og Bonnkonvensjonen, der det i vedlegg pekes ut bestemte arter hvis leveområder skal sikres.

Selv om virkemiddelbruken normalt er overlatt den enkelte stat, synes flere av konvensjonene å forutsette at etableringen av verneområder er blant de mest velegnede virkemidlene for å gjennomføre noen av forpliktelsene.

Innenfor områdevernet er valg av vernekategorier i stor grad overlatt til nasjonale myndigheter. For å oppnå noen av bevaringsmålene er det imidlertid nødvendig med ekstra strenge virkemidler, slik at en viss inndeling etter formål, kriterier og restriksjonsnivå synes naturlig. En streng form for beskyttelse anviser f.eks. Bernkonvensjonen som krever at områdene «sikres» og at forringelse så langt mulig «unngås eller begrenses» (art. 4) og Ramsarkonvensjonen som bruker begrepet «naturreservat» (art. 4 (2)). En noe midlere form for beskyttelse følger f.eks. landskapskonvensjonen som snakker om «vern» som «tiltak for å bevare og opprettholde viktige og karakteristiske trekk i et landskap» (art. 1 (d)).

De fleste av konvensjonene uttrykker klart at målet er å bevare verneverdiene innenfor et bestemt område, enten en negativ påvirkning skjer innenfor eller utenfor grensene. I biomangfoldkonvensjonen heter det uttrykkelig at partene skal «fremme en miljømessig forsvarlig og bærekraftig utvikling i områder som grenser til beskyttede områder med henblikk på å fremme vern av disse områdene» (art. 8 (e)). Etter Bernkonvensjonen skal forringelse av verneområder så langt mulig unngås eller begrenses (art. 4 (2)), mens det etter Ramsarkonvensjonen er en plikt til å varsle konvensjonens sekretariat hvis den «økologiske karakter» av et våtmarksområde på listen «har endret seg, er i ferd med å endres, eller antas å ville endre seg som følge av teknologiske tiltak, forurensning eller andre menneskelige inngrep» (art 3 (2)). Konvensjonene fremhever altså både en aktiv forvaltning og overvåking av selve verneområdet, og – så langt det lar seg gjøre – tiltak for å begrense negative påvirkninger utenfra.

Videre pålegger noen av konvensjonene partene å vurdere restaureringstiltak der dette er mulig og hensiktsmessig (se særlig biomangfoldkonvensjonen art. 8 (f), Ramsarkonvensjonen art. 4 (4), Bonnkonvensjonen art. III (4) (a) og OSPAR art. 2 (a) i anneks V).

Det ble under OSPAR i 2003 vedtatt en anbefaling om et nettverk av marine beskyttede områder. Målet er at det skal være opprettet et slikt nettverk innen 2010.

En kobling mellom naturvern- og kulturminnevern gjøres særlig i konvensjonen om verdens kultur- og naturarv og i landskapskonvensjonen.

11.3.3 Særlig om IUCN

IUCN, «The International Union for Conservation of Nature and Natural Resources», nå ofte kalt «The World Conservation Union», er en verdensomspennende naturvernorganisasjon med medlemmer fra en rekke stater, nasjonale og internasjonale organisasjoner og vitenskapelige institusjoner. IUCN har lang tradisjon for å bygge sine anbefalinger på råd fra eksperter med vitenskapelig bakgrunn særlig innenfor økologi, men har også bygget opp et nettverk med juridisk kompetanse.

IUCN opererer med seks ulike kategorier for vern:

• reservat («strict nature reserve», kategori I, delt inn i fredet for vitenskapelige formål, og fredet for å bevare villmark)

• nasjonalpark («national park», kategori II)

• naturminne («natural monument», kategori III)

• habitat- eller biotopvern («habitat/species management area», kategori IV)

• landskapsvern («protected landscape/seascape», kategori V)

• ressursforvaltningsområde («managed resource protected area», kategori VI).

Inndelingen bygger i utgangspunktet på formålet med vernet, men definisjonene av den enkelte kategori inneholder også en beskrivelse av det naturgrunnlaget eller de verdiene som begrunner vernet (kriterier). Anbefalte rettsvirkninger er tatt inn i retningslinjene for bruk av kategoriene.

IUCNs retningslinjer er ikke rettslig bindende. Standardene er dessuten utviklet i et internasjonalt perspektiv og er derfor ikke fullt ut tilpasset norske forhold. Det anses imidlertid som en fordel å tilnærme norsk rett til retningslinjene.

Det er relativt godt samsvar mellom IUCNs retningslinjer og gjeldende norsk rett. Men på enkelte områder er det avvik. Dette gjelder særlig den manglende koblingen mellom arters og naturtypers økologiske tilstand, manglende lovhjemler for regulering av tiltak utenfor verneområder som påvirker verneverdiene, og manglende lovhjemmel for restaureringstiltak.

11.3.4 Særlig om nettverkstilnærmingen

Selv om nettverkstilnærmingen ikke er direkte rettslig bindende, står denne tilnærmingen sentralt i internasjonalt arbeid om beskyttede områder. Nettverkstilnærmingen innebærer i hovedsak at man har en systematisk tilnærming til hvilke områder som skal inngå i nettverket, at områdene ikke må ses isolert, men i sammenheng med områdene rundt og med forbindelseslegg mellom områdene, og at nettverket er utviklet i et internasjonalt samarbeid. En nærmere beskrivelse av denne tilnærmingsmåten og hvordan Norge følger opp disse anbefalingene er omtalt i kap. 13.3.3.

11.3.5 Eksempler fra utenlandsk rett

Flere europeiske land har lovregler om områdevern. Eksempler på slike regler finnes bl.a. i den svenske miljöbalken, den finske naturvårdslagen, den tyske bundesnaturschutzgesetz og i EUs habitatdirektiv.

11.3.5.1 Sverige

Miljöbalken 7 kap. inneholder regler om «skydd av områden». Kategorier for vern av enkeltområder etter miljöbalken er

• nasjonalpark (7 kap. 2 §)

• naturreservat (7 kap. 4 §)

• kulturreservat (7 kap. 9 §)

• naturminne (7 kap. 10 §)

• biotopskyddsområde (7 kap. 11 §)

• djur- og växtskyddsområde (7 kap. 11 §).

Nasjonalparker kan kun opprettes på statens grunn. Formålet med nasjonalparkvern er å bevare et større sammenhengende område av en viss landskapstype i dens naturlige eller i dets vesentlige uforandrede tilstand (2 §). Formålet inneholder samtidig kriterier for områdets karakter som kan sies å være vilkår for vern.

Et område kan vernes som naturreservat hvis formålet er å bevare biologisk mangfold, beskytte og bevare verdifulle naturmiljøer eller tilgodese friluftslivet (4 § første st.). Også områder som ved vern, restaurering eller nyskapning er verdifulle naturmiljøer eller leveområder for verneverdige arter, kan vernes som naturreservat (4 § annet st.). Naturreservat kan ikke opprettes i strid med detaljplan eller områdebestemmelser etter plan- och bygglagen (1987:10).

Et kulturreservat kan opprettes for å bevare kulturpregete landskap, jf. 9 §. Kulturreservater kan inneholde faste kulturminner.

Som naturminner kan særpregede naturforekomster vernes, ev. med området rundt hvis det er nødvendig for å bevare naturforekomsten (10 §).

Biotopskyddsområder er mindre land- eller vannområder som utgjør livsmiljøet for truede dyre- eller plantearter eller som ellers har særskilt verneverdi (11 §). Biotopvern kan gjøres generelt for alle forekomster av en viss type natur.

Djur- og växtskyddsområder er områder som gis en viss beskyttelse av hensyn til en bestemt art (12 §). Beskyttelsen kan bare gjelde mot jakt eller fiske eller allmennhetens eller grunneierens ferdselsrett.

Rettsvirkningene av områdevern fastsettes dels i loven (11 §), dels ved generell forskrift (3 §) og i tillegg ved forskrift for det enkelte verneområde (5, 9, 10 og 12 §§). Rådighetsreguleringene skal ikke gå lenger enn nødvendig for å oppnå formålet med vernet (25 §).

Loven har hjemmel for midlertidig vern begrenset i opp til tre år med mulighet for ett til to års forlengelse i særlige tilfeller (24 §).

Dessuten har loven bestemmelser om rettsvirkninger for områder som utpekes som særskilt bevaringsområde i Natura 2000 og rettsvirkningene av dette (28 til 29 b §§).

11.3.5.2 Finland

Områdevern i finsk rett kan være vern av enkeltområder eller generelt vern av bestemte typer natur.

Som «naturskyddsområden» etter naturvårdslagen regnes nasjonalparker, naturreservater og «øvrige naturvernområder». Generelle vilkår for å opprette verneområder er at:

• det i området lever eller finnes en art eller biotop som er truet eller som er eller holder på å bli sjelden

• det i området finnes et egenartet eller sjeldent naturfenomen

• området er spesielt naturskjønt

• det i området finnes en kulturbiotop som holder på å bli sjelden

• det er nødvendig for å beholde eller oppnå en gunstig bevaringsstatus for en naturtype eller en art, eller

• området for øvrig er så representativt, typisk eller verdifullt at det er grunn til å bevare det av hensyn til naturens mangfold eller skjønnhet (10 §).

Nationalparker og naturreservater kan kun opprettes på statsgrunn (11 og 12 §§) og i Finlands økonomiske sone (3 kap). Nasjonalparker opprettes ved lov. Størrelsen skal være på minst 1 000 hektar. Videre skal området «ha betydelse som allmän natursevärdhet eller i ävrigt för att öka naturkännedomen eller intresset för naturen» (11 §).

Naturreservater opprettes ved lov hvis de er større enn 1 000 hektar. I øvrige tilfeller opprettes de ved forskrift. Naturreservater «skall ha betydelse för att den naturliga utvecklingen skall säkres eller för vetenskaplig forskning eller undervisning» (12 §).

Rettsvirkningene av vern som nasjonalpark og naturreservater går frem av loven 13 til 15 §§ og 18 § (ferdsel). Unntak som ikke strider mot formålet med vernet kan fastsettes ved forskrift (16 §).

Regler om landskapsvern reguleres i lovens kap. 5. Landskapsvernområder kan opprettes «för att bevara og vårda landskapsbilden eller kulturlandskapets skönhet, dess historiska särdrag eller andra därmed sammanhängande särskilda värden» (32 §). Det kan gis nærmere forskrift for å bevare «väsentliga drag» i landskapet (34 §). Reglene «får … inte medföra betydande olägenheter för fastighetsägeren».

11.3.5.3 Tyskland

Bundesnaturschutzgesetz har regler om vern av enkeltområder. Vernekategoriene er naturreservat, nasjonalpark, biosfærereservat, landskapsvernområde, naturpark, naturminne og vernet landskapselement.

Bundesnaturschutzgesetz har en egen paragraf om verneområder i den økonomiske sonen og på kontinentalsokkelen (38 §). Bestemmelsen hjemler alle former for områdevern for å gjennomføre forpliktelsene etter fugledirektivet og habitatdirektivet.

11.3.5.4 EU

I habitatdirektivet er opprettelsen av Natura 2000-nettverket det sentrale grepet. Medlemslandene er etter direktivet pålagt å utpeke områder som skal bli en del av nettverket, jf. art. 3. Hvilke områder som velges ut, skal bestemmes ut fra visse kriterier, gitt i vedlegg III, jf. art. 4. Disse kriteriene er av ren naturvitenskapelig karakter.

Direktivet gir medlemslandene stor frihet når det gjelder valg av virkemidler for å gi områdene status som «særligt bevaringsområde». Ifølge direktivet kan områdene utpekes gjennom regelverk, administrativ beslutning, privatrettslig avtale, eller en kombinasjon av disse (art. 1 (l)). Den formelle status for områdene varierer da også fra land til land.

Rettsvirkningene av at et område er pekt ut som «særligt bevaringsområde» skal etter direktivets art. 6 bestå av to «hovedspor». På den ene siden skal det vedtas positive bevaringstiltak, f.eks. skjøtselsplaner, avtaler med grunneiere om bruk av området, regelverk, administrative tiltak, tilrettelegging, osv. (art. 6 (1)). På den annen side skal forringing av området unngås (art. 6 (2)). Tiltak eller planer som kan påvirke en lokalitet i vesentlig grad, underlegges en vurdering av konsekvensene for områdets bevaringsstatus og -formål. Planen eller tiltaket kan tillates hvis den etter en slik vurdering antas ikke å skade lokalitetens «integritet» (art. 6 (3)). Planer eller tiltak med negative konsekvenser for lokaliteten kan likevel tillates hvis de er «af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning» (art. 6 (4)). Samtidig skal medlemslandet treffe kompenserende tiltak som sikrer fortsatt sammenheng i nettverket, f.eks. gjennom utpeking av et erstatningsområde.

Reglene gjelder for tiltak eller planer som kan påvirke et Natura-2000 område, uansett om de finner sted innenfor eller utenfor området (art. 6 (3)).

Virkningen av flere planer eller tiltak skal vurderes i sammenheng (art. 6 (3)).

Art. 6 (2), (3) og (4) er utformet for de særskilte bevaringsområdene som er utpekt. Bestemmelsene gjelder imidlertid fra det øyeblikket Kommisjonen har vedtatt listen (art. 4 (5)) (eller den er oversendt Kommisjonen når det gjelder fugledirektivet, art. 7), selv om områdene ennå ikke har fått formell vernestatus i medlemslandet (art. 4 (5)).

11.4 Behov for regler om områdevern

Regjeringen har som strategisk mål at miljøkvaliteter i landskapet skal sikres og utvikles gjennom økt kunnskap og bevisst planlegging og arealpolitikk. Et representativt utvalg av norsk natur skal vernes for kommende generasjoner, og områdevern er et sentralt virkemiddel for å sikre naturens mangfold. Områdevern er også en del av en internasjonal innsats for å sikre arter, naturtyper og økosystemer. Det er derfor behov for regelverk som sikrer de ulike naturfaglige elementene på en god og hensiktsmessig måte.

En videreføring av hjemmelsgrunnlaget for områdevern er en nødvendig forutsetning for å gjennomføre eksisterende verneplaner. Visse typer natur, som bl.a. marine områder, produktiv skog, visse typer myr og andre vannforekomster i lavereliggende strøk, og en del vegetasjonstyper knyttet til aktiv bruk, er dårlig representert i de eksisterende verneplanene. Det er derfor behov for et godt hjemmelsgrunnlag for å dekke ytterligere vernebehov. Videre er det nødvendig med et godt rettslig grunnlag for å forvalte eksisterende og fremtidige verneområder.

11.5 Hovedpunktene i lovforslaget om områdevern

Ut fra behovet om å ha regler om områdevern, vurderte utvalget gjeldende rett særlig ut fra hvorvidt vernekategoriene er dekkende for vernebehovene, om gjeldende kategorier er klare nok i sine avgrensninger og om gjeldende kategorier er i samsvar med internasjonale forpliktelser eller retningslinjer for områdevern. Utvalgets forslag innebærer i hovedsak en videreføring av gjeldende rett med flere tillegg og presiseringer.

Departementet anbefaler at hovedtrekkene i gjeldende naturvernlov videreføres, men at loven moderniseres på flere punkter for å kunne møte dagens og fremtidens utfordringer på en god og hensiktsmessig måte. Departementet mener det særlig er behov for å tydeliggjøre hva som ønskes oppnådd med områdevern, og at vilkårene for vern bør knyttes nærmere opp til den økologiske tilstanden for naturtyper eller arter.

Lovforslaget omfatter følgende hovedpunkter knyttet til områdevern:

• Lovfesting av mål for områdevern

• Lovfesting av gjeldende praksis og delvis lovfesting av rettsvirkningene av vern

• Reduksjon av antall vernekategorier

• Egen bestemmelse om vern av rene marine verneområder

• Kravet om at nasjonalparker i hovedsak bare kan opprettes på statsgrunn oppheves

• Landskapsvernområder går foran reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven

• Naturreservater skal også kunne omfatte områder som ikke er uberørte, men som er viktige områder for det biologiske mangfoldet

• Verneområder gis spesiell status med hensyn til internasjonale konvensjoner

• Saksbehandlingsreglene tydeliggjøres i samarbeid med eiere, lokalbefolkning og samiske interesser

• Lovfesting av meldeplikt for tiltak der det er igangsatt verneprosesser

• Midlertidig vern tidsbegrenses og bestemte naturtyper kan gis midlertidig vern

• Klarere hjemmel for forvaltning og skjøtsel i verneområder

• Lovfesting av at det ved tiltak utenfor et verneområde skal tas hensyn til verneverdiene innenfor verneområdet.

Departementets forslag avviker fra utvalgets tilrådning, bl.a. ved at det foreslås en egen bestemmelse for rene marine verneområder, at utarbeidelse av forvaltningsplaner hjemles i loven for større verneområder, ved å tidsbegrense midlertidig vern, ved at muligheten for dispensasjon for tiltak av vesentlig samfunnsinteresse videreføres og at det ikke foreslås å lovfeste opprettelse av et miljøvedtaksregister, men at det gis en forskriftshjemmel i loven for et slikt register.

De foreslåtte reglene for områdevern i naturmangfoldloven erstatter tilsvarende regler i gjeldende naturvernlov. Gjeldende naturvernlov foreslås opphevet i sin helhet.

11.5.1 Hjemler som utgår som følge av lovforslaget

Følgende bestemmelser i naturvernloven, i lakse- og innlandsfiskloven og i viltloven utgår som følge av forslaget om ny naturmangfoldlov:

• Bestemmelsen som regulerer forholdet mellom landskapsvernområde og reguleringsplan etter plan- og bygningsloven i naturvernloven

• Bestemmelsen for opprettelse av naturminner i naturvernloven

• Bestemmelsen for opprettelse av vassdragsvernområde i naturvernloven

• Bestemmelsen i lakse- og innlandsfiskloven om biotopvern

• Bestemmelsen i viltloven om biotopvern.

11.6 Høringen generelt

Mange av høringsinstansene støtter utvalgets forslag om områdevern, men mange mener det er for ensidig fokus på vern, og at det i større grad bør fokuseres på bærekraftig bruk av verneområdene. Flere peker på behovet for forvaltning og skjøtsel. Enkelte av høringsinstansene har synspunkter på bestemmelsene om evaluering av vern og kriterier for å oppheve vern og restriksjoner. Noen mener det ville være ønskelig at kategoriene for områdevern spente over en skala fra totalfredning av all levende og ikke levende natur til brukslandskap der bare visse kvaliteter skulle ivaretas, og det foreslås hjemmel for å opprette natur- og kulturparker. Enkelte tar også opp forholdet mellom lover og mellom lov og forskrift.

11.6.1 Generell støtte til lovforslaget

Justisdepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Riksantikvaren,Norsk institutt for natur­forskning, Den Norske Advokatforening, Den Norske Turistforening, Friluftslivets fellesorganisasjon, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Naturvernforbund, WWF, fylkesmennene i Finnmark, Hordaland, Nord-Trøndelag, Oslo og Akershus, Rogaland, Telemark, Troms, og Vest-Agder, Tromsø kommune, Statkraft Energi AS og Statskog SF gir generelt støtte til forslaget og gir uttrykk for at bestemmelsene gir bedre og mer klargjørende regler om områdevern, samtidig som hovedelementene i dagens naturvernlov videreføres. Statkraft Energi ASuttaler bl.a. at bruk av områdevern gir forutsigbarhet i forhold til annen planlegging.

I uttalelsene fra fylkesmennene pekes det bl.a. på at det er positivt at essensen i naturvernloven videreføres, og at endringsforslagene tar opp de problemene som manglene i naturvernloven representerer. Tydeliggjøring av hjemmel til vern i havet og økt samordning mellom lovverket for naturvern og kulturminnevern er positivt. Det gis støtte til intensjonen om fortsatt bruk og bruksutvikling i verneområder. Den omfattende saksbehandlingen i forkant av vernevedtak er betryggende for grunneiere og rettighetshavere, og for andre parter som har interesse i den enkelte vernesak. Forskningsbasert kunnskap må være en forutsetning for alt vern og alle restriksjoner.

Tromsø kommune mener det er positivt at loven omfatter land og sjø, og at verneformål samles og ses i sammenheng.

11.6.2 Om vernekategoriene

WWF synes det er svært positivt at de foreslåtte vernekategoriene er ryddigere og mer entydige enn de er i dagens naturvernlov, og at det blir klarere definert hva som er verneformålet og verneverdiene.

StatnettSF mener det er behov for å revurdere forslaget om at det ikke skal være adgang til tekniske inngrep i nasjonalparker og andre verneområder.

Olje- og energidepartementet er enig i utvalgets forslag om ikke å videreføre bestemmelsen om vassdragsvernområde. OED mener at utvalgets begrunnelse for dette også må gjelde generelt for de andre vernekategoriene etter den nye loven. Dersom et vassdrags verneverdi er hovedbegrunnelsen for forslag om vern, og dette vassdraget tidligere har vært vurdert av Stortinget i vernplansammenheng og blitt holdt utenfor vassdragsvernet, bør det ikke kunne vernes i medhold av naturvernloven.

Norsk institutt for vannforskningetterlyser hva som skal erstatte vernekategorien vassdragsvern­område.

11.6.3 Om bærekraftig bruk av verneområder

I uttalelsene fra Landbruks- og matdepartementet, Statens landbruksforvaltning, Den Norske Turistforening, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening,Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk Allmenningsforbund, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Botanisk Forening, Norskog, Prosessindustriens landsforening, Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL), Utmarkskommenes Sammenslutning, fylkesmennene i Finnmark, Nord-Trøndelag og Troms, fylkeskommunene i Buskerud, Nordland, Sør-Trøndelag og Vestfold, kommunene Eidsvoll, Gjøvik, Hjartdal, Hægebostad, Hå, Kongsberg, Lierne, Marnadal, Modum, Nore og Uvdal, Oppdal, Sigdal, Rollag, Røyrvik, Sauda, Stor-Elvdal, Tinn, og Åseral, Regionrådet for Midt-Gudbrandsdal, Setesdal Vesthei Ryfylkeheiene landskapsvernområde, Vest-Telemarktinget og Sørli Fjellstyre pekes det på at lovforslaget har en for ensidig fokus på vern, og at det i større grad bør åpnes for bærekraftig bruk av verneområder i form av tradisjonell bruk og lokal næringsutvikling, verdiskaping og jordbruksdrift. Områdevern er et av flere virkemidler som til sammen skal kunne bidra til å nå målsettingen om en bærekraftig forvaltning. Fylkeskommunene mener det må åpnes for næringsutvikling som ikke er til skade for verneverdiene, både innenfor og i tilknytning til eksisterende og nye nasjonalparker. Flere hevder at et for sterkt fokus på vern i forhold til bærekraftig bruk bidrar til å øke konfliktnivået i vernesakene. Noen av kommunene mener at statlig overstyring bidrar til å øke konfliktnivået.

Kommunal- og regionaldepartementet (Nå Arbeids- og inkluderingsdepartementet) mener at en ny lov bør ta hensyn til at landskapet eller naturtypen det er aktuelt å verne, kan endre karakter dersom bruken av området blir hindret av for strenge vernebestemmelser. Departementet uttaler at det er viktig at bl.a. bestemmelsene i en ny lov utformes i tråd med prinsippene i Grunnloven § 110 a slik at det legges til rette for at samiske næringer også skal kunne utvikles videre.

Norske Reindriftsamers landsforbundog Nord-Trøndelag Reinsamelag mener verneområder også kan bidra til å verne reindriftens beitearealer, men det forutsetter at det ikke utelukker tradisjonell samisk reindrift i området.

Bergindustriens fellessekretariatog Norges Fjellstyresambandmener at næringsmessige konsekvenser av vern må utredes uavhengig av arealomfanget.

Norges Fiskarlag uttaler at vernetiltak i sjøområder generelt ikke skal medføre begrensninger eller andre negative konsekvenser for utøvelsen av fisket.

11.6.4 Om behovet for evaluering og tidsbegrensning av vernet

Bergindustriens fellessekretariat, Norges Skogeierforbund, Norskog, fylkesmennene i Buskerud, Hordaland, Nord-Trøndelag, Nordland og Troms, samt Åseral kommune ønsker en bestemmelse om evaluering av vern og/eller kriterier for å oppheve restriksjoner eller vern av områder og viser til at grunnlaget for vernet i enkelte tilfeller er borte eller at forutsetningene er endret. Fylkesmannen i Hordaland mener det bør legges opp til enkle prosesser dersom restriksjoner skal endres som følge av endringer i verneverdiene.

11.6.5 Om frivillig vern og om avtalefestet vern

Statens landbruksforvaltning, Norges Skogeierforbund, Norskog, Fylkesmannen i Telemark,og kommunene Gjøvik og Åseralviser til at frivillig vern har blitt den dominerende arbeidsmåten i skogvernarbeidet. Dette reduserer konfliktnivået, og prinsippet bør innarbeides i den nye loven.

Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norges Bondelag og Norges Fjellstyresamband foreslår at det i tillegg til områdevernet, lovfestes muligheten til å ta i bruk et avtalefestet vern gjennom leie av arealer. Denne avtaleformen blir brukt i f.eks. Sverige og Finland. Et slikt virkemiddel kan nyttes i kombinasjon med forvaltnings- og skjøtselsplaner der det er behov for dette. Norges Skogeierforbund mener tidsbegrenset vern/leieavtaler vil skape økt fleksibilitet og kan være gunstig dersom det er usikkerhet om det er behov for et evigvarende vern av et område. En slik ordning vil også bli oppfattet som en positiv mulighet av grunneiere, og dermed virke konfliktdempende. WWF mener at bruk av avtalefestet vern (grønt partnerskap) i kulturlandskap, ev. i form av eller i kombinasjon med målrettede tilskuddsordninger, bør vurderes brukt for å sikre at tradisjonelle driftsformer opprettholdes for å ivareta truete arter og vegetasjonstyper i kulturlandskapet.

Norskog ønsker at leieordninger innføres og presiseres som virkemiddel i lovverket fordi dette kan bidra til et mer dynamisk vern i tråd med utviklingen. Fylkesmannen i Vest-Agder viser til at tidsbegrenset leie av naturområder anvendes som et virke­middel for å øke fleksibiliteten og redusere konfliktnivået i internasjonalt naturvernarbeid. Fylkesmannen mener dette og tilsvarende virkemidler bør vurderes innarbeidet i en framtidig naturvernstrategi. Hå kommune uttaler:

«Skal ein nå måla om bevaring av det biologiske mangfaldet, føreset dette aktiv jordbruksdrift og eit godt samarbeid mellom styresmakter, bønder og andre grunneigarar. For å oppnå dette er det viktig i større grad enn til no å ta i bruk avtalefesta vern der styresmaktene inngår avtalar med bønder og grunneigarar. Eit slikt avtalefesta vern kan skje i kombinasjon med forvaltnings- og skjøtselsplanar der det er behov for dette. Avtalefesta vern vil vere eit supplement til det klassiske områdevernet, som til no har vore mest utbreidd.»

11.6.6 Om forholdet mellom områdevern og annen lovgivning

Fiskeri- og kystdepartementet, Forsvarsbyggog Norges vassdrags- og energidirektorat er opptatt av at forholdet mellom verneforskrifter og sektorens regelverk er mest mulig avklart. I hovedsak ønsker disse at dagens praksis videreføres.

Setesdal Vesthei Ryfylkeheiene landskapsvernområde er skeptisk til at den nye loven både skal være sektorovergripende og gjelde side ved side med andre ressurslover. Som et minimum bør loven etter deres syn avklare hierarkiet ved motstrid mellom naturvern og store, arealkrevende tiltak, og særlover for disse, f.eks. energi, samferdsel/infrastruktur og forsvar.

Fylkesmannen i Telemark og Sogn og Fjordane fylkeskommune uttaler at det er viktig at naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven ses i sammenheng. Sogn og Fjordane fylkeskommune uttaler at prosess og vedtak om oppretting av større verneområder (landskapsvernområder) prinsipielt skal skje med hjemmel i plan- og bygningsloven. Det bør gå klarere frem at naturmangfoldloven skal gi de materielle normene for å sikre mangfold og bærekraftig naturbruk, men at det er plan- og bygningsloven som skal gi det prosessuelle rammeverket for å gjennomføre arealdisponeringen.

11.6.7 Tilbørlig hensyn til samiske interesser

Samerettsutvalget II har i NOU 2007: 13, kap. 20.5.4.5 foreslått en bestemmelse i naturmangfoldloven hvor det fremgår at vernemyndighetene når de utformer bruksregler for nasjonalparker og andre verneområder i tradisjonelle samiske områder, er pålagt å ta tilbørlig hensyn til samisk og annen tradisjonell bruk. En slik regel bør slik Samerettsutvalget ser det, også få anvendelse for myndighetenes underliggende vurdering av om det skal treffes et vernevedtak eller ikke, og ved revideringen av de reglene som i dag regulerer bruken av tidligere vernede områder.

11.7 Departementets vurdering

Både i naturforvaltningspolitikken og i utvalgets mandat er det lagt opp til at områdevern skal være et viktig virkemiddel for å ta vare på naturens mangfold også i fremtiden, og at det rettslige grunnlaget bør styrkes. Forslaget til nye bestemmelser vil bidra til å styrke og tydeliggjøre områdevern som virkemiddel i naturvernpolitikken.

11.7.1 Om hovedelementene i loven

Departementet oppfatter utvalgets utkast til lovkap. V i hovedsak som en videreføring av gjeldende rett. Naturmangfoldloven vil på en klarere måte enn gjeldende naturvernlov angi de rettslige rammene for de rådighetsreguleringene som kan fastsettes i verneforskriften og i tillegg at lovens handlingsregler skal være direkte bindende for borgerne. Dette gjelder særlig for nasjonalparker og landskapsvernområder, og dels for naturreservater. Forslaget innebærer således en konkretisering og presisering i forhold til dagens naturvernlov.

Det fremgår av NOU 2004: 28 kap. 17.1.2.1 at bestemmelsene for de enkelte vernekategoriene, særlig nasjonalparker og landskapsvernområder, angir både et minimumskrav og et maksimumskrav til vernebestemmelser. Dermed vil det være knyttet et minstenivå til vern i den enkelte sak, samtidig som loven anviser hva som fortsatt kan skje uhindret av vernet.

I tillegg inneholder forslaget enkelte nye bestemmelser som vil bidra til å rette opp mangler i gjeldende rett, bl.a. når det gjelder målformuleringer, og at vilkår for vern og rettsvirkninger av vern i sjø presiseres i en egen bestemmelse.

Departementet mener også at foreliggende forslag langt på vei avspeiler den internasjonale utviklingen, og at det i all hovedsak er i samsvar med nasjonal politikk.

11.7.2 Foreslåtte endringer i vernekategoriene

Departementet viser til at det er få innvendinger i høringen mot å redusere antall vernekategorier. Forenklingen tydeliggjør anvendelsesområdet for de ulike kategoriene. Muligheten for å ta vare på ulike naturverdier blir etter departementets vurdering ikke svekket gjennom disse endringene. Departementet foreslår derfor i likhet med utvalget å redusere antall vernekategorier til fire ved at biotopfredningsområde etter naturvernloven, biotopfredningsbestemmelsen i viltloven og i lakse- og innlandsfiskeloven samles i én bestemmelse. Videre at kategoriene naturminne og vassdragsvernområde i naturvernloven utgår.

Hjemmelen om nasjonalparker foreslås videreført, men slik at det ikke lenger er krav om at nasjonalparker i hovedsak må ligge på statsgrunn. Hjemmelen om landskapsvernområder foreslås også videreført, men med den endring at reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven ikke kan gjennomføres i strid med landskapsvernet. Hjemmelen til å verne naturreservater foreslås utvidet til områder som ikke bare er urørte med tanke på ulike inngrep, men som også er viktige for det biologiske mangfoldet. Denne hjemmelen erstatter også en del av det som i dag kan fredes som naturminne, f.eks. geologiske forekomster.

Departementet foreslår en egen hjemmel for rene marine verneområder for bedre å tydeliggjøre og å tilpasse forholdene knyttet til vern i sjø.

Om opphevelse av vassdragsvernområde som egen vernekategori, viser departementet til at vern mot kraftutbygging er regulert i vannressursloven. Dersom det er behov for vern av vannstrengen eller annet utover vannressurslovens regler, kan dette dekkes opp av de andre vernekategoriene. Hele vassdrag som er vurdert av Stortinget i verneplansammenheng og blitt holdt utenfor vassdragsvernet, bør ikke vernes i medhold av naturmangfoldloven. Deler av slike vassdrag må imidlertid kunne inngå i verneområder dersom det ikke er i strid med utbyggingsinteresser.

For nærmere drøfting av de ulike vernekategoriene vises det til kap. 11.8.3 til 11.8.7.

11.7.3 Om vilkår for områdevern

Vilkårene for vern i gjeldende rett fanger ikke opp nyere kunnskap om naturens mangfold og arters eller naturtypers behov for vern ut fra økologisk tilstand. Kriteriene tar heller ikke helt høyde for samspillet mellom mennesker og natur. Rettsvirkningene av et vern går i dag heller ikke klart frem i alle kategoriene.

Etter departementets vurdering vil foreliggende lovforslag styrke og klargjøre vilkårene for områdevern. Dette skjer bl.a. ved å ikke videreføre kriteriet om statsgrunn i nasjonalparker, ved å klargjøre vernekategorien landskapsvernområde og ved å gi hjemmel til restaureringstiltak (bruk og gjenoppretting) i naturreservater for i større utstrekning å kunne sikre naturverdier. Bestemmelsen som tydeliggjør hjemmelen for opprettelse av rene marine verneområder, bidrar også til å styrke vilkårene for områdevern.

Vedrørende tekniske inngrep i de ulike verneområdene viser departementet til at formålet med å opprette nasjonalparker først og fremst er å sikre større økosystemer mot tyngre tekniske inngrep. Med dette menes bl.a. det som i forvaltningspraksis i dag legges til grunn for såkalte inngrepsfrie områder. I naturreservater og i landskapsvernområder er ikke kravet like strengt ved tekniske inngrep, men dette vil variere avhengig av hva som er formålet med vernet i det enkelte tilfellet.

11.7.4 Om bærekraftig bruk av verneområder

Mange høringsinstanser er opptatt av forholdet mellom bruk og vern, herunder næringsutvikling i verneområder. Dette er et prinsipielt spørsmål om forholdet mellom menneske og natur, mellom kulturpåvirkning og urørt natur. Departementet understreker at hovedformålet med vern av norsk natur er å sikre viktige nasjonale og internasjonale naturverdier for ettertiden. Derfor vil hensynet til verneverdiene gå foran brukerinteressene i et verneområde. Departementet mener imidlertid at innenfor de rammene vernet setter, skal verneområder kunne benyttes som en ressurs for lokalsamfunn for videre verdiskaping og bosetting i lokalsamfunnene. Ved etablering av verneområder legges det opp til at nåværende næringsvirksomhet, f.eks. reiseliv, skal kunne videreføres og utvikles for å skape aktivitet i lokalsamfunnene så lenge aktiviteten ikke er i strid med verneformålet. Likeledes vil det kunne etableres ny næringsvirksomhet innenfor rammen av verneformålet . Departementet mener derfor at det i mange områder ikke nødvendigvis vil være motsetninger mellom bruk og vern.

11.7.5 Om forvaltning og skjøtsel

Måten verneområdene forvaltes på, har stor betydning for ivaretakelse av naturens mangfold innenfor disse områdene. Forvaltningen må skje på en slik måte at formålet med vernet opprettholdes og at bruken av området er forenlig med verneformålet. Samtidig er det viktig å få størst mulig klarhet i virkningene av vern for grunneiere og rettighetshavere. Skjøtsels- og forvaltningsplaner vil være viktige verktøy i så måte. På bakgrunn av dette mener departementet det er behov for en klarere hjemmel for forvaltning og skjøtsel i verneområder. Departementet foreslår derfor at det hjemles i loven at når det gjelder nasjonalparker og landskapsvernområder skal det om mulig legges frem utkast til forvaltningsplan samtidig med vernevedtaket. Der det er aktuelt skal skjøtselsplaner inngå i forvaltningsplanen. Det legges opp til at forvaltningsplanen revideres ca. hvert femte til tiende år. I naturreservater foreslås at det skal legges frem utkast til skjøtselsplan samtidig med vernevedtaket der det er aktuelt med aktive gjenopprettingstiltak, eller der bruk er en forutsetning for å ivareta verneformålet.

I mange verneområder er aktiv skjøtsel en forutsetning for å ivareta eller gjenopprette verneverdier. Slik skjøtsel er også viktig for å styrke tilliten til vernemyndighetene hos lokalbefolkningen gjennom en aktiv oppfølging av de forpliktelser som følger av vernet. Midler til skjøtsel av verneområder skal derfor styrkes sammenlignet med dagens nivå.

11.7.6 Om behovet for evaluering og tidsbegrensning av vernet

Verneområdene er opprettet for å ta vare på naturverdier i et langsiktig perspektiv. Departementet mener derfor det ikke er aktuelt å tidsbegrense vernet.

Ulike faktorer kan imidlertid føre til at verneverdiene i et område endrer seg over tid. Endringene kan være et ledd i naturlig suksesjon, eller de kan skyldes utenforliggende påvirkninger. Departementet viser til at i flere tilfeller kan verneverdiene i et område reduseres, for så å komme tilbake etter et lengre opphold. Et eksempel er villrein som for en lengre periode kan bevege seg ut av et aktuelt verneområde pga. beiteforholdene, for deretter å vende tilbake etter flere års fravær.

Dersom forvaltningsmyndigheten mener at grunnlaget for vern i et område er endret, må denne myndigheten vurdere om det er behov for å endre restriksjonene, eller om det er grunnlag for ev. å oppheve vernet. Departementet mener det ikke er behov for å lovfeste evaluering av verneområder fordi vernemyndighetene etter § 63 «fører tilsyn med miljøtilstanden» i verneområde slik at de kan vurdere om det er behov for å foreta endringer i vernebestemmelsene. Departementet viser også til at det for de store verneområdene (nasjonalparker og landskapsvernområder) skal utarbeides forvaltningsplaner. Slike planer skal revideres ca. hvert femte til tiende år. Det innebærer at man for disse områdene får mulighet til å vurdere hvordan vernet fungerer.

Ved endringer i vernebestemmelsene skal saksbehandlingsreglene i §§ 41 til 43 legges til grunn med mindre det kun er snakk om mindre justeringer som innebærer at saksbehandlingen kan skje etter forvaltningslovens bestemmelser og i samsvar med utredningsinstruksen.

11.7.7 Om frivillig vern og om avtalefestet vern

Frivillig vern, som innebærer at det offentlige treffer vernevedtak blant lokaliteter som er tilbudt fra grunneiernes side, er blitt en viktig arbeidsmåte innenfor skogvernet på privat grunn. Ordningen ble lansert i St.meld. nr. 25 (2002–2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Siktemålet er å dempe konfliktnivået i skogvernet og korte ned saksbehandlingstiden samtidig som faglige hensyn oppfylles. Dette fikk tilslutning i Stortinget, jf. Innst. S. nr. 46 (2003–2004).

Departementet mener i likhet med flere høringsinstanser, at prinsippet om frivillig vern på privat grunn bør innarbeides i loven. Saksbehandlingsbestemmelsene, jf. §§ 41 til 43 avspeiler dette.

Ved avtalefestet vern vil innholdet i vernet fullt ut bero på avtalen som inngås. Dette avhenger av hva partene blir enige om under forhandlingene i saken. Under forhandlingene kan man imidlertid godt ta utgangspunkt i en form for standardavtale i tråd med de maler som utarbeides for vedtak om områdevern etter naturmangfoldloven. Forhandlingene vil som utgangspunkt bare foregå mellom det offentlige forvaltningsorgan og den private grunneier, noe som reduserer de muligheter andre interesserte – ikke minst miljøinteresserte – har for deltakelse i denne prosessen. Departementet mener det ikke bør innarbeides en bestemmelse om avtalefestet vern i loven. Det utelukker imidlertid ikke at det kan inngås slike avtaler der offentlige og private finner dette mest formålstjenelig. Departementet ønsker å understreke at områdevern primært skal gjennomføres etter bestemmelsene i lovkap.V.

11.7.8 Forholdet mellom områdevern og annen lovgivning

Mange andre lover har regler for tiltak som kan tenkes å bli aktuelle også i verneområder. Annen lovgivning kan f.eks. sette krav om tillatelse til tiltaket eller stille krav til hvordan det skal utføres. Spørsmålet er da hvordan reguleringen i verneforskrifter etter naturvernloven forholder seg til reguleringer i andre lover. Dette er en problemstilling som ønskes klargjort av flere næringsinstanser. Det generelle utgangspunktet er at det aktuelle tiltaket må oppfylle kravene i begge regelsett. Det hjelper ikke at tiltaket f.eks. har byggetillatelse etter plan- og bygningsloven eller konsesjon etter vannressursloven hvis det er i strid med verneforskriften, og det ikke er gitt dispensasjon fra denne. I den forstand kan man si at vedtak om områdevern «går foran» vedtak etter annen lov. På den annen side kan ikke tiltaket utføres selv om det er forenlig med verneforskriften, hvis det ikke har en tillatelse som er nødvendig etter annen lov.

Spørsmål om forholdet mellom områdevern etter lovkap. V i naturmangfoldloven og andre lover kan oppstå på flere måter, særlig når det gjelder rådighet som tillates etter annen lov. Det kan dreie seg om lovfestet rådighet, påbudt rådighet, eller rådighet som er avhengig av tillatelse etter annen lovgivning.

Enkelte lover har nærmere bestemmelser om spørsmålet. Etter vannressursloven § 33 gjelder reglene i og i medhold av naturvernloven i stedet for vannressurslovens regler likevel slik at dennes regler om sikkerhet, tilsyn og privatrettslige forhold også gjelder i verneområder.

Hvis det ikke finnes noen særskilt lovbestemmelse, innebærer departementets forslag – i tråd med gjeldende praksis og juridisk teori – for det første at vedtak om områdevern kan innskrenke fysisk rådighet som hviler direkte på lov. Som eksempel kan det vises til forholdet til gjeldende bergverkslov. Bergverksloven bygger på det prinsippet at retten til å skjerpe, mute og få utmål på en forekomst av mineraler som loven har gjort mutbare, ligger hos finneren. Forarbeidene til bergverksloven viser likevel klart at verneområdene skal være unntatt fra skjerperetten (og tilsvarende fra retten til å mute og få utmål).

For det andre kan det oppstå situasjoner hvor et vernevedtak forbyr et tiltak som er påbudt etter annen lovgivning. Et eksempel på dette har man der det er gitt pålegg om hogst etter skogbrukslova § 9 som strider mot et hogstforbud i et skogreservat etter naturmangfoldloven. Det kan forekomme at verneforskriften selv løser spørsmålet, f.eks. ved å si uttrykkelig at vernet ikke er til hinder for pålegg etter skogbrukslova § 9. Men i mange tilfeller har man ikke vært oppmerksom på konflikten da vernevedtaket ble fattet. I disse tilfellene er det naturlig å skille mellom situasjoner der vernevedtaket tolkes slik at det ikke er til hinder for pålegget, og der det foreligger en motstrid mellom vernevedtaket og pålegget. I førstnevnte tilfelle er det ikke lenger konflikt mellom vernevedtak og pålegg. I sistnevnte tilfelle løses motstriden slik at vernevedtaket går foran, siden det er truffet av Kongen etter avveininger mellom ulike interesser etter en saksbehandling der andre sektorer har vært trukket inn. Gjelder påbudet sikkerhetsmessige tiltak, gis det dispensasjon fra verneforskriften etter § 48 første ledd annet alternativ. En tillatelse vil normalt bli gitt på det vilkår at forberedelse og gjennomføring av tiltak skjer i et nært samarbeid mellom den som gjennomfører sikkerhetstiltaket og forvaltningsmyndigheten for verneområdet, slik at hensynet til vernevedtakets formål og vernebestemmelsene for øvrig ivaretas best mulig.

En tredje situasjon er forholdet mellom regulering eller forbud i verneforskrifter etter naturmangfoldloven og allerede gitte tillatelser etter andre lover. Også i et slikt tilfelle vil – i tråd med gjeldende rett – vernevedtaket gå foran. Avveiningene mellom den virksomheten som utføres i henhold til tillatelsen og vernevedtaket, forutsettes også her tatt under forberedelsen av vernevedtaket.

En fjerde situasjon er at vernevedtaket inneholder regler om tiltak som er avhengig av en fremtidig tillatelse etter andre lover. En slik tillatelse er i seg selv ikke nok til at tiltaket kan utføres – det kreves i tillegg at tiltaket er forenlig med verneforskriften. I mange tilfeller kan det bety at tiltaket må ha en tillatelse etter, – eller en dispensasjon fra verneforskriften.

Det følger av § 48 tredje ledd at tiltakshaver i slike tilfeller kan velge å søke om tillatelse parallelt. Det innebærer at saksbehandlingen kan foregå samtidig. Vedtak i saken skal imidlertid først fattes etter verneforskriften, dvs. forskrift etter naturmangfoldloven. En slik vedtaksrekkefølge kan gjøre at man slipper en mer omfattende saksbehandling etter sektorlov i tilfeller hvor det ikke blir gitt dispensasjon fra verneforskriften. I saker hvor dispensasjon blir gitt, vil det være tidseffektivt med parallell behandling av søknaden etter sektorlov. Tiltakshaver må således selv vurdere hva som er hensiktsmessig fremgangsmåte i den konkrete saken. I tilfeller hvor saksbehandlingen skjer parallelt skal forvaltningsmyndigheten for verneområder ha nær kontakt med relevante sektormyndigheter om fremdrift, mulige tekniske løsninger osv.

Det kan gjøres unntak fra en slik vedtaksrekkefølge dersom det følger av verneforskriften eller forvaltningsmyndigheten samtykker i det. Eksempelvis kan det under forberedelsen av vernevedtaket ha kommet signaler om tiltak det vil kunne bli søkt om tillatelse til etter annet regelverk. Da bør verneforskriften bidra til å avklare forholdet mellom regelsettene. Et eksempel er byggetiltak innenfor landskapsvernområder som også krever byggetillatelse etter plan- og bygningsloven . Her bør verneforskriften eller foredraget til kgl.res. avklare hvordan saksbehandlingen bør legges opp.

11.7.9 Tilbørlig hensyn til samiske interesser

Departementet har innarbeidet en generell bestemmelse i § 14 om at hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur blir vurdert og tilbørlig vektlagt ved alle vedtak i eller i medhold av loven som berører samiske interesser direkte. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kap. 2.7 og i omtalen av § 14 i kap. 21.

11.8 Om de enkelte bestemmelsene

11.8.1 Mål for områdevern

11.8.1.1 Gjeldende rett

Gjeldende rett har ingen overordnet målformulering for områdevern. Overordnete målformuleringer i form av nasjonale mål for områdevern fremgår imidlertid av stortingsproposisjoner og meldinger, men disse er ikke juridisk forankret. Gjeldende naturvernlov inneholder heller ingen bestemmelse som direkte sier hva områdevern etter loven skal sikre, men mange av målene kommer til uttrykk i forskriftene om de enkelte verneområdene.

11.8.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en generell bestemmelse i utk. § 32 om mål for områdevern. Utvalget mener at loven på en klarere måte enn i dag bør gi uttrykk for hvilke mål som ønskes oppnådd med områdevern.

Utvalget viser også til at det internasjonalt legges stor vekt på at det skal oppnås et bestemt mål med områdevern, så som bevaring av biologisk mangfold (biomangfoldkonvensjonen), bevaring av truede arter (Bernkonvensjonen) eller bevaring av naturtyper (OSPAR, Bernkonvensjonen og Ramsarkonvensjonen). Dessuten er målet med vernet et viktig kriterium etter internasjonale retningslinjer for inndeling av områdevern i forskjellige kategorier.

Utvalget foreslår åtte nærmere angitte mål som områdevern etter lovkap. V skal bidra til, jf. utk. § 32 første ledd. Bestemmelsen gjelder både områder på land og i vann. Vektleggingen av de ulike formålene kan være forskjellig. Noen verneområder vil bidra til ett spesielt mål, mens andre kan ha sammensatte verneverdier og mål. Formuleringen av målene bygger på gjeldende norsk praksis og internasjonale forpliktelser og retningslinjer.

De formålene som angis i den enkelte verneforskriften, må være langt mer konkrete enn det målet som fremgår av utk. § 32 første ledd og de vilkårene eller formålene som fremgår for den enkelte vernekategorien, jf. utk. §§ 34 til 38. Det vises for øvrig til utvalgets nærmere drøfting i NOU 2004: 28 kap. 16.4.4 og 16.4.5.

11.8.1.3 Høringen

Fiskeri- og kystdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet (nå Arbeids- og inkluderingsdepartementet), Direktoratet for naturforvaltning, Reindriftsforvaltningen, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Norges Geologiske Undersøkelser, Regjeringsadvokaten, Den Norske Advokatforening, Bergindustriens fellessekretariat, Den Norske Turistforening, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Friluftslivets fellesorganisasjon, Greenpeace Norge, Natur og Ungdom, Nord-Trøndelag Reinsamelag, Norges Bondelag, Norges Dykkeforbund, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Naturvernforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk ornitologisk forening, Norske Reindriftsamers landsforbund, Norskog, SABIMA, WWF, fylkesmennene i Hedmark, Hordaland, Oslo og Akershus, Rogaland, Sør-Trøndelag, Østfold, og Møre og Romsdal,samt Ålesund kommune og Åseral kommune har uttalt seg til denne bestemmelsen. De aller fleste er generelt positive til målbestemmelsene for områdevern. En del instanser har imidlertid forslag til enkelte presiseringer og endringer.

Kommunal- og regionaldepartementet (nå Arbeids- og inkluderingsdepartementet), Reindriftsforvaltningen, Nord-Trøndelag Reinsamelag og ­Norske Reindriftsamers landsforbund ønsker at vern av områder også kan begrunnes i samisk kultur og næringsutnyttelse. Enkelte av disse instansene fremhever at samisk reindrift er den viktigste kulturbærer innenfor samisk kultur, og at nasjonale og internasjonale forpliktelser tilsier at samisk reindrift og kulturutfoldelse bør inn som et særlig mål med områdevern. Samerettsutvalget II uttaler i NOU 2007: 13, kap. 20.5.3 at målbestemmelsen bør gi hjemmel for å sikre naturgrunnlaget for samisk materiell kultur.

Den Norske Turistforening,Friluftslivets fellesorganisasjon, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Norges Jeger- og Fiskerforbund,SABIMA og WWF ønsker at hensynet til friluftsliv og naturopplevelse skal være et selvstendig mål med områdevern. Det heter bl.a. i uttalelsen fra WWF at:

«Vi savner … generelt en sterkere vektlegging på verneområders betydning for friluftslivet og naturopplevelser. Selv om det er særlig økologiske kriterier og de faktiske verneverdier som skal ligge til grunn for vernevedtakene, står også muligheten for å oppleve intakte naturområder og friluftsaspektet sentralt i denne sammenhengen. Dette burde derfor vært bedre forankret i lovteksten.»

Fiskeri- og kystdepartementet,Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening,Norges Skogeierforbund, Norskog og Åseral kommune mener brukerinteressene burde vært en del av målene ved områdevern fordi dette står sentralt for arbeidsplasser og inntekter i distriktene. Direktoratet for naturforvaltning stiller imidlertid spørsmål ved om «tilrettelegging for bruk» bør være et mål for områdevern.

Den Norske Turistforening, Greenpeace Norge,Natur og Ungdom, Norges Naturvernforbund, Norsk ornitologisk forening,SABIMA, WWF og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag ønsker en tydeliggjøring av nettverkstankegangen i lovteksten samt en kobling til bevaringsmålet i utk. § 4.

Norges Bondelag mener at utfordringene er ulike for Norge og resten av Europa og mener derfor at det bør stilles spørsmål ved behovet for å implementere et nettverk av naturområder slik EU-landene har gjort gjennom Natura 2000.

Fylkesmannen i Hedmark er i tvil om naturmangfoldloven bør hjemle mulighet for å opprette verneområder utelukkende for å bidra til bevaring av kulturhistoriske verdier slik utk. § 32 første ledd bokstav e kan tolkes, fordi dette kan skape uklarhet i forhold til forvaltning etter kulturminneloven.

Direktoratet for naturforvaltning stiller spørsmål om ansvarsforholdene mellom naturforvaltningen og kulturminneforvaltningen. Direktoratet for naturforvaltning mener også at begrepet «landskapsformer» må vurderes nærmere.

Bergindustriens fellessekretariat uttaler at det kan være formålstjenlig å presisere for det enkelte verneområde hvilket konkret mål man er ute etter å ivareta.

11.8.1.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at gjeldende rett generelt, og naturvernloven spesielt, mangler klare mål for områdevern. Imidlertid er det etter naturvernloven i praksis formulert en rekke formål for de konkrete verneområdene. Disse målene er i hovedsak basert på naturfaglige kriterier. Departementet foreslår, som utvalget, en lovfesting av mål for områdevern. Forslaget har fått bred støtte i høringen. Bestemmelsen vil etter departementets vurdering bidra til å tydeliggjøre hva vi ønsker med områdevern, dvs. hvorfor vi verner.

Målene gjenspeiler de nasjonale målene for områdevern, jf. St.prp. nr. 1 (2008 – 2009) tabell 6.1, som først og fremst er knyttet til naturens behov for beskyttelse. Det legges i de nasjonale målene særlig vekt på områdenes økologi og de faktiske verneverdiene. Samtidig vil målene gi informasjon om de rettspolitiske vurderingene som ligger bak lovbestemmelsene om områdevern. I tillegg vil bestemmelsen være et viktig tolkningsmoment ved anvendelsen av de enkelte bestemmelsene.

Internasjonalt legges det mye vekt på at man skal oppnå et bestemt mål med områdevern, så som bevaring av naturens mangfold (biomangfoldkonvensjonen), bevaring av truede arter (Bernkonvensjonen) eller bevaring av naturtyper (OSPAR, Bernkonvensjonen og Ramsarkonvensjonen). Målene vil derfor være et tiltak for å oppfylle internasjonale forpliktelser innenfor områdevernet.

Bestemmelsen angir både mål for det samlede områdevernet og mål som er aktuelle for det enkelte verneområdet. Det er lagt opp til at et verneområde som opprettes som et minimum må oppfylle ett av målene i bestemmelsen. Målene vil gjelde uavhengig av vernekategori, men noen mål kan være særlig aktuelle for bestemte kategorier, se også omtalen av § 33 i kap. 21.

Flere høringsinstanser påpeker at visse former for bruk og brukerinteresser, herunder samisk reindrift og kulturutfoldelse, og visse former for friluftsliv og naturopplevelse enten bør være selvstendige mål eller delmål ved områdevern.

Målene ved områdevern er, som nevnt ovenfor, først og fremst knyttet til naturverdier innenfor et aktuelt område der det legges særlig vekt på områdenes økologi og de faktiske verneverdiene.

En slik tilnærming er også i samsvar med EUs habitatdirektiv som vurderer vern ut fra rent naturfaglige kriterier. Hensynet til andre samfunnsinteresser kommer først inn i den konkrete forvaltningen av verneområdene. Selv om habitatdirektivet ikke er en del av EØS-avtalen, gir direktivet viktige signaler om hva som bør være mål med områdevern.

Selv om målene med områdevern er knyttet til de aktuelle naturverdiene, er departementet opptatt av at vernet også skal ha positive ringvirkninger for næringer og utvikling av lokalsamfunn. Slike virkninger er imidlertid ikke målet med områdevern, men effekter av vernet. Det er derfor ikke naturlig å ta inn slike hensyn i målbestemmelsen.

Hensynet til næringer, herunder samisk næringsvirksomhet, og utvikling av lokalsamfunn vil være viktig også i verneområder. Ved utforming av verneforskrifter og forvaltnings- og skjøtselsplaner skal det derfor legges vekt på slike hensyn. Det er imidlertid en klar forutsetning at utviklingen i verneområdet må skje innenfor det som er målet med vernet.

Områdevern foreslås heller ikke som virkemiddel for å sikre visse former for bruk, næringsvirksomhet eller kulturutøvelse fremfor andre. Gjør vi det, vil det bryte med gjeldende naturvernlov og klart avvike fra EUs habitatdirektiv. I praksis vil en slik tilnærming også legge til rette for bruk og tiltak innenfor verneområder som kan bidra til å skade eller forringe verneverdiene.

Videre gir vern av områder etter lovkap. V i naturmangfoldloven ikke hjemmel for å pålegge visse former for bruk. Bestemmelsene gir bare adgang til å forby eller regulere de former for bruk som kan skade eller forringe verneverdiene. I den utstrekning bruk av naturen er trukket inn i målformuleringene for områdevern, er det for å understreke hvilke former for bruk som virker positivt for verneverdiene.

Bruk vil imidlertid være en viktig forutsetning for å opprettholde eller gjenoppbygge verneverdier i en rekke områder. Slik bruk vil det være svært ønskelig at fortsetter, f.eks. beiting. Det bør derfor oppmuntres til slik bruk, bl.a. ved å legge til rette for at offentlige tilskuddsordninger kan brukes på slike tiltak eller bruk. Det er tatt inn egne bestemmelser om bruk som bidrar til å opprettholde eller gjenopprette verneverdier i § 36 tredje ledd (landskapsvernområder) og § 37 fjerde ledd (naturreservat).

Departementet viser til ovennevnte redegjørelse og går ikke inn for at visse former for bruk og kulturutøvelse skal være del av målbestemmelsen.

Det vises imidlertid til § 33 første ledd bokstav f der det fremgår at målet er «natur preget av menneskers bruk gjennom tidene (kulturlandskap)». I dette ligger at vernet også kan sikre naturgrunnlaget for samisk kultur og næringsutøvelse. Sikringen av naturgrunnlaget skal imidlertid ikke åpne for bruk og aktiviteter som kan forringe verneverdiene angitt i verneformålet.

Flere instanser ønsker en tydeliggjøring av nettverkstankegangen, mens Norges Bondelag er kritisk til nettverkstankegangen. Departementet ser nettverkstankegangen som et nytt og viktig grep i naturmangfoldloven. Slik nettverksbygging står også sentralt internasjonalt og i EUs habitat- og fugledirektiv. Nettverksbygging har som siktemål at de områder som tas vare på, samlet sett skal bidra til en helhetlig og tilstrekkelig ivaretakelse av biologisk, landskapsmessig og geologisk mangfold i et nasjonalt og internasjonalt perspektiv. For områder i sjø vises det også til at FNs generalforsamling har vedtatt en resolusjon der betydningen av del XII i havrettskonvensjonen understrekes (A/res/58/240). Landene blir i resolusjonen oppfordret til en rekke tiltak, herunder å beskytte korallrevene og å opprette nettverk av representative verneområder. Slik beskyttelse kan skje både gjennom områdevern, regler om utvalgte naturtyper og økologiske funksjonsområder for prioriterte arter og ved bruk av f.eks. plan- og bygningsloven.

Departementet mener det er behov for å se naturvern- og kulturminneverdier i sammenheng. Dette krever et nært samarbeid mellom naturvern- og kulturminnemyndigheter under hele verneplanprosessen. Det vil bidra til at både natur- og kulturhistoriske verdier blir bredt belyst og ivaretatt på en forsvarlig måte. Departementet mener derfor at loven skal kunne gi grunnlag for å verne både natur- og kulturhistoriske verdier der slike verdier henger nøye sammen og utgjør helheten i et område. Naturmangfoldloven vil imidlertid ikke gi hjemmel for at hensyn til kulturhistoriske verdier alene kan være et selvstendig mål for områdevern. Dette er presisert i § 33 første ledd bokstav e. Dersom det er snakk om ivaretakelse av kulturminneverdier alene uten at de står i nær sammenheng med naturverdier, dekkes dette opp av kulturminneloven.

Departementet er enig med Direktoratet for naturforvaltning at begrepsbruken bør være entydig, jf. første ledd bokstav a. Og at begrepsbruken bør være i samsvar med den europeiske landskapskonvensjonen der «landskap betyr et område, slik folk oppfatter det, hvis særpreg er et resultat av påvirkningen fra og samspillet mellom naturlige og/eller menneskelige faktorer» jf. konvensjonen, kapittel I, art. 1.

Departementet er enig med Bergindustriens fellesekretariat at det ved etablering av verneområder er viktig å synliggjøre hvilket mål som søkes nådd. Ofte vil det imidlertid være behov for å beskrive målene mer konkret enn det som fremgår av de generelle formuleringene i § 33. Hvor langt man går i å konkretisere målene i verneforskriften må avgjøres konkret i den enkelte vernesak.

11.8.2 Forskrifter om verneområder

11.8.2.1 Gjeldende rett

Naturvernloven inneholder en rekke hjemler for vern av områder, herunder §§ 4, 6 og 10. Permanent vern vedtas av Kongen, mens myndighet til å vedta midlertidige vernevedtak er delegert til Direktoratet for naturforvaltning. Verneforskriftene knyttet til geografisk avgrensede områder utgjør hovedtyngden av regelverket knyttet til verneområder.

Loven gir rammene for verneforskriften. Verneforskriften angir hjemmelsgrunnlag, vernekategori, geografisk virkeområde og formålet med vernet, og regulerer tiltak og aktiviteter i verneområdet innenfor lovens rammer. Etter dagens praksis kommer dette til uttrykk ved at verneforskriften konkret regulerer hvilken bruk som er forbudt og hvilken bruk som krever tillatelse etter søknad fra forvaltningsmyndigheten. Til dels angir den hvilken bruk vernet ikke er til hinder for. I tillegg har alle forskriftene en generell dispensasjonsbestemmelse.

Enkeltvedtak som treffes i medhold av verneforskriften kan variere. Det vanligste er at verneforskriften setter krav om individuell vurdering før et tiltak ev. kan settes i verk. Det forekommer at en verneforskrift bestemmer at drift eller inngrep i et verneområde bare kan skje i samsvar med en godkjent plan. Avgjørelsen om godkjenning av slik plan vil være et enkeltvedtak med hjemmel i verneforskriften (ev. annen lovgivning som regulerer plantypen).

11.8.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener utk. § 33 ikke vil innebære store endringer sammenholdt med dagens bestemmelser og praksis etter naturvernloven.

Utvalget foreslår at vedtaksmyndigheten fortsatt skal ligge til Kongen, jf. utk. § 33 første ledd. Etter utk. annet ledd foreslås det at vernets formål klart skal angis i verneforskriften. Dette vil bidra til en mer forutsigbar og effektiv forvaltning av verneområdet. Videre foreslår utvalget at det er de verneverdiene som ligger til grunn for vernet, som vil være utgangspunktet for verneområdets avgrensning, jf. tredje ledd.

Utvalget foreslår en generell bestemmelse om fastsettelse av verneforskriftens rettsvirkninger. For den enkelte vernekategori foreslår utvalget nærmere rammer for rettsvirkninger av et vernevedtak, jf. utk. fjerde ledd.

I tilknytning til dette mener utvalget at lovkap. V i naturmangfoldloven bør angi de rettslige rammene for hva som kan fastsettes i verneforskriften. Lovens materielle regler skal derfor være bindende for forvaltningen når vernebestemmelsene fastsettes. Dette må ses i sammenheng med at loven har høyere trinnhøyde enn forskrifter. Lovens rammer kan derfor etter utvalgets forslag ikke fravikes gjennom forskrift.

Utvalget mener dessuten at loven bør angi konkrete rammer for vernevedtakets innhold. Utvalget har derfor i loven for enkelte vernekategorier valgt å angi både et minimumskrav og et maksimumskrav til vernebestemmelser. Dette gjelder særlig for nasjonalparker og landskapsvernområder. Dette innebærer at forvaltningen får klarere signaler enn etter dagens naturvernlov, om spillerommet for myndighetsutøvelse.

Utvalget mener i tillegg at naturmangfoldlovens regler bør være direkte bindende overfor borgerne. Dette innebærer at det er loven, sammen med forskriften, som regulerer hva som er tillatt og hva som er forbudt innenfor et verneområde. En følge av at loven er direkte bindende, er at tiltak som i forskriften ikke er forbudt, likevel kan være det etter loven .

Utvalget ser det som viktig at et vern ikke uthules gjennom for liberale verneforskrifter. I verneområdene skal hensynet til verneverdiene være overordnet næringsinteressene. Dette innebærer at det bør gå et skille mellom bruk som bidrar til å fremme verneverdier, bruk som kan tåles fordi den ikke påvirker verneverdiene negativt, og bruk som er i strid med verneformålet, jf. utk. § 33 femte ledd.

11.8.2.3 Høringen

Fiskeri- og kystdepartementet, Justisdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Olje- og energi­departementet, Direktoratet for naturforvaltning, Rein­driftsforvaltningen, Riksantikvaren, Statens landbruks­forvaltning, Universitetet for miljø- og biovitenskap, Forsvarsbygg, LO, Fiskeri og havbruks­næringens landsforening, Nord-Trøndelag Reinsamelag, Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Botanisk Forening, Norsk Sau og Geit, Norske Reindriftsamers Landsforbund, Norskog, fylkesmennene i Aust-Agder, Buskerud, Hedmark, Rogaland, Sør-Trøndelag, Vest-Agder og Østfold, Møre og Romsdal fylke, Nord-Trøndelag fylkeskommune, kommunene Snåsa, Åseral, Grong, Høylandetog Lierne,Regionkontoret Nord-Gudbrandsdal, Setesdal Vesthei ­Ryfylkeheiene Landskapsvernområde,Statnett SF og Statskog SF har uttalt seg til utk. § 33.

Flere, herunder Direktoratet for naturforvaltning, Universitetet for miljø- og biovitenskap, Norsk Botanisk Forening, Fylkesmannen i Rogaland og Nord-Trøndelag fylkeskommune, er generelt positive til utvalgets forslag. Flere påpeker behovet for presiseringer. Statnett SF mener det bør klargjøres i selve lovteksten at også andre hensyn enn dem som er nevnt i bestemmelsen bør vektlegges, herunder hensynet til eiendomsforhold og næringsinteresser. Norges Jeger- og Fiskerforbund mener det ikke må legges opp til standard verneforskrifter som innfører restriksjoner på bruk av verneområdene uten forankring i verneformålet, og anmoder om at det tas inn eksplisitt at opprettelse av verneområder ikke skal være til hinder for utøvelse av friluftsliv, herunder utøvelse av jakt, fangst og fiske. Reindriftsforvaltningen, Nord-Trøndelag Reinsamelag og Norske Reindriftsamers Landsforbund mener verneforskrifter som regulerer samiske reinbeiteområder ikke skal være til hinder for å videreføre samisk reindrift.

Fylkesmennene i Aust-Agder og Vest-Agder mener paragrafen bør kunne åpne for å gjenoppta tidligere bruk og/eller tilstand.

Norskog viser til det brede politiske arbeidet for å ivareta arbeidsplasser og næringsliv i distriktene og er overrasket over at næringsinteressene er utelatt i teksten.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening mener at næringsvirksomhet som ikke strider med verneformålet må kunne tillates etablert, og at etablert virksomhet må kunne fortsette.

Om vedtaksmyndighet og anvendelse av forvaltningsloven

Justisdepartementet mener det er en viss uklarhet knyttet til hvorvidt et vernevedtak anses som forskrift, enkeltvedtak eller begge deler.

Norskog mener at verneforskrifter bør utformes regionalt/lokalt og ikke av sentrale myndigheter.

Hva forskriften kan gi regler om

Direktoratet for naturforvaltning støtter presiseringen om at verneområder i sjø skal angi om vernet gjelder sjøbunnen, vannsøylen, vannflaten eller en kombinasjon av disse.

Om avgrensning av verneområder

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag er enig i at verneområder skal avgrenses ut fra de naturfaglige kvalitetene.

Direktoratet for naturforvaltning uttaler at det er viktig at prinsippet om økosystemtilnærming for avgrensning av verneområder blir lovfestet i naturmangfoldloven. Direktoratet forstår bestemmelsen slik at den gir mulighet til å inkludere buffersoner ved avgrensningen av verneområder, samtidig som avgrensningen klart må bygge på verneverdiene og det areal som trengs for å beskytte disse.

Fiskeri- og kystdepartementet, Norges Skogeierforbund og Åseral kommune mener bestemmelsen kan utgå. Fiskeri- og kystdepartementet uttaler bl.a. at det er noe søkt å trekke frem momenter som økosystemets tåleevne mot klimaendringer og forurensning som begrunnelse for å øke størrelsen på verneområdene. Det vises til at utvalget mener verneområder bør avgrenses ut fra de naturfaglige verdiene vernet skal ivareta, jf. utk. § 32 første ledd. I dette ligger at verneområdets avgrensning ikke bør kunne begrunnes med at deler av området skal være et «reserveområde» som en ekstra beskyttelse overfor påvirkninger som har effekt på «kjerneområdet».

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener at avgrensning av verneområder slik at influensområder blir en del av verneområdet, kan føre til økt konfliktgrad med lokalsamfunnet.

LO uttaler at framtidige forslag om vernearealer velges ut fra områdenes verneverdi, og ikke fordi det er «enklere» å verne statens grunn enn privat grunn.

StatskogSF ønsker at man i verneprosessen ser på et større område enn kun det området som skal vernes. I arealet rundt områdevernet bør det tas en avveining mellom bruk og vern. Dette for å få en bevisst holdning til de konsekvenser vernet har for de tilgrensende områdene, og ikke minst slik at det kan tilrettelegges for nærings- og utviklingsmuligheter for virksomheter i regionen.

Om rådighetsreguleringer

Forsvarsbygg forutsetter at operativ virksomhet kan fortsette som før i vernede områder så lenge det ikke strider mot verneformålet. Øvingsvirksomhet ligger ikke under begrepet operativ virksomhet.

Olje- og energidepartementet viser til Norges vassdrags- og energidirektorats uttalelse hvor det bl.a. framgår at forholdet mellom vassdrag/energianlegg og vernehensyn bør være mest mulig avklart i vernebestemmelsene. Dersom det er installasjoner innenfor et verneområde, er det nødvendig å sikre rettigheter for atkomst i forbindelse med vedlikehold og drift, og det er viktig å ha mulighet til ev. opprusting av anleggene. Slike rettigheter er normalt nedfelt i dagens forskrifter, og denne praksisen bør videreføres. Olje- og energidepartementet understreker også at vern etter naturmangfoldloven må tilpasses føringene i Samlet Plan og de rikspolitiske retningslinjer som foreligger med tanke på å opprettholde en forsvarlig kraftbalanse.

Fylkesmannen i Østfold mener at der hvor det er usikkerhet om virkningene en type tiltak kan få for verneverdiene, bør tiltaket forbys, eller gjøres til gjenstand for en individuell vurdering med krav om tillatelse og utredning av virkningene av tiltak i samsvar med føre-var-prinsippet som utvalget legger til grunn.

Norges Naturvernforbund uttaler at de «støttar òg forslaget i § 33, fjerde leden, om å kunne vedta særskilde reglar for dei ulike delane av eit verna område».

Om bærekraftig bruk som opprettholder verneverdier

Nord-Trøndelag fylkeskommune og kommunene Grong, Høylandet, Lierne og Snåsauttaler at verneforskrifter må sikre videreføring av tradisjonell bærekraftig bruk som bidrar til å opprettholde verneverdiene i et område.

Flere instanser, herunder Landbruks- og matdepartementet, Statens landbruksforvaltning,Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norges Skogeierforbund, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norskog, Norsk Sau og Geit, Møre og Romsdal fylke, Åseral kommune og Setesdal Vesthei Ryfylkeheiene Landskapsvernområde mener imidlertid begrepet «tradisjonell» ikke bør inngå i bestemmelsen. Om dette uttaler Statens landbruksforvaltning bl.a. at bærekraftig bruk er det vesentlige i bestemmelsen, og det bør ikke være noe krav om at bruken skal være «tradisjonell» for å kunne tillates. Det bør heller ikke være noe problem å akseptere bærekraftig bruk som ikke kommer i strid med verneformålet.

Direktoratet for naturforvaltning er skeptisk til å ha denne bestemmelsen i den generelle forskriftsbestemmelsen. Det er kun i områder hvor vernet gjelder landskap eller biologisk mangfold som er kulturbetinget, det vil være riktig å bruke betegnelsen «bruk som bidrar til å opprettholde verneverdiene». Også Fylkesmannen i Buskerud mener bestemmelsen kan utgå. Fylkesmannen mener bestemmelsen innebærer tolkningsmessige utfordringer som kan medføre unødig konflikt.

Regionkontoret i Nord-Gudbrandsdal mener bestemmelsen kan oppfattes slik at dersom et eksisterende tiltak ikke bidrar positivt til å opprettholde verneverdiene, men likevel bygger på mange hundre års bruk av området så vil myndighetene kunne forby tiltaket.

Samerettsutvalget II foreslår, dersom Biomangfoldlovutvalgtes forslag til utk. § 33 opprettholdes, at dersom bestemmelsens siste ledd «for eksempel utformes slik at det fastslås at verneforskriftene «ikke [skal] være til hinder for å videreføre tradisjonell, herunder samisk, bærekraftig bruk som bidrar til å opprettholde verneverdiene i et område», kan dette bidra til å gi forskriftene et innhold som vil sikre bedre hensyntagen til samisk bærekraftig bruk. Det kan ev. også presiseres at verneforskriften ikke skal være til hinder for at samisk (tradisjonell) bærekraftig bruk kan videreutvikles i tråd med det som vil være rimelig ut fra «tida og tilhøva»».

11.8.2.4 Departementets vurdering

En lovfesting av gjeldende praksis om forskrifter for verneområder på land og i havet, vil på en klarere måte enn i dag angi de rettslige rammene for de rådighetsinnskrenkninger som kan fastsettes i verneforskriften. Det vil bidra til større forutsigbarhet og mer ensartet praktisering av verneforskrifter. Departementet mener det er riktig med en slik lovfesting. Departementet viser til at forslaget ikke innebærer vesentlig omlegging i forhold til bestemmelsene i gjeldende naturvernlov og praksis. Rådighetsinnskrenkningene vil, som i dag, tilpasses nødvendig aktivitet knyttet til installasjoner for energiforsyning og sjøsikkerhet, forsvarets virksomhet, samisk reindrift, friluftsliv m.m.

Om vedtaksmyndighet og anvendelse av forvaltningsloven

Departementet viser til at vedtak om områdevern regnes som forskrifter etter forvaltningsloven. Siden vedtakene gjennomgående vil ha betydning for bestemte grunneiere eller rettighetshaveres rettsstilling, må vedtakene også regnes som enkeltvedtak der disse har partsstilling. Det betyr at også saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kap. IV til VI får anvendelse hvis det ikke er gjort unntak fra dem, jf. forvaltningsloven § 1. Disse saksbehandlingsreglene omfatter bl.a. forvaltningens utredningsplikt, forhåndsvarsling av parter, rett til dokumentinnsyn for partene, grunngiing av og underretning om vedtaket, og klagerett. Vedtak om områdevern fattes av Kongen i statsråd fordi det er saker av stor viktighet og sektorovergripende karakter, jf. Grunnloven § 28. Siden vedtak om områdevern blir truffet ved kgl.res. med mindre det gjelder mindre endringer i vernevedtaket eller vedtak om midlertidig vern, har klageretten liten eller ingen betydning i praksis.

Om avgrensning av verneområder

Avgrensningen av verneområder tar utgangspunkt i verneverdiene. Helhetlige vurderinger av verneverdier og andre forhold som f.eks. næringsinteresser ligger til grunn ved fastsettelse av vernegrensene. Eiendomsgrenser vil normalt ikke være utslagsgivende for avgrensning av verneområder, men kan bli vektlagt av arronderingsmessige hensyn. Generelt avgjør ikke eiendomsforholdene hvilke områder som skal vernes, men departementet mener det er mer naturlig at statseiendommer utnyttes til verneområder enn privat grunn, når det ikke er vesentlige forskjeller i vernverdiene og heller ikke er et markert større behov for å utnytte arealet på statsgrunn til andre allmenne formål.

Prinsippet om økosystemtilnærming i denne forbindelse er et av de sentrale handlingsprinsippene for bærekraftig utvikling. Prinsippet er lagt til grunn internasjonalt bl.a. gjennom biomangfoldkonvensjonen. Avgrensing av verneområder skal begrunnes ut fra naturfaglige verdier, og de skal ha en geografisk utstrekning som samsvarer med det som er formålet med vernet. Såkalte buffersoner eller influenssoner kan derfor ikke innlemmes i verneområdene. Departementet forutsetter imidlertid at plan- og bygningsloven og de ulike sektorlovene kan regulere aktivitet i nærområdene til verneområder slik at aktivitet utenfor verneområdene ikke får uønsket virkning på verneverdier innenfor verneområdet, jf. kap. 11.8.15 og § 49 om utenforliggende virksomhet som kan medføre skade inn i et verneområde.

Om rådighetsreguleringer

Områdevern innebærer rådighetsreguleringer overfor grunneiere, rettighetshavere og allmennheten. Graden av rådighetsreguleringer varierer mellom vernekategoriene og kan også variere mellom områder innenfor samme vernekategori (§ 34 fjerde ledd annet punktum). Rådighetsreguleringene er generelt strengest der verneformålet er å ta vare på sårbar, truet eller urørt natur. Ved fastsettelsen av hvilken type bruk som skal kunne tillates, vil bl.a. prinsippene om kunnskapsgrunnlag (§ 8), føre-var-prinsippet (§ 9) og prinsippet om samlet belastning (§ 10) komme inn som retningslinjer ved forvaltningens skjønnsutøvelse. I hovedsak vil dagens praksis for hva som gjennomføres av tiltak og bruk videreføres i ny lov. Ved etablering av energitiltak vil bestemmelsen f.eks. ikke være til hinder for adkomst – også motorferdsel når dette er nødvendig – i forbindelse med vedlikehold av veier, kraftanlegg, luker og dammer anlagt for å sikre kraftforsyningen. Bestemmelsen er heller ikke til hinder for nødvendig opprusting av slike anlegg. Dette gjelder også eksisterende kraftledninger. Disse rettighetene er normalt nedfelt i verneforskriftene som er vedtatt før vedtakelse av denne lov. Denne praksis videreføres.

Om bærekraftig bruk som opprettholder verneverdier

Departementet viser til at § 34 femte ledd presiserer at verneforskriften ikke skal være til hinder for bærekraftig bruk som bygger opp under verneformålet i et område. Bestemmelsen understreker den positive betydningen av bruk som innebærer at verneverdier ivaretas aktivt. Det er selve bruken som bidrar til å bygge opp under verneverdiene det ikke skal legges begrensninger på. Regulering av andre forhold knyttet til bruken vil det være adgang til å regulere i forskriften for å unngå skade på verneverdiene.

11.8.3 Nasjonalparker

11.8.3.1 Gjeldende rett

Det følger av naturvernloven § 3 at det kan etableres nasjonalparker for å bevare større urørte eller i det vesentlige urørte eller egenartede eller vakre naturområder av arealer av statens grunn. Grunn av samme art som ikke er i statens eie og som ligger i eller grenser inntil statens arealer, kan legges ut som nasjonalpark sammen med statens grunn. Private områder kan legges ut som nasjonalpark når visse betingelser er oppfylt.

11.8.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre hjemmelen for nasjonalparker der vilkårene for nasjonalpark knyttes opp til naturverdiene. Utvalget foreslår å ikke videreføre kravet om statlig grunn.

Utvalgets forslag til nasjonalparkbestemmelse svarer til IUCNs kategori II, men med mulighet for mer bruk enn hva IUCN-kriteriene anbefaler.

Hovedvilkåret foreslås formulert slik at det må dreie seg om større naturområder som inneholder særegne eller representative økosystemer eller landskapsformer og er uten tyngre naturinngrep. Det skal, som i gjeldende rett, være et vilkår at området framstår som et naturområde. Dette utelukker ikke enhver menneskelig påvirkning, men trekker grensen mot aktiv bearbeiding av naturen, f.eks. jordbrukslandskap. At området har vært brukt til ekstensiv utmarksbruk slik som beite, jakt, fiske og vedhogst, hindrer ikke at området i det vesentlige fremstår som et naturområde. Utvalget har valgt uttrykket «uten tyngre naturinngrep» bl.a. fordi dagens krav om «urørt» eller «i det vesentlige urørt» natur, har vært oppfattet som uklart eller – i enkelte sammenhenger – misvisende. Det har vært vist til, særlig fra samisk hold, at mennesker har holdt til i naturen i mangfoldige år og satt sine spor, og dermed «berørt» området.

Utvalget går inn for å beholde vilkåret om «større områder» for å ivareta sammenhengende områder med mest mulig opprinnelig natur.

Utvalget viser til at kravet om at nasjonalparker skal opprettes på statens grunn i noen tilfeller har vært et hinder for å opprette nasjonalparker der naturgrunnlaget og verneverdiene egentlig kunne tilsi et slikt vern. I tillegg har bestemmelsen i gjeldende lov om at det under visse forutsetninger kan tas med privat grunn, vært konfliktskapende. Utvalget er kommet til at den beste løsningen vil være å oppheve kravet om statsgrunn for nasjonalparker.

Utvalget finner det imidlertid naturlig at statseiendommer utnyttes til verneområder fremfor private, når det ikke er vesentlige forskjeller i verneverdiene og det heller ikke er et markert større behov for å utnytte arealet på statsgrunn til andre allmenne formål. På bakgrunn av dette mener utvalget at statsgrunn ikke bør avhendes før det er klarlagt at arealet ikke har interesse for områdevern. For å sikre dette tilrår utvalget at det blir overveid å endre avhendingsinstruksen, jf. kgl.res. 19. desember 1997 om avhending av fast eiendom som tilhører staten og overføring av fast eiendom mellom statsinstitusjoner.

Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger som er lagt til grunn i NOU 2004:18 kap. 16.6.

11.8.3.3 Høringen

Justisdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Regjeringsadvokaten, Statens landbruksforvaltning, Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet, Universitetet for miljø- og biovitenskap, Den Norske Turistforening, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Friluftslivets fellesorganisasjon, Friluftsrådenes Landsforbund, Nord-Trøndelag Reinsamelag, Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Naturvernforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk Botanisk forening, Norske landskapsarkitekters forening, Norske Reindriftssamers landsforbund, Norskog, Oslo og omland friluftsråd, Reiselivsbedriftenes landsforbund, SABIMA, fylkesmennene i Aust-Agder, Buskerud, Hedmark, Nordland, Rogaland, Sør-Trøndelag, Telemark, Troms, Vest-Agder, Østfold, samt Møre og Romsdal, Nord-Trøndelag fylkeskommune, kommunene Gratangen, Grong, Høylandet, Kvinesdal, Lierne, Snåsa og Åseral, Arbeidsutvalget for kommunal viltforvaltning i Aust-Agder, Norsk Naturarv, Statnett SFog en privatpersonhar uttalt seg til utkastet til bestemmelsen om nasjonalparker. Flere er generelt positive til bestemmelsen, mens andre er i mot.

Direktoratet for naturforvaltning mener at for å oppnå målsettingen om å bevare variasjonsbredden av naturtyper, landskap og større intakte økosystemer, er det meget viktig at nasjonalpark-kategorien opprettholdes som en streng vernekategori i samsvar med dagens praksis.

Vilkår for vern

Direktoratet for naturforvaltning støtter de foreslåtte kriteriene for opprettelse av nasjonalparker, men foreslår at «landskapsformer» erstattes med «landskap». Direktoratet mener det er riktig at begrepet «urørt» i naturvernloven erstattes med «naturområder uten tyngre inngrep».

Regjeringsadvokatenog Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener at kravet om fravær av tyngre tekniske inngrep ikke må være absolutt.

Eiendomsforholdene

Mange instanser har uttalt seg til forslaget om å fjerne kravet til statsgrunn ved etablering av nasjonalparker.

Justisdepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Norges teknisk naturvitenskaplige universitet, Den Norske Turistforening, Friluftslivets fellesorganisasjon, Norges Naturvernforbund, Norsk Botanisk forening, flere fylkesmenn og Møre og Romsdal fylke mener det er positivt at det er verneverdiene og ikke eiendomsforholdene som skal avgjøre om et område skal bli nasjonalpark. Justisdepartementet peker bl.a. på at i finnmarksloven § 19 er presisert at det kan opprettes nasjonalpark på Finnmarkeiendommens grunn, nettopp fordi det er ønskelig å kunne opprette nasjonalparker i Finnmark selv om grunnen ikke lenger er i statlig eie.

Flere kommuner samt Nord Trøndelag fylkeskommuneuttaler at bruk av privat grunn til nasjonalparkformål må være begrunnet i konkrete verneverdier.

Enkelte andre kommuner og Norges Skogeierforbunduttaler at dersom det skal opprettes flere nasjonalparker, bør de først legges ut på statsgrunn. Det er bare akseptabelt å ta ut kravet om statlig grunn i nasjonalparker dersom private grunneiere blir sikret full erstatning, og at det legges opp til at vernearbeidet skal baseres på frivillighet. Norskog og Reiselivsbedriftenes landsforbund går imot etablering av nasjonalpark på privat grunn da erstatningspraksis så langt ikke har vært akseptabel.

Rettsvirkninger av vern

Om tradisjonell bruk og beitepress

En rekke instanser, herunder Landbruks- og matdepartementet, Statens landbruksforvaltning, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Skogeierforbundog Åseral kommune har merknader til begrepet «tradisjonell bruk», jf. også kap.11.6. De fleste ønsker å ta ut ordet «tradisjonell», slik at det er fremgår klart at det er bruk som ikke er i strid med verneformålet som kan tillates eller fortsette.

Direktoratet for naturforvaltning uttaler at opprettelse av nasjonalparker ikke skal være til hinder for tradisjonell bruk som ikke skader verneverdiene. Etter direktoratets mening vil en henvisningen til bruk som bidrar til å «opprettholde» verneverdiene være lite passende fordi målsettingen med nasjonalparker som utgangspunkt skal være å bevare intakte økosystemer. Direktoratet foreslår derfor at bestemmelsen endres til at «i nasjonalparker skal ingen varig påvirkning av naturmiljø eller kulturminner finne sted med mindre påvirkningen er forenlig med verneformålet».

Enkelte fylkesmennuttaler at det er behov for nyansering når det gjelder tradisjonell bruk. Fylkesmannen i Rogaland tilrår innføring av hjemmel til mulig regulering av tradisjonell utnytting av jakt-, fiske- og beiteinteresser i nasjonalparkene, slik at en i enkelte utvalgte nasjonalparker kan få et restriksjonsnivå i tråd med IUCNs normer for nasjonalparker, dvs. ivaretakelse av naturens produksjonsevne og biologisk mangfold.

Norske Reindriftsamers Landsforbund og Nord-Trøndelag Reinsamelag uttaler at de primært ikke er imot opprettelse av nasjonalparker og andre verneområder fordi det også kan bidra til å verne reindriftens beitearealer. Dette forutsetter at vernet ikke utelukker tradisjonell samisk reindrift.

SABIMA,flerefylkesmenn og Arbeidsutvalget for kommunal viltforvaltning i Aust-Agder mener at stort beitepress kan være en aktivitet som må reguleres for å bevare artsmangfoldet og naturens produksjonsevne på samme måte som jakt og fiske.

Om ferdsel

Direktoratet for naturforvaltning uttaler at det er viktig at lovforslaget legger opp til at dagens strenge praksis videreføres, og at det er positivt at bestemmelsen tydelig sier at forskriften skal sikre en uforstyrret opplevelse av naturen. Direktoratet er enig i at ferdsel til fots bare bør kunne forbys når det er nødvendig for å ivareta verneverdiene. Direktoratet forutsetter videre at ferdsel som skjer ved bruk av ikke-motorisert teknisk utstyr som f.eks. kiting, ikke er å anse som ferdsel til fots og kan reguleres dersom det kommer i konflikt med verneformålet. Direktoratet mener det er viktig at all organisert ferdsel kan reguleres i verneforskriftene dersom ferdselen vil kunne medføre skade på verneverdiene. Som følge av at nasjonalparkene i større grad skal være grunnlag for lokal verdiskapning, kan økt bruk og større aktivitet i tilknytning til friluftsliv, reiseliv og turisme bli av en slik art eller intensitet at den kommer i konflikt med verneformålet og motvirker målsettingen om bevaring av verneverdiene.

11.8.3.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalget og går inn for å opprettholde kategorien for nasjonalparker som en streng verneform.

Om vilkår for vern

Formålet med å opprette nasjonalparker er først og fremst å sikre større økosystemer som er uten tyngre tekniske inngrep. Sett i forhold til lovens bestemmelse om mål med områdevern i § 33 første ledd, kan alle målene komme inn ved nasjonalparkvern. De mest aktuelle målene er i bokstav a, b, c, d, f og g. Både hensynet til naturverdiene og opplevelsesverdien er etter departementets mening viktige mål med opprettelsen av nasjonalparker. Hensynet til friluftsliv vil imidlertid ikke være et selvstendig mål for vern av nasjonalparker, jf. kap. 11.8.1.4

I departementets kommentarer til § 33 første ledd bokstav a i kap. 11.8.1.4 og i kap. 21 legges det til grunn at begrepsbruken bør være entydig, og departementet foreslår at ordet «landskapsformer» erstattes med ordet «landskap». Tilsvarende vurdering gjør seg gjeldende i § 35 første ledd.

Om eiendomsforholdene

Departementet registrerer at det er delte meninger om nasjonalparker også skal kunne omfatte privat grunn, men at flertallet av de som har uttalt seg om dette, slutter seg til utvalgets forslag om å fjerne vilkåret om statsgrunn for å kunne etablere nasjonalparker.

Departementet mener at det må være naturverdiene og ikke eiendomsforholdene som må være avgjørende for hvilken vernekategori som skal benyttes. Det har vært uklart hvor langt kravet om statsgrunn etter gjeldende rett rekker, og praksis har vist at dette har vært konfliktskapende. Ved å fjerne kravet om statsgrunn vil vernekategorien bli klarere og mer fleksibel. Departementet mener imidlertid at der det er naturlig bør statseiendommer utnyttes til verneområder fremfor privat grunn, når det ikke er vesentlige forskjeller i verneverdiene, og det heller ikke er et markert større behov for å utnytte arealet på statsgrunn til andre allmenne formål. Statsgrunn bør derfor ikke avhendes til andre før det er klarlagt at arealet ikke har interesse for områdevern.

De endringer som nå gjøres i erstatningsreglene for områdevern, vil ivareta grunneiernes økonomiske interesser i langt større grad enn i dag. Departementet foreslår på bakgrunn av ovennevnte at det ikke skal være krav om statsgrunn ved etablering av nasjonalparker.

Om nasjonalparker i sjø

Nasjonalparker kan opprettes både på land og i en kombinasjon land og sjø. Fordi det er noe ulike forutsetninger for vern på land og i rene sjøområder, foreslår departementet en egen bestemmelse om rene marine verneområder i § 39. Etter departementets vurdering vil en egen bestemmelse om rene marine verneområder tydeliggjøre behovet for og virkningene av vern i sjø, og dermed være bedre tilpasset forholdene i havet enn bestemmelsen i § 35. Om marine verneområder, se kap. 11.8.7 og omtalen av § 39 i kap. 21.

Om rettsvirkninger av vern

Om tradisjonell bruk, beitepress og andre aktiviteter

Departementet mener aktivitet og tiltak innenfor nasjonalparkene må tilpasses formålet med vernet. Aktivitet og tiltak må ikke forringe eller ødelegge verneverdier. «Tradisjonell bruk» forbindes ofte med landbruksdrift, men praksis har vist at begrepet i mange tilfeller har skapt uklarhet, og det er skapt konflikt rundt tolking av hva som faller innenfor dette begrepet. Bestemmelsen kan også skape en forventning om mer intensiv bruk hvilket ikke nødvendigvis er forenlig med det restriksjonsnivået lovbestemmelsen for øvrig legger opp til. Departementet er av den oppfatning at det er brukens virkning på verneverdiene som er det sentrale, ikke om den er tradisjonell eller ikke. På bakgrunn av dette anbefaler departementet at § 35 annet ledd første punktum omformuleres i tråd med dette.

Beiting vil som oftest ikke være i strid med verneformål i nasjonalparkene. I mange tilfeller vil beiting også kunne bidra til å opprettholde verneverdier. Det kan imidlertid i helt spesielle tilfeller bli aktuelt å regulere beitetrykket av hensyn til verneverdiene. Dette kan skje dersom det skulle oppstå en situasjon der beitingen får et omfang eller karakter, f.eks. som følge av innføring av ny type beitedyr, som medfører at verneverdier kan gå tapt.

Departementet mener nasjonalparkene i større grad skal kunne benyttes med tanke på næringsutvikling, jf. St.prp. nr. 65 (2002 – 2003) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003, den såkalte Fjellteksten. Det ble lagt til grunn at de unike natur- og kulturressursene representerer et stort potensial for fortsatt sysselsetting og bosetting i fjellbygdene. Samtidig skal natur- og kulturverdiene i fjellområdene bevares som kilde til friluftsliv, rekreasjon og natur- og kulturopplevelser. Det ble derfor lagt til grunn at forvaltningen av fjellområdene skal ta utgangspunkt i de rammebetingelser som den sårbare fjellnaturen setter, dvs. en økosystemtilnærming. All aktivitet må derfor skje på en slik måte at det ikke går på bekostning av verneverdiene, noe som innebærer at det f.eks. som utgangspunkt ikke vil være grunnlag for oppføring av nye bygninger og økt motorferdsel.

Jakt og fiske er en sentral del av norske friluftslivstradisjoner og vil, når det utøves innenfor naturmangfoldlovens kap. III, og viltlovens og lakse- og innlandsfisklovens rammer, normalt ikke endre økosystemene vesentlig, eller være uforenlig med bevaring av disse.

Om ferdsel og støy

Utøvelse av det enkle friluftslivet har lange tradisjoner i Norge. Departementet mener i likhet med utvalget at enkelt friluftsliv som er tilpasset verneverdiene, bør være tillatt innenfor nasjonalparker. Departementet viser imidlertid til at det også i forbindelse med friluftsliv oppstår nye aktiviteter og ferdselsformer som på ulik måte kan påvirke verneverdiene. Slike aktiviteter skal kunne reguleres dersom de kan være til skade for eller forringe verneverdiene. Et eksempel på dette er kiting i sårbare villreinområder.

Departementet viser til at fravær av støy er viktig for mange ved opplevelse av natur, og at «stillhet» av mange blir trukket frem som en viktig kvalitet ved de store urørte verneområdene. Departementet er enig i utvalgets forslag, der det i bestemmelsen uttrykkelig sies at forskriften skal sikre en uforstyrret opplevelse av naturen. Dette innebærer at det fortsatt skal være strenge restriksjoner for motorisert ferdsel innenfor nasjonalparker.

Om forvaltningsplaner

Departementet viser til kap. 11.1.1 og kap. 11.7.5 der viktigheten av forvaltningsplaner er drøftet, kap.11.8.4.4 hvor forvaltningsplaner i landskapsvernområder er omtalt, og til kap. 11.8.13 hvor mange høringsinstanser påpeker at utarbeidelse av forvaltningsplaner og ikke bare skjøtselsplaner må lovfestes. Departementet mener at behovet for helhetlige forvaltningsplaner er størst i de store verneområdene, og særlig i nasjonalparkene og landskapsvernområdene hvor det ofte er mange brukerinteresser. Departementet anbefaler derfor at det hjemles i et tredje ledd i § 35 at forvaltningsplan skal legges frem samtidig med vernevedtaket.

11.8.3.5 Bynasjonalparker

Gjeldende rett

Naturvernloven har i dag ingen hjemmel for å opprette egne bynasjonalparker som ligger i eller tett inntil byer og tettsteder.

Utvalgets forslag

Med utgangspunkt i debatten om behovet for bevaring av helheten i og samspillet mellom natur- og kulturarven i by- og tettstedsnære områder har utvalget vurdert om det er behov for å innføre en egen bestemmelse om bynasjonalparker i naturmangfoldloven, jf. kap. 16.6.4 i NOU 2004: 28. Bakgrunnen har vært at dagens naturvernlov i for liten grad er innrettet på vern av slike områder ut fra bl.a. friluftslivshensyn kombinert med tilrettelegging for turistmessig bruk og opplevelser av områder med natur- og kulturminneverdier.

En ev. bestemmelse om bynasjonalparker ville etter utvalgets mening måtte ha lempeligere vilkår for vern og restriksjonsnivå enn det utvalget foreslår for vernekategoriene nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater og biotopvernområder. Utvalget mener at flere av de behovene som en ordning med bynasjonalparker skulle dekke, kan ivaretas gjennom vern som landskapsvernområde etter naturmangfoldloven eller ved kombinert vern etter naturmangfoldloven (reservater eller landskapsvernområder) og annet lovverk, særlig kulturminneloven og plan- og bygningsloven. Utvalget foreslår derfor ikke en egen bestemmelse om bynasjonalparker i naturmangfoldloven.

Høringsinstansenes syn

Friluftsrådenes Landsforbund mener det er behov for en egen lovhjemmel for å ivareta viktige naturområder med store opplevelseskvaliteter for store befolkningsgrupper. I stor grad gjelder dette bymarker.

Norskog mener at en egen bestemmelse om bynasjonalparker vil vanne ut forståelsen av nasjonalparkbegrepet. Norskog har for øvrig ingen motforestillinger mot opprettelse av bynære nasjonalparker dersom det begrenses til, og det samtidig finnes et faglig grunnlag for, å benytte begrepet i byenes parker og grøntanlegg. I den grad man her ser for seg å utvide vernet til bynære skoger, stiller Norskog seg avvisende til dette. Det er allerede et utviklet grunnlag for ivaretakelse av flerbruksverdier for bynære skoger.

Departementets vurdering

Departementet mener det er viktig å sikre natur-, kultur- og friluftslivsinteresser, både i by og tettsteder, og i nærheten av slike. Samtidig deler i utgangspunktet departementet utvalgets vurdering om at vi i dag har tilstrekkelig lovhjemler til å ta vare på slike områder på en langsiktig og god måte. Departementet har imidlertid på ett punkt sett et behov for å styrke lovgrunnlaget ut fra hensynet til bl.a. friluftslivet, og har fremmet Ot.prp. nr. 23 (2008 – 2009) Om lov om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven). Det er i tillegg vedtatt midlertidig markagrense for Oslo og nærliggende kommuner inntil markaloven trer i kraft.

På denne bakgrunn mener departementet det ikke er behov for en egen vernekategori om bynasjonalparker i naturmangfoldloven.

11.8.4 Landskapsvernområder

11.8.4.1 Gjeldende rett

Landskapsvernområder etableres for å bevare egenartet eller vakkert natur- eller kulturlandskap, jf. naturvernloven § 5. Formålet er etter lovens ordlyd å «bevare landskapet». Landskapsvern er ofte kombinert med fredning av plante- eller dyrearter etter naturvernloven §§ 13 eller 14, eller reservat- eller biotopfredning etter §§ 8 eller 9. Landskapsvern er den mildeste verneformen.

I praksis har landskapsvernområde vært brukt til et vidt spekter av verneformål, bl.a. som alternativ til nasjonalpark i områder planlagt utlagt til nasjonalpark, men som ikke oppfyller nasjonalparkkriteriene. Kategorien er brukt i randsonene til nasjonalparker, og den er også brukt i større urørte områder med naturkvaliteter som kvalifiserer til nasjonalpark, men hvor grunneierforholdene har gjort det vanskelig å opprette nasjonalpark.

Naturvernloven § 7 bestemmer at reglene om landskapsvernområder «gjelder ikke områder som omfattes av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven». Der hvor landskapsvernområdet omfatter et allerede regulert område, innebærer bestemmelsen at vedtaket om landskapsvern ikke kan ha rettsvirkning før reguleringsvedtaket er opphevet. Den åpner imidlertid også for etterfølgende reguleringsvedtak i områder som er utlagt til landskapsvernområde. I de regulerte områdene bortfaller landskapsvernet etter naturvernloven når reguleringsplanen er endelig.

11.8.4.2 Utvalgets forslag

Landskapsvern er den vernekategorien som etter utvalgets vurdering framstår som mest uklar. Den er brukt til svært forskjellige formål, og restriksjonsnivået har vært varierende. Utvalget foreslår derfor at kategorien landskapsvernområde rendyrkes til å ivareta «landskap» som sådant, slik intensjonen opprinnelig har vært. Ivaretakelsen av naturverdier som blir skapt i samspillet mellom menneskers bruk og naturgrunnlaget, er ett blant flere sentrale mål i landskapsvernet. Et annet mål er å sikre større trekk i naturlandskap for å ivareta økologiske funksjoner, men også av hensyn til opplevelsesverdi og rekreasjon.

Landskapsvernområder svarer til IUCN-kategoriene landskapsvern (V) og, til dels, ressursforvaltningsområde (VI).

Utvalget har vurdert om landskapsvernet bør skilles i to vernekategorier, for henholdsvis naturlandskapet og kulturlandskapet, men er kommet til at dette ikke er hensiktsmessig. Det er etter utvalgets syn glidende overganger mellom naturlandskap og kulturlandskapet. Internasjonalt er nettopp menneskers tilknytning til landskapet sentralt for denne verneformen. Utvalget foreslår derfor at naturlandskap og kulturlandskapet behandles i samme kategori.

Landskapsvernområde skal være en mild vernekategori, og den kan kombineres med andre vernekategorier, særlig biotopvernområde.

Forholdet til reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven

Utvalget foreslår å oppheve muligheten til å vedta en reguleringsplan etter plan- og bygningsloven i strid med et landskapsvernområde. Bestemmelsen i gjeldende rett gir reguleringsplaner forrang overfor landskapsvernområder, og ikke overfor naturreservater, nasjonalparker og biotopfredningsområder. Det er heller ikke slik at det er andre plantyper etter plan- og bygningsloven som gis forrang overfor landskapsvernområder.

Tidligere kunne det ikke treffes fredningsvedtak etter kulturminneloven i strid med reguleringsplaner og bebyggelsesplaner etter plan- og bygningsloven. Dette ble endret i 1989, slik at fredningsvedtak nå går foran slike planer etter plan- og bygningsloven, jf. Ot.prp. nr. 51 (1987–88). En viktig forutsetning for denne endringen var at fredningsvedtak skulle utarbeides i nær kontakt med kommunens planmyndigheter. Kulturminnelovens saksbehandlingsbestemmelse ble endret for å sikre dette. Denne bestemmelsen er lik dagens saksbehandlingsbestemmelse etter naturvernloven. I utvalgets forslag til saksbehandlingsbestemmelse, jf. utk. § 40, videreføres hovedelementene i dagens bestemmelse. Det foreslås imidlertid en tydeliggjøring av tidlig involvering i prosessen med verneplaner, klarere regler for hvordan medvirkningen skal legges opp og hva det er spesielt viktig å legge vekt på i saksbehandlingen. Dette vil bedre kommunens mulighet til kontakt og medvirkning i vernesaker.

Utvalget går inn for at vedtak om vern av naturområder – som i dag – skal treffes av Kongen i statsråd, mens vedtak etter plan- og bygningsloven fattes av kommunen. Utvalget ser det som lite naturlig at Kongens myndighet til å ta vare på verdifullt landskap skal kunne begrenses av kommunale vedtak. En slik ordning vil også kunne vanskeliggjøre oppfyllelsen av nasjonale målsettinger og internasjonale forpliktelser.

Utvalget foreslår å ikke videreføre bestemmelsen om at regler om landskapsvernområder ikke gjelder i områder som omfattes av reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven.

Landskapsvernområder og biologisk mangfold

Når det er artene eller det biologiske mangfoldet i kulturlandskapet som skal ivaretas, kan det etter utvalgets mening være nødvendig med et strengere vern enn det som landskapsvernområde vil gi. Flere andre av utvalgets forslag er derfor viktige supplement eller alternativ til landskapsvernområde når det gjelder ivaretakelse av viktig biologisk mangfold.

For det første vil utvalgets forslag om et utvidet bevaringsprinsipp for arter bidra til en bedre beskyttelse av særlig plantearter enn i dag, uavhengig av om forekomsten befinner seg i eller utenfor et vernet område. Siden vegetasjonen er et viktig element i landskapet, vil en slik beskyttelse også kunne ha en viss effekt relatert til landskapsvern. Inngrep som f.eks. ødelegger en hel vegetasjonstype i et landskapsvernområde, vil ofte i seg selv kunne betegnes som et «vesentlig» inngrep i landskapets karakter.

Videre foreslås at reservater også skal kunne opprettes for å bevare kulturbetinget biologisk mangfold, slik at områder der de sentrale verneverdiene er knyttet til det biologiske mangfoldet, og ikke til landskapstrekkene, vil kunne vernes som reservat. Men utvalget kan se behovet for et strengt vern i noen «lommer» med spesielt viktig biologisk mangfold innenfor et større landskapsvernområde. Her bør imidlertid beskyttelsen skje i form av vern etter andre vernekategorier, f.eks. reservater.

Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger i NOU 2004: 28 kap. 16.7.

11.8.4.3 Høringen

Fiskeri- og kystdepartementet, Justisdepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Statens landbruksforvaltning, Regjeringsadvokaten, Norsk institutt for jord- og skogkartlegging (nå: Norsk institutt for skog og landskap), Universitetet for miljø- og biovitenskap, Den Norske Turistforening, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Friluftslivets fellesorganisasjon, Nord-Trøndelag Reinsamelag, Norges Bondelag, Norges Naturvernforbund, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Botanisk forening, Norske landskapsarkitekters forening, Norske Reindriftsamers landsforbund, Norskog, Oslo og omland friluftsråd, Utmarkskommunenes Sammenslutning, fylkesmennene i Aust-Agder, Finnmark, Hedmark, Hordaland, Nordland, Oslo og Akershus, Rogaland, Sør-Trøndelag, Troms, Vest-Agder og Østfold, Møre og Romsdal fylke, Nord-Trøndelag fylkeskommune, kommunene Hjartdal, Hjelmeland, Hægebostad, Høylandet, Kvinesdal, Lierne, Meråker, Nore og Uvdal, Oppdal, Rollag, Røyrvik, Sauda, Snåsa og Stor-Elvdal, Setesdal Vesthei Ryfylkeheiene Landskapsvernområde og Vest-Telemarktinget har uttalt seg til utkastet til bestemmelse om landskapsvernområder.

De fleste som har uttalt seg til bestemmelsen, er generelt positive til utvalgets forslag. Enkelte mener imidlertid at bestemmelsen må gjøres mer fleksibel, og det pekes bl.a. på at det må sikres bærekraftig bruk i landskapsvernområder.

Vilkår for vern

Flere av fylkesmennene uttaler at det er positivt med en klargjøring og mer rendyrking av vernekategorien landskapsvernområde. Det vil bl.a. innebære større mulighet til å videreføre dagens drift og gjennomføre tiltak som ikke endrer landskapsbildet vesentlig. Flere mener imidlertid det bør bli et tydeligere skille mellom nasjonalpark og landskapsvernområde. Avgrensningen mot kulturminneloven og bestemmelser for å ivareta kulturminner som ikke er fredet etter kulturminneloven, kan også skape uklarheter. Det påpekes at det i tråd med den europeiske landskapskonvensjonen er viktig at det etableres et felles system for vurdering og verdisetting av landskap.

Friluftslivets fellesorganisasjon og Oslo og omland friluftsråd mener at bestemmelsen må kobles tydeligere opp også mot det enkle friluftslivet.

Nord-Trøndelag fylkeskommune uttaler at ev. vern av sjøbunn betinger en grundig kartlegging av havbunnen og avveining av ulike interesser.

Rettsvirkninger av vern

Statens landbruksforvaltning, Fylkesmannen i Hordaland og enkelte kommuner peker på viktigheten av samspillet mellom tradisjonell bærekraftig bruk og vern og støtter forslaget om at dette skal være en mild vernekategori. Flere fylkesmenn mener imidlertid at det bør tydeliggjøres hvilke restriksjoner vernekategorien innebærer.

Direktoratet for naturforvaltning mener at landskapsvernkategorien bør justeres slik at den blir egnet til å gi en bedre beskyttelse av biologiske verdier. Dette mener direktoratet er nødvendig for å nå nasjonale målsettinger i tilstrekkelig grad. Direktoratet mener at forslaget til bestemmelse om pågående virksomhet slik den nå er formulert, kan få utilsiktede konsekvenser og mener bestemmelsen om bruk bør knyttes tydeligere opp mot det som er en vesentlig forutsetning for å ivareta verneformålet. Direktoratet mener derfor at denne bestemmelsen bør formuleres slik at pågående virksomhet kan fortsette såfremt den ikke er egnet til å motvirke verneformålet. Ferdsel til fots bør kunne reguleres i avgrensede deler i landskapsvernområdene på samme måte som foreslått for nasjonalparker. Direktoratet mener at det også er behov for nærmere klargjøring av hvordan begrepet pågående virksomhet skal vurderes med hensyn til søknadspliktige tiltak.

Fiskeri- og kystdepartementet mener at bestemmelsene knyttet til ulike installasjoner i landskapsvernområder som berører sjø, ikke må vurderes strengere enn føringene gitt i St.meld. nr. 43 (1998 – 99) Vern og bruk i kystsona.

Skjøtsels- og forvaltningsplaner

Høringsinstansene støtter at det skal foreligge skjøtselsplan samtidig med vernevedtaket. Videre uttaler Statens landbruksforvaltning at de forventer at det utarbeides gode rutiner og prosesser for å sikre lokal medvirkning og medbestemmelse ved utarbeidelse av skjøtselsplaner. Det heter i uttalelsen:

«Slik vi oppfatter det vil en skjøtselsplan kun omfatte hvilke tiltak miljøvernemyndighetene mener er nødvendig for å opprettholde verneverdiene, på kort og lang sikt. En forvaltningsplan vil favne bredere og være et helhetlig styringsredskap for oppfølgingen av verneområdet, som konkretisere hvilke aktiviteter som kan tillates og gjennomføres uten at verneverdiene forringes. Arbeid med forvaltningsplaner kan virke konfliktdempende lokalt, nettopp fordi de synliggjør lokalbefolkningens handlingsrom i et verneområde. Vi anbefaler derfor at det som et minimum må utarbeides forvaltningsplaner for alle større verneområder innen kategoriene nasjonalpark og landskapsvernområde. Forvaltningsplan bør legges fram innen rimelig tid etter at verneforslaget et lagt fram.»

Den Norske Turistforening, Norges Bondelag, Utmarkskommunenes Sammenslutning, Møre og Romsdal fylke, flere kommuner, Vest-Telemarktinget og Setesdal Vesthei Ryfylkeheiene landskapsvernområde mener det må stilles krav om at forvaltningsplan skal foreligge samtidig med vernevedtaket.

Flere mener også at forvaltningsplanene bør revideres etter et visst antall år.

Om forslaget til opphevelse av § 7 i naturvernloven

Justisdepartementet,Direktoratet for naturforvaltning,fylkesmennene i Aust-Agder, Oslo og Akershusog Finnmark stiller seg bak forslaget om å oppheve bestemmelsen i naturvernloven § 7 om at det ikke kan gjøres vedtak om landskapsvernområde i områder omfattet av reguleringsplan. Fylkesmannen i Finnmark ønsker nærmere klargjøring av hvordan endringen vil slå ut i forhold til vedtatte landskapsvernområder og vedtatte reguleringsplaner.

Norskog uttaler bl.a. at de vil advare mot å oppheve bestemmelsen fordi de mener det er lite som taler for å skjerpe verneformens status i plansammenheng ytterligere. Norskog frykter ikke at reguleringsplaner, som er såkalt i strid med landskapsvernområder, vil utgjøre en risiko for miljøverdiene. Norskog mener at det erfaringsmessig ligger langt mer detaljerte vurderinger til grunn for en reguleringsplan enn for et høyst generelt landskapsvern.

11.8.4.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår slik som utvalget, at vernekategorien landskapsvernområde videreføres med enkelte presiseringer. Dette er i samsvar med hovedinntrykket fra høringen. Landskapsvern skal fortsatt være en mild vernekategori hvor pågående virksomhet i all hovedsak skal kunne fortsette.

Departementet mener i likhet med utvalget at det er behov for å rendyrke bestemmelsen for bedre å kunne ivareta landskapet som sådan. Dette samsvarer også med internasjonale retningslinjer for vern. Sammen med de andre vernekategoriene utgjør landskapsvern en helhet i arbeidet med områdevern som skal bidra til å sikre et representativt utvalg av norsk natur, samtidig som vernet skal bidra til å stanse tapet av naturens mangfold.

Vilkår for vern

Landskapsvernområdene skal ivareta de større trekkene i landskapet. Typiske landskapstrekk kan f.eks. være kvartærgeologiske landskapsformer, kystlandskap, vestlandslandskap, samisk kulturlandskap, eller jordbrukets kulturlandskap. I motsetning til vern av nasjonalparker er landskapsvern ikke begrenset til naturlandskap, og det er ikke et krav om at området er tilnærmet fritt for tyngre, tekniske inngrep slik det er for nasjonalparker.

Helheten i et landskapsvernområde utgjøres ofte av både natur- og kulturhistoriske verdier som henger nøye sammen. Kulturhistoriske verdier alene er ikke et selvstendig vilkår for opprettelse av et landskapsvernområde. Hvis det er behov for å ta vare på kulturminner eller andre kulturhistoriske verdier uten at de henger nøye sammen med naturverdier, må dette skje i medhold av kulturminneloven eller plan- og bygningsloven.

Departementet viser til at det i landskapsvernområder vil være vanskelig å gi enkeltarter som ikke har betydning for landskapet som sådant, en tilstrekkelig beskyttelse. I slike tilfeller der naturtyper og/eller naturens mangfold har behov for spesielt vern uavhengig av landskapsinntrykket, mener departementet at andre vernekategorier, som naturreservat, biotopvern eller nasjonalpark, må benyttes, enten alene eller i kombinasjon med landskapsvernområde.

Som det framgår i kap. 11.8.1, er målene for områdevern knyttet til naturens behov for beskyttelse. Friluftsliv vil derfor ikke være et selvstendig kriterium for opprettelse av verneområder, men det kan komme inn som et tilleggsargument i områder hvor f.eks. opplevelsesverdi er et kriterium for opprettelse av et landskapsvernområde.

Rettsvirkninger av vern

Selv om landskapsvernområder anses som en mild vernkategori, innebærer den strenge restriksjoner på visse typer bruk og utbygging. Departementet er enig med utvalget i at dagens praksis videreføres slik at restriksjonsnivået blir på noenlunde samme nivå som i dag. Det skal også være rom for utvikling av pågående virksomhet, f.eks. å ta i bruk nye og mer tidsmessige driftsmetoder innenfor landbruket. I alle landskapsvernområder er forutsetningen at all virksomhet og alle tiltak er tilpasset landskapet slik at det ikke kommer i strid med formålet med vernet. I landskapsvernområder vil det derfor være lite aktuelt med nye tekniske inngrep. I den grad det åpnes for nybygging eller andre nye tiltak vil det etter verneforskriften være anledning til å sette vilkår som styrer denne utbyggingen på en god måte for å ivareta verneformålet.

I de fleste landskapsvernområder som etableres, vil det ikke være behov for å hindre eller begrense eksisterende bruk. Områder som vernes som landskapsvernområder har slike kvaliteter at eksisterende bruk ikke har forringet området, men det kan være nødvendig å sette rammer for ulike typer drift for å ivareta landskapet. Dette kan f.eks. sette begrensninger på hogstformer og begrensninger i adgangen til motorferdsel.

Departementet viser til at skogbruksvirksomhet er pågående virksomhet selv om skogen kan ha stått urørt i lang tid som følge av lang omløpstid i skogbruket. Hogst, særlig i større flater, kan påvirke landskapet, og det må derfor i hvert enkelt tilfelle tas stilling til hvilke restriksjoner for skogbruket som er nødvendig for å ivareta bestemmelsen i § 36 annet ledd første punktum. Det kan gis bestemmelser i verneforskriften som begrenser flatestørrelser og gir hjemmel for avgrensning av slike inngrep av hensyn til verneformålet.

Ferdsel til fots anses normalt å være en type bruk som i et landskapsvernområde ikke har behov for strenge restriksjoner, fordi det etter departementets vurdering i liten grad vil kunne skade eller forringe verneformålet. Tilsvarende som etter gjeldende rett, kan det imidlertid være aktuelt å kombinere landskapsvernet med biotopfredning for å bevare eller utvikle et områdes økologiske funksjon for nærmere bestemte arter. I slike tilfelle kan det være aktuelt å regulere ferdsel til fots, jf. kap. 11.8.6.

Skjøtsels- og forvaltningsplaner

Departementet er enig med utvalget i at det må stilles krav til skjøtselsplan der bruk er viktig for å opprettholde verneverdiene. I utvalgets forslag er dette formulert som et krav til skjøtselsplan der «bruk er en vesentlig forutsetning for å bevare områdets karakteristiske trekk og biologiske mangfold». Departementet ønsker en klarere kobling til verneformålet og har derfor forslått at skjøtselsplan skal utarbeides «der bruk er en vesentlig forutsetning for å ivareta verneformålet», jf. § 36 tredje ledd første punktum.

En slik bestemmelse vil bidra til at grunneiere og rettighetshavere på et tidlig tidspunkt får større klarhet i virkningen av et vern. Samtidig gir den forvaltningen et insitament til å komme frem til avtaler med grunneiere om bruk som er en forutsetning for å ivareta verneformålet. Det gir også større sikkerhet for at områdene ivaretas slik som forutsatt ved etablering av vernet.

En skjøtselsplan er imidlertid ikke alltid tilstrekkelig for å sikre en forutsigbar forvaltning i tråd med verneformålet. Departementet viser i denne sammenheng til kap. 11.1.1 og kap. 11.7.5 hvor viktigheten av forvaltningsplaner er drøftet, kap. 11.8.3.4 hvor forvaltningsplaner i nasjonalparker er omtalt og kap. 11.8.13 hvor mange høringsinstanser påpeker at utarbeidelse av forvaltningsplaner og ikke bare skjøtselsplaner må lovfestes. Departementet mener mange verneområder har behov for helhetlige forvaltningsplaner, men behovet er størst i de store verneområdene. Slike planer vil særlig være aktuelt i nasjonalparkene og i de store landskapsvernområdene hvor det ofte er mange brukerinteresser. Departementet anbefaler derfor at utarbeidelse av utkast til forvaltningsplan hjemles i et nytt fjerde ledd i § 36.

Revisjon av skjøtsels- og forvaltningsplanene kan være aktuelt i mange områder. Hvor ofte slike planer bør revideres vil variere i de ulike områdene. Departementet legger opp til at slike planer revideres ca. hvert femte til tiende år.

Forholdet til reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven

Departementet har gjennom arbeidet med ny plandel av plan- og bygningsloven og ny naturmangfoldlov lagt vekt på at områdevern i sterkere grad enn i dag bør ses i sammenheng med planleggingen etter plan- og bygningsloven, bl.a. gjennom mer samordnete saksbehandlingsregler. Samlet skal naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven gi et bedre grunnlag for å vurdere hvordan bruk og vern av et naturområde kan sikres på en bærekraftig måte. Det gir mulighet for å ivareta internasjonale og nasjonale verneinteresser og lokal utvikling på en forsvarlig og konstruktiv måte.

Departementet ser det som helt sentralt at ivaretakelse av internasjonale og nasjonale naturverdier sikres gjennom områdevern etter naturmangfoldloven. Som i dag ønsker departementet at slike beslutninger gjøres i et helhetlig perspektiv der man avveier ulike interesser mot hverandre. Slike beslutninger fattes av Kongen i statsråd, og det er lite naturlig at slike vedtak kan settes til side av et underordnet organ. Gjeldende naturvernlov § 7 om landskapsvernområder er et eksempel på en slik regel. Etter denne bestemmelsen settes reglene om landskapsvernområder til side for områder som omfattes av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. Det innebærer at et kommunalt organ kan oppheve eller endre Kongens vedtak om ivaretakelse av nasjonale verdier.

Departementet viser dessuten til at det ikke gjelder tilsvarende regler for de andre områdevernkategoriene naturreservater, nasjonalparker og biotopfredningsområder. Det er heller ikke slik at det er andre plantyper etter plan- og bygningsloven som gjelder foran landskapsvernområder. Det er derfor både inkonsekvent og i strid med alle styringsprinsipper at Kongen skal kunne overprøves i slike saker. På denne bakgrunn foreslår departementet, i tråd med utvalget, ikke å videreføre bestemmelsen i § 7 i naturvernloven om at landskapsvern står tilbake overfor reguleringsplan etter plan- og bygningsloven.

Marint vern

Det kan i medhold av § 36 opprettes landskapsvernområder på land og i en kombinasjon mellom land og sjø. Der sjøareal inngår i landskapsvernområde, vil det normalt være der hvor sjøareal utgjør et viktig landskapselement i kombinasjon med elementer på land. De ulike elementer som vil inngå i en slik helhet vil bl.a. kunne være landskapsformasjoner, vegetasjonstyper i vekselvirkning og samspill med hverandre, forekomsten av sjø og arrondering. Om marine verneområder, se kap. 11.8.7 og omtalen av § 39 i kap. 21.

11.8.5 Naturreservater

11.8.5.1 Gjeldende rett

Naturvernloven § 8 gir hjemmel for opprettelse av naturreservater. Reservater er den strengeste verneformen. Den har vært brukt for å sikre representative områder av norsk natur, særskilt viktig biologisk mangfold, samt naturverdier som har stått i fare for å forsvinne. Reservatfredning er den verneformen som i størst grad har vært benyttet for gjennomføringen av systematisk vern av ulike naturtyper som myr, våtmarksområder, sjøfuglområder og edelløvskog gjennom de såkalte fylkesvise verneplanene.

Hovedvilkår for å kunne opprette et naturreservat er enten at området er urørt eller tilnærmet urørt, eller at det utgjør en spesiell naturtype. I tillegg må området enten ha særskilt vitenskapelig eller særskilt pedagogisk betydning eller skille seg ut ved sin egenart.

Restriksjonsnivået i reservater er normalt strengt, jf. formuleringen i § 8 annet punktum om at området kan «totalfredes» eller «fredes for bestemte formål». Totalfredning betyr at all aktivitet kan forbys. Med fredning for bestemte formål menes at fredningen spesielt skal ivareta nærmere nevnte naturverdier, f.eks. edelløvskog, barskog, myr, sjøfugl.

11.8.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at kategorien naturreservat utvides til også å omfatte områder som ikke er uberørte, men som er viktige for det biologiske mangfold. Dette kan være områder med tekniske inngrep, men som likevel har opprettholdt vesentlige økologiske funksjoner, der videre tekniske inngrep bør unngås. Det kan også være områder der kulturbetinget biologisk mangfold representerer viktige verneverdier, og der området bør beskyttes strengt mot tekniske inngrep, samtidig som man går inn med aktiv skjøtsel. For slike områder foreslås en tilsvarende bestemmelse som for landskapsvernområder som inneholder kulturlandskap. Det vil si at et utkast til skjøtselsplan skal foreligge samtidig med vernevedtaket.

Spesielle geologiske forekomster skal kunne vernes som naturreservat. I noen tilfeller vil vernekategorien naturreservat derfor erstatte den nåværende kategorien naturminne.

Utvalget foreslår videre at det skal kunne opprettes restaureringsreservater. Det innebærer at et område kan vernes selv om det i dag ikke fremstår med de karakteristikker som skal kjennetegne et naturreservat. Vilkåret er at området er egnet til å få slike verneverdier, enten ved fri utvikling eller ved aktive gjenopprettingstiltak. Også i slike tilfeller kreves det etter lovutkastet at et utkast til skjøtselsplan foreligger på vernetidspunktet.

Naturreservat er etter utvalgets forslag, som i dag, en streng vernekategori der det alt vesentlige av virksomhet kan båndlegges hvis det er nødvendig for å oppnå verneformålet.

Utvalget mener at naturreservat bør være den sentrale vernekategorien for å verne de forskjellige elementene av biologisk mangfold, særlig på økosystemnivå, bestandsnivå og sammensetninger av arter. Kategorien omfatter både IUCNs kategori naturreservat, herunder geologiske (Ia, og delvis Ib), og deler av biotop/habitatvern (IV). Dette vil generelt være den strengeste vernekategorien.

Områdevern som bare skal ivareta enkeltarter, bør først og fremst dekkes gjennom biotopvernområder og for større eller flere sammenhengende økosystemer bør vernet skje gjennom kategorien nasjonalpark.

Det vises for øvrig til utvalgets drøftinger i NOU 2004: 28, kap. 16.4, 16.5 og 16.8.

11.8.5.3 Høringen

Fiskeri- og kystdepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Universitetet for miljø- og biovitenskap, Norges geologiske undersøkelse, Norges teknisk naturvitenskaplige universitet, Den Norske Advokatforening, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Friluftslivets fellesorganisasjon, Nord-Trøndelag Reinsamelag, Norges Bondelag, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Naturvernforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Botanisk Forening, Norske Reindriftsamers Landsforbund, Norskog, Utmarkskommunenes Sammenslutning, fylkesmennene i Buskerud, Hedmark, Hordaland, Nord-Trøndelag, Oslo og Akershus, Rogaland, Telemark, Vest-Agder og Østfold, Nord-Trøndelag fylkeskommune, kommunene Grong, Hjartdal, Hjelmeland, Hægebostad, Høylandet, Lierne, Meråker, Modum, Nore og Uvdal, Røyrvik, Sauda, Sigdal, Snåsa, Stor-Elvdal og Åseral, Regionkontoret Nord-Gudbrandsdal, Setesdal Vesthei Ryfylkeheiene Landskapsvernområde og Vest-Telemarktingethar uttalt seg til utkastet til bestemmelse om naturreservater.

De fleste som har uttalt seg støtter utvalgets forslag, men mener det kan være behov for enkelte presiseringer og justeringer.

Direktoratet for naturforvaltning understreker at naturreservatene må forbeholdes områder som trenger strengt vern, og at det kan være aktuelt med en differensiering av vernereglene innenfor verneområdet.

Nord-Trøndelag fylkeskommuneog kommunene Høylandet, Grong, Lierne, og Snåsa uttaler: «En utvidelse av områder som får det strengeste vernet gjennom kategorien naturreservat utvides til også å omfatte områder som er viktig for det biologiske mangfoldet, innebærer en stor utvidelse av kategorien, og kan ikke anbefales».

Havforskningsinstituttet foreslår at IUCNs kategori verneområder med bærekraftig bruk tas inn i det norske lovverket. Bruk av naturreservat kan gi uheldige signaler både om et strengere vern enn nødvendig og at håndhevelsen av naturreservat kan bli mer lempelig enn verneformen er ment å være.

Kommunene Modum og Sigdal uttaler at lovens oppmykning av kravet til vern av naturreservater bør åpne for at en større del av områdevernet legges på statens grunn.

Vilkår for vern

Norges geologiske undersøkelse støtter forslaget og antar at det ved en mer systematisk gjennomgang av det geologiske mangfoldet på landsbasis vil være aktuelt med en viss økning i antall naturreservater med geologisk begrunnelse.

Fylkesmannen i Telemark uttaler skepsis til at rene geologiske lokaliteter skal etableres som reservat fordi dette ofte er små områder som er fremkommet på grunn av tekniske inngrep (veiskjæringer mv), og som derfor passer dårlig inn under den vanlige definisjonen av naturreservat.

Regionkontoret Nord-Gudbrandsdal uttaler at naturreservater bør etableres ut fra en kvalitetsmessig vurdering av verneverdien for området, og ikke ut fra politiske målsettinger om å oppfylle kvantitative mål for vernet areal.

Direktoratet for naturforvaltning, Norges teknisk naturvitenskaplige universitet, Norges Naturvernforbund, Norsk Botanisk Forening, fylkesmennene i Buskerud, Hedmark, Hordaland, Oslo og Akershus, Nord-Trøndelag, Rogaland, Telemark, Vest-Agderog Østfolduttaler bl.a. at det styrker områdevernet ved at det gis større rom for å etablere reservater i områder som i dag ikke er fullstendig intakte naturområder og ved gjenopprettelse av naturtilstand. Det påpekes imidlertid fra enkelte at dette kan bli kostnadskrevende og krever statlig finansiering over tid. Det vil videre være nødvendig med en grundig arealplanmessig vurdering i forbindelse med restaureringsreservater.

Rettsvirkninger av vern

Fiskeri- og kystdepartementet uttaler at det i utgangspunktet bør åpnes for oppdrett i sjø i naturreservater der verneverdiene primært er knyttet til vegetasjon eller geologiske forekomster.

Norges Jeger- og Fiskerforbund uttaler at utgangspunktet må være at heller ikke naturreservatene skal totalfredes mot all virksomhet og anmoder om at forslaget endres på dette punktet.

Friluftslivets fellesorganisasjon mener at opprettelse av naturreservater ikke må legge unødvendige hindringer for det enkle og naturvennlige friluftslivet. Dette er særlig viktig i større naturreservater, dvs. større enn 1 km².

Direktoratet for naturforvaltning forutsetter at bestemmelsen om kulturminner innebærer at det i naturreservater kan gis bestemmelser om beskyttelse av kulturminner og ikke vern av kulturminner som sådan, slik ordlyden kan forstås.

Skjøtselsplaner og forvaltningsplaner

Norges Bondelag, Utmarkskommunenes sammenslutning, kommunene Hjartdal, Hjelmeland, Hægebostad, Meråker, Nore og Uvdal, Oppdal, Røyrvik, Sauda, Stor-Elvdal,samt Setesdal Vesthei Ryfylkeheiene Landskapsvernområde og Vest-Telemarktingetmener at det senest samtidig med vedtak om vern skal fremmes forslag til forvaltningsplan for verneområdet. Forvaltningsplanen skal inneholde bestemmelser om bruk av og tilgang til verneområdet, herunder om videreføring av igangværende bruk, jakt og fiske, turistmessig bruk og saksbehandlingsregler ved søknader om bestemte tiltak.

Direktoratet for naturforvaltning viser til kommentarene til utk. § 35 og mener bestemmelsen om bruk bør knyttes tydeligere opp mot det som er en forutsetning for å ivareta verneformålet og foreslår at dette presiseres i bestemmelsen.

11.8.5.4 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets forslag om videreføringen og utvidelsen av vernekategorien naturreservat. Departementet mener det er viktig at naturreservat fortsatt skal være den sentrale vernekategorien for å verne naturområder som er truet, sjeldne, sårbare, representative eller som på annen måte er av særlig verdi.

Departementet mener, i likhet med utvalget, at tradisjon og praksis i Norge tilsier at det ikke er nødvendig med en tilsvarende kategori som IUCNs kategori VI (ressursforvaltningsområde). Dette må sees i sammenheng med at bl.a. plan- og bygningsloven regulerer arealforvaltning ut fra forskjellige bruks- og bevaringsbehov. Departementet mener at innenfor områdevern, skal bærekraftig bruk ikke overta som hovedmål istedenfor vern. Dette faller etter departementets mening naturlig inn under plan- og bygningsloven eller ressurslovgivningen, herunder havressurslova. Ivaretakelse av ressursgrunnlaget er følgelig avhengig av samspill mellom de ulike lovene slik tilfellet er f.eks. i marin verneplan.

Vilkår for vern

Departementet mener utvalgets presiseringer både i forhold til de biologiske og de geologiske vilkårene er dekkende, og at første ledd synliggjør de mest aktuelle situasjonene vi står overfor når det gjelder å sikre verdifull natur. Vilkårene er i større grad enn tidligere knyttet opp mot områdenes funksjon for naturens mangfold, og bestemmelsen dekker også opp de vernebehov som til nå er dekket av § 11 om naturminne i naturvernloven.

I likhet med nasjonalparker og landskapsvernområder kan naturreservater opprettes både på land og i en kombinasjon mellom land og sjø. Fordi det er noe ulike forutsetninger for vern på land og i sjø, foreslår departementet en egen bestemmelse om marine verneområder i § 39.

Departementet viser til at inngrepene i naturen er blitt flere og uberørte områder stadig færre. Flere av de internasjonale konvensjonene, bl.a. biomangfoldkonvensjonen, Ramsarkonvensjonen, Bonnkonvensjonen og OSPAR pålegger partene å vurdere restaureringstiltak der dette er mulig og hensiktsmessig for å sikre naturverdier. Flere høringsinstanser støtter muligheten til vern av områder med potensiale til å utvikle verneverdier og til å restaurere biotoper. Departementet går derfor inn for at det innføres en hjemmel til å frede områder som i dag ikke framstår med de kvalitetene som forutsettes i første ledd, men som kan utvikles enten gjennom aktive gjenopprettingstiltak eller ved fri utvikling i området, jf. § 37 annet ledd.

Rettsvirkninger av vern

Vern av naturreservater skal fortsatt være strengt, men vernereglene skal tilpasses verneformålet. Det innebærer at selv om det er anledning til å totalfrede området mot all virksomhet, tiltak og ferdsel, skal vernereglene tilpasses det konkrete verneformålet. Det skilles ikke mellom pågående og framtidig aktivitet og tiltak.

Vilkårene i § 37 første ledd er av naturfaglig karakter. Dette innebærer at kulturminner ikke er et vilkår for vern. Det kan imidlertid gis bestemmelser om beskyttelse av kulturminner som ligger innenfor et naturreservat, jf. § 37 tredje ledd.

Det vises for øvrig til kap 11.8.2.4 som omhandler rådighetsinnskrenkninger generelt.

Skjøtselsplaner

I reservater som opprettes for å bevare kulturbetinget biologisk mangfold eller restaureringsreservater, er det nødvendig å ha en plan for områdets skjøtsel. Departementet mener det er nødvendig at denne foreligger ved vernetidspunktet fordi den vil angi hvilke skjøteselstiltak forvaltningsmyndigheten må gjennomføre for å oppnå eller opprettholde verneformålet. I motsetning til enkelte høringsinstanser mener departementet det ikke vil være nødvendig å stille krav om utarbeidelse av en hel forvaltningsplan fordi det her primært er de konkrete skjøtsels- og restaureringstiltak som er av betydning for hvordan verneformålet kan oppnås eller opprettholdes. En slik bestemmelse vil bidra til at grunneiere og rettighetshavere på et tidlig tidspunkt får større klarhet i virkningen av et vern. Samtidig gir den forvaltningen et insitament til å komme frem til avtaler med grunneiere om bruk som er en forutsetning for å ivareta verneformålet. Det gir også større sikkerhet for at områdene ivaretas slik som forutsatt ved etablering av vernet. I mange naturreservater vil det kun være behov for enkle forvaltningsplaner. Det vil være mest aktuelt med omfattende forvaltningsplaner i spesielt store naturreservater hvor det ved siden av verneverdiene også er store brukerinteresser. Departementet finner det derfor ikke formålstjenelig å lovfeste utarbeidelse av forvaltningsplan i naturreservater tilsvarende som i nasjonalparker og i landskapsvernområder.

11.8.6 Biotopvernområder

11.8.6.1 Gjeldende rett

Naturvernloven § 9, viltoven § 7 og lakse- og innlandsfiskeloven § 7 gir hjemmel for biotopfredning/-vern.

Biotopfredningsbestemmelsen i naturvernloven har til formål å bevare livsmiljøet for fredede planter eller dyr. Området må ha vesentlig betydning for den aktuelle arten. I praksis er bestemmelsen benyttet på hekkeområder, myteområder, oppvekstområder, livsmiljøer og voksesteder. Bestemmelsen fastsetter at den aktuelle arten må være fredet.

Bestemmelsen om biotopvern etter viltloven har til formål å bevare viltets livsmiljø. Bestemmelsen skal bidra til å sikre områder som særlig har funksjon som trekk-, beite-, kalvings og myteområde, men også helårs leveområder.

Bestemmelsen om biotopvern etter lakse- og innlandsfiskeloven har til formål å bevare eller utvikle fiskens livsmiljø og kan benyttes i områder som har særlig verdi for fiskeressursene. Denne bestemmelsen er ennå ikke brukt. Det er ikke et vilkår for biotopvern etter viltloven og lakse- og innlandsfiskloven at artene er fredet. Bestemmelsene er nærmere omtalt i kap. 9.13.2.3.

11.8.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en bestemmelse om biotopvernområder (utk. § 37) som erstatter § 9 i naturvernloven og som er noe videre enn denne. Utvalgets forslag tar også opp i seg biotopvernbestemmelsene i viltloven § 7 og i lakse- og innlandsfiskloven § 7. Som eneste vilkår foreslår utvalget at området har en økologisk funksjon for en eller flere bestemte arter som må være spesifisert. Der et ukjent eller ubestemt biologisk mangfold som f.eks. ivaretakelse av «plantesamfunn» eller «dyresamfunn» skal bevares, må kategorien naturreservat benyttes.

Naturvernlovens krav om at arten må være fredet, foreslås opphevet.

Kategorien biotopfredningsområde kan sammenlignes med IUCNs kategori IV om habitat-/artsforvaltningsområde. IUCNs kategori omfatter imidlertid noe mer, siden også naturtyper eller artssamfunn dekkes av kategorien. I utvalgets forslag går naturtyper og artssamfunn inn under reservatfredningen. Videre synes IUCN å forutsette aktiv forvaltning for å ivareta verneformålet, noe som etter utvalgets utkast ikke er en betingelse.

Formålet med biotopvern er å sikre den eller de aktuelle økologiske funksjonene. Et område kan ha en eller flere økologiske funksjoner for den samme arten. Området avgrenses ut i fra den virksomheten som kan ha effekt på verneformålet, ikke avgrensningen av selve den økologiske funksjonen.

Vilkåret for biotopvern er at et område har en økologisk funksjon for nærmere bestemte arter. Områder med en økologisk funksjon er beite- eller jaktområder, hiområder, myte- eller hårfellingsområder, overnattingsområder, spill- eller parringsområder, trekkveier, yngleområder og leveområder.

Bestemmelsen kan brukes for å beskytte f.eks. sentrale hekkeområder for helt vanlige arter, eller leveområder for nøkkel- eller indikatorarter som verken er truet, er ansvarsarter eller er gjenstand for internasjonale forpliktelser. Utvalget har vurdert om biotopvern helt bør dekkes av vernekategorien naturreservat, men er kommet til at dette ville være uheldig. Biotopvernområder vil være et mer fleksibelt vern enn naturreservatfredning, siden det ikke er naturtypen som sådan som vernes, men den spesielle funksjonen for arten. Naturreservater bør være forbeholdt truet, sjelden eller sårbar natur, eller natur av særlig betydning for biologisk mangfold. Selv om det ikke lenger stilles krav om urørthet eller «spesiell naturtype», vil det være lite naturlig å bruke reservatformen på natur som er sterkt påvirket av tekniske inngrep. Likevel kan slike områder være viktige for visse arter. Korridorer for trekk av villrein kan være et eksempel.

Restriksjonsnivået bør bestemmes ut i fra de aktuelle artenes behov og kan variere sterkt. Det bør kunne innføres rådighetsreguleringer på virksomhet og ferdsel som kan påvirke eller forstyrre floraen, faunaen eller deres livsbetingelse.

11.8.6.3 Høringen

Direktoratet for naturforvaltning, Universitetet for miljø- og biovitenskap, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norskog, fylkesmennene i Buskerud, OsloogAkershus og Sør-Trøndelag, og kommunene Høylandet, Innherred, Lierne og Snåsa har uttalt seg til utkastet til bestemmelse om biotopvern. Flere av instansene er generelt positive til bestemmelsen. Direktoratet for naturforvaltning støtter forslaget om at biotopvernbestemmelsen ikke lenger skal knyttes til sjeldne eller truede arter som er fredet.

Direktoratet for naturforvaltning og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener at bestemmelsen må utvides til også å omfatte artsgrupper og artssamfunn. Direktoratet viser til at bestemmelsen da vil bli mer i samsvar med tilsvarende kategori i IUCN. Som eksempel på artsgruppe nevner direktoratet vadefugl, sjøfugl, orkideer og kjuker. Med «artssamfunn» mener direktoratet et avgrenset område med arter som påvirker hverandres livsforhold og/eller har samme krav til habitat. Som eksempel på artssamfunn nevnes kalkpåvirket eng og insektssamfunn i gammel parkskog. Direktoratet viser også til at kravet om at alle arter må være kjent, vil være uheldig i en rekke tilfeller. Et eksempel er viktige hekkeområder for sjøfugl. Formålet kan være å beskytte en lang rekke arter med svært varierende bestandstall og der enkelte arter ikke nødvendigvis hekker årvisst. Det er også behov for å kunne verne leveområdet til en rekke plantearter og plantesamfunn som biotopvernområde. Spesielt i kulturlandskap kan det være behov for vern uten at det er behov for strengt vern på reservatnivå. I mange tilfeller er det ikke kunnskapsmessig og praktisk mulig å beskrive planter, sopp og dyr helt til artsnivå. Nærstående arter som danner hybrider, vil være en utfordring i denne sammenheng, f.eks. gjelder dette for en rekke arter orkideer. Også for planter vil artsinventaret i et område variere over tid.

Etter Direktoratet for naturforvaltning sitt syn vil det ikke være riktig å bruke reservatbestemmelsen der behovet for restriksjoner er begrenset, da naturreservatene etter direktoratets syn bør forbeholdes områder som trenger strengt vern.

Fylkesmannen i Buskerud oppfatter forslaget som en svekkelse av dagens viltlov fordi viltloven dekker alt vilt.

Norskog uttaler seg negativt til at bestemmelsen åpner for å verne leveområder for arter som ikke er fredet, og mener at arealer som anvendes i en langsiktig fornybar produksjon, har større miljøverdi samlet sett enn hensynet til enkeltindivider blant utbredte arter.

11.8.6.4 Departementets vurdering

Miljøverndepartementet støtter utvalgets forslag til felles bestemmelse om biotopvern som avløser naturvernloven § 9, viltoven § 7 og lakse- og innlandsfiskloven § 7. Bestemmelsen utvides i forhold til gjeldende naturvernlov til å gjelde alle arter, ikke bare de som er fredet. Bestemmelsen utvides også i forhold til viltloven ved at alle dyrearter omfattes, ikke bare viltlevende virveldyr. Det er fortsatt behov for å kunne sikre områder med viktige økologiske funksjoner utover hva ulike sektorlover kan hjemle. Disse er ofte rettet inn mot høsting og annet uttak av arter. Den største trusselen mot arter er imidlertid det økende presset på arealer. Dette gjør at det f.eks. er nødvendig å kunne sikre trekkveier, hiområder, yngleområder m.m. Koblingen mellom det å kunne ta vare på artene og artens funksjonsområder følger av en rekke internasjonale konvensjoner Norge har sluttet seg til, f.eks. Bernkonvensjonen og Bonnkonvensjonen. Departementet mener § 38 bidrar til en presisering og rendyrking av bestemmelsen i forhold til de ulike vernekategoriene, jf. at det må omfatte et funksjonsområde, «for en eller flere nærmere bestemte arter». Etter departementets vurdering vil § 37 (naturreservater) på en hensiktsmessig og tilstrekkelig måte dekke opp behovet for å ivareta også artsgrupper og artssamfunn og arter som ikke er kjent. Departementet mener derfor at § 38 ikke er en svekkelse i forhold til gjeldende rett.

Hvilken bruk som vil kunne tillates i de ulike områdene, vil variere avhengig av formålet med biotopvernet i det enkelte tilfellet. Restriksjonsnivået vil måtte tilpasses artenes ulike behov.

11.8.7 Særlig om områder i sjø

11.8.7.1 Gjeldende rett

Forvaltningen av det marine miljøet skjer i dag gjennom en rekke lover som regulerer næringsvirksomhet og annen aktivitet. Dette gjelder særlig havressurslova, petroleumsloven, loven om undersjøiske naturforekomster, sjødyktighetsloven, forurensningsloven, havne- og farvannsloven og akvakulturloven. I tillegg kommer plan- og bygningsloven som en samordnende areallov. De enkelte lovene hjemler restriksjoner av ulik karakter ut fra sitt formål og saklige og geografiske virkeområde.

Naturvernloven er den eneste loven som gir hjemmel for å gi et område i sjø ved vedtak av Kongen i statsråd et varig og sektorovergripende vern som kan gi beskyttelse mot all virksomhet av betydning for miljøet og verneverdiene. En begrensning i marint vern ligger i lovens geografiske virkeområde, som er 12 nautiske mil.

11.8.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget vurderte om det bør opprettes en egen vernekategori for vern i sjø, eller om de øvrige kategoriene bør tilpasses det marine vernebehovet. Som et prinsipielt utgangspunkt har utvalget lagt vekt på at det marine miljøet behandles likt med det terrestre, dvs. ut fra de samme overordnede mål og prinsipper.

Utvalget legger til grunn at verneverdier og verneformål i sjø langt på vei er sammenfallende med verneverdier og verneformål på land, jf. de målene som er formulert i utk. § 32 første ledd. Det som skiller vern i sjø fra vern på land, er først og fremst et annet forhold til friluftslivet, opplevelsesverdi og kulturpåvirkning, og at viktige former for næringsvirksomhet, særlig skipsfart og fiske i vannsøylen, som regel ikke vil etterlate varige spor. Friluftsliv og opplevelse er viktige verneformål på land, særlig i nasjonalparker og landskapsvernområder. Disse verneverdiene er ikke like fremtredende i sjø, med mindre det er tale om rekreasjon i kystnære strøk, fritidsfiske eller fritidsdykking. Vern av et område kan bidra til at slik virksomhet kan fortsette så lenge den er bærekraftig.

Videre er sammenhengen mellom vern på land og i sjø etter utvalgets syn en viktig grunn til å anvende de generelle vernekategoriene. Økosystemene på land og i sjø henger ofte sammen. Viktige økologiske funksjoner for arter på land befinner seg i havet, samtidig som tilstanden og påvirkningene på land påvirker havet.

Formålet med verneområdene er bl.a. å bevare særpreget natur, ta vare på spesielle geologiske formasjoner og landskapsformer på sjøbunnen, sikre dyre- og planteliv, først og fremst på bunnen, men delvis også i vannsøylen, og sikre representative naturtyper. Kystlandskap kan være et kulturlandskap der verneverdier er knyttet til forholdet mellom bruken av havressurser og kystkulturen på land.

Vilkårene for vern er sammensatt av områdenes naturlige karakteristikker og vilkårene for utvelgelse av det enkelte område, dvs. særegenhet, representativitet, sårbarhet, truethet og egnethet som referanseområde. Utvalget drøfter dette i NOU 2004: 28 kap. 16.11.3. Mange av disse kriteriene er sammenlignbare med vilkårene for vern på land.

For restriksjonsnivå foreslår utvalget å legge opp til et differensiert regime også i sjø der noen områder får et strengt vern, mens restriksjonene for andre områder kan være lempeligere. Virkemiddelbruken bør ta høyde for forskjell i trusselbildet på havbunnen, i vannmassene eller på overflaten. Når verneverdiene er knyttet til havbunnen, vil ev. virksomhet i vannsøylen som ikke påvirker disse, kunne fortsette selv om området vernes. Slik virksomhet kan f.eks. være fiske med redskap som ikke påvirker verneverdiene på bunnen, og ferdsel med båt eller dykking. Dreier vernet seg kun om verdier på overflaten eller i vannsøylen, vil det etter forholdene kunne være aktuelt å godta visse inngrep på havbunnen.

Utvalget mener de beste grunnene taler for å anvende de samme kategoriene for vern i sjø som på land, men med enkelte tilpasninger, bl.a. for å være innenfor folkerettens rammer.

11.8.7.3 Høringen

Fiskeri- og kystdepartementet, Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Greenpeace, Norges Dykkeforbund, WWF, fylkesmennene i Nord-Trøndelag og Oslo og Akershus har uttalt seg til utk. § 38 om verneområder i sjø. Flere er generelt positive til å ha en egen bestemmelse om vern i sjø.

Direktoratet for naturforvaltning mener det er riktig at man presiserer at vernekategoriene nasjonalpark, landskapsvernområde, naturreservat og biotopvernområde også kan anvendes for marine områder. Direktoratet påpeker at det nå arbeides med en marin verneplan, og at det i den forbindelse kan bli aktuelt å anvende alle de nevnte vernekategoriene. Direktoratet mener også det er riktig at utgangspunktet for restriksjonsnivået i marine verneområder tas inn i bestemmelsen.

Justisdepartementet mener det bør vurderes færre vernekategorier i sjø, og at det f.eks. kan virke fremmed å tale om en nasjonalpark under vann, samtidig som verneformålene muligens kan ivaretas gjennom vern som naturreservat eller lignende.

Greenpeace er godt fornøyd med at marine verneområder blir regulert under en egen bestemmelse i en ny lov. Både Greenpeace og WWF mener imidlertid at det er unødvendig med en unntaksparagraf for verneområder i sjø, slik det er foreslått i utk. § 38. De samme regler skal gjelde for verneområder på land og i sjø. De mener spesifiseringene i annet ledd derfor er unødvendige og bør tas ut.

Norges Dykkeforbund er kritisk til inndelingen i vannsøyle og sjøbunnen og mener områdevern i sjøen bør være definert av et areal som er representert av dette området i tre dimensjoner.

I uttalelsen fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag heter det at det er riktig å ha en egen paragraf om vern i sjø og viser til at det med gjeldende naturvernlov i enkelte tilfeller har eksistert noe usikkerhet om hvordan sjøområder skal vernes.

Fiskeri- og kystdepartementet viser til at forslaget ved kun å videreføre de vernekategoriene man har på land, ikke vurderer de spesielle forholdene man har i sjø, f.eks. strømforhold, mobiliteten til arter, årstidsvariasjoner m.m. Departementet mener derfor at forslaget ikke gir tilstrekkelig hensiktsmessig og framtidsrettet løsning som tar opp i seg det sterke fokuset på det marine og på sammenhengen mellom bruk og vern. Fiskeri- og kystdepartementet mener dessuten at utk. § 38 bør endres slik at det ikke sonderes mellom ulike aktører (fritidsfiske og yrkesfiske) i den samme formen for aktivitet. Påvirkningen og ikke aktøren bør være avgjørende.

Utenriksdepartementetuttaler om forholdet til folkeretten og de tradisjonelle friheter på havet at det framstår som uklart om lovutkastet tar tilstrekkelig høyde for de tradisjonelle friheter som er reflektert i FNs havrettskonvensjon, herunder friheten til legging av kabler og rørledninger over en annen stats sokkel. Videre savnes en tydeliggjøring av at man snakker om ulike friheter for hhv. sjøterritoriet, økonomisk sone og kontinentalsokkel.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening uttaler at det er viktig å ta med næringsinteresser i utvelgelse og i vurdering av omfang, formål og utforming av restriksjonsnivå i marine verneområder.

Fylkesmannen i Østfold uttaler bl.a. at av hensyn til arbeidet med marint vern vil det være nyttig med en presisering av at sjøarealer på samme måte som landarealer og vassdrag kan omfattes av vern etter naturmangfoldloven, jf. også utk. § 38.

Norges Dykkeforbund ønsker å påpeke at for fritidsdykkere/sportsdykkere er friluftsliv og opplevelse et viktig kriterium for bruk av naturen under vann. Vern på samme måte som på land vil sikre at friluftsliv og naturopplevelser kan ivaretas på samme måte i sjøen som på land.

Samerettsutvalget II (NOU 2007: 13 kap. 20.5.7.3) sier bl.a. følgende:

«Dersom forslaget til naturmangfoldloven § 38 vedtas slik det foreligger, eller det i en ny naturmangfoldlov gis en bestemmelse om verneområder i sjø med en noe annen utforming, kan det inntas en passus om at «i marine verneområder som ligger til tradisjonelle samiske områder, er sjøsamisk og annen tradisjonell ressursutnyttelse tillatt om ikke vernevedtaket av hensyn til verneformålet og innenfor folkerettens rammer har bestemt annet».»

11.8.7.4 Departementets vurdering

For Norge er ivaretakelse av naturens mangfold i det marine miljøet særlig viktig ut fra næringsmessige, kulturelle og naturfaglige hensyn. Den økonomiske verdiskapingen fra havet er stor, og tradisjonelt fiske og handel via sjøveien har dannet grunnlaget for den norske kystkulturen. Ved vern i sjø må det tas høyde for dette.

Departementet har som et generelt utgangspunkt at det marine miljøet bør behandles likt med det terrestre så langt det lar seg gjøre. Det innebærer bl.a. at det marine miljøet skal følge de samme overordnede mål og prinsipper som miljøet på land, jf. lovkap. II. Selv om marine økosystemer skiller seg fra økosystemer på land er det også viktige sammenhenger mellom marine og terrestre økosystemer. Departementet mener derfor at de samme mål for vern skal gjelde på land og i sjø, jf. § 33.

Det er imidlertid særtrekk ved det marine miljøet som må tas hensyn til ved vurdering av hvilke virkemidler som er best egnet for å ta vare på verneverdier i det marine miljøet. Det fysiske og kjemiske marine miljøet gjør at mange arter har stor geografisk utbredelse, og havstrømmene bidrar til spredning av både fysiske, kjemiske og biologiske elementer over store avstander. Økosystemene i sjø har heller ikke klare skiller mellom sjøbunn, vannsøyle og vannoverflate. Kunnskapsgrunnlaget om forekomster av arter og økosystemer i sjø er generelt dårligere enn på land, selv om det er en del kunnskap om kommersielt interessante arter. Ved vurdering av virkemiddelbruken må det derfor også tas høyde for dette.

Ved marint vern må behov for vern av sjøbunn, vannsøylen og vannoverflaten vurderes ut fra verneverdiene som ønskes vernet, formålet med vernet og ev. trusler mot verneverdiene. Verken geografisk utstrekning eller restriksjonsnivå skal være større eller strengere enn hva som er nødvendig for å ta vare på verneverdiene og oppfylle formålet med vernet. Er f.eks. verneformålet bare å beskytte sårbar natur på havbunnen, må restriksjonsnivået avspeile dette.

For å ta høyde for ulikheter mellom hav og land og for å være tydelig på hva som kan vernes og rettsvirkningene av vern, har departementet kommet frem til at det bør fastsettes en egen bestemmelse for rent marine verneområder, jf. § 39. Bestemmelsen er tilpasset vilkår og rettsvirkninger av vern i havet. Departementet mener det er hensiktsmessig og mer fleksibelt ikke å være bundet av ulike vernekategorier slik som på land.

Bestemmelsen skal, som nevnt ovenfor, brukes på rene marine verneområder. I tillegg til å bevare marine verneverdier kan marine verneområder etableres for å sikre verdier i havet som er økologiske betingelser for landlevende arter.

For en nærmere omtale av § 39 og forholdet til havressurslovas bestemmelse om marint beskyttet område vises det til omtalen av § 39 i kap. 21.

11.8.8 Internasjonal status for verneområder

11.8.8.1 Gjeldende rett

Det er kun svalbardmiljøloven § 20 som kan gi verneområder en spesiell status etter internasjonale konvensjoner.

11.8.8.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å gi verneområder en spesiell status etter internasjonale konvensjoner. Forslaget innebærer at Kongen ved forskrift etter naturmangfoldloven kan gi et verneområde en særskilt status etter en internasjonal konvensjon om vern av natur- eller kulturmiljø. Den virkning som vedkommende konvensjon tillegger en slik status, gjelder også som norsk rett.

De viktigste miljøvernkonvensjonene som gir hjemmel for utpeking av nasjonale områder av internasjonal betydning, er verdensarvkonvensjonen og Ramsarkonvensjonen,

Utpeking av et verneområde overfor konvensjonsorganet i henhold til en internasjonal konvensjon er en folkerettslig handling, som ikke i seg selv har internrettslige virkninger. Når norske myndigheter har funnet grunn til å utpeke et område i henhold til en internasjonal konvensjon, mener utvalget at dette bør komme til uttrykk i norsk rett. Dette vil også bidra til å sikre gjennomføringen av miljøvernforpliktelser som vi har påtatt oss folkerettslig.

11.8.8.3 Høringen

Utenriksdepartementet, Direktoratet for naturforvaltning og Fylkesmannen i Hedmark har uttalt seg til utkastet til bestemmelse om internasjonal status for verneområder. De to sistnevnte er positive til bestemmelsen, mens Utenriksdepartementet er skeptisk til å inkorporere folkerettslige forpliktelser i norsk rett og uttaler:

«Bestemmelsens 2. setning synes å ta sikte på å inkorporere folkerettslige forpliktelser, men virkningen og forholdet til 1. setning er uklar. Aktuelle miljøavtaler er som oftest ikke utformet med tanke på inkorporasjon, slik at rekkevidden av bestemmelsen lett kan bli uklar. For øvrig bør ordet konvensjon unngås og en mer generell term benyttes.»

11.8.8.4 Departementets vurdering

Verneområder som er opprettet på grunnlag av nasjonal rett, vil i utgangspunktet bare ha beskyttelse etter nasjonal rett. En viss generell beskyttelse ut over dette kan ligge i at etablering og opprettholdelse av verneområder kan være et virkemiddel til å oppfylle internasjonale forpliktelser som Norge har påtatt seg ved å tiltre en konvensjon, f.eks. biomangfoldkonvensjonen. Men det kan være vanskelig å si konkret at en generell internasjonal forpliktelse beskytter et bestemt verneområde mot f.eks. dispensasjon eller opphevelse som fører til endring i den økologiske tilstanden.

Det finnes internasjonale konvensjoner som gir grunnlag for at de nasjonale myndighetene utpeker bestemte verneområder på sitt territorium i henhold til konvensjonen. De utpekte områdene forutsettes å ha internasjonal verneverdi etter de verneverdiene som konvensjonen tar sikte på å beskytte. Avhengig av hvordan en slik konvensjon er utformet, kan verneområdet få en slags internasjonal status i kraft av den nasjonale utpeking eller ved å bli godkjent av konvensjonsorganene. Hva den internasjonale statusen innebærer, vil bero på konvensjonen.

Departementet er enig i utvalgets vurderinger og mener det bør innføres en egen hjemmel slik at verneområder gis en spesiell status etter internasjonale konvensjoner, se § 40.

Bestemmelsen innebærer ikke at konvensjoner i sin helhet inkorporeres i norsk rett. Den innebærer bare at de begrensninger som f.eks. Ramsarkonvensjonen fastsetter i myndighetenes adgang til å omgjøre vedtak om å verne et område som de har fått oppført på listen over våtmarker av internasjonal betydning, vil gjelde som norsk rett når området ved forskrift hjemlet i § 40 er gitt internasjonal status. Eksempelvis sier Ramsarkonvensjonen art. 2 nr. 5 at norske myndigheter bare kan oppheve eller begrense omfanget av et vernet område som de har fått oppført på listen, dersom vitale («urgent») nasjonale interesser tilsier det.

Det er derfor ikke snakk om å inkorporere helt generelle folkerettslige forpliktelser, og det anses heller ikke å være risiko for at rekkevidden av bestemmelsen kan bli uklar. Den foreslåtte bestemmelsen har dessuten samme ordlyd som gjeldende § 20 i svalbardmiljøloven.

11.8.9 Saksbehandling

11.8.9.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven gir alminnelige regler for saksbehandlingen ved vedtak om områdevern. Vedtak om områdevern regnes som forskrifter etter forvaltningsloven. Reglene om høring (§ 37) og de andre saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kap. VII gjelder derfor for saksforberedelsen.

Siden vedtakene gjennomgående vil ha betydning for bestemte grunneieres eller rettighetshaveres rettsstilling, må vedtakene også regnes som enkeltvedtak der disse har partsstilling. Det betyr at også saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kap. IV til VI får anvendelse hvis det ikke er gjort unntak fra dem, jf. § 1.

Reglene i forvaltningsloven blir på viktige punkter supplert av reglene i naturvernloven § 18 nr. 1 til 3, som gir nærmere bestemmelser om saksgangen i vernesaker. Naturvernloven § 18 inneholder nærmere regler om kontakt med myndigheter, berørte interesser, høring, kunngjøring og offentlig ettersyn. Bestemmelsen gjelder også for biotopvernområder etter viltloven og lakse- og innlandsfiskloven. Reglene ble ved lovendring i 1989 tilpasset plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved reguleringsplaner, jf. Ot.prp. nr. 51 (1987–88). De skal sikre at forslag til vern blir grundig utredet, og at grunneiere og andre berørte får fremmet sine synspunkter på tilfredsstillende måte. Det er også lagt vekt på at vernearbeidet blir sett i sammenheng med den kommunale planleggingen etter plan- og bygningsloven, og at berørte kommuner og fylkeskommuner blir involvert i saksbehandlingen fra et tidlig tidspunkt.

Saksbehandlingsreglene utfylles av rundskriv T-3/99 Saksbehandlingsregler etter naturvernloven (§ 18).

Når det gjelder konsekvensutredninger, stiller reglene i medhold av plan- og bygningsloven krav ut over det som følger av utredningsplikten etter forvaltningsloven.

For nærmere drøfting av gjeldende rett vises til NOU 2004: 28 kap. 16.13.

11.8.9.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår endringer som kan bidra til en klarere og mer inkluderende saksbehandling for dem som blir mest berørt av vernet, jf. utk. §§ 33 og 40.

Utvalget foreslår å lovfeste at eiere, rettighetshavere, berørte brukere og lokalbefolkningen blir gitt anledning til å komme tidlig inn i prosessen med verneplaner. Det er også viktig å få klarere regler for hvordan medvirkningen skal legges opp, og hva det er spesielt viktig å legge vekt på under saksbehandlingen i en verneprosess. Videre bør samenes stilling som urfolk tydeliggjøres i lovforslaget ved at Sametinget skal involveres på en god måte i de forskjellige stadier av saksbehandlingen. Dette er saksbehandlingsregler som etter utvalgets syn er viktige forutsetninger for å få større aksept for vern i befolkningen. I tillegg foreslås enkelte særregler for vern i sjø.

Utvalget mener at saksbehandlingsreglene vedrørende kommunens medvirkning, bl.a. ut fra hensyn til sammenhengen med arealplanlegging, bør tilpasses tilsvarende regler som gjelder for arealplanlegging. Utvalget finner imidlertid ikke grunn til å lovfeste noe krav om parallell og samordnet prosess etter plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven.

11.8.9.3 Høringen

Justisdepartementet, Kommunal og regionaldepartementet (nå Arbeids- og inkluderingsdepartementet), Direktoratet for naturforvaltning, Regjeringsadvokaten, Reindriftsforvaltningen, Riksantikvaren, Statens landbruksforvaltning, Sametinget, Den Norske Advokatforening, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforbund, Nord-Trøndelag Reinsamelag, Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norges Skogeierforbund, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Sau og Geit, Norske Reindriftsamers Landsforbund, Norskog, Utmarkskommunenes Sammenslutning, WWF, fylkesmennene i Hordaland, Oslo og Akershus, Telemark, Tromsog Vest-Agder, Møre og Romsdal fylke, fylkeskommunene Buskerud, Hedmark, Nordland, Nord-Trøndelag, Oppland, Sør-Trøndelagog Troms, kommunene Arendal, Balsfjord, Birkenes, Bykle, Eidsvoll, Evje og Hornnes, Finnøy, Gjøvik, Hjartdal, Hjelmeland, Hægebostad, Hå, Iveland, Karlsøy, Lindesnes, Mandal, Meråker, Modum, Nord-Odal, Oppdal, Røyrvik, Sauda, Sigdal, Stor-Elvdal, Søgneog Åseral, Statnett SF, Statskog SF, Statskraft Energi AS, Setesdal Vesthei Ryfylkeheiene landskapsvernområde, Sørli Fjellstyre og Vest-Telemarktinget har uttalt seg til utkastet til bestemmelse om saksbehandling .

Mange, deriblant Justisdepartementet, støtter forslaget til klargjøring av saksbehandlingsreglene for vedtak om områdevern, men har noen merknader og forslag til endringer og presiseringer.

Den Norske Advokatforening mener det er uheldig at forholdet mellom forvaltningslovens saksbehandlingsregler og de nye saksbehandlingsreglene i naturmangfoldloven ikke er gjort klarere.

Om tydeligere prosesser, medvirkning og demokratisering

Direktoratet for naturforvaltning,Den Norske Advokatforening og Møre og Romsdal fylke viser til at innholdet i bestemmelsen stort sett er en videreføring av gjeldende rett og i samsvar med dagens praksis. De mener det er positivt at det lovfestes at eiere, rettighetshavere, berørte brukere og lokalbefolkningen blir gitt anledning til å komme tidlig inn i prosessen.

De av fylkeskommunene og kommunene som har uttalt seg om prosessene, samt Norges Bondelag,Norges Fjellstyresamband, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Sau og Geit, og Utmarkskommenes Sammenslutning, Setesdal Vesthei Ryfylkeheiene landskapsvernområde og Vest-Telemarktingetpeker på at det er behov for gode planprosesser. De mener mange opplever verneplanprosessene som lite demokratiske, og uten reell innflytelse. Det må være reell lokal- og regionalpolitisk medvirkning, og prosessene må være åpne og løsningsorienterte. Konfliktnivået må reduseres både av hensyn til berørte borgere og lokalsamfunn og for å oppnå de nødvendige vernebehovene på lang sikt. Utmarkskommunenes sammenslutning mener at vern uten lokal forankring ikke lar seg gjennomføre, og at departementet bør iverksette et arbeid for i større grad å systematisere kommunenes rolle i natur- og miljøforvaltningen.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforbunduttaler at:

«Når det gjelder saksbehandling ser en det som en fordel at det lovfestes medvirkning tidlig i prosessen. Vi vil henlede oppmerksomheten på at berørte parter ofte opplever at dette ikke er tilfelle. Det må legges vekt på at det blir samsvar mellom lovtekst, intensjoner og praksis, samt at medvirkningen blir reell.»

Om saksbehandlingstid, høringsfrister og forholdet til plan- og bygningsloven

Direktoratet for naturforvaltning mener det bør være en forutsetning at prosessen knyttet til konsultasjon med Sametinget, ikke fører til økt saksbehandlingstid i verneplanarbeidet. Departementet bør derfor vurdere om det kan eller bør legges inn tidsfrister for konsultasjonen som sikrer at verneplanmyndigheten og Sametinget får en tidlig avklaring på hvordan samiske interesser bør ivaretas i verneprosessen.

Direktoratet for naturforvaltningmener også det vil være uheldig å endre minimumsfristen for høringer fordi det også vil ramme mindre endringer i forskriftene etter at verneområdet er opprettet.

Statkraft Energi ASmener saksbehandlingsreglene i utk. §§ 40 og 41 er ufullstendige, bl.a. fordi det ikke stilles krav til lengden på behandlingstiden, og foreslår at saksbehandlingsreglene i utk. §§ 40 og 41 tas ut. Statkraft mener det bør henvises til saksbehandlingsregler i plan- og bygningsloven.

Riksantikvaren mener det kan være grunn til en nærmere vurdering av behovet for tilpasninger mellom reglene om uttalelsesfrister i kulturminneloven og naturmangfoldloven.

Om kravet til konsekvensvurdering

Norskog mener konsekvensutredning av verneområder er et nødvendig verktøy for å avdekke viktige aspekter i forhold til avveining mellom vern og ikke. Spesielt viktig er utredning av null-alternativet, altså en klar redegjørelse for hva det innebærer dersom det gjeldende arealet ikke vernes. Kravet om konsekvensutredning i vernesaker må avstemmes mot tilsvarende krav for andre typer tiltak.

StatnettSFuttaler at det bør vurderes om plan- og bygningslovens regler om konsekvensutredninger bør gjøres gjeldende for vernesaker.

Statskog SFmener at et krav til konsekvensutredning som kun utløses ved en viss arealstørrelse, ikke er tilstrekkelig. Like viktig som arealomfang er innholdet av verdier, f.eks. tilgjengelige virkesressurser, mineralforekomster, vannkraftpotensial, utbygging/hyttelokaliteter etc.

Spesielt om samiske interesser, herunder reindrift

Justisdepartementetog Kommunal- og regionaldepartementet påpeker at samarbeidsplikten etter utk. § 40 bør utformes i tråd med de retningsgivende prosedyrer som er lagt til grunn for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget (konsultasjonsavtalen med Sametinget) i saker som kan berøre den samiske befolkning direkte. Disse departementene gjør også oppmerksom på at statlige myndigheter har plikt til å forholde seg til de retningslinjer Sametinget kan gi med hjemmel i finnmarksloven § 4 for endret bruk av utmark, dersom et vernevedtak i Finnmark vil berøre bruken av utmarksområder og kan ha konsekvenser for samiske interesser. Kommunal- og regionaldepartementet forutsetter at Sametinget har vedtatt retningslinjer slik finnmarksloven § 4 gir adgang til innen loven trer i kraft. Det forutsettes likeså at naturmangfoldlovens saksbehandlingsregler utformes slik at Sametingets retningslinjer for endret bruk av utmark og de bakenforliggende hensyn til disse blir nødvendig ivaretatt.

Sametinget mener at det i loven må framkomme at saksbehandlingsregler for vern i samiske områder kan fastsettes i egne retningslinjer. Slike retningslinjer må også omfatte regler om samisk deltaking i utøvelsen av forvaltningsmyndigheten, jf. utk. § 61.

Reindriftsforvaltningen er positiv til saksbehandlingen det nå legges til rette for, men mener at i tillegg til Sametinget bør Reindriftsforvaltningen og Norske Reindriftssamers Landforbund tas med på råd ved vernespørsmål i reindriftsområder.

Nord-Trøndelag Reinsamelag slutter seg til Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) som viser til at erfaringer fra medvirkningsprosessen ikke innebærer en reell medvirkning i form av innflytelse på utformingen av vernebestemmelsene. NRL foreslår at punktet om samisk utnytting av naturressurser endres til:

«Berører verneforsalget samisk utnytting av naturressurser, skal vernemyndighetene søke å oppnå enighet med Sametinget og reindriften om hvordan saksbehandlingen skal legges opp innenfor denne paragraf.»

Fylkesmannen i Troms mener at også brukere bør nevnes i opplistingen over viktige samarbeidspartnere. Av hensyn til samiske interesser er det viktig at det legges opp til en saksbehandling som også ivaretar svenske reindriftsutøvere som har rettigheter med hensyn til utnytting av naturressurser på norsk territorium.

Samerettsutvalget II uttaler i NOU 2007: 13, kap. 20.5.4.4 at de ønsker at konsultasjonsplikten ved områdevern skal lovfestes. Samerettsutvalget uttaler bl.a.:

«Konsultasjonsbestemmelsene ved områdevern vil ikke bare få anvendelse under de forberedende verneprosessene hvor det vurderes om et område skal vernes. De vil også få anvendelse ved utformingen av bruksbestemmelser for de arealene som blir vernet, og ved revideringen av vernebestemmelser for tidligere vernede områder. Videre vil reglene gjelde ved alle former for områdevern, både nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater, naturminner og biotopvern, og ved nye verneformer. De kan også få anvendelse ved vedtak om midlertidig vern. Det avgjørende for om reglene får anvendelse er ikke verneformen, men om vernet kan få direkte betydning for samiske interesser.»

Samerettsutvalget uttaler videre:

«Det kan … poengteres at det ikke bare er Sametinget som er aktuell som konsultasjonsmotpart for vernemyndighetene, men også reindriftsutøvere og andre brukergrupper som vernevedtakene kan få direkte betydning for. I større vernesaker, typisk saker som gjelder nasjonalparker, og saker som har stor prinsipiell betydning for samiske interesser, kan det være aktuelt å konsultere både Sametinget og andre direkte berørte, mens det i saker av mindre geografisk utstrekning kan være mest aktuelt å konsultere de rettighetshaverne og brukergruppene som et vern kan få direkte betydning for.»

SamerettsutvalgetII foreslår i NOU 2007: 13, kap. 20.5.5.3 og 20.5.5.4 enkelte suppleringer av saksbehandlingsbestemmelsen foreslått av Biomangfoldlovutvalget. Det foreslås bl.a. at utk. § 40 første ledd særskilt nevner utøvere av samisk reindrift og sjøsamisk kultur. I tillegg foreslås at man i utk. § 40 annet ledd presiserer at vernemyndigheten på et tidlig tidspunkt i saksforberedelsen skal søke samarbeid med reindriftsforvaltningen i saker som berører reindriftsnæringen og andre kompetente samiske organisasjoner og lokale samiske representanter når forholdene tilsier det. I utk. § 40 tredje ledd om høringen foreslås det at nevnte interesser nevnes eksplisitt.

11.8.9.4 Departementets vurdering

Miljøverndepartementet viser til at utvalgets forslag er en videreføring av gjeldende rett og i samsvar med dagens praksis. Departementet er opptatt av at saksbehandlingen i vernesaker skal være åpen og inkluderende der alle berørte parter trekkes inn i saken. God gjensidig informasjon vil bidra til å dempe konflikter og øke forståelse for vernet. Etter departementets vurdering vil utvalgets forslag ivareta dette. Departementet støtter derfor i all hovedsak utvalget, men ser behov for enkelte justeringer og presiseringer.

Departementet mener at utvalget på en god måte har redegjort for forholdet mellom forvaltningslovens regler og saksbehandlingsbestemmelsene i naturvernloven. Departementet er derfor uenig i Den Norske Advokatforenings merknad om at saksbehandlingsreglene ikke er bedre klargjort på dette punktet.

Om tydeligere prosesser, medvirkning og demokratisering

Departementet er opptatt av at alle som blir berørt av et verneforslag, gis anledning til å komme inn i prosessene. Departementet viderefører utvalgets forslag på dette punktet. Det presiseres imidlertid at dersom forslaget til vern berører samisk næring eller kultur, skal også disse utøvere involveres. Dette omfatter også annen samisk bruk av naturen.

I kap. 11.6.5 og 11.7.7 drøftes bl.a. frivillig vern som står sentralt i forbindelse med skogvernet. Prosessene knyttet til frivillig vern skal følge saksbehandlingsreglene i § 41, jf. første ledd annet punktum. Departementet viser til at også denne type saker skal følge de ordinære saksbehandlingsprosessene slik at det sikres medvirkning fra alle berørte parter, selv om det er grunneieren som i disse tilfellene foreslår lokaliteter som er aktuelle for vern.

Departementet viser til at vernesakene i seg selv representerer motstridende interesser, og det kan derfor være vanskelig å oppnå enighet med alle berørte parter. At det er en god og inkluderende prosess hvor alle parter blir hørt, innebærer nødvendigvis ikke at alle får gjennomslag for sine synspunkter når endelig vedtak fattes. At ikke alle får gjennomslag betyr nødvendigvis ikke at prosedyrene for vernearbeidet ikke er fulgt. Dette ble også påpekt av flertallet i energi- og miljøvernkomiteen i Inst.S. nr. 92 (1996 – 1997).

Om saksbehandlingstid og høringsfrister

Utvalget foreslår å forlenge minimum høringsfrist fra seks uker til to måneder. Departementet mener dette er en fornuftig minimumsfrist som vil sikre at alle parter gis god mulighet til medvirkning, jf. § 43.

Vernesaker er svært ulike i art, omfang og i forhold til interessekonflikter. Derfor er det stor variasjon mht. hvor lang tid det tar å gjennomføre ulike vernesaker. Dette gjelder særlig for konfliktavklaringer. Departementet mener derfor det ikke bør fastsettes regler om total saksbehandlingstid.

Departementet viser til avtalen mellom Sametinget og Miljøverndepartementet om retningslinjer for verneplanarbeid etter naturvernloven i samiske områder (31. januar 2007). Her framgår at Sametinget så tidlig som mulig skal bli informert av Staten v/vedkommende fylkesmann om planer om oppstart av verneplanarbeid. Sametinget skal deretter så raskt som mulig, innenfor en ramme på tre uker gi tilbakemelding til vedkommende fylkesmann om det er ønskelig å gjennomføre konsultasjoner. I konsultasjonsavtalen med Sametinget heter det at dersom statlige myndigheter og Sametinget blir enige om å avholde videre konsultasjoner, skal en i fellesskap søke å bli enig om opplegget for disse konsultasjonene, herunder frister for tilbakemeldinger m.m. Departementet mener dette ivaretar behovet for tidsfrister for konsultasjoner med Sametinget.

Det kan være behov for mindre endringer i forskriftene etter at verneområdet er opprettet. Dette kan f.eks. skyldes feil som er oppstått ved at bestemmelser har falt ut eller ikke er kommet med, selv om det i verneplanprosessen har vært klart at disse skulle gjelde. Det kan være justeringer i vernegrenser i forhold til hva som var forutsatt ved opprettelsen. I slike tilfeller mener departementet det er lite hensiktsmessig med en minimums høringsfrist på to måneder. Departementet mener derfor at det i slike tilfelle bør være tilstrekkelig at saksbehandlingen kan skje etter forvaltningslovens bestemmelser og i samsvar med utredningsinstruksen hvor det er en minimumsfrist på seks uker, jf. merknadene til § 43 i kap. 21.

Om behovet for samordning mellom kulturminneloven og naturmangfoldloven når det gjelder frister for uttalelse, bemerker departementet at det er relativt stor forskjell på vedtak som fattes etter kulturminneloven og etter naturmangfoldloven. Vedtak etter naturmangfoldloven omfatter ofte større områder og berører en langt videre krets av grunneiere og rettighetshavere og andre interessegrupper enn fredningsvedtak etter kulturminneloven. Denne forskjellen avspeiles i uttalelsesfristene i de to lovene, og er etter departementets oppfatning i tilstrekkelig grad tilpasset lovenes ulike behov. Departementet mener derfor at det ikke er behov for å foreta nærmere tilpasninger av uttalelsesfristene i disse lovene .

Samordnet saksbehandling etter plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven

Departementet har i lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen), jf. Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008) gått inn for at arbeidet med verneplaner etter naturmangfoldloven i sterkere grad enn i dag bør samordnes med planleggingen etter plan- og bygningsloven. Samlet skal naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven gi et bedre grunnlag for å vurdere hvordan bruk og vern av et naturområde kan sikres på en bærekraftig måte. Det gir mulighet for å ivareta internasjonale og nasjonale verneinteresser og lokal utvikling på en forsvarlig og konstruktiv måte.

Det viktigste nye grepet er at spørsmålet om samordnet saksbehandling skal avklares i oppstartsfasen av vernplanarbeidet, jf. § 41 annet ledd. Normalt skjer dette i et såkalt oppstartsmøte. På dette møtet skal bl.a. grunneiere, rettighetshavere og berørte kommunale og regionale planmyndigheter delta sammen med naturvernmyndigheten. Et viktig formål med møtet er å avklare hvordan saksbehandlingen for det aktuelle verneforslaget skal legges opp. Videre bør møtet avklare behovet for å starte opp samtidige planprosesser for å sikre en helhetlig løsning for de områdene som berøres av aktuelle verneforslag.

Utfallet av et «oppstartsmøte» kan være at det er enighet om at verneprosessen gjennomføres uten at det samtidig skjer en samtidig planprosess etter plan- og bygningsloven. Bakgrunnen for en slik enighet kan f.eks. være at verneforslaget har et lite arealomfang eller at vernet vurderes i liten grad å berøre viktige kommunale eller regionale interesser. I slike tilfeller gjennomføres saksbehandlingen etter naturmangfoldloven på vanlig måte.

Et annet resultat av «oppstartsmøtet» kan være at det er enighet mellom staten og kommunale/regionale planmyndigheter om å starte opp samtidige prosesser etter plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven. Typisk vil det være tilfellet der verneforslaget berører store arealer eller der arealene som forslås vernet, berører viktige kommunale og regionale interesser. I disse tilfellene bør staten og kommunale/regionale planmyndigheter i fellesskap utarbeide og vedta et planprogram som gjør rede for formålet med verne- og planarbeidet, prosessen med frister og deltakere, opplegget for medvirkning, alternativer som vil bli vurdert og behovet for utredninger, jf. bl.a. plan- og bygningsloven §§ 4 – 1 og 3 – 7. Planprogrammet vil være et viktig virkemiddel for å sikre en helhetlig løsning for de områdene som berøres av aktuelle verneforslag. Planprogrammet må ligge innenfor rammen av saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven. Den videre behandlingen av plan- og verneforslag vil framgå av planprogrammet.

I de tilfeller det ikke oppnås enighet mellom staten og kommunale/regionale planmyndigheter om saksbehandlingen, er det i utgangspunktet opp til den enkelte myndighet hvordan den ønsker å legge opp saksbehandlingen. Det bør imidlertid være en klar intensjon om at enighet oppnås.

Videre er det tatt inn en bestemmelse om at Kongen kan gi forskrift om samordnet behandling av planer etter plan- og bygningsloven og vern etter naturmangfoldloven.

Om kravet til konsekvensvurdering

Det er de store verneområdene som i størst grad kan påvirke andre interesser og hvor behovet for særskilte regler om konsekvensutredninger er mest til stede. Departementet mener derfor at kravet til konsekvensutredninger som følger av forskr. 1. april 2005 nr. 276 om at nasjonalparker og andre verneområder etter naturvernloven større enn 500 km², og nasjonalparker og andre vernetiltak etter naturvernloven på mer enn 250 km² dersom tiltaket fører til en vesentlig endring i dagens bruk for primærnæringene eller reiseliv i lokalsamfunnet, er dekkende for å sikre tilstrekkelig vurdering av konsekvensene av store verneområder.

I tillegg viser departementet til at forvaltningslovens alminnelige regler gjelder ved etablering av vernevedtak. Videre gjelder Utredningsinstruksen i staten, fastsatt ved kgl. res. 18. februar 2000 for alle verneplanprosesser. Gjennom høringsprosessene blir alle overordnede eller generelle hensyn vurdert i samsvar med utredningsinstruksen pkt. 2.3.2. Avveiing mellom bruk og vern skjer derfor i alle vernesaker, også de som omfatter mindre verneområder som f.eks. naturreservater. Departementet mener derfor det ikke er behov for å utvide det saklige virkeområdet for hvilke verneområder som skal følge de særskilte bestemmelser om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven.

Forslaget vil etter departementets syn også være dekkende for opprettelse av marine verneområder.

Spesielt om samiske interesser, herunder reindrift

Der verneforslag berører samiske interesser, herunder reindrift, skal saksbehandlingen foregå i samsvar med konsultasjonsavtalen med Sametinget, jf. kgl.res. av 1. juli 2005, og etter avtalen mellom Sametinget og Miljøverndepartementet om retningslinjer for verneplanarbeid etter naturvernloven i samiske områder (31. januar 2007). For Finnmarks vedkommende også i samsvar med lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarksloven). Departementet ser det imidlertid ikke som naturlig å ta inn en egen lovtekst om dette særskilt i naturmangfoldloven. Departementet mener dette ikke bør skje i enkeltlover før det er vurdert i sammenheng med forslaget fra Samerettsutvalget II om en generell saksbehandlings- og konsultasjonslov. For en nærmere omtale av dette vises det til kap. 2.7 og omtalen av §§ 41 til 43 i kap. 21.

Samerettsutvalget II har flere forslag til suppleringer av saksbehandlingsbestemmelsen knyttet til samiske interesser. Departementet viser til at saksbehandlingsbestemmelsene i §§ 41 til 43 er svært omfattende. I forhold til dagens naturvernlov er det innarbeidet flere endringer. Samenes stilling som urfolk er bl.a. tydeliggjort ved at Sametinget skal involveres på en god måte i de forskjellige stadier av saksbehandlingen. Dessuten er det tydeliggjort i proposisjonsteksten at konsultasjonsavtalen med Sametinget og «Retningslinjene for saksbehandling for verne- og forvaltningsplanarbeidet i samiske områder» ligger fast. I tillegg er bestemmelsen tydelig på at det på et tidlig tidspunkt i saksforberedelsen skal søkes samarbeid med offentlige myndigheter, organisasjoner mv. som har særlig interesse i tiltaket. Dette omfatter også reindriftsforvaltningen og samiske organisasjoner mv. der deres interesser blir berørt. Departementet mener derfor at lovteksten ikke bør suppleres ytterligere med henvisning til utøvere av samiske kultur og samisk næring og offentlige instanser eller organisasjoner som ivaretar samiske interesser.

Svenske reindriftsutøvere som benytter beitearealer i Norge, er rettighetshavere til bruk av arealene. Paragraf 41 første og tredje ledd vil bli lagt til grunn med tanke på å ivareta svenske reindriftsutøvere som blir berørt av verneforslag på norsk side.

11.8.10 Tiltak ved igangsatt saksbehandling

11.8.10.1 Gjeldende rett

Det er ingen hjemmel i gjeldende naturvernlov som kan hindre et bestemt inngrep i et påtenkt verneområde uten å måtte benytte midlertidig vern. Naturvernloven har ingen andre hjemler for å nekte enkelttiltak i et planlagt verneområde. Naturvernloven har heller ingen hjemmel for å fastsette meldeplikt for bestemte tiltak med tanke på at melding kan utløse et vedtak om midlertidig vern. Paragraf 2 første ledd første punktum i naturvernloven inneholder en generell meldeplikt for større arbeider med vesentlige konsekvenser for landskapet eller naturmiljøet, men bestemmelsen har aldri vært satt i kraft.

Skogbruksloven § 11 gir hjemmel for å innføre meldeplikt for hogst og tiltak knyttet til foryngelse og stell av skog.

Også plan- og bygningsloven har enkelte bestemmelser om meldeplikt til kommunen, bl.a. knyttet til bygge- og anleggstiltak.

Gjeldende rett er nærmere omtalt i NOU 2004: 28 kap. 16.15.1.

11.8.10.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener det er behov for nærmere regler i naturmangfoldloven som kan hindre tiltak i områder der saksbehandlingen med sikte på vern pågår. Målet er å unngå at viktige naturverdier går tapt fordi man ikke har hjemmel til å hindre det eller man ikke har kjennskap til inngrepet. Slike regler vil bl.a. kunne være et viktig verktøy i arbeidet med å ta vare på de artene Norge har et spesielt ansvar for, og for å overholde internasjonale miljøforpliktelser.

Utvalget foreslår at reglene først kan benyttes når det påtenkte verneforslaget er kunngjort etter utk. § 40 annet ledd, jf. utk. § 41 første og annet ledd.

Utvalget mener det er viktig at både sektormyndigheter og miljøvernmyndighetene gis virkemidler for å sikre at naturverdier ikke blir skadet eller ødelagt mens det overveies om de bør inngå i et verneområde. Flere regler i lovforslaget har dette for øye, som den generelle aktsomhetsplikten i utk. § 6 og bestemmelsen om midlertidig vern i utk. § 42. Den generelle aktsomhetsplikten innebærer imidlertid ikke noen meldeplikt for tiltakshaveren for tiltak som kan påvirke naturverdier. Bestemmelsen gir heller ikke myndigheten hjemmel til å forby konkrete tiltak.

Utvalgets forslag innebærer dels en skjerpet anvendelse av regler om krav til tillatelse som gjelder for tiltak, dels en hjemmel for meldeplikt for tiltak som ikke trenger tillatelse.

For tiltak som krever tillatelse, kan vedkommende forvaltningsorgan avslå søknaden med den begrunnelsen at verneverdiene ikke må gå tapt før det er tatt endelig stilling til vernet. Denne regelen svarer til det som etter vannressursloven § 22 gjelder ved planlegging av vassdrag, men knyttes i større grad til en konkret situasjon enn i vannressursloven.

For tiltak som ikke krever tillatelse etter annen lovgivning, foreslår utvalget at det kan innføres en meldeplikt for hele eller deler av området. Meldeplikt kan ses på som et virkemiddel om utsatt iverksetting. Skal et påtenkt tiltak forhindres, må det etter melding treffes et midlertidig vernevedtak etter naturmangfoldloven.

Etter at det er kunngjort en melding etter utk. § 40 annet ledd, kan offentlig myndighet ikke gi tilskudd til tiltak i et område som inngår i verneforslaget dersom tiltaket kan virke negativt inn på verneverdiene, jf. utk. § 41 tredje ledd. Miljøvernmyndigheten bør kunne gjøre unntak fra dette dersom tiltaket er uten nevneverdig betydning for verneforslaget.

Utvalget mener at de foreslåtte bestemmelsene helt eller delvis skal kunne anvendes også før verneforslag er kunngjort, hvis sentrale offentlige myndigheter har satt i gang samlet planlegging for vern. En slik bestemmelse kan være aktuell i samband med større verneplaner. Utvalget foreslår at en slik myndighet legges til Kongen.

11.8.10.3 Høringen

Direktoratet for naturforvaltning, Statens landbruksforvaltning, Norskog, fylkesmennene i Aust-Agder, Hedmark, Nord-Trøndelag, Rogaland, Sør-Trøndelag, Troms, Vest-Agder og Østfold, Møre og Romsdal fylke og Roan kommune har uttalt seg til utvalgets forslag til bestemmelse om tiltak ved igangsatt saksbehandling.

Direktoratet for naturforvaltning og fylkesmennene i Østfold, Troms og Hedmark samt Møre og Romsdal fylkeer positive til forslaget og mener bestemmelsen vil være et viktig supplement til midlertidig vern som kan bidra til å begrense bruk av midlertidig vern. Direktoratet for naturforvaltning mener at dersom det er aktuelt å gi tillatelse til et tiltak i et planlagt verneområde, vil det ofte være nødvendig at saken blir forelagt vernemyndigheten før vedtak treffes.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag foreslår at det presiseres i loven at det skal innføres meldeplikt for tiltak helt fra starten av en verneprosess, slik at grunnlaget for vern ikke kan ødelegges i løpet av prosessen.

Norskog ser behovet for mulighet til å fastsette meldeplikt i områder som planlegges vernet, men ønsker at praktiske regler rundt meldeplikten for skogbruket utformes mest mulig likt med meldeplikt nedfelt i skogbruksloven.

Roan kommune uttaler at det legges i praksis opp til ett opplegg med meldeplikt ved hogst og mener dette må unngås fordi landet gror ned og avvirkningen er for lav.

Fylkesmennene i Aust-Agder og Vest-Agder viser til at forslaget kan synes å stride mot plan- og bygningslovens bestemmelser om rettskrav på innvilging av søknad. Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler bl.a.:

«… Plan- og bygningsmyndighetene kan således ikke – etter gjeldende rett – gi avslag på søknaden med henvisning til annet lovverk. Fylkesmannen oppfatter utkastet § 41 første ledd som et avvik fra dette grunnleggende prinsippet i plan- og bygningsretten. Vi stiller spørsmålstegn ved om det bør vedtas en slik prinsipiell endring, dvs. gi hjemmel for avslag utenfor plan- og bygningsloven med underliggende regelverk, før det er foretatt en bredere vurdering av spørsmålet. Det kan skje f.eks. i forbindelse med det arbeid som pågår om en gjennomgående revisjon av bygningslovgivningen.»

Statens landbruksforvaltning og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener det er behov for å presisere nærmere hva slags virksomhet det er snakk om. Statens landbruksforvaltning uttaler bl.a. at:

«… bestemmelsen må presiseres, spesielt for områder som er under vurdering for vern til landskapsvernområde. Tilskuddsberettiget landbruksvirksomhet som ikke har negativ virkning på verneverdiene bør være generelt unntatt, slik at en ikke havner i en situasjon der det må søkes til miljøvernmyndighetene om unntak for tiltak som er ønskelig og nødvendig for ivaretakelse av verneverdiene.»

11.8.10.4 Departementets vurdering

Departementet mener det er et særlig behov for å ha bestemmelser som kan sikre verneverdiene før det er tatt endelig stilling til en verneplan. Dette behovet dekkes ikke alene av bestemmelsen om midlertidig vern og bør derfor suppleres. Hensikten er å unngå at viktige naturverdier går tapt fordi man ikke har hjemmel til å hindre det eller man ikke har kjennskap til inngrepet. Departementet støtter derfor utvalgets forslag om å innføre en egen bestemmelse om tiltak ved igangsatt saksbehandling om områdevern, jf. § 44.

Bestemmelsen åpner for at forvaltningen, etter at oppstart av vernplaner er kunngjort, enten får myndighet til å avslå en søknad om tillatelse eller til å innføre en meldeplikt for tiltak som ikke krever tillatelse. Bestemmelsen er kun relatert til arbeidet med områdevern etter lovkap. V og innebærer ingen generell meldeplikt for tiltak. Bestemmelsen vil derfor ikke, slik Roan kommune frykter, i særlig grad påvirke avvirkningen og gjengroingen på nasjonalt nivå.

Bestemmelsen innebærer at det for tiltak som krever tillatelse etter naturmangfoldloven eller andre lover, kan vedkommende forvaltningsorgan avslå søknaden med den begrunnelsen at verneverdiene ikke må gå tapt før det er tatt endelig stilling til vernet. Denne regelen svarer til det som etter vannressursloven § 22 gjelder ved planlegging av vassdrag, men knyttes i større grad til en konkret situasjon enn i vannressursloven.

Formuleringen om at tillatelse bare kan gis der tiltaket er «uten nevneverdig betydning» i § 44 første ledd andre punktum innebærer at tiltaket ikke kan ha noen skadende effekt på verneverdiene, ev. at effekten er bagatellmessig. Dersom det er tvil om tiltaket kan skade verneplanen, mener departementet søknaden må avslås eller utsettes til etter at vernet er avklart, jf. bestemmelsen sammenholdt med føre-var-prinsippet i § 9. Forholdet bør uansett drøftes nærmere med vernemyndigheten. Der vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig kan Kongen likevel gi tillatelse til tiltaket, jf. første ledd tredje punktum.

Bestemmelsen innebærer også at miljøvernmyndigheten kan gjøre unntak for at offentlig myndighet kan gi tilskudd til tiltak i det aktuelle verneområdet, dersom tiltaket er uten nevneverdig betydning for verneforslaget. Tilskuddsberettiget tiltak som ikke vil ha negativ påvirkning på verneverdiene, eller som vil ha positiv effekt på verneverdiene, vil derfor omfattes av dette unntaket. Hvorvidt de aktuelle tiltakene vil påvirke verneverdiene negativt, må imidlertid vurderes av miljøvernmyndigheten.

Bestemmelsen åpner også for at det kan innføres en meldepliktsordning for at forvaltningen skal kunne ha kjennskap til tiltak som ikke er søknads- eller konsesjonspliktig. Det er viktig at meldeplikten utformes slik at forvaltningen har tid og mulighet for å etablere midlertidig vern før tiltaket iverksettes. Samtidig er det lagt vekt på at meldeplikten skal være enkel og forutsigbar å forholde seg til for grunneiere og rettighetshavere. Det vises her til at skjæringstidspunktet for når bestemmelsen kommer til anvendelse er kunngjøringen av oppstarten av saksbehandlingen etter § 42.

11.8.11 Midlertidig vern

11.8.11.1 Gjeldende rett

Etter naturvernloven § 18 nr. 4 kan det treffes vedtak om midlertidig vern av naturverdier. Det er en forutsetning at det midlertidig vernede området oppfyller de kriteriene som enten naturvernloven §§ 3, 5, 8, 11 eller 13 oppstiller. Både Kongen og Miljøverndepartementet kan fatte vedtak om midlertidig vern. Ved delegasjonsvedtak av 20. oktober 1988 er også Direktoratet for naturforvaltning gitt myndighet til å treffe slikt vedtak. Vedtak om midlertidig vern kan påklages til overordnet forvaltningsorgan.

Et midlertidig vernevedtak skal følges opp med en prosess for permanent vern. Naturvernloven setter ingen frist for hvor lenge et midlertidig vernevedtak kan vare. Vedtaket gjelder til saken er endelig avgjort, enten ved at det midlertidige vernet oppheves, eller ved at det avløses av et vedtak om permanent vern.

11.8.11.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende bestemmelse i naturvernloven, men med mulighet for midlertidig vern også av nærmere bestemte naturtyper. Et slikt midlertidig vern vil være generelt, i motsetning til det midlertidige vernet som vi kjenner i dag, som er knyttet til et konkret angitt geografisk område. Vilkåret for å kunne iverksette et slikt midlertidig naturtypevern er at den aktuelle naturtypen er akutt truet. Forslaget forutsetter at det generelle midlertidige vernet følges opp med områdevern av en eller flere forekomster av den aktuelle naturtypen, ev. med andre virkemidler som ordningen med utvalgte naturtyper.

Utvalget ser bestemmelsen om midlertidig vern som viktig for å ta vare på verdifull natur. Utvalget mener det bør gå klart frem av loven at vedtak om midlertidig vern kan treffes selv om det ikke er igangsatt noen permanent verneprosess. Det bør også lovfestes at saksbehandlingen skal fortsette uten ugrunnet opphold, og at et midlertidig vernevedtak gjelder inntil det blir opphevet, jf. utk. § 42 tredje ledd annet punktum.

Utvalget har vurdert om det er behov for å tidsbegrense varigheten av midlertidige vernevedtak. Hensynet til grunneiere og rettighetshavere og deres behov for avklaringer tilsier at slike vedtak ikke bør vare for lenge. På den annen side kan vernesaker ha forskjellig karakter og omfang. Sakene kan variere fra små områder med få grunneiere, til store områder med mange grunneiere. I noen tilfeller vil det derfor være nødvendig å bruke tid på å utrede problemstillinger og få på plass avklaringer med berørte parter. Midlertidige vernevedtak representerer, slik utvalget ser det, ikke noe stort problem i dagens vernearbeid. Utvalget mener derfor på denne bakgrunn at det ikke bør innføres tidsbegrensninger for midlertidige vernevedtak, men viser til at saksbehandlingen skal fortsette uten ugrunnet opphold når det treffes et vedtak om midlertidig vern.

Bestemmelsen om midlertidig vern er nærmere omtalt i NOU 2004: 28 kap. 16.8.

11.8.11.3 Høringen

Landbruks- og matdepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Forsvarsbygg, Statens landbruksforvaltning, Universitetet for miljø- og biovitenskap, Den Norske Advokatforening, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Energibedriftenes landsforening, Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norskog,Utmarkskommunenes Sammenslutning, fylkesmennene i Nordland, Sogn og Fjordane og Troms, Møre og Romsdal fylke, Troms fylkeskommune, kommunene Balsfjord, Gausdal, Gjøvik, Gol, Hemsedal, Hjartdal, Hol, Hægebostad, Hå, Karlsøy, Kvinesdal, Lillehammer, Meråker,Nore og Uvdal, Oppdal, Rollag, Røyrvik, Stor-Elvdal, Østre Toten, Øyer og Ål, Regionkontoret Nord-Gudbrandsdal, Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene landskapsvernområde, Statskog SF, Sørli Fjellstyre og Vest-Telemarktinget har utalt seg til utvalgets bestemmelse om midlertidig vern.

Om midlertidig vern av truede naturtyper

Direktoratet for naturforvaltning slutter seg til utvalgets forslag og mener det er viktig at det også gis adgang til å opprette midlertidig vern for truede naturtyper.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane uttaler bl.a. at definering av terrengavgrensing og naturtyper er skjønnspreget, og at denne bestemmelsen derfor kan være problematisk fordi arealet/lokalitetene det gjelder, ikke eksplisitt går frem av vedtaket.

Forsvarsbyggstiller spørsmål ved hvordan man skal finne ut om et område er truet.

Om tidsbegrensning av midlertidig vern

Direktoratet for naturforvaltning støtter at et vedtak om midlertidig vern bør gjelde til det oppheves. En lovfestet frist for hvor lenge et midlertidig vernevedtak kan vare, kan redusere muligheten for å ivareta områdene mens verneplanprosesser pågår.

De øvrige høringsinstansene som har uttalt seg til denne bestemmelsen, bl.a. Landbruks- og matdepartementet, Statens landbruksforvaltning, Universitetet for miljø- og biovitenskap, de ulike organisasjonene, fylkesmennene, kommunene og Statskog SFmener at midlertidig vern bør gjøres tidsbegrenset. Det begrunnes i bedre forutsigbarhet for grunneiere og rettighetshavere, og at deres økonomiske tap vil bli begrenset. De konkrete forslagene til tidsbegrensning varierer mellom et og fire år. Noen mener at maksimumsfristen skal kunne utvides med f.eks. to år ved særskilte forhold. Flere foreslår ikke en konkret maksimumsfrist, men at fristen som settes bør være rimelig og så kort som mulig.

11.8.11.4 Departementets vurdering

Departementet støtter i utgangspunktet utvalgets forslag til bestemmelser om midlertidig vern. Bestemmelsen vil i langt større grad enn etter gjeldende rett klargjøre hjemmelsgrunnlaget og saksbehandlingsreglene i forbindelse med vedtak om midlertidig vern. Selv om bestemmelsen i all hovedsak har blitt praktisert som angitt i lovforslaget, er det grunn til å tro at en lovfesting vil bidra til mer forutsigbarhet og klarhet for alle involverte parter.

Midlertidig vern av truede naturtyper

Annet ledd hjemler midlertidig vern av en bestemt naturtype (jf. § 3 bokstav j). Bestemmelsen tar sikte på situasjoner der en naturtype blir sterkt truet og det ennå ikke er utarbeidet en verneplan for konkrete forekomster. Forutsetningen for å kunne bruke bestemmelsen er at naturtypen er forholdsvis lett å identifisere ut fra artsforekomster og/eller miljøforhold, eller at myndighetene kan angi konkret hvor kjente forekomster av naturtypen befinner seg. At naturtyper «står i fare for å forsvinne» skal avgjøres etter vitenskapelige kriterier og bygge på et så godt som mulig kunnskapsgrunnlag, jf. §§ 8 og 9.

Tidsbegrensning av midlertidig vern

Et vedtak om midlertidig vern må ofte treffes raskt for å hindre at verneverdier går tapt. Det ligger derfor i sakens natur at det kan oppstå en del konflikter i disse sakene. Dessuten har man i enkelte tilfeller opplevd at det har gått flere år før endelig avklaring av vernesaken foreligger. Dette har bidratt til å øke konfliktnivået, bl.a. som følge av manglende avklaring i forhold til bruk av arealene, deriblant forholdet til økonomisk kompensasjon.

Departementet mener det er nødvendig å redusere konfliktnivået i forbindelse med midlertidig vern. Det tilsier at virkningen av vedtak om midlertidig vern bør være kortest mulig. Departementet går derfor inn for at midlertidig vern ikke må vare mer enn fire år etter kunngjøringen, men med mulighet for forlengelse i ytterligere to år. Departementet mener at dette er tilstrekkelig tid til å avklare om et midlertidig vernevedtak skal oppheves eller avløses med et permanent vernevedtak.

11.8.12 Grunngiing og kunngjøring av vernevedtak

11.8.12.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven gir alminnelige regler for saksbehandling ved vedtak om områdevern, bl.a. grunngiing av og underretning om vedtaket i §§ 24, 27 og 38. Med hjemmel i § 24 skal forvaltningsorganet gi begrunnelsen for vedtaket samtidig med at vedtaket treffes. Paragraf 27 hjemler at partene skal underrettes om et vedtak så snart som mulig av det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket, og § 38 hjemler formkrav og kunngjøring.

Naturvernloven § 19 hjemler kunngjøring og tinglysning av vedtak om områdevern. Vedtaket skal meddeles grunneier og rettighetshaver og vedkommende kommuner, og vedtaket skal tinglyses på angitte eiendommer.

11.8.12.2 Utvalgets forslag

Utvalgets forslag er en videreføring av gjeldende rett nedfelt i forvaltningsloven og naturvernloven.

Endringene i forhold til gjeldende rett ligger i utvalgets forslag til at myndigheten må være tydelige i verneforslaget på hva som vernes og hvordan dette bidrar til å oppfylle nasjonale mål og internasjonale forpliktelser. Begrunnelsen kan gis ut i fra nasjonale mål etter utk. § 32, men også nasjonale politiske mål, slik de er nedfelt i f.eks. budsjettproposisjoner eller andre offentlige dokumenter. Internasjonale forpliktelser vil si juridisk bindende forpliktelser for Norge om områdevern. Også internasjonale retningslinjer kan ligge til grunn for vernevedtak, og vedtaket bør gjøre rede for det hvis så er tilfellet.

Utvalget foreslår videre at vernevedtak skal føres inn i et offentlig miljøvedtaksregister. Miljøvedtaksregisteret skal etter utvalgets forslag inkludere vernevedtak, dispensasjoner i verneområder og tillatelser til tiltak i forekomster av en utvalgt naturtype. Hensikten er å gi en samlet oversikt over bl.a. vernevedtak og dispensasjoner gitt i disse områdene. Oversikten skal kunne anvendes av alle aktuelle instanser, f.eks. kommuner som har forvaltningsmyndighet i verneområder. Det kan være naturlig å knytte registeret opp mot Naturbasen som allerede er etablert av Direktoratet for naturforvaltning. Utvalget antar at det ved en slik kobling vil være mulig å oppnå en rasjonaliseringsgevinst når det gjelder drift og vedlikehold.

11.8.12.3 Høringen

Direktoratet for naturforvaltning, Statistisk sentralbyrå, Norges Jeger- og Fiskerforbund,Gratangen kommune og Statnett SF har uttalt seg til utvalgets forslag til bestemmelse om grunngiing og kunngjøring av vernevedtak.

Direktoratet for naturforvaltning støtter forslaget om kravet til begrunnelse for vedtaket, men mener det bør defineres mer konkret hvor langt kravet til begrunnelse går. Direktoratet mener at det fortsatt bør framgå av bestemmelsen at kommunene skal meddeles særskilt om vernevedtaket.

Direktoratet for naturforvaltning, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Statistisk sentralbyrå og Statnett SF er positive til forslaget til et nytt miljøvedtaksregister. Det vil være nyttig som kilde til opplysninger i mange sammenhenger om hvilke vedtak som gjelder og hvor de gjelder.

Gratangen kommune mener at innføring av tillatelser kommunen måtte gi i et miljøvedtaksregister, vil føre til merarbeid og merkostnader for kommunen for å administrere en statlig regulering av arealbruken.

11.8.12.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag og viser til at høringsinstansene i hovedsak er positive til forslaget.

Departementet mener at lovfesting av kravet til begrunnelse av vernet er viktig for å synliggjøre hvordan og i hvilken grad det enkelte vernevedtak bidrar til å oppfylle nasjonale mål og ivareta internasjonale forpliktelser. Begrunnelsen skal ta utgangspunkt i målene etter § 33 og nasjonale politiske mål nedfelt f.eks. i budsjettproposisjoner. Departementet mener dette er tilstrekkelig konkretisering av hvilke begrunnelser som skal legges til grunn.

Dagens krav i naturvernloven § 19 annet ledd om særskilt meddelelse av vernevedtak til kommunene foreslås ikke videreført av utvalget. Kommunene er sentrale aktører i forbindelse med verneplanprosesser, de er arealplanleggere og forvaltningsmyndighet etter plan- og bygningsloven, og de vil ofte få en sentral rolle i forvaltning av verneområdene. Departementet er derfor enig med Direktoratet for naturforvaltning i at det bør framgå av bestemmelsen at kommunene skal meddeles særskilt om vernevedtak etter reglene i forvaltningsloven § 27. Dette er innarbeidet i § 46 annet ledd.

Departementet slutter seg til at vernevedtak skal føres inn i et miljøvedtaksregister. Et miljøvedtaksregister vil bidra til at en til enhver tid vil ha oversikt over forvaltning og utvikling i verneområdene. Dette vil være svært nyttig for å ha oversikt over forvaltningspraksis og behovet for ev. endringer i denne praksisen i forvaltningen av verneområder. Departementet mener imidlertid at hjemmelen for et slikt register ikke bør følge direkte av loven, men at det gis en forskriftshjemmel i loven for et miljøvedtaksregister. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at systemene for den praktiske gjennomføringen og driftingen må på plass før systemet kan iverksettes. Samtidig mener departementet det vil være en styrke for etableringen av et slikt system at det gjennomføres en særskilt høring om dette i forkant.

Bestemmelsen om et miljøvedtaksregister foreslås samlet i § 68, og at det omfatter vedtak etter § 24 femte ledd (dispensasjon fra regler om prioriterte arter), § 34 første ledd (vedtak om områdevern), § 45 første og annet ledd (midlertidig vern), § 48 første ledd (dispensasjoner fra områdevern) og vedtak som nevnt i § 56 første ledd første punktum (tillatelser til tiltak i forekomster av utvalgte naturtyper).

11.8.13 Skjøtsel av verneområder

11.8.13.1 Gjeldende rett

Gjeldende naturvernlov gir miljøvernmyndigheten hjemmel til å gjennomføre skjøtsel i både nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater, naturminner og områder med biotopvern, jf. §§ 4, 6, 10 og 12. Naturvernloven § 21 gir hjemmel for bestemmelser om merking av fredninger og nødvendige tiltak for å beskytte vedkommende område, art eller forekomst.

Skjøtsel i verneområdene må være i samsvar med verneformålet. Iverksetting av landskapsmessige tiltak for å oppfylle verneformålet og opprettholde verneverdien kan som hovedregel skje med hjemmel i skjøtselsbestemmelsene.

Det kan foretas tiltak for å avbøte naturinngrep som etter hvert vil forringe verneverdien. Likeledes kan det foretas skjøtselstiltak med det formål å forhindre naturlige prosesser som over tid endrer den naturtilstanden som verneformålet tar sikte på å bevare. Andre aktuelle tiltak er fjerning av mindre tekniske inngrep som var foretatt før vernevedtaket ble fattet, enkel tilrettelegging for friluftsliv i nasjonalparker og større landskapsvernområder som har friluftsliv som delformål, enkel tilrettelegging for å kanalisere ferdsel av hensyn til verneverdiene i naturreservater, ev. for å øke tilgjengeligheten dersom reservatet er opprettet med et pedagogisk formål, samt nødvendig motorferdsel i verneområdet i skjøtselsøyemed.

Skjøtselstiltakene må ikke innebære rådighetsreguleringer for grunneiere og rettighetshaverne utover det som fremgår av verneforskriften, og forvaltningsmyndigheten gis ikke adgang til å pålegge private grunneiere og rettighetshavere å utføre skjøtselsoppgaver. Skjøtseltiltakene må heller ikke være til hinder for grunneierens og rettighetshavrerens lovlige bruk i området i samsvar med verneforskriften.

11.8.13.2 Utvalgets forslag

Utvalgets forslag til utk. § 44 omhandler miljøvernmyndighetens adgang til å gjennomføre skjøtselstiltak og forholdet til grunneier. Forslaget avløser naturvernloven §§ 4, 6, 10, 12 og 21.

Utvalget foreslår en klarere beskrivelse av skjøtselstiltak som kan gjennomføres uten videre av forvaltningsmyndigheten, og hvilke tiltak som ikke kan gjennomføres uten grunneierens tillatelse. Det foreslås videre en hjemmel for ekspropriasjon til skjøtselsformål. Utvalget foreslår også at et utkast til skjøtselsplan så langt mulig skal legges frem samtidig med at verneforskriften blir fastsatt. Denne regelen er generell i motsetning til det absolutte kravet om utkast til skjøtselsplan som foreslås ved kulturbetingede landskapsvernområder eller naturreservater.

Utvalgets forslag innebærer en lovteknisk forenkling i forhold til dagens naturvernlov. Det gir en klarere skjøtselshjemmel enn i gjeldende rett, og utvalget setter større fokus på å gjenopprette eller opprettholde verneverdier.

Utvalget foreslår videre å lovfeste at myndighetene kan overlate gjennomføringen av skjøtselstiltak til grunneierne, interesserte organisasjoner og andre fordi dette kan øke mulighetene for at nødvendig skjøtsel blir gjennomført, særlig i områder der en grunneier, organisasjon eller andre er spesielt interessert i å utføre slikt arbeid, eller der miljøvernmyndighetene ikke har kapasitet til å foreta den skjøtsel som er ønskelig.

Er det skjedd endringer i området som forringer verneverdiene, kan det bli spørsmål om tilbakeføring til den tidligere tilstanden. Utvalget foreslår at tidspunktet for kunngjøring av en påbegynt vernesak etter utk. § 40 annet ledd settes som den avgjørende grensen for hvilken tilstand verneområdet kan tilbakeføres til ved fysiske inngrep. Dermed vil man i større grad kunne ta vare på de naturkvalitetene som ble dokumentert gjennom de naturfaglige registreringene som ligger til grunn for vernet, også i tilfeller der vernearbeidet tar lang tid.

Skjøtselstiltak som innebærer vesentlig endring i naturtilstanden i forhold til slik den var da vernearbeidet tok til, kan ikke foretas uten avtale med grunneier eller rettighetshaver, eller ved ekspropriasjon.

Innebærer skjøtselstiltakene en form for høsting, f.eks. hogst, må det som høstes, stilles til eierens rådighet. Forvaltningsmyndigheten bør heller ikke kunne sende dyr på beite uten samtykke fra grunneieren, eller ved ekspropriasjon. Generelt bør det gjelde at skjøtselstiltakene ikke må være til hinder for grunneierens lovlige bruk av området i samsvar med verneforskriften.

11.8.13.3 Høringen

Direktoratet for naturforvaltning, Regjeringsadvokaten, Reindriftsforvaltningen, Norsk institutt for jord- og skogkartlegging (nå: Norsk institutt for skog og landskap), Norges teknisk- naturvitenskapelige universitet, Universitetet for miljø- og biovitenskap, Naturviterforbundet (nå: Naturviterne), Norges Bondelag, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Naturvernforbund, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norges Fjellstyresamband, Norsk Sau og Geit, Utmarkskommunenes Sammenslutning, WWF, fylkesmennene i Buskerud, Hedmark, Hordaland, Nordland, Oslo og Akershus, Rogaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Telemark, Troms, Vest-Agderog Østfold, Møre og Romsdal fylke, Buskerud fylkeskommune, Nord- Trøndelag fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Fylkeslandbruksstyret i Troms, kommunene Arendal, Balsfjord, Birkenes, Bykle, Evje og Hornnes, Finnøy, Frøya, Gausdal, Gjøvik, Grong, Hjartdal, Hjelmeland, Høylandet, Hægebostad, Hå, Iveland, Karlsøy, Kongsberg, Kvinesdal, Lierne, Lillehammer, Lindesnes, Meråker, Nore og Uvdal, Oppdal, Rollag, Røyrvik, Sauda, Snåsa, Stor-Elvdal, Søgne, Tinn, Øyerog Ålesund, Regionrådet for Midt-Gudbrandsdal, Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene Landskapsvernområde, Statskog SF og Vest-Telemarktinget har uttalt seg til utvalgets forslag til bestemmelse om skjøtsel i verneområder.

Alle høringsinstansene mener det er behov for lovfesting av skjøtselsbestemmelser, og et flertall støtter utvalgets forslag.

Direktoratet for naturforvaltning, Regjeringsadvokaten, Norges teknisk naturvitenskapelige universitet, Naturviterforbundet (nå: Naturviterne), Norges Naturvernforbund, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Fjellstyresamband, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Sau og Geit, WWF, fylkesmennene i Nordland, Sør-Trøndelag, Buskerud Troms, Oslo og Akershus, Hordaland, Hedmark, Telemark, Østfold, Vestfold fylkeskommune, Fylkeslandbruksstyret i Troms, Gjøvik kommuneog Statskog SF mener det er positivt at det gis en egen bestemmelse om skjøtsel i verneområdene og at det skal foreligge skjøtselsplan samtidig med vernevedtaket. Flere mener dette vil effektivisere arbeidet, gi avklaringer og skape større forutsigbarhet og dermed virke konfliktdempende. Viktigheten av samarbeid mellom forvaltning, grunneiere, rettighetshavere og lokale frivillige organisasjoner, samt behovet for kompetanse bl.a. i kommunene, påpekes. Flere peker på at mangel på forvaltningsplaner har bidratt sterkt til konfliktnivået i norsk naturvernpolitikk, og at det bør stilles krav til at det foreligger en helhetlig forvaltningsplan, og ikke bare skjøtselsplan, samtidig med vernevedtaket.

Skjøtselsbegrepet

Direktoratet for naturforvaltning mener det bør klargjøres hva som ligger i vesentlig endring av naturtilstanden og merking av området. Merking kan i denne forbindelse oppfattes som grensemerking av området, men det kan se ut til at utvalget sikter til merking for å kanalisere ferdsel.

Norsk institutt for jord- og skogkartlegging (nå: Norsk institutt for skog og landskap) mener loven må pålegge ansvarlig forvaltningsmyndighet å sikre relevant skjøtsel for å opprettholde verneverdiene, men mener utk. § 44 annet ledd annet punktum kan virke mot sin hensikt fordi det i forbindelse med gjengroing av kulturlandskap vil være aktuelt å gjennomføre restaureringstiltak for å gjenopprette den tidligere naturtilstanden.

Fylkesmannen i Hedmark mener det bør gis mulighet til å gjennomføre skjøtsel for å gjenopprette en tilstand også før tidspunktet for kunngjøring av vernearbeidet, fordi det forut for kunngjøringen kan være utført tiltak som har redusert verneverdiene.

Fylkesmannen i Østfold uttaler at det er behov for presisering av hvilke typer tiltak annet ledd annet punktum er ment å omfatte.

Om skjøtsels- og forvaltningsplaner

Reindriftsforvaltningen uttaler at en forvaltingsplan vil kunne tilpasse både vern og bruk i et vernet område samtidig som bruksberettigede kan få muligheten til å delta i prosessen med å utarbeide disse planene slik at de blir lokalt forankret.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane mener det er positivt at skjøtselsplanlegging i større grad integreres i verneprosessen, men krav til parallell utarbeiding av skjøtselsplaner kan også forlenge selve verneplanprosessen.

Norsk Bonde- og Småbrukarlag,Utmarkskommunenes Sammenslutning, WWF, fylkeskommunene iBuskerud, Nord-Trøndelag og Troms, kommunene Arendal, Balsfjord, Birkenes, Bykle, Evje og Hornnes, Finnøy, Gausdal, Grong, Høylandet, Iveland, Kongsberg, Kvinesdal, Lillehammer, Lindesnes, Lierne, Nore og Uvdal, Rollag, Snåsa,Søgne, Tinn og Øyersamt Regionrådet for Midt-Gudbrandsdal og Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene landskapsvernområde mener at det bør vedtas i lovs form at forvaltningsplaner skal utarbeides og vedtas samtidig med vernevedtaket. Forvaltningsplanen må være en helhetlig plan som viser all aktivitet som kan tillates i området. Det pekes på at en skjøtselsplan isolert sett ivaretar vernehensynet, men en forvaltningsplan kan også avklare annen bruk av verneområdet, herunder videreføring av igangværende bruk, skjøtsel, jakt og fiske som rekreasjon, næring og annen turistsmessig bruk, forvaltningsmodell, finansiering av forvaltningen osv. Flere viser til at planene må være lokalt forankret, og at lokal kunnskap bør ligge til grunn i forvaltningen. I uttalelsene forutsettes også at det utarbeides forvaltningsplaner som både tar hensyn til kompensasjon for vern og gir grunnlag for ny næring knyttet til de miljøverdier og ressurser som ligger til grunn for vern.

Kommunene Arendal, Birkenes, Bykle, Evje og Hornnes, Finnøy, Lindesnes, Søgne og Iveland, samt Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene Landskapsvernområde uttaler også at forvaltningsplanene bør rulleres, noen mener hvert 5. år, andre hvert 10. år.

Om ekspropriasjon

Direktoratet for naturforvaltning mener det er viktig at den foreslåtte ekspropriasjonsmulighet blir benyttet dersom ikke verneformålet kan ivaretas på annen måte der dette betinger skjøtsel.

Flere, bl.a. Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband og Utmarkskommunenes sammenslutninger i mot at skjøtsel skal kunne gjennomføres uten grunneiers/rettighetshavers samtykke.

Utmarkskommunenes Sammenslutning,kommunene Finnøy, Hjartdal, Hjelmeland, Hægebostad, Meråker, Oppdal, Røyrvik, Saudaog Stor Elvdal, Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene landskapsvernområde og Vest-Telemarktinget peker på at lovforslaget berører det prinsipielle spørsmålet om det offentliges adgang til fysiske tiltak på annen manns eiendom uten hjemmel i ekspropriasjon eller avtale. Det heter bl.a. i uttalelsen fra Utmarkskommunenes sammenslutning at:

«Det er USS syn at forslaget etter ordlyden åpner for vidtrekkende tiltak på privat grunn uten grunneiers samtykke, som åpenbart vil være i strid med Grunnloven § 105. Bestemmelsen er altfor vagt formulert, og vil kunne gi opphav til nye konflikter mellom grunneiere og vernemyndighetene. Også i denne forbindelse vises til den Europeiske menneskerettskonvensjons artikkel 1 om vern av eiendom … . USS vil understreke at de skjøtselsbehov som er beskrevet, både er forståelige og legitime. Spørsmålet er imidlertid om slike tiltak skal kunne foretas uten samtykke fra den berørte grunneier og uten vedtak om ekspropriasjon. Etter USS’ syn verken kan eller bør det tillates.»

Norsk Bonde- og Småbrukarlag mener at utvalget går alt for langt i å sikre forvaltningsmyndigheten rett til ulike skjøtselstiltak uten at ev. samtykke fra grunneiere foreligger. Dette vil kunne føre til et økt konfliktnivå og undergrave den positive intensjonen ved bestemmelsen.

Fylkesmannen i Rogaland savner en tydeligere hjemmelsavklaring for gjennomføring av nødvendig økologisk skjøtsel i forhold til verneformålet og tilstand på vernetidspunktet i de tilfeller der privat grunneier motsetter seg slik skjøtsel.

Møre og Romsdal fylke og Nord-Trøndelag fylkeskommunemener at skjøtsel av verneområder bør gjennomføres med samtykke fra og i samarbeid med grunneierne.

Hå kommune mener en ev. ekspropriasjonshjemmel bør avgrenses til tilfeller der det er samfunnsinteresser av betydelig vekt som tilsier at det bør utarbeides skjøtselsplaner. Myndighetene bør i størst mulig grad inngå frivillige avtaler med bøndene.

Statskog SFmener at ved å benytte ekspropriasjon kan det bli lite igjen av grunneier/rettighetshavers råderett over et vernet område, noe som bør tillegges stor vekt ved valg av kompensasjonsordning og fremgangsmåte ved fastsetting av kompensasjon.

11.8.13.4 Departementets vurdering

I likhet med gjeldende naturvernlov foreslår utvalget å gi det offentlige, dvs. forvaltningsmyndigheten for verneområdet, en viss rådighet over verneområdet for å gjennomføre skjøtsel. Mens gjeldende regler om skjøtselstiltak primært adresserer forvaltningsmyndighetene, grunneiere eller andre rettighetshavere, foreslår utvalget at denne kretsen utvides slik at skjøtsel, etter avtale, også kan overlates til interesserte organisasjoner eller andre. Videre gis det en klarere anvisning på skjæringstidspunktet for hvilken tilstand naturen i et verneområde kan føres tilbake til gjennom skjøtselstiltak.

Bestemmelsen gir forvaltningsmyndigheten adgang til å foreta skjøtsel i alle kategorier verneområder i naturmangfoldloven. Det er viktig å understreke at bestemmelsen ikke gir hjemmel til å pålegge grunneiere og rettighetshavere å utføre skjøtsel i verneområdene. Der grunneier selv ønsker å stå for skjøtselen, bør det inngås avtale om dette mellom grunneier og forvaltningsmyndigheten. Det er imidlertid en forutsetning at det er satt av midler til dette, og at forvaltningsmyndigheten vurderer at grunneier har nødvendig kompetanse til å utføre skjøtselen.

Departementet støtter i det alt vesentlige utvalgets forslag til å lovfeste forvaltningsmyndighetens adgang til skjøtsel av verneområder. I hovedsak innebærer det en videreføring av gjeldende rett, men skjøtselsadgangen er gjort klarere og er samlet i en bestemmelse. Det gir etter departementets syn en bedre og mer forutsigbar skjøtselshjemmel enn etter gjeldende rett.

Bestemmelsen om skjøtsel skal – sammen med verneforskriftene, dispensasjonsreglene og lovens regler om den enkelte vernekategori – ivareta verneverdiene når det er spørsmål om tiltak innenfor et verneområde. Hovedformålet med bestemmelsen er å ha mulighet til å gjennomføre skjøtsel der dette er nødvendig for å opprettholde eller gjenopprette verneverdier. Det vises for øvrig til kap. 11.1.1 og 11.7.5 hvor det gis en generell omtale av skjøtsels- og forvaltningsplaner, og til kap. 11.8.3, 11.8.4 og 11.8.5 hvor skjøtsel og forvaltning er drøftet i tilknytning til de ulike vernekategoriene.

Skjøtselsbegrepet

Departementet viser til at skjøtsel omfatter restaurerings- og istandsettingstiltak som er nødvendige for å opprettholde eller gjenopprette verneverdier. Tiltak kan f.eks. være hogst, opprydding, fjerning av fremmed vegetasjon, tiltak for å kanalisere ferdsel m.m. Skjøtsel i verneområdene må være i samsvar med verneformålet.

Departementet er enig med Direktoratet for naturforvaltning i at det er uklart hva som menes med merking av området, og at bestemmelsen må synliggjøre at også grensemerking inngår som en del av skjøtselen. Departementet foreslår derfor endringer slik at bestemmelsen blir tydeligere på dette punktet.

Er det behov for en aktiv skjøtsel, herunder restaurering og istandsetting av området som forutsetter tiltak som går lenger enn det bestemmelsen åpner for, eller som vil innebære en vesentlig endring i naturtilstanden slik den var da vernearbeidet tok til eller området ble midlertidig vernet, kan den ikke foretas uten avtale med grunneier eller rettighetshaver, eller med hjemmel i et ekspropriasjonsvedtak, jf. nedenfor.

Om skjøtsels- og forvaltningsplaner

For en rekke verneområder vil det i tillegg til hjemmel for skjøtsel være behov for mer helhetlige planer, særlig der skjøtsels- eller bruksbehovet er stort. Departementet foreslår derfor som en generell regel at utkast til skjøtselsplaner bør foreligge når slike vernområder etableres. Det innebærer at der slike planer utarbeides, bør det skje parallelt med verneplanprosessen. Skjøtselsplaner vil være mest aktuelt i landskapsvernområder der bruk er en forutsetning for bevaring av det biologiske mangfoldet, og i naturreservater som krever aktive gjenopprettingstiltak. Departementet er enig med de instanser som mener skjøtselsplaner vil effektivisere arbeidet i vernområdene, gi bedre avklaringer og skape større forutsigbarhet og dermed virke konfliktdempende. Det er viktig at representanter for lokalsamfunnene og berørte næringsinteresser inviteres til å delta ved utarbeidelse av forvaltnings- og skjøtselsplaner. Det vil kunne bidra til å øke forståelsen for vernet og til å foreta lokale tilpasninger av aktiviteten i verneområdene.

Departementet er i likhet med mange av høringsinstansene opptatt av at det i mange områder også må utarbeides forvaltningsplaner og viser til foreslåtte hjemler for de ulike vernekategoriene, jf. §§ 35 og 36, jf. kap. 11.8.3.4 og 11.8.4.4.

Revisjon av skjøtsels- og forvaltningsplaner vil være nødvendig i mange verneområder. Behovet vil imidlertid variere mellom de forskjellige verneområdene, og det vil derfor etter departementets vurdering være lite hensiktsmessig å hjemle dette generelt direkte i loven. Departementet mener rullering av slike planer bør tilpasses det aktuelle verneområdet og anbefaler at dette ev. fastsettes i verneforskrift for det enkelte verneområdet der det anses som nødvendig.

Om ekspropriasjon

I enkelte tilfeller kan forvaltningsmyndighetene ha behov for sterkere virkemidler, f.eks. der grunneier eller rettighetshaver hindrer skjøtsel som myndighetene har hjemmel for å gjennomføre. I slike tilfeller mener departementet at det er riktig at forvaltningsmyndigheten gis adgang til å ekspropriere retten til å gjennomføre skjøtsel i områder vernet etter naturmangfoldloven. Ekspropriasjon vil imidlertid være siste alternativ i tilfeller der verneformålet ikke kan ivaretas på annen måte. Primært bør det forsøkes å oppnå frivillig avtale med grunneier. Departementet understreker imidlertid at mulighet til å ekspropriere skjøtselsadgangen er noe annet enn at staten har eiendomsrett til verneområdet.

11.8.14 Dispensasjon fra vernevedtak

11.8.14.1 Gjeldende rett

Unntak fra vernebestemmelsene er i dag hjemlet i naturvernloven § 23 og i den enkelte verneforskrift. Etter naturvernloven § 23 kan Kongen gjøre unntak fra vernebestemmelsene i tre tilfeller; for vitenskapelige undersøkelser og arbeider, for tiltak av vesentlig samfunnsmessig betydning, eller når formålet med fredningen krever det. Verneforskriftene inneholder normalt spesielle dispensasjons­regler i tillegg til en generell dispensasjonshjemmel som samsvarer med naturvernlovens unntaksbestemmelse.

11.8.14.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre en bestemmelse om dispensasjon i naturmangfoldloven. Lovforslaget inneholder en alminnelig regel om at det kan dispenseres fra et vernevedtak dersom det ikke strider mot vernevedtakets formål og ikke kan påvirke verneverdiene nevneverdig, eller dersom det er nødvendig av sikkerhetshensyn. Begrunnelsen for en dispensasjon skal vise hvordan virkningene for miljøet er vurdert, og tildelte dispensasjoner skal innføres i et miljøvedtaksregister.

Forslaget innebærer at det ikke lenger skal kunne dispenseres ut i fra hensynet til vesentlige samfunnsmessige interesser hvis det strider mot verneformål og verneverdier. Dersom vesentlige samfunnshensyn av nasjonal betydning gjør det aktuelt med inngrep i et verneområde, bør det skje ved å endre vernebestemmelsene.

Utvalget foreslår at en dispensasjon – enten den bygger på den generelle dispensasjonsbestemmelsen i loven eller på en spesifikk hjemmel i verneforskriften – må ligge innenfor de rammene for rettsvirkningene av vernevedtaket som loven trekker opp for den enkelte vernekategori.

Ved behandling av dispensasjonssøknader forutsettes det kunnskap for å kunne vurdere forholdet mellom omsøkt tiltak og verneformål og verneverdier. Utvalget anser det derfor som viktig at de virkningene tiltaket kan ha for verneverdiene, dokumenteres så godt det lar seg gjøre.

Dispensasjonsbestemmelsen gir ikke søkeren rett til å få innvilget dispensasjon, selv om en dispensasjon ikke vil stride mot verneformålet eller påvirke verneverdiene nevneverdig. Det vil være opp til miljøvernmyndighetens frie skjønn innenfor rammen av alminnelige forvaltningsrettslige regler å avgjøre dispensasjonsspørsmålet.

Utvalget foreslår at miljøvernmyndigheten skal føre oversikt over tildelte tillatelser og dispensasjoner inn i det foreslåtte miljøvedtaksregistert. Registeret bør være tilgjengelig elektronisk. Hensikten med et slikt register vil være todelt; dels vil det gi oversikt over de samlede virkningene for verneområdet – opplysninger som bl.a. forutsettes lagt til grunn ved behandling av nye dispensasjonssøknader, og dels vil det gi allmennheten informasjon om dispensasjonene og deres virkninger i tråd med miljøinformasjonsloven. Registeret bør omfatte både dispensasjoner etter utk. § 45 og tillatelser og dispensasjoner gitt i medhold av verneforskriften.

11.8.14.3 Høringen

Fiskeri- og kystdepartementet, Justisdepartementet, Olje- og energidepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Norges vassdrags- og energidirektorat, Regjeringsadvokaten, Statistisk sentralbyrå, Norges teknisk- naturvitenskapelige universitet, fylkesmennene i Finnmark, Rogalandog Østfold, Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene landskapsvernområde og Statnett SFhar uttalt seg til forslaget om bestemmelse om dispensasjon fra vernevedtak.

Høringsinstansene er delt i synet på utvalgets forslag. Enkelte støtter forslaget, mens andre mener at bestemmelsen ikke må bli for streng. For enkelte virksomheter vil det være problematisk å fjerne muligheten for at det kan dispenseres ut i fra hensyn til samfunnsmessige interesser.

Generelt om dispensasjon

Fiskeri- og kystdepartementet er bare delvis enig i utvalgets forslag og mener at unntaksregelen i gjeldende naturvernlov bør videreføres. Dette departementet mener at i de tilfeller der et tiltak er ment å være permanent og man ikke er i tidsnød, vil den beste løsningen være å revidere verneplanen. I andre tilfeller, hvor man er i tidsnød, eller hvor det aktuelle tiltaket er midlertidig og/eller reversibelt, vil dispensasjon være en riktigere løsning.

Fiskeri- og kystdepartementet og Olje- og energidepartementet mener det er misvisende å benytte begrepet dispensasjon i forhold til tiltak som ikke er i konflikt med verneformålet. Dersom et tiltak ikke strider mot verneformålet og bare påvirker verneverdiene minimalt, burde det tolereres som en del av den alminnelige forvaltningen av vernområdet. Begrepet dispensasjon bør forbeholdes tiltak som tillates gjennomført på tross av at det strider mot vernet.

Justisdepartementetstøtter utvalgets forslag til dispensasjonsbestemmelse og er enig i at noen typer dispensasjonssaker heller bør behandles som sak om endring av vernevedtaket.

Direktoratet for naturforvaltning mener at det er meget viktig å avgrense en ny generell dispensasjonsbestemmelse slik at fare for «misbruk» reduseres. Direktoratet mener derfor at begrepet «i spesielle tilfeller» fortsatt må benyttes, i tillegg til de vilkårene som er tatt inn i lovforslaget. Erfaringsmessig kan det være vanskelig å vurdere langsiktige skadevirkninger av et tiltak alene i lys av verneformålet. Direktoratet er videre enig i at det bør være en åpning for å kunne vurdere dispensasjon av sikkerhetshensyn, men ber om at det klargjøres hvilke hensyn som kan vektlegges, og at det settes grenser for hvilke sikkerhetstiltak som kan aksepteres innenfor verneområdene.

Om behovet for dispensasjon for tiltak av vesentlig samfunnsmessig betydning

Olje- og energidepartementetmener at en ny lov bør fange opp behovet for å kunne dispensere for tiltak som er av vesentlig samfunnsmessig betydning. Olje- og energidepartementet mener at selv om begrepet «samfunnsmessig betydning» beholdes som eget dispensasjonsgrunnlag, kan det legges rammer for bestemmelsen. Både lovtekst og forarbeider må sikre at det foretas en helhetlig samfunnsmessig avveining med vekt både på verneverdi og på viktigheten av tiltaket det ev. skal dispenseres til fordel for.

Norges vassdrags- og energidirektorat viser til at det fortsatt vil være tilfeller der unntakshjemmelen ville vært aktuell å bruke, f.eks. ved bygging av nye linjetraseer, der sikker strømforsyning er begrunnelsen for tiltaket. Både kostnadsmessige hensyn og en total vurdering av miljøverninteressene kan tilsi at det beste alternativet er at en linje trekkes innenfor et verneområde. Ved at det gis dispensasjon kan man derfor få løsninger som totalt sett blir bedre. Norges vassdrags- og energidirektorat kan derfor bare støtte utvalgets forslag dersom det blir en enkelest mulig saksbehandlingsprosess der det viser seg å være nødvendig å justere grenser etc. for et verneområde for å ivareta andre tungtveiende samfunnsinteresser.

Statnett SF uttaler at det bør beholdes en tydelig dispensasjonsadgang der det åpnes for dispensasjon dersom vesentlige samfunnshensyn tilsier det. For Statnett SF sin virksomhet vil dette ofte være synonymt med nasjonale hensyn. Statnett SF mener det derfor ikke er tilstrekkelig at utk. § 45 bare gir mulighet til dispensasjon fra vernevedtak der sikkerhetstilsyn tilsier dette.

Om forholdet mellom naturmangfoldlov og sektorlov ved dispensasjoner

Olje- og energidepartementetmener det er behov for samordning av saksbehandlingen etter sektorlov og etter verneforskriften når det gjelder saker som planlegges etter sektorlov og som krever dispensasjon fra verneforskriften etter naturmangfoldloven. En parallell og samtidig behandling på likt forvaltningsnivå vil etter Olje- og energidepartementets syn være en hensiktsmessig ordning.

Fiskeri- og kystdepartementet mener at i de tilfeller der det er enighet om at et omsøkt tiltak ikke kommer i konflikt med verneformålet, har vernemyndigheten ikke lenger noen begrunnet interesse i saken og bør overlate denne til vedkommende sektormyndighet for behandling etter relevant lovverk.

Om tilpasninger i forskriften

Fiskeri- og kystdepartementet er enig i at det bør være en målsetting ved utarbeidelsen av verneforskrifter at man er forutseende og i så stor grad som mulig tar stilling til fremtidige former for bruk som skal kunne tillates uhindret av verneforskriften. Dette skaper forutberegnelighet og legger til rette for enklere saksbehandling for både vernemyndighet og sektormyndigheter.

Norges vassdrags- og energidirektoratviser til at de fortsatt vil være avhengig av dispensasjon for bruk av motorisert ferdsel, bl.a. i forbindelse med hydrologiske målinger for målestasjoner som ligger i verneområder.

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet uttaler at det må stimuleres til at verneområdene brukes til forskning og annen kunnskapsoppbygging. Det må derfor ikke være for restriktive bestemmelser.

Om dokumentasjonskravet

Fiskeri- og kystdepartementet forutsetter at kravet til dokumentasjon må tilpasses konkret til tiltakets omfang og utstrekning samt aktuell type verneforskrift.

Fylkesmannen i Rogaland uttaler at kravet til søker om dokumentasjon om tiltakets virkning på verneverdiene kan synes noe urealistisk kompetansemessig. Derimot savnes et krav om utfyllende dokumentasjon av tiltakets nytteverdi og behov for søker.

Fylkesmannen i Østfold uttaler at det ikke er rimelig å rette et dokumentasjonskrav til søkerne i alle saker og mener bestemmelsen bør endres til at forvaltningsmyndigheten kan kreve dokumentasjon om tiltakets virkning på verneverdiene før søknaden behandles.

Om miljøvedtaksregister

Norges vassdrags- og energidirektorat, Statistisk sentralbyrå, Fylkesmannen i Finnmark,og Setesdal Vesthei Ryfylkeheiene landskapsvernområdemener det er positivt at det opprettes et miljøvedtaksregister. Statistisk sentralbyrå deltar gjerne i prosesser for å sikre at relevante statistikkbehov blir ivaretatt og gjør oppmerksom på at forholdet mellom KOSTRA (det nasjonale informasjonssystemet Kommune Stat Rapportering) og den planlagte registerrapporteringen må avklares.

11.8.14.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at en generell dispensasjonsbestemmelse skal være en sikkerhetsventil for uforutsette tilfeller eller spesielle/særlige tilfeller som man ikke kunne forutse på vernetidspunktet. Departementet ser det som vesentlig at en dispensasjonsadgang ikke blir brukt til å uthule vernet. Den skal i første rekke kunne anvendes på søknader som gjelder bagatellmessige inngrep eller forbigående forstyrrelser. Departementet foreslår å videreføre en generell dispensasjonsbestemmelse for permanente og midlertidige vernevedtak, men med enkelte endringer i forhold til utvalgets forslag.

Om behovet for dispensasjon for tiltak av hensyn til vesentlige samfunnsmessige interesser

Utvalget vurderte om det også burde være en mer generelt formet dispensasjonsadgang for tiltak av vesentlig samfunnsmessig betydning, slik gjeldende naturvernlov § 23 har. I så fall mente utvalget at betingelsene burde gjøres noe strengere enn i dag, særlig ved å fastsette i loven at bare interesser av nasjonal betydning kan gi grunnlag for dispensasjon etter dette alternativet.

Departementet ser at det kan tenkes tilfelle hvor tungtveiende hensyn av nasjonal betydning tilsier at det gjøres inngrep i et eksisterende verneområde. Verneområdet vil være et tungtveiende argument for å finne en løsning utenfor området, men trolig vil dette ikke alltid la seg gjøre. Det kan også være at inngrepet kan gjennomføres på en måte som ikke forringer verneverdiene vesentlig selv om det er i strid med de vedtatte vernebestemmelsene. Departementet mener derfor det fortsatt bør være mulig å gi dispensasjon til tiltak av hensyn til vesentlige samfunnsinteresser.

Terskelen for å kunne gjøre inngrep i verneområder skal være høy. Områdevern gir en sterk beskyttelse av verneområdet, og inngrep som skader eller forringer verneverdiene, skal så langt som mulig unngås eller begrenses. Det følger også av internasjonale konvensjoner, bl.a. Bernkonvensjonen. Også EUs habitatdirektiv har strenge rammer for når dispensasjon kan gis, jf. art. 6.2. Selv om habitatdirektivet ikke er en del av EØS-avtalen, gir direktivet viktige signaler om hva som bør tillates innenfor et verneområde.

Departementet mener at det må vurderes i det enkelte tilfellet hvorvidt den beste totale løsningen vil være å gi dispensasjon til å gjennomføre tiltaket innenfor verneområdet eller om grensene for verneområdet bør endres, eller om hele vernevedtaket bør oppheves. Avgjørelsen skal bygge på en total vurdering av de samfunnsmessige konsekvensene både i forhold til tiltakets nasjonale betydning og i forhold til verneinteressene.

Om forholdet mellom naturmangfoldlov og sektorlov ved dispensasjoner

I kap 11.7.8 er forholdet mellom områdevern og annen lovgivning drøftet. Departementet mener det som et utgangspunkt skal kreves at det skal foreligge en tillatelse eller en dispensasjon etter verneforskriften før det gis tillatelse etter annet lovverk, og foreslår i § 48 tredje ledd en bestemmelse om det. Saksbehandlingen kan imidlertid skje parallelt. I slike saker skal forvaltningsmyndigheten ha nær kontakt med relevante sektormyndigheter om fremdrift, mulige tekniske løsninger osv.

Om tilpasninger i forskriften

Ved utarbeidelse av verneforskriftene skal eksisterende og framtidig bruk vurderes opp mot formålet med vernet. Så langt det er mulig bør verneforskriften ta stilling til ulike typer bruk som kan bli aktuelt i verneområdet. Når det under forberedelsen av vernevedtaket er kommet signaler om framtidige tiltak og bruk, skal verneforskriften så langt som mulig bidra til å avklare dette i forhold til formålet med vernet. Den spesifikke dispensasjonsbestemmelsen bør derfor i den grad det lar seg gjøre, avspeile tiltak en er kjent med, og som det høyst sannsynlig kan bli aktuelt å søke om dispensasjon for.

Gjennom den spesielle og den generelle dispensasjonsbestemmelsen i forskriften vil forvaltningsmyndigheten på bakgrunn av en vurdering i det enkelte tilfelle, kunne gi tillatelse til bruk og tiltak som i utgangspunktet er i strid med verneformålet. Denne adgangen er imidlertid begrenset til tiltak som er nødvendig av sikkerhetshensyn eller som er av vesentlig samfunnsinteresse.

Departementet legger til grunn at en dispensasjon – enten den bygger på den generelle dispensasjonsbestemmelsen i loven eller på en spesifikk hjemmel i verneforskriften – må ligge innenfor de rammene for rettsvirkningene av vernevedtaket som loven trekker opp for den enkelte vernekategori.

Om dokumentasjonskravet

Departementet mener at ved behandling av dispensasjonssøknader forutsettes det kunnskap for å kunne vurdere forholdet mellom omsøkt tiltak, verneformål og verneverdier. Det er viktig at de virkningene tiltaket kan ha for verneverdiene, dokumenteres så godt det lar seg gjøre. Departementet mener derfor i likhet med utvalget at dokumentasjonen bør fremskaffes av den som søker om dispensasjon, og at dette bør lovfestes. Omfanget av dokumentasjonsplikten må ses i sammenheng med hva søknaden gjelder og til dels også hvilke forutsetninger søkeren har for å kunne dokumentere virkningene. Søkerens dokumentasjonsplikt innebærer ikke at miljøvernmyndighetene fratas ansvar for på selvstendig grunnlag å vurdere virkningene, jf. generelt utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 første ledd. Også miljøvernmyndighetene bør bidra med dokumentasjon basert på eksisterende og tilgjengelig kunnskap, jf. også § 8 om kunnskapsgrunnlaget for myndighetsutøving.

Om miljøvedtaksregister

Vedrørende miljøvedtaksregister vises det til kap. 11.8.12.4 hvor det framgår at hjemmelen for et slikt register ikke bør følge direkte av loven, men at det gis en forskriftshjemmel i loven for opprettelse av et miljøvedtaksregister, jf. § 68. Departementet mener at et slikt register vil være viktig med tanke på å ha oversikt over dispensasjoner som er gitt innenfor et verneområde.

11.8.15 Utenforliggende virksomhet som kan medføre skade inn i et verneområde

11.8.15.1 Gjeldende rett

Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende naturvernlov. Etter gjeldende rett er det imidlertid hjemmel for å legge vekt på verneverdier i et verne­område selv om tiltaket finner sted utenfor. For­utsetningen er at tiltaket vil kunne påvirke verneverdiene.

11.8.15.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en særskilt hensynsnorm for myndighetsutøvelse etter annen lov utenfor verneområdene. Forslaget innebærer at det ved avgjørelser om å gi tillatelse til virksomhet som kan skade et verneområde, skal legges vesentlig vekt på hensynet til verneverdiene. Delvis vil dette allerede i dag følge av retningslinjer for skjønnsut­øvelse som gjelder ut fra politiske målsettinger om bruk og vern av naturens mangfold. Utvalget har likevel ment at det er ønskelig å understreke dette hensynet i en egen lovbestemmelse.

Normen etter naturmangfoldloven vil ikke kunne rekke lenger enn det som ligger innenfor rammene for skjønnsutøvelse i den enkelte lov. Hensynet til naturverdiene i et verneområde vil videre ha betydning for innholdet i den generelle aktsomhetsplikten som utvalget foreslår.

11.8.15.3 Høringen

Fiskeri- og kystdepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Statens landbruksforvaltning, Regjeringsadvokaten, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Norges geologiske undersøkelse, Universitetet for miljø- og biovitenskap, Den Norske Turistforening, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Naturvernforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk Almennings Forbund, Norskog, SABIMA, Utmarkskommunenes Sammenslutning, WWF, fylkesmennene i Hedmark, Nord-Trøndelag, Nordland, Rogaland og Troms, Møre og Romsdal fylke, Fylkeslandbruksstyret i Troms, kommunene Hjartdal, Hægebostad, Hå, Meråker, Nannestad, Oppdal, Røyrvik, Sigdal og Åseral, Setesdal Vesthei-Ryfylke­heiene Landskapsvernområde, Statkraft Energi AS, Statskog SF, Sørli Fjellstyreog Vest-Telemarktingethar uttalt seg til bestemmelsen.

Høringsinstansene er delt i synet på utvalgets forslag til bestemmelse om utenforliggende virksomhet som kan skade verneverdiene innenfor et verneområde. Mange mener at en slik bestemmelse er unødvendig og mener bl.a. at den vil skape uklarhet i forhold til avgrensning, og at den kan føre til båndlegging av buffersoner. Andre mener bestemmelsen vil være viktig for å kunne sikre innholdet i verneområdene etter intensjonen.

Direktoratet for naturforvaltning mener det er riktig med en slik bestemmelse og mener det bør vurderes en henvisning til denne bestemmelsen i relevante sektorlover (skogbruksloven, jordbruksloven, saltvannsfiskeloven, vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven, forurensningsloven og mineralloven) og plan- og bygningsloven, som vil være av betydning for å sikre at bestemmelsen blir tilstrekkelig ivaretatt. Direktoratet støtter også utvalgets forslag om en ny bestemmelse i plan- og bygningsloven.

I uttalelsene fra Universitetet for miljø- og biovitenskap, Norges Jeger- og Fiskerforbundog Norges Naturvernforbund pekes det på at forslaget til bestemmelse er viktig for å kunne demme opp for etableringer nær opptil verneområdene og som kan gi negative effekter for verneverdiene.

I uttalelsene fra Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Den Norske Turistforening, SABIMAog WWF pekes det på at også opplevelsesverdi og stillhet bør tillegges vekt ved vurdering­en av hvilke konsekvenser et tiltak utenfor verneområdet kan ha.

Fylkesmannen i Rogaland støtter forslaget om vesentlig vektlegging av verneverdiene ved saksbehandling etter annet lovverk ved tiltak utenfor verneområdene, men synes aktsomhetsplikten er for svakt definert.

Det står i uttalelsen fra Fylkesmannen i Hedmark at tolkningen av bestemmelsen vil bli avgjørende for muligheten til å drive lønnsom næringsvirksomhet omkring et verneområde. Fylkesmannen legger til grunn at det ikke vil bli lagt vesentlige restriksjoner på omkringliggende virksomhet, og at det i motsatt fall ytes kompensasjon for dette.

Møre og Romsdal fylke mener det er viktig at verneverdiene blir sikret mot uheldig påvirkning fra tiltak og aktivitet i nærliggende områder. Fylket mener imidlertid det vil være vanskelig å legge buffersoner i ytterkant av verneområder når nye verneområder ikke skal ha strengere verneform enn nødvendig, og at hele verneområdet skal tilfredsstille kravene til verneformålet.

Statskog SF uttaler at bestemmelsen er i tråd med deres syn på hvorfor det i verneplanprosessen er viktig og nødvendig å se på et større areal enn bare det området som skal vernes.

Fiskeri- og kystdepartementet er skeptisk til å innføre denne bestemmelsen fordi konsekvensen vil kunne bli ytterligere ekskludering av egnede sjøarealer for bl.a. akvakulturnæringen. Dette departementet forstår det slik at bestemmelsen vil kunne brukes til å avslå søknad om tillatelse etter annen lovgivning som er gitt med andre formål for øye. Dette bryter i så fall med sektoransvaret. Bestemmelsen vil også bryte med prinsipper i forhold til forenkling, effektivisering og samordning av søknadsbehandlingen.

Fiskeri- og kystdepartementet, Statens landbruksforvaltning, Norges geologiske undersøkelse, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norges Skogeierforbund, Norsk Almennings Forbund, Fylkeslandbruksstyret i Troms, Sørli fjellstyre, kommunene Hå, Sigdalog Åseralsamt Statkraft Energi AS uttaler skepsis og er delvis imot bestemmelsen fordi den vil skape uklare forhold både for forvaltning og rettighetshavere. Den kan gi store konsekvenser for virksomhet som utøves i randsonene til et verneområde, og interesser som ligger utenfor verneområdet kan få sin virksomhet regulert uten mulighet til medvirkning i verneplanprosessen på samme måte som de med interesser innenfor verneområdet. Det påpekes at det bør være stabile føringer i arealpolitikken. Det bør være en klar vernegrense å forholde seg til med hensyn til planlegging og aktivitet. Bestemmelsen vil føre til gråsoner, bl.a. i forhold til erstatning. Det pekes på at miljøhensyn er innarbeidet i plan- og bygningsloven og sektorlovene slik at tiltak som gir konkrete skadevirkninger, uansett blir vurdert kritisk.

Fylkesmennene i Nord-Trøndelag, Nordlandog Troms peker på tilsvarende problemstillinger som instansene over, men ser også at det kan oppstå situasjoner i omkringliggende arealer hvor tiltak i alvorlig grad skader verneområdet sett ut fra formålet med vernet. Da kan det være praktisk å gi bestemmelser etter særlov for å hindre ubotelige skader innenfor verneområdet i stedet for å ta inn en buffersone som kan være av uhåndterlig størrelse sett i forhold til verneområdet.

Utmarkskommunenes sammenslutning, kommunene Hjartdal, Hægebostad, Meråker, Oppdal og Røyrviksamt Vest-Telemarktingetog Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene Landskapsvernområdeser bestemmelsens gode intensjoner, men mener at bestemmelsen, som verken har formelle vernebestemmelser eller generelle miljørettslige prinsipper, vil gi grobunn for nye arealbrukskonflikter og nye interessekamper mellom ulike forvaltningsorganer og -nivåer. Dette undergraver den tverrpolitisk uttrykte målsettingen om å redusere konfliktnivået i vernesaker.

Nannestad kommune uttaler bl.a. at buffersoner som kommunen har et ansvar for å legge inn i arealplanene og økonomisk kompensasjon i forbindelse med buffersoner, burde vært omtalt.

11.8.15.4 Departementets vurdering

Departementet mener i likhet med utvalget at verneområder skal avgrenses ut i fra de naturfaglige verdiene vernet skal ivareta. Reglene om skjøtsel skal, sammen med verneforskriftene, dispensasjonsreglene og lovens regler om den enkelte vernekategori, ivareta verneverdiene når det er spørsmål om tiltak innenfor et verneområde.

Vernegrensen skal være entydig, og vernevedtaket gjelder ikke utenfor dets geografiske avgrensing. Således regulerer verneforskriftene aktivitet innenfor vernområdet, mens aktivitet utenfor verneområdene reguleres av plan- og bygningsloven og sektorlover.

Departementet ser det som viktig å ha en bestemmelse som klart sier at det skal legges vekt på verneverdier i et verneområde når kommuner og andre myndigheter fatter vedtak etter plan- og bygningsloven eller sektorlov om tiltak utenfor verneområdet. Selv om flere sektorlover, f.eks. havressurslova og skoglova, hjemler en slik mulighet i dag, er departementet enig med utvalget i at dette bør synliggjøres i en egen bestemmelse i naturmangfoldloven.

Dette er også i samsvar med internasjonale konvensjoner Norge har forpliktet seg til å følge (jf. kap. 11.3.2.), som er klare på at målet er å bevare verneverdiene innenfor et bestemt område, enten en negativ påvirkning skjer innenfor eller utenfor grensene. I biomangfoldkonvensjonen heter det uttrykkelig at partene skal «fremme en miljømessig forsvarlig og bærekraftig utvikling i områder som grenser til beskyttede områder med henblikk på å fremme vern i disse områdene» (art. 8 (e)).

Også EUs habitatdirektiv er tydelig på at reglene for vurdering av hvordan planer og tiltak påvirker et Natura 2000-område, er de samme uansett om planene og tiltakene finner sted innenfor eller utenfor området (art. 6 (3)).

Arealdisponering utenfor verneområder kan ha betydning for verdiene innenfor verneområdet både når det gjelder naturmangfold og landskap, i forhold til økologiske prosesser og i forhold til opplevelse.

Den foreslåtte bestemmelsen fastsetter en noe mildere vektleggingsregel enn det utvalget har foreslått. Det følger av bestemmelsen at ved skjønnsutøving etter annen lov skal det legges vekt på effekten vedtaket kan ha på de i verneforskriften angitte verneverdiene innenfor verneområdet. At verneverdiene skal tillegges vekt, innebærer imidlertid ikke at verneverdiene nødvendigvis blir avgjørende når vedtaket skal fattes, slik de ville vært innenfor et verneområde.

Departementet vil også understreke at ved all virksomhet gjelder den generelle aktsomhetsplikten, jf. § 6 og kap. 8.4. Aktsomhetsnormen vil variere avhengig av avstanden til det aktuelle verneområdet. Det ligger f.eks. i aktsomhetsplikten at virksomhet utenfor et verneområde så langt mulig bør innrettes slik at verneverdiene i verneområdet ikke forringes.

Etter departementets vurdering vil den foreslåtte bestemmelsen ikke bidra til å øke konfliktnivået i vernesaken fordi bestemmelsen ikke vil kunne rekke lenger enn det som ligger innenfor rammene for skjønnsutøvelse i den enkelte sektorlov eller plan- og bygningsloven. Departementet viser til at det også pr. i dag er retningslinjer for skjønnsutøvelse som gjelder ut i fra politiske målsettinger om bærekraftig bruk og vern av naturens mangfold.

Bestemmelsens betydning for verneverdiene innenfor verneområdene er betinget av at den følges opp av aktuelle sektorer, og at kommunene tar tilstrekkelig hensyn til verdiene innenfor verneområdene i sin arealplanlegging utenfor verneområdene.

Før forvaltningsorganet ev. nekter tiltak fordi det innvirker på verneverdiene skal det vurderes om en i stedet for avslag kan gi tillatelse med vilkår, som f.eks. i form av krav til avbøtende tiltak eller endringer i tiltaket slik at virkningene i forhold til verneverdiene uteblir eller blir minimale. Vedrørende økonomisk kompensasjon som følge av vern vises det til kap. 12.