2 Bakgrunn
2.1 Oppnevning og sammensetning av Biomangfoldlovutvalget
Biomangfoldlovutvalget ble oppnevnt ved kgl.res. 20. april 2001 av Stoltenberg I-regjeringen for å utrede nytt lovgrunnlag for samordnet forvaltning av biologisk mangfold. Utvalget besto opprinnelig av elleve medlemmer. Da utvalget 12. desember 2002 ble gitt et tilleggsmandat om også å foreta en gjennomgang av erstatningsreglene etter naturvernloven, ble utvalget utvidet med to medlemmer særskilt for dette tema. Utvalgets sammensetning ved tidspunkt for avlevering av utredningen var følgende:
ekspedisjonssjef Inge Lorange Backer, Oslo, leder
førsteamanuensis Ole Kristian Fauchald, Oslo
professor Dag O. Hessen, Oslo
førsteamanuensis Trine Hvoslef-Eide, Ås
miljøverndirektør Svein Karlsen, Steinkjer
advokat Astri M. Lund, Oslo (oppnevnt 22. juli 2002)
advokat Ove Christian Lyngholt, Kristiansand S (oppnevnt 12. desember 2002 for tilleggsmandatet)
førsteamanuensis Marit Reitan, Trondheim
direktør Sissel Rogne, Oppegård
ekspedisjonssjef Kåre Selvik, Røyken
forsker Kjersti Sjøtun, Bergen (oppnevnt 1. februar 2002)
advokat Stein Erik Stinessen, Oslo (oppnevnt 12. desember 2002 for tilleggsmandatet)
seniorrådgiver Haavard Østhagen, Oslo.
Sekretariatet ble lagt til Miljøverndepartementet. Ansatt i sekretariatet har vært:
seniorrådgiver Gudrun Schneider, sekretariatsleder, hele utvalgets funksjonsperiode
seniorrådgiver Kjersti Gram Andersen, utvalgssekretær, august 2001 – ut utvalgets funksjonsperiode
rådgiver Kirsten Jacobsen, utvalgssekretær, august 2001 – mars 2003
rådgiver Cecilie Kverme, utvalgssekretær, juni 2003 – august 2004
førstekonsulent Sigrid Toft Fløystad, utvalgssekretær, mai – desember 2003
rådgiver Torbjørn Lange, utvalgssekretær, januar 2004 – ut utvalgets funksjonsperiode.
I tillegg har rådgiver Arnt Hegstad fungert som sekretær for arbeidet med erstatning ved områdevern fra desember 2002 og ut utvalgets funksjonsperiode.
2.2 Utvalgets mandat
Utvalget fikk som mandat å utrede et nytt lovgrunnlag for samordnet forvaltning av biologisk mangfold. Det nye lovgrunnlaget skal inneholde prinsipper for vern og bruk av biologisk mangfold som skal gjelde for alle sektorer. Utvalget skal ta utgangspunkt i følgende spesielle temaer:
Introduksjoner av fremmede arter
Tilgang til genressurser og vilkår for slik tilgang
Sikring av truede og hensynskrevende naturtyper og leveområder for truede og sårbare arter
Styrking av det juridiske grunnlaget for vernearbeidet etter naturvernloven
Kobling artsforvaltning og områdeforvaltning
Kobling kulturminnevern og vern av naturressurser
Erstatning/kompensasjon for skade på biologisk mangfold
Mandatet ble utvidet 12. desember 2002 slik at utvalget også ble bedt om å utrede spørsmål knyttet til erstatningsreglene for nasjonalparker og landskapsvernområder.
Det er videre gitt en beskrivelse av utvalgets oppgaver i forhold til aktuell sektorlovgivning. Utvalget fikk i oppgave å foreslå regler som bidrar til at lovverket trekker i samme retning, for å sikre bærekraftig bruk og bevaring av biologisk mangfold.
De forskjellige temaer er utdypet nærmere i mandatet. Mandatet er gjengitt i sin helhet i NOU 2004: 28 Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold (naturmangfoldloven)kap. 3.2.
2.3 NOU 2004: 28
Biomangfoldlovutvalgets utredning – NOU 2004: 28 Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold (naturmangfoldloven ) – ble lagt frem for miljøvernministeren 7. desember 2004. Utredningen er enstemmig.
Til grunn for utvalgets forslag ligger en gjennomgåelse og analyse av tilstanden for det biologiske mangfold i Norge, sett i lys av trusselbildet, verdien av mangfoldet og tilgjengelige virkemidler for å ivareta det. I den forbindelse er det innhentet noen sakkyndige uttalelser og utredninger.
Utvalget har lagt vesentlig vekt på at den nye loven skal bidra til å oppfylle internasjonale forpliktelser om bruk og vern av biologisk mangfold eller andre naturverdier. Det er videre tatt hensyn til internasjonale retningslinjer og prinsipper for bruk og vern utover de rent juridisk bindende bestemmelser. Dette gjelder særlig det internasjonale arbeidet som skjer med videreutviklingen av økosystemtilnærmingen, spørsmålet om tilgang til genressurser og en rettferdig fordeling av fordelene ved bruk av genetisk materiale, og nettverkstilnærmingen for områdevern.
Utvalget har i sitt forslag særlig lagt vekt på å utvikle et lovverk som tar hensyn til naturens dynamikk og behovet for differensierte virkemidler for å nå det nasjonale målet om å stanse tap av naturens mangfold. Det biologiske mangfoldet står derfor sentralt i det nye lovforslaget, men forslaget favner også hensynet til landskap og geologi.
Utvalget har videre lagt vekt på å utvikle et lovverk som gir gjennomgående hovedprinsipper for vern og bruk av naturens mangfold, uavhengig av hvilken samfunnssektor det er tale om. I dette inngår at det videreføres og utvikles virkemidler på en skala fra strengt vern til mer generelle krav om bærekraftig bruk. Disse virkemidlene foreslås dels forankret i den nye naturmangfoldloven, dels i eksisterende lover med ev. tilpasninger.
Utvalget foreslår at naturmangfoldloven erstatter dagens naturvernlov, men favner atskillig videre enn det. Den omfatter bl.a.:
Generelle mål og prinsipper for bærekraftig bruk
Regler om bærekraftig bruk og vern av arter
Regler om introduksjon av fremmede arter
Nye regler om naturtyper som er særlig viktig for det biologiske mangfold
Regler om tilgang til genetisk materiale
Regler om tilsyn og sanksjoner
Generelt geografisk virkeområde på land, i sjø og i den økonomiske sonen, og fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen.
2.4 Høringen
Miljøverndepartementet sendte Biomangfoldlovutvalgets utredning på en bred høring 31. januar 2005. Høringsfristen ble satt til 1. august 2005. For de som hadde behov noe mer tid ble fristen forlenget til 1. september 2005.
Departementet ba adressatene forelegge utredningen for underliggende instanser i den grad det syntes å være behov for det. Videre ble det opplyst at høringen er åpen også for andre enn dem som står på høringslisten.
Som ledd i høringen ble det avholdt to store høringsmøter hhv. 23. februar og 2. mars 2005 med de meste berørte organisasjoner og instanser. I tillegg ble det holdt flere andre høringsmøter etter ønske fra en eller flere instanser, f.eks. kommuner og fylkeskommuner.
Utredningen ble sendt til følgende instanser og organisasjoner:
Agderforskning
Agder naturmuseum og botanisk hage
Akvaforsk
Akvariet i Bergen
Alpinanleggenes Landsforening
Alta museum
Arkeologisk Museum i Stavanger
Artsdatabanken
Austefjord Museum
AVINOR
Bergen Museum Naturhistorisk del
Bergen museum, Univ. i Bergen
Bergindustriens fellessekretariat
Bergvesenet
Bioteknologinemnda
Bjugn bygdatun
Blekkulfs Miljødetektiver
Blaafarveværket
Breheimsenteret
Braathens
Byggenæringens landsforbund
Cementmuseet Slemmestad og Slemmestad geologisenter
Dagali museum
Dalane folkemuseum
De Heibergske Samlinger
Den Norske Advokatforening
Den norske reisebransjeforening
Den Norske Turistforening
Departementene
Det frivillige skyttervesen
Det Kgl. Selskap for Norges Vel
Det norske arboret
Det norske Hageselskap
Direktoratet for naturforvaltning
Eidskog museum
Eidsvoll museum
Elvarheim museum
Energibedriftenes landsforening
Evje og Hornnes museum
FagRo
Fellesaksjonen for ulv
Fellesforbundet
Fetsund lenser, fløtingsmuseum og naturinformasjonssenter
Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening
Fiskeridirektoratet
Fiskerinæringens landsforening
Folkeaksjonen ny rovviltpolitikk
Folldal bygdetun
Forbrukerrådet
Forbundet Kysten
Foreningen våre rovdyr
FORF – sekretariat – Frivillige org. Redningsfaglige forum
Forsvarets forskningsinstitutt
Forsvarsbygg
Forsvarsstaben
Fortidsminneforeningen
Forum for kommunale planleggere
Forum for lokalt miljøvern
Forum for Strategisk Nettutvikling
Forum for utvikling og miljø
FOR-UT; Stiftelse for naturlig friluftsliv
Frammuseet
Fremtiden i våre hender
Fridtjof Nansens Institutt
Friluftlivets fellesorganisasjon
Friluftsrådenes Landsforbund
Frosta bygdemuseum
Fylkeskommunene
Fylkesmennene
Gamvik museum
Geoforum
Granvin bygdamuseum
Greenpeace Norge
GRID Arendal
GRIP
Grunneiernes Frittstående Organisasjon
Grønn Hverdag
Halden historiske samlinger
Handelen og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Hardangervidda natursenter Eidfjord A/S
Havforskningsinstituttet
Herøy kystmuseum
Hovden jernvinnemuseum/Hegni friluftsområde
Høgskolen i Hedmark
Høgskolen i Nord-Trøndelag
Høgskolen i Sogn og fjordane
Høgskolen i Telemark
Høgskolen i Volda; Joplassvn.
Innovasjon Norge (Norges Turistråd/Norges Eksportråd)
Institutt for husdyr- og akvakulturvitenskap (IHA)
Jernbaneverket
Jordforsk – Senter for jordfaglig miljøforskning
Jostedalsbreen Nasjonalparksenter
Kløgetvedttunet
Knaben gruvemuseum
Kokelv sjøsamiske museum
Kommunene
Kommunenes Sentralforbund
Kulturvernets fellesorganisasjon (KORG)
Kunstindustrimuseet i Oslo
Kystdirektoratet
Kystmuseet i Sogn og Fjord.
Kystmuseet i Sør-Trøndelag
Landbruksmuseet på Gjermundnes
Lands museum
Leka bygdemuseum, v/kass. Kirsten Pettersen
LO
Lofotmuseet
Luftfartstilsynet
Lyngheisenteret
Mandal bymuseum
Massnes villmarksmuseum
Matforsk AS
Mattilsynet
Midt-Nordisk Vitensenter i Trondheim
Midt-Troms museum (Berg gruvemuseum)
Miljøstiftelsen Bellona
Mostadmark jernverk
Mosvik museum
Museet i Mælandsgården
Møreforskning
Natur og Ungdom
Noragric
Nordisk genressursråd, Sekretariatet
Nord-Jarlsbergmuseene
Nordkappmuseet
Nord-norsk vitensenter, UiTø
Norges Bilsportforbund
Norges Birøkterlag
Norges Bondekvinnelag
Norges Bondelag
Norges Dykkeforbund
Norges Fiskarlag
Norges Fjellstyresamband
Norges Forskningsråd
Norges geologiske undersøkelse
Norges Golfforbund
Norges Handikapforbund
Norges Hundekjøringsforbund
Norges Idrettsforbund og olympiske komité
Norges Idrettshøgskole
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Klatreforbund
Norges Kystfiskarlag
Norges Landbrukshøgskole
Norges Luftsportsforbund
Norges Miljøvernforbund
Norges Motorsportforbund
Norges Museumsforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Orienteringsforbund
Norges Skiforbund
Norges Skogeierforbund
Norges Skytterforbund
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet
Vitenskapsmuseet
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet,
Geografisk institutt
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet,
Institutt for biologi
Norges vassdrags- og energidirektorat
Norges Velforbund
Norges veterinærhøgskole
Norsk Aero Klubb
Norsk Allmenningsforbund
Norsk bergverksmuseum
Norsk Biologiforening
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norsk Botanisk Forening
Norsk Bremuseum
Norsk Entomologisk forening
Norsk Fiskerihøgskole
Norsk fjellmuseum
Norsk forening for bolig- og byplanlegging
Norsk forening for fartøyvern
Norsk forening mot støy
Norsk genressursråd, sekretariatet
Norsk Geologisk forening NGU
Norsk Hagebruks Museum
Norsk inst. for fiskeri- og havbruksforskning
Norsk institutt for by- og regionforskning
Norsk Institutt for jord- og skogkartlegging (NIJOS)
Norsk Institutt for kulturminneforskning (NIKU)
Norsk Institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF)
Norsk Institutt for naturforskning
Norsk Institutt for Skogforskning (Skogforsk)
Norsk institutt for vannforskning
Norsk Kennel Klubb
Norsk kommuneforbund
Norsk Landbruksmuseum
Norsk lomnologiforening
Norsk Museumsutvikling
Norsk myrmuseum
Norsk Naturforvalterforbund
Norsk Oljemuseum
Norsk Orkideforening
Norsk ornitologisk forening
Norsk Polarinstitutt
Norsk samarbeidsforum for ny rovviltforvaltning
Norsk senter for bygdeforskning
Norsk senter for økologisk landbruk (NORSØK)
Norsk skogmuseum
Norsk teknisk museum
Norsk trikotasjem. og tekstils.
Norsk Vannforening
Norsk vasskraft og industristadmuseum
Norsk Zoologisk Forening
Norske Fiskeoppdretteres forening
Norske landskapsarkitekters forening (NLA)
Norske Reindriftssamers landsforbund
Norske Samers Riksforbund
Norskog
NORTRA
NSB AS
NTNU Fakultet for Naturvitenskap og teknologi
NTNU Ringve botaniske hage
Ny Ålesund By- og Gruvemuseum
Nynorsk kultursentrum
Næringslivets Hovedorganisasjon
Næs jernverksmuseum
Oljedirektoratet
Opplysningsvesenets fond
Orkla Industrimuseum
Os museum
Oscarsborg festningsmuseum
Planteforsk
Plantesortsnemnda
Polaria
Politidirektoratet
Post- og teletilsynet
Prosessindustriens landsforbund
Prosjekt PBL 2000
Pukk- og grusleverandørenes landsforbund
Rana museum kulturhistorisk – og naturhistorisk avd.
Reindriftsforvaltningen
Reiselivsbedriftenes landsforening
Riksadvokaten
Riksantikvaren
Rindal bygdemuseum
Rogaland fiskerimuseum
Rogalandsforskning
Ryfylkemuseet
Rygge museum
Røros museum
Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA)
Samarbeidsrådet for naturvernsaker
Samenes landsforbund SLF
Samenes Naturressursutvalg Goahetegearret
Sametinget
Sandefjordmuseene
SAS Norge, avd for helse, miljø og sikkerhet
Sauda museum
Selbu bygdemuseum
SFT
Sigurd Einbus Minne (Einbustugu)
Sjøfartsdirektoratet
St Jørgens hospital
Stabbursnes naturhus og museum
Statens institutt for forbruksforskning
Statens Kartverk
Statens navnekonsulentar for Midt-Noreg
Statens navnekonsulentar for Vestlandet
Statkraft Energi AS
Statnett SF
Statskog SF
Stavanger museum
Stiftelsen for naturforskning og kulturminner
Stiftelsen Idebanken
Stiftelsen Miljømerking i Norge
Stiftinga Jærmuseet
Stiklestad nasjonale kultursenter
Stjørdal museum
Straumsnes bygdemuseum
Sulitjelma gruvemuseum
Svalbard museum
Svinviks arboret
Sykkylven naturhistorisk museum
Sysselmannen på Svalbard
Sør-Varanger museum
Taretrålernes forening
Telemark museum
Telemarksforskning
Telenor ASA
Toll- og avgiftsdirektoratet
Transportbedriftenes Landsforening
Tromsø Museum
Trondarnes distriktsmuseum
Tydal museum, kulturkontoret
Tørvikbygd bygdemuseum
Univ. Naturhistoriske museer og botanisk hage
Universitetet for miljø- og biovitenskap
Universitetet i Bergen
Universitetet i Bergen, Bergen Museum
Universitetet i Bergen, Institutt for biologi
Universitetet i Bergen, Institutt for geografi
Universitetet i Bergen, Juridisk fakultet
Universitetet i Oslo
2.5 Høringsuttalelser og hovedinntrykket fra høringen
Høringsuttalelser
Det er i alt kommet inn 218 uttalelser. Følgende instanser og organisasjoner har avgitt uttalelse:
Departementer (11)
Finansdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet (Nå: Arbeids- og inkluderingsdepartementet)
Landbruks- og matdepartementet
Moderniseringsdepartementet (Nå: Fornyings- og administrasjonsdepartementet)
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Direktorater og andre sentrale offentlige instanser (21)
ABM-utvikling – Statens senter for arkiv mm
Bergvesenet
Bioteknologinemnda
Direktoratet for naturforvaltning
Forsvarsbygg (på vegne av hele forsvarssektoren)
Jernbaneverket
Mattilsynet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Oljedirektoratet
Politidirektoratet
Regjeringsadvokaten
Reindriftsforvaltningen
Riksadvokaten
Riksantikvaren
Sametinget
Statens landbruksforvaltning
Statens strålevern
Statens vegvesen
Statistisk sentralbyrå (SSB)
Toll- og avgiftsdirektoratet
Økokrim
Faginstanser og vitenskapsinstitusjoner (26)
Akvaforsk
Artsdatabanken
De Heibergske Samlinger
Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond
Fridtjof Nansens Institutt
Gamvik Museum
Havforskningsinstituttet
Helgeland Museum
Midt-Troms Museum
Naturhistorisk museum ved Universitet i Oslo
Norges Forskningsråd
Norges geologiske undersøkelse (NGU)
Norges teknisk naturvitenskapelige universitet (NTNU)
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet v/Vitenskapsmuseet
Norsk Botanisk Forening
Norsk Genressursråd
Norsk institutt for jord- og skogkartlegging (nå: Norsk institutt for skog og landskap)
Norsk institutt for naturforskning
Norsk institutt for planteforskning
Norsk institutt for vannforskning
Stiftelsen Det norske arboret, Milde Arboretet og Botanisk hage ved Universitetet i Bergen
Universitetet for miljø- og biovitenskap (UMB)
Universitetet i Bergen v/Det norske arboret og Arboretet og Botanisk hage
Universitetet i Oslo Senter for utvikling og miljø
Universitetet i Tromsø
Veterinærinstituttet
Interesseorganisasjoner (39)
Bergindustriens fellessekretariat
Den Norske Advokatforening
Den Norske Turistforening
Dyrevernalliansen
Energibedriftenes landsforening
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL)
Friluftslivets fellesorganisasjon (FRIFO)
Friluftsrådenes Landsforbund
Greenpeace
Kommunenes Sentralforbund
Landsorganisasjonen i Norge
Natur og Ungdom
Naturviterforbundet (Nå: Naturviterne)
Nord-Trøndelag Reinsamelag
Norges Bondelag
Norges Bygdekvinnelag
Norges Dykkeforbund
Norges Fiskarlag og Fiskarlagets Servicekontor
Norges Fjellstyresamband
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Skogeierforbund
Norsk Allmennings Forbund
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norsk ornitologisk forening
Norsk skogbruksforening
Norsk Sau og Geit
Norske landskapsarkitekters forening
Norske Reindriftssamers Landsforbund
Norskog
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo og omland friluftsråd
Prosessindustriens landsforening
Regnskogfondet
Reiselivsbedriftenes landsforening
SABIMA
Utmarkskommunenes Sammenslutning
WWF Norge
Fylkesmenn og Sysselmannen på Svalbard (16)
Fylkesmannen i Aust-Agder
Fylkesmannen i Buskerud
Fylkesmannen i Finnmark
Fylkesmannen i Hedmark
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Fylkesmannen i Telemark
Fylkesmannen i Troms
Fylkesmannen i Vest-Agder
Fylkesmannen i Østfold
Sysselmannen på Svalbard
Fylkeskommuner og andre organer på fylkesnivå (14)
Akershus fylkeskommune
Buskerud fylkeskommune
Hedmark fylkeskommune
Møre og Romsdal fylke
Nordland fylkeskommune
Nord-Trøndelag fylkeskommune
Oppland fylkeskommune
Sogn og Fjordane fylkeskommune
Sør-Trøndelag fylkeskommune
Troms fylkeskommune
Vestfold fylkeskommune
Fylkeslandbruksstyret i Troms
Nord-Trøndelag politidistrikt
Troms politidistrikt
Kommuner og andre organer for lokal forvaltning (82)
Arendal kommune
Askøy kommune
Balsfjord kommune
Birkenes kommune
Bygland kommune
Bykle kommune
Drammen kommune
Eidsvoll kommune
Evje og Hornnes kommune
Finnøy kommune
Flora kommune
Flå kommune
Frogn kommune
Frøya kommune
Gausdal kommune
Gjøvik kommune
Gol kommune
Gratangen kommune
Grong kommune
Hattfjelldal kommune
Hemsedal kommune
Hjartdal kommune
Hjelmeland kommune
Hol kommune
Hurum kommune
Hurum og Røyken kommuner
Hægebostad kommune
Høylandet kommune
Hå kommune
Innherred samkommune (Levanger og Verdal)
Iveland kommune
Karlsøy kommune
Kongsberg kommune
Kvinesdal kommune
Kvinnherad kommune
Lierne kommune
Lillehammer kommune
Lindesnes kommune
Lyngen kommune
Mandal kommune
Marnadal kommune
Meråker kommune
Modum kommune
Nannestad kommune
Nes kommune
Nord-Odal kommune
Nore og Uvdal kommune
Oppdal kommune
Oslo kommune
Rendalen kommune
Roan kommune
Rollag kommune
Røyrvik kommune
Sarpsborg kommune
Sauda kommune
Selbu kommune
Sigdal kommune
Snåsa kommune
Steinkjer kommune
Stor-Elvdal kommune
Søgne kommune
Tinn kommune
Tromsø kommune
Valle kommune
Vefsn kommune
Vennesla kommune
Verran kommune
Østre Toten kommune
Øvre Eiker kommune
Øyer kommune
Ål kommune
Ålesund kommune
Ås kommune
Åseral kommune
Arbeidsutvalget for kommunal viltforvaltning i Aust-Agder
Regionkontoret for Nord-Gudbrandsdalen (samarbeidsorgan mellom kommunene Lesja, Dovre, Sel, Vågå, Lom og Skjåk.)
Regionrådet for Midt-Gudbrandsdal (samarbeidsorgan for og kommunene Nord-Fron, Sør-Fron og Ringebu og Oppland fylkeskommune).
Setesdal Vesthei Ryfylkeheiene landskapsvernområde (Interkommunal samarbeid mellom kommunene Bygland, Bykle, Forsand, Hjelmeland, Hægebostad, Kvinesdal, Sirdal, Suldal, Valle og Åseral).
Stord Fitjar landbruks- og miljøkontor
Styret for miljø og landbruksforvaltning i MNR (Fosnes, Namsos, Namdalseid og Overhalle kommuner)
Sørli Fjellstyre
Vest-Telemarktinget (regionråd for kommunene Fyresdal, Hjartdal, Kviteseid, Seljord, Tokke og Vinje.)
Andre (Statsaksjeselskap, statsforetak, privatpersoner mv.) (9)
Oslo Lufthavn AS (i egenskap av å være fellestjeneste på miljø for Avinor)
Statkraft Energi AS
Statnett SF
Statsbygg
Statskog SF
Guovdageainnu meahccásteddjiid searvi
Sigmund Huse
Norsk Naturarv, Erlend Vold Enget
Valdres næringsforum BA
Generelt om høringsuttalelsene
Det er kommet inn mange høringsuttalelser og høringsmaterialet er samlet sett svært omfattende. Dette viser at det har vært stor interesse knyttet til lovarbeidet. Med et så omfattende høringsmateriale vil det ikke være mulig å gi en fullstendig omtale av alt fra høringen. Departementet har imidlertid lagt vekt på å synliggjøre og drøfte de viktigste synspunktene fra høringen.
Kommentarer og uenighetspunkter som primært retter seg mot enkeltlovkapitler og enkeltbestemmelser i lovforslaget blir behandlet under de respektive kapitler i proposisjonen. Mer detaljerte merknader og lovtekniske spørsmål er i liten grad synliggjort i proposisjonen, men er i stor grad behandlet i merknader til de enkelte bestemmelser i kap. 21.
Det er svært bred støtte blant høringsinstansene for å utarbeide en ny naturmangfoldlov. Særlig trekkes frem behovet for en samordnende, helhetlig lov med felles prinsipper for naturforvaltning på tvers av sektorer. Mange instanser understreker at det er viktig med en bredt anlagt lov som omfatter både bærekraftig bruk og vern. Det støttes også generelt at det gis regler for alle arter, både på land og i vann, og at det er viktig med nye regler om fremmede organismer. Videre er det stor enighet om at naturvernloven moderniseres, og at reglene om erstatning for områdevern revideres. Flere instanser støtter også uttrykkelig forslagene som skal sikre en bedre samordning mellom naturvern og kulturminnevern.
Det er ikke mange instanser som kommenterer forslaget til regler for tilgang til genetisk materiale, men de som kommenterer det er enige i at det er viktig med en regulering av uttak og utnytting av slikt materiale.
Behovet for en ny lov begrunnes av mange med en negativ utvikling i naturen, økt press på økosystemene og målet om å stanse tap av naturens mangfold. Mange mener også at loven er nødvendig for å følge opp internasjonale forpliktelser på en god måte, særlig biomangfoldkonvensjonen. Mange trekker frem at samordning på tvers av sektorer er nødvendig for å møte de utfordringene man står overfor, og at naturmangfoldloven kan bidra til dette.
Generelle inntrykk fra grupper av høringsinstanser
Enkelte grupper av høringsinstanser har på et overordnet nivå gitt en del ganske sammenfallende kommentarer til innholdet i lovforslaget.
Et klart flertall av direktoratene og andre sentrale offentlige instanser, og faginstanser og vitenskapsinstitusjoner, er positive til lovforslaget. Flere fremhever viktigheten av at loven har en helhetlig tilnærming. Fylkesmennene er generelt positive til forslaget om en ny og helhetlig lov. Flere mener forslaget er godt egnet til å møte dagens utfordringer.
Interesseorganisasjonene gir bred støtte til lovens mål og alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk. Næringsorganisasjonene mener imidlertid at brukeraspektet og hensynet til bærekraftig bruk ikke er godt nok ivaretatt i lovforslaget. Videre etterlyses andre virkemidler for vern og bærekraftig bruk, bl.a. avtaler og frivillig vern. Videre fremheves at lokal forvaltning er for lite vektlagt, og at konsekvensen av enkelte forslag er for lite utredet. Miljø- og friluftsorganisasjoneneer imidlertid positive til lovforslaget og ser forslaget som et helt nødvendig verktøy for å stanse tapet av naturens mangfold.
De fleste fylkeskommunene legger vekt på at plan- og bygningsloven ikke svekkes som overordnet arealforvaltningslov. Fylkeskommunene er også opptatt av at staten gjennom naturmangfoldloven ikke må overstyre regional- og lokalnivå.
Mange av kommunene er positive til at formålsbestemmelsen fastslår av målet skal nås gjennom både bærekraftig bruk og vern. Samtidig mener flere av kommunene at loven ikke følger opp intensjonene om bærekraftig bruk, og at loven har et for sterkt preg av vern. Videre savner mange av kommunene en bedre lokal forankring av de bestemmelsene som foreslås. De fleste kommunene ser at loven vil medføre et økt behov for ressurser, både i form av penger og kompetanse, for å følge opp lovens intensjoner.
2.6 Samarbeid med berørte interesser i lovarbeidet
I første fase av lovarbeidet har departementet hatt dialog og samarbeid med berørte miljø-, frilufts- og næringsorganisasjoner om sentrale temaer i forslaget til ny naturmangfoldlov. Siktemålet har vært å få bidrag fra organisasjonene på temaer i loven der høringen ikke ga noen entydige anbefalinger eller der mange høringsinstanser ønsker en annen løsning enn utvalgets forslag.
Dette samarbeidet ble satt i gang med et oppstartsmøte 13. februar 2006. I møtet var det allmenn tilslutning om å drøfte følgende temaer: utvalgte naturtyper, prioriterte arter, kompensasjon ved områdevern og artsforvaltning generelt. Totalt ble det fra februar 2006 til januar 2007 avholdt fem møter om dette.
Ut over disse møtene har departementet i lovarbeidet avholdt flere fellesmøter og møter med en eller flere enkeltorganisasjoner fra miljø-, frilufts- og næringssiden.
Møtene har vært viktige bidrag i departementets lovarbeid.
2.7 Konsultasjoner med Sametinget
2.7.1 Innledning
Forvaltning av naturen dreier seg om forvaltningen av grunnlaget for liv og levemåter. For det samiske folk kan dette oppleves som særlig sterkt fordi naturen er grunnlagt for tradisjonell næringsvirksomhet som utmarkshøsting, reindrift, fiske og jordbruk. Naturen er også en viktig ramme for livsområde, opplevelser av fortiden, kunnskaper og levemåte. Samene er ofte nærmere knyttet til naturen enn andre, og dermed også mer avhengig av naturressurser for å opprettholde og utvikle sin kultur.
En ny naturmangfoldslov og praktiseringen av den er derfor av betydning for hvordan samiske interesser og rettigheter blir ivaretatt i Norge. Grunnloven § 110 a og internasjonale avtaler forplikter i særlig grad statlige myndigheter til å gjøre hensynet til samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv til gjenstand for særskilt behandling og vurdering i forvaltning gjennom bærekraftig bruk og vern av natur. De samiske interessene må derfor komme frem i beslutningsprosessene etter loven, og hensynene må tillegges en slik vekt ved avveiningen at samisk kultur, innenfor rammen av en bærekraftig bruk bevares, og ikke trues.
2.7.2 Konsultasjoner med Sametinget
Avtale om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget ble underskrevet av kommunal- og regionalministeren og sametingspresidenten 11. mai 2005. Avtalen ble godkjent av Sametinget 1. juni 2005. Ved kgl.res. 1. juli 2005 ble det stadfestet at de avtalte prosedyrene skal gjelde for hele statsforvaltningen. Bakgrunnen for fastsettelsen av konsultasjonsprosedyrene er urfolks rett til å bli konsultert i saker som kan få direkte betydning for dem. Denne retten er bl.a. nedfelt i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, art. 6. Konsultasjonsprosedyrene gjelder i saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. Naturmangfoldloven faller klart innenfor de saker det skal konsulteres om.
Departementet har gjennomført konsultasjoner med Sametinget om de problemstillinger og temaer i lovforslaget som berører samiske interesser. Gjennom konsultasjonene er det lagt vekt på å finne løsninger som Sametinget og departementet kan enes om. Det er i mindre grad brukt tid og ressurser på de beskrivende delene av proposisjonen.
Det er i alt vært gjennomført 5 konsultasjonsmøter på politisk nivå (6. mars 2008, 28. august 2008, 18. september 2008, 6. oktober 2008 og 29. oktober 2008) og 3 konsultasjoner på administrativt nivå (31. januar 2006, 5. september 2006 og 22. juni 2007). Det er ført protokoll fra alle konsultasjonsmøtene, som er godkjent både av Sametinget og departementet. Departementet har gitt Sametinget tilgang til en samlet lov- og proposisjonstekst. Sametinget har utarbeidet 1. posisjonsnotat. Under veis i konsultasjonene har departementet og Sametinget gitt hverandre tilbakemeldinger på utkast til lovbestemmelser og proposisjonstekst.
Samarbeidet mellom Sametinget og departementet har pågått over en lang tidsperiode og har vært omfattende. Prosessen har vært ryddig og har inneholdt konkrete og konstruktive diskusjoner om det nærmere innholdet i de enkelte forslag. Det er fra departementets side gjort tilføyelser, endringer og justeringer i lov- og proposisjonstekst for å imøtekomme Sametingets posisjoner. Sametinget viser til at det er oppnådd enighet om å synliggjøre forholdet til samisk kultur i formålsbestemmelsen og en vektleggingsbestemmelse knyttet til naturgrunnlaget for samisk kultur i naturmangfoldloven. Det er også positivt at det er kommet inn helt nye regler om genetisk materiale, herunder regler om fordeling av fordeler fra slikt materiale. Sametinget viser imidlertid til at det ikke har vært oppnådd enighet om lovbestemmelser om forholdet til folkeretten, konsultasjonsbestemmelsen og forvaltningsmyndighet for vernede områder. Av proposisjonsteksten framkommer det likevel klart at det er enighet om at konsultasjonsavtalen mellom Regjeringen og Sametinget gjelder for vedtak i medhold av loven som berører samiske interesser direkte, og i særmerknaden til bestemmelsen om forvaltningsmyndighet fremkommer det at det kan oppnevnes forvaltningsorgan for verneområder der Sametinget oppnevner en samisk representasjon der samiske interesser er direkte berørt. I protokollen fra det siste konsultasjonsmøtet 29. oktober 2008 fremkommer det at Sametingsrådet etter en samlet og helhetlig vurdering vil fremme forslag til innstilling til Sametingets plenum om å gi sitt samtykke til ny naturmangfoldlov. Sametinget behandlet utkastet til lovforslag i november 2008 og sluttet seg til Sametingsrådets forslag til innstilling i saken.
Konsultasjonene har vært konsentrert om følgende områder:
Lovens formål, kollektive og individuelle rettigheter og forholdet til folkeretten:
Sametinget har krevd at det i lovens formålsbestemmelse må tydeliggjøres og synliggjøres forpliktelsene staten har til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur. En slik bestemmelse samsvarer i følge Sametinget med det materielle kulturvern som allerede er gjeldende rett og bl.a. kommer til utrykk i Grunnlovens § 110 a, SP art 27 og menneskerettsloven. Sametinget støtter også Samerettsutvalget forslag i NOU 2007: 13 Den nye sameretten om at det i formålsbestemmelsen til naturvernloven (naturmangfoldsloven) inntas et nytt ledd om at naturvern i tradisjonelle samiske områder skal bidra til bevaring av det materielle kulturgrunnlaget. Sametinget har foreslått en tilføyelse etter siste setning i departementets forslag til bestemmelse med følgende ordlyd: «og særlig som grunnlag for samisk kultur».
Departementet mener formålsbestemmelsen må angi den overordnete sentrale målsettingen loven skal fremme, nemlig at naturens mangfold tas vare på. Departementet mener dessuten naturens betydning for mennesker bør synliggjøres i loven. I dette ligger også naturens verdi som grunnlag for samisk kultur. Departementet har valgt å nevne dette eksplisitt i loven gjennom tilføyelsen «også som grunnlag for samisk kultur».
Sametinget ønsker i utgangspunktet å synliggjøre at loven ikke gjør inngrep i kollektive og individuelle rettigheter som er opparbeidet gjennom langvarig bruk. Sametinget tar til etterretning departementets syn om at loven ikke gjør inngrep i slike rettigheter. Departementet viser til at inngrep i samiske kollektive og individuelle rettigheter ikke naturlig hører hjemme i naturmangfoldloven fordi loven ikke er rettighetslov, men en lov om forvaltning av naturens mangfold. Departementet vil likevel ta inn i merknadene til § 1 (lovens formål) at loven ikke regulerer de kollektive eller individuelle rettighetene som samer eller andre har opparbeidet ved hevd eller alders tids bruk.
Sametinget har savnet en egen bestemmelse om forholdet til folkeretten i loven. Sametingets standpunkt er at norsk rett i form av både skrevet og uskrevet rett og aktuelle internasjonale konvensjoner, må legges til grunn for naturmangfoldloven. Staten Norge er grunnlagt på territoriet til to folk, samer og nordmenn. Sametingets prinsipale posisjon er at ILO-konvensjon nr. 169 inkorporeres direkte gjennom menneskerettsloven på lik linje med FN-konvensjonene om sivile og politiske rettigheter (SP), samt om økonomiske, kulturelle og sosiale rettigheter (ØSK) og FNs barnekonvensjon. Sametinget mener at en tradisjonell sektormonistisk bestemmelse ikke vil være tilstrekkelig, siden det såkalte klarhetsprinsippet vil kunne gi det resultat at intern rett går foran folkeretten. Sametinget viser til at i tilfelle motstrid må folkeretten gå foran. Sametinget har forståelse for at en generell innkorporering kan være vanskelig å få gjennomført innenfor rammene av naturmangfoldloven. Samtidig understrekes det at dette ikke er den første lovprosessen der dette kravet har blitt fremmet, og folkerettens stilling er av avgjørende betydning for Sametinget. Sametinget har derfor foreslått at det i loven inntas en likelydende bestemmelse som i finnmarksloven § 3. Stortinget har lagt til grunn at finnmarksloven § 3 innebærer en delvis innkorporering av ILO-konvensjonen innenfor rammene av lovens virkeområde.
Departementet viser til at naturmangfoldloven er utformet slik at den ikke kommer i strid med folkerettslige forpliktelser. Dette gjelder både i forhold til forpliktelser knyttet til naturens mangfold og i forhold til urfolk og minoriteter. I utgangspunktet anses derfor en slik bestemmelse som overflødig. Videre vil en slik bestemmelse kunne reise spørsmål om rekkevidden av naturmangfoldlovens bestemmelser og skape usikkerhet og uklarhet om hva som følger av loven. Departementet tar derfor ikke inn en bestemmelse om forholdet til folkeretten i loven.
Kunnskapsgrunnlaget
Sametinget ønsker synliggjort i kunnskapsbestemmelsen at begrepet tradisjonell knyttes til kunnskap. Sametinget har vist til at biomangfoldkonvensjonen og FNs erklæring om urfolks rettigheter bruker begrepet «tradisjonell kunnskap». Sametinget har likevel presisert at begrepet «tradisjonell» ikke skal forstås statisk, men at det inneholder en dynamikk som tar hensyn til utviklingen i samiske næringer og øvrig samisk kulturutøvelse. Departementetviser til at «samisk bruk» er synliggjort i lovteksten, og i proposisjonsteksten er «samisk erfaringskunnskap» nevnt spesielt som kunnskap det skal legges vekt på. På bakgrunn av Sametingets syn er dette presisert ytterligere i proposisjonsteksten og departementet mener Sametingets syn dermed er tilstrekkelig ivaretatt. Departementet mener dessuten at bruken av begrepet «tradisjonell» er for statisk og har gjennomgående utelatt dette fra loven og erstattet det med bl.a. «erfaringskunnskap» og «generasjoners erfaring».
Konsultasjoner og vektlegging
Sametinget foreslår inntatt en generell bestemmelse i lovkap. II som omhandler foreleggelse, konsultasjoner og hensyntagen til samiske interesser og at den skal gjelde generelt ved alle vedtak etter naturmangfoldloven. Departementetsutgangspunkt er at prosedyrekrav og konsultasjonsplikt i forhold til Sametinget gjelder generelt. Spørsmålet bør derfor avklares samlet for alle lover som berører samiske interesser i oppfølgingen av NOU 2007: 13 (Samerettsutvalget II).
Sametinget mener statens folkerettslige konsultasjonsforpliktelse gjelder for alle de deler av loven som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. Konsultasjonsforpliktelsen følger først og fremst av ILO 169 art. 6, 7 og 15 og er bindende for statlige myndigheter. Denne bindingen er nedfelt i avtalen om konsultasjonsprosedyrer mellom regjeringen og Sametinget fastsatt i kgl.res. 1. juli 2005. Det saklige virkeområdet for konsultasjoner omfatter ulike sakstyper, slik som forskrifter, enkeltvedtak, retningslinjer, tiltak og beslutninger. For Sametinget er det viktig at en slik rett til konsultasjoner innarbeides i nye lover som har betydning for samiske rettigheter og interesser. Sametinget støtter også Samerettsutvalget forslag om egen bestemmelse for konsultasjoner i naturvernloven (naturmangfoldsloven). Sametinget mener videre at det følger av Grunnloven § 110 a, SP 27 og menneskerettsloven at det skal legges vesentlig vekt på hensynet til samisk kultur når det overveies å fatte beslutninger som kan påvirke dem direkte. Sametinget har derfor foreslått en ny § 14 (konsultasjoner og vektlegging) hvor det heter at:
«Når myndighetene overveier å treffe vedtak som kan få direkte betydning for samene skal det ved vurderingen legges vesentlig vekt på virkningene for samisk kultur og næringsutøvelse, og etter konsultasjoner med Sametinget».
Departementet er enig med Sametinget i virkeområdet for konsultasjonsavtalen, men ser det ikke som naturlig å ta inn en egen lovtekst om dette særskilt i naturmangfoldloven. Departementet mener dette, som for alle andre sammenlignbare lovprosesser, eksempelvis havressurslova, plan- og bygningsloven og mineralloven, bør løses samlet for alle lover som berører samiske interesser i oppfølging av Samerettsutvalget II. Departementet viser i den forbindelse til Ot.prp. nr. 10 (2008 – 2009 ) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) kap. 2.8, s. 45 der det bl.a. står:
«Det kan imidlertid virke klargjørende å regelfeste et generelt prinsipp om en konsultasjonsplikt for offentlige myndigheter. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil behandle arbeidsgruppens forslag om lovfesting av konsultasjonsplikten i sammenheng med Samerettsutvalgets forslag om en ny lov om saksbehandling og konsultasjoner. Spørsmålet om en eventuell lovfesting av konsultasjonsplikten både for statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter vil da bli vurdert i sammenheng.»
Departementet er imidlertid enig med Sametinget i at det bør tas inn en vektleggingsregel for vedtak i eller i medhold av loven som berører samiske interesser direkte. Dette vil sikre at hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur blir vurdert og tilbørlig vektlagt i praktiseringen av loven.
Artsforvaltning – Forvaltningsprinsippet
Sametinget og departementet har oppnådd felles forståelse for bestemmelsen om forvaltningsprinsippet for arter.
Sametinget var i høringsuttalelsen til NOU 2004: 28 i utgangspunktet kritisk til innføring av det såkalte bevaringsprinsippet. Begrunnelsen var at bevaringsprinsippet kunne innebære et forbud mot høsting som på mange områder utgjør det materielle grunnlaget for samisk kultur. Bevaringsprinsippet i NOU 2004: 28 er endret til et generelt forvaltningsprinsipp.
Sametinget mente at både lov- og motivtekst til forvaltningsprinsippet i naturmangfoldloven har utviklet seg i positiv retning. Sametinget forutsetter at loven ikke direkte kan innskrenke tradisjonell samisk høsting av vilt, innlandsfisk og anadrome laksefisk, som er viktig for livsgrunnlag og utøvelse av samisk kultur. Et eksempel på slik høsting vil være tradisjonell vårjakt på ender i Kautokeino. Departementet er opptatt av at forvaltningsprinsippet skal gjelde generelt og at det bare skal åpnes for høsting og annet uttak når denne er bærekraftig. Departementet har overfor Sametinget presisert at en lovproposisjon ikke tar stilling til konkrete enkeltsaker, herunder spørsmål knyttet til vårjakt på ender i indre Finnmark.
Områdevern
Sametinget mener at målene for områdevern også kan være å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur og næringsutøvelse. Sametinget mener at det i forslaget til målbestemmelse, og da særlig punktet om natur preget av menneskers bruk gjennom tidene (kulturlandskap), kan hjemle at det i formålet til et verneområde i en verneforskrift sies slik det framkommer av alle verneformål i samiske områder siden 2002 at: «Ivaretakelse av naturgrunnlaget innenfor verneområdet er viktig for samisk kultur og næringsutnyttelse. Området kan brukes til reindrift.»
Departementet har foreslått presiseringer i proposisjonstekst knyttet til denne bestemmelsen som tydeliggjør at vernet også kan sikre naturgrunnlaget for samisk kultur og næringsutøvelse. Sikringen av naturgrunnlaget skal imidlertid ikke åpne for bruk og aktiviteter som kan forringe verneverdiene angitt i verneformålet. Sametinget ser at en tilsvarende dimensjon om en synliggjøring av den samiske bruken av de marine ressursene er aktuell for marine verneplaner. Sametinget mener at det samme prinspippet må gjelder for sjøsamisk kultur vedrørende marine verneplaner i samiske områder.
Sametingetmener det kan være hensiktsmessig å opprette ressursforvaltningsområde i samsvar med IUCNs vernekategori VI, som en ny vernekategori fordi det på en bedre måte vil ivareta bærekraftig bruk og høsting. Departementet viser til at gjeldende naturvernlov ikke har en slik ressursforvaltningskategori, og at ressursbruk ikke er et mål med områdevern. Der målet med arealet er ressursbruk er ikke naturmangfoldloven hovedadressaten, men ulike ressurslover og plan- og bygningsloven. Departementet foreslår derfor ingen endringer på dette punktet. Sametinget tar dette til etterretning.
Sametinget foreslår at elementene fra «Retningslinjene for saksbehandling for verne- og forvaltningsplanarbeidet i samiske områder» innarbeides i bestemmelsen om saksbehandling ved områdevern, og således implementeres i naturmangfoldloven. Departementet viser til at saksbehandlingsbestemmelsen er svært omfattende. I forhold til dagens naturvernlov er det innarbeidet flere endringer. Bl.a. er samenes stilling som urfolk tydeliggjort ved at Sametinget skal involveres på en god måte i de forskjellige stadier av saksbehandlingen. Videre er det tydeliggjort i proposisjonsteksten at konsultasjonsavtalen med Sametinget og «Retningslinjene for saksbehandling for verne- og forvaltningsplanarbeidet i samiske områder» ligger fast. Departementet mener derfor det ikke er behov for ytterligere å supplere lov- og proposisjonstekst.
Sametinget understreker at staten har en særlig folkerettslig forpliktelse til å konsultere samene når det vurderes å fatte beslutninger som kan påvirke samene direkte. Dette må gjenspeiles i lovens regler om saksbehandling ved vern. En bestemmelse som ikke tar inn hva som er gjeldende rettspraksis mht. konsultasjoner med Sametinget og direkte berørte samiske interesser skaper etter Sametingets syn usikkerhet og unødvendig uklarhet i praktiseringen av loven. Sametinget har imidlertid vist vilje til ikke å innarbeide konsultasjonsforpliktelsene i denne bestemmelsen om dette mer generelt inntas i lovkap II. Regjeringen mener forslaget om lovfesting av konsultasjonsavtalen ikke bør skje i enkeltlover før det er vurdert i sammenheng med forslaget fra Samerettsutvalget II om en generell saksbehandlings- og konsultasjonslov. Departementet har derfor, i etterkant av avsluttet konsultasjon med Sametinget, foretatt endringer i saksbehandlingsbestemmelsen om områdevern.
Tilgang til og fordel av genetisk materiale
Sametingetønsker tydeliggjort at genetisk materiale fra naturen er en felles ressurs som tilhører fellesskapet i Norge. Departementet har forståelse for dette og har derfor reflektert dette i loven.
Sametinget mener urfolks tradisjonelle kunnskap må tydeliggjøres som del av vilkårene for tilgang til genetisk materiale. Departementet er enig og vil synliggjøre dette særskilt gjennom tilføyelser i loven og i proposisjonstekst. I tillegg er det i proposisjonstekst tatt inn presiseringer om saksbehandling.
I kapitlet om genressurser vil Sametinget at man skal bruke begrepet «urfolk» i stedet for «urfolk og/eller lokalbefolkning».Departementet viser til at både urfolks og lokalbefolkningens interesser skal ivaretas etter reglene om tilgang til genetisk materiale. Dette er også i samsvar med biomangfoldkonvensjonen (se art. 8 j og 10 d) og Den internasjonale traktaten om plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk (se art. 5 c). Sametinget har ingen sterk posisjon på om departementet bruker begrepet lokalbefolkning i tillegg til urfolk, men presiserer at det er begrepet «urfolk» som er relevant i forhold til ILO-konvensjonen nr. 169 og FNs erklæring om urfolks rettigheter.
Sametingetønsker at begrepet «samenes rettigheter» sekundært «urfolks rettigheter» brukes i stedet for begrepet «urfolks interesser» i § 57. Departementet viser til at naturmangfoldloven er en forvaltningslov og ikke en lov om rettigheter. Departementet ønsker derfor å beholde det videre begrepet «interesse». Sametinget viser til at art. 31 i FNs erklæring om urfolks rettigheter har henvisninger til genetiske ressurser, og foreslår at begrepet «urfolksperspektivet» erstatter ordlyden «urfolks interesse». Sentrale stikkord for å integrere begrepet «urfolksperspektivet» er etter Sametingets syn anerkjennelse av land- og ressursrettigheter, selv- og medbestemmelse i beslutninger, kapasitets- og kompetanseutvikling, og samarbeid mellom stater og urfolk. Departementetfastholder at naturmangfoldloven ikke er en lov om rettigheter og ønsker av den grunn å beholde begrepet «interesser».
For Sametinget er det av stor betydning at koblingen mellom tilgang til genetisk materiale som er forbundet med urfolks tradisjonelle kunnskaper synliggjøres i lovteksten. Det samme er at bruk av urfolks tradisjonelle kunnskaper for å nyttiggjøre seg av genetisk materiale kun kan skje på bakgrunn av et fullstendig informert samtykke fra kunnskapshaverne, samt at urfolkene sikres en rettmessig del av overskuddet som utnyttingen av ressursene genererer. Sametinget har derfor foreslått ett tillegg til bestemmelsen (Forholdet til grunneier, urfolk og lokalbefolkning hvor det heter at):«Bruk av samenes tradisjonelle kunnskaper for å nyttiggjøre seg av genetisk materiale kun kan finne sted dersom direkte berørte samer på forhånd og på fritt grunnlag har gitt sitt informerte samtykke, og først etter at det er avtalt en rettferdig og rimelig kompensasjon til de direkte berørte samene.» Departementethar ikke imøtekommet dette.
Myndighet etter loven
Sametinget mener det må fremgå av loven at offentlig forvaltningsmyndighet for verneområder som berører samiske interesser direkte må legges til særskilte forvaltningsorgan med samisk deltakelse. Dette begrunnes med ILO 169 art. 6 (konsultasjon) samt art. 7 og 15. Også Samerettsutvalget II foreslår å lovfeste samisk representasjon i lokale vernemyndighetsorganer. Sametinget ser det også som svært viktig at sikringen av slike folkerettsforpliktende deltakelsesrettigheter må fremkomme i selve lovteksten, og ikke bare i lovmotivene. Sametinget foreslår derfor at det i § 62 annet ledd tredje punktum heter at: «Kongen kan bestemme at et særskilt oppnevnt organ er forvaltningsmyndighet for et område vernet med hjemmel i kap V, og at Sametinget kan oppnevne et antall representanter for verneområder som berører samiske interesser direkte.»
Departementet viser til at loven åpner for at samiske representanter skal kunne delta i forvaltningen av et verneområde med samiske interesser gjennom § 62 annet ledd tredje punktum om oppnevning av særskilte forvaltningsorgan. Men i hvilken grad man skal velge eksisterende forvaltningsorgan eller oppnevning av særskilte forvaltningsorgan for å forvalte et verneområde må bl.a. ses i lys av oppfølgingen av den evalueringen som er gjort av NIBR (2008:11) Lokal forvaltning av verneområderog som skal meldes tilbake til Stortinget. Generelt legger imidlertid departementet opp til at det i områder som berører samiske interesser direkte skal det finnes løsninger som sikrer samene deltakelse i den offentlige forvaltningen av verneområdet.
Vurderinger i forhold til Samerettsutvalget utredning NOU 2007:13 Den nye sameretten
Samerettsutvalget la 3. desember 2007 frem sin utredning; NOU 2007: 13 Den nye sameretten. Utvalget har utredet spørsmålene om den samiske befolkningens rettslige stilling når det gjelder retten til og disponeringen og bruken av land og vann i tradisjonelle samiske områder fra og med Troms fylke og sørover.
Samerettsutvalget kommer med forslag til nye lover om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter til land og vann (kartleggings- og anerkjennelsesloven), om ny forvaltningsordning for gjenværende statsgrunn i Nordland og Troms (hålogalandsloven), og om konsultasjoner og saksbehandling ved tiltak som kan få virkning for naturgrunnlaget i de samiske områdene (saksbehandlings- og konsultasjonsloven). Samerettsutvalget foreslår også endringer i en rekke andre lover, bl.a. i naturvernloven. NOUens kap. 20 handler om områdevern.
I forkant av høringen av NOU 2007: 13 var det dialog mellom Sametinget, Justisdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet om oppfølgingen av Samerettsutvalgets utredning. Sametinget så det som nødvendig med en differensiert høringsfrist for de ulike delene av Samerettsutvalgets forslag fordi man var midt oppe i konkrete pågående lovprosesser som utvalget har vurderinger og forslag til. Dette knyttet seg til arbeidet med ny minerallov, ny naturmangfoldslov og Sametingets formelle stilling.
Sametinget har vist til at man ikke finner det forsvarlig om det nå gjennomføres viktige ressurslovsendringer på områder som er av stor betydning for det materielle samiske kulturgrunnlaget uten at det foretas en helhetlig samerettslig behandling innenfor disse lovområdene. Sametinget ba om at utredningens kapittel 20 og 21 må ha en alminnelig tre måneders høringsfrist for slik å kunne fungere som tilleggshøring for arbeidet med ny minerallov og naturmangfoldslov. Utredningens kapittel 17 (konsultasjoner) og 18 (saksbehandling) må tilsvarende ha tre måneders høringsfrist for å behandles i sammenheng med lovarbeidet med sikte på å tydeliggjøre og lovkodifisere gjeldende rett hva angår Sametingets formelle stilling. Forslagene i utredningens kapittel 17 og 18 er også direkte knyttet til utvalgets forslag til lovendringer av naturvernloven og bergverksloven.
Samerettsutvalgets utredning ble i brev 15. februar 2008 sendt på høring fra Justis- og politidepartementet med en høringsfrist satt til ett år, 15. februar 2009. I høringsbrevet tas det høyde for at det kan vise seg hensiktsmessig med en kortere frist for enkelte deler av utredningen for å samordne høringen med andre lovprosjekter.
I NOU 2007: 13, kapittel 20 vedrørende områdevern gir Samerettsutvalget en oversikt over Biomangfoldlovutvalgets forslag i NOU 2004: 28, samt en omtale av dette utvalgets vurderinger av spørsmål om urfolk og områdevern. Den prosessen som har pågått angående bruk og vern av lulesamisk område har, i likhet med Biomangfoldlovutvalgets utredning, vært en viktig del av bakteppet for Samerettsutvalgets vurderinger. Denne prosessen er derfor noe nærmere omtalt.
Samerettsutvalgets vurderinger og forslag til endringer er i hovedsak knyttet til innholdet og strukturen i gjeldende naturvernlov, man da bare i den utstrekning dette er ansett nødvendig for å kunne gi en begrunnet vurdering av behovet for lovendringer for å sikre økt samisk og lokal medvirkning i beslutningsprosessene. Det er bl.a. foreslått at hensynet til tradisjonell samisk bruk bør fremheves klarere i lovgivningen. Det er også foreslått særskilte saksbehandlingsregler ved områdevern i tradisjonelle samiske områder, for å sikre de relevante samiske interessene den innflytelsen de har krav på etter folkeretten, både i forhold til pågående verneprosesser og ved utformingen og revideringen av bruksreglene for vernede områder.
Samerettsutvalgets vurderinger og forslag knytter seg til følgende temaer i NOU 2004: 28):
Biomangfoldlovutvalget og urfolksretten
Mål for områdevern – samiske hensyn
Foreleggelse, konsultasjoner og hensyntagen til samiske interesser
Andre saksbehandlingsregler
Sametingets rolle og andre samiske rettighetshavere og interesser
Noen særlige spørsmål
Båndlegging av verneprosesser
Enkelte andre sider ved forslaget til ny naturmangfoldlov
Synliggjøring av samiske aspekter i forskriftshjemmelen for områdevern
Synliggjøring av sjøsamiske interesser i marine verneområder
Kompensasjon ved vedtak om områdevern
Samisk representasjon i lokale myndigheter for områdevern
Sametinget og Miljøverndepartementet har siden januar 2006 hatt konsultasjoner om en ny naturmangfoldlov. På det fjerde konsultasjonsmøtet den 6. mars 2008 om naturmangfoldloven tok Sametinget opp forholdet til NOU 2007: 13. Sametinget ønsket avklart om Miljøverndepartementet ville be om en forkortet høringsfrist for det aktuelle kapitlet, eller om Miljøverndepartementet på andre måter ville ta inn over seg de vurderinger som fremkommer i NOU 2007: 13.
Det ble klargjort at departementet ikke ønsker noen forkortet høringsfrist. Departementet viste til at de problemstillinger som drøftes i NOU 2007: 13 om ny naturmangfoldlov også er belyst i NOU 2004: 28 (ny naturmangfoldlov) og i høringen av denne. Miljøverndepartementet er derfor godt kjent med problemstillingene, og er – så langt det er mulig – innstilt på å avklare Sametingets syn på de temaer som særlig berører naturmangfoldloven. Sametinget forutsatte at relevante vurderinger og forslag i NOU 2007: 13 blir gjenstand for konsultasjoner. Dette for å oppnå en helhetlig urfolksrettslig behandling av lovforslaget.
I Sametingets skriftlige tilbakemelding på lovutkastet i Posisjonsnotat 1 av 9. mars 2008 henvises det til Samerettsutvalget på de temaer der både Sametinget og Samerettsutvalget har synspunkter og forslag. I de påfølgende konsultasjonsmøtene var det enighet om at relevante vurderinger og forslag fra samerettsutvalget skulle være gjenstand for konsultasjoner, samt at Samerettsutvalgets forslag på områdevernkapitlet også blir gjenstand for departementets skriftlige vurderinger i proposisjonen, slik tilfellet er med biomangfoldlovutvalgets forslag. Det var også enighet om at sentrale problemstillinger i Samerettsutvalget sin innstilling skal reflekteres i proposisjonen.
Sametinget og Miljøverndepartementet har i konsultasjonsprosessen drøftet det som Samerettsutvalget utredet i kapittel 20 om områdevern. I forhold til temaer der det bare er Samerettsutvalget som har synspunkter så kan disse hovedsakelig knyttes til temaet om båndlegging av verneprosesser. I forhold til de problemstillinger som Samerettsutvalget er opptatt av henviser Sametinget til tidligere konsultasjoner med Miljøverndepartementet om Seiland og Varangerhalvøya nasjonalpark, der tilsvarende problematikk ble tatt opp i lys av finnmarksloven og den kommende kartleggingen av eksisterende bruks- og eiendomsrettigheter som Finnmarkskommisjonen skal gjøre. Det har ellers ikke fra Sametingets siden vært nødvendig å gjennomføre konsultasjoner om erstatning til eiere og rettighetshavere i verneområder (§ 50), ettersom Sametinget er enig i lovutkastet på dette temaet, og at Samerettsutvalget i all hovedsak også uttrykker det samme.
2.8 Tilleggsutredninger i lovarbeidet
2.8.1 Utvalgte naturtyper – kommunerapporten
Et sentralt forslag i NOU 2004: 28 er ordningen med utvalgte naturtyper. Forslaget legger opp til at sentrale deler av forvaltningen av utvalgte naturtyper legges til kommunene.
I høringen kom det frem en betydelig skepsis til forslaget om utvalgte naturtyper. En rekke kommentarer er knyttet til usikkerhet omkring hvordan forslaget er å forstå og hva som vil være omfanget og konsekvensene av ordningen.
Departementet mente derfor det var behov for å «teste ut» forslaget ytterligere med hjelp fra noen kommuner. Siktemålet var å få større klarhet i hvordan forslaget om utvalgte naturtyper kan virke i praksis og hva konsekvensene kan bli for kommunene.
Som prøvekommuner deltok Lunner i Oppland, Flora og Luster i Sogn og Fjordane, Hattfjelldal i Nordland og Bykle i Aust-Agder i perioden 20. september til 17. oktober 2006. Kommunene ble valgt ut og prosjektet utformet i samråd med Kommunens Sentralforbund og Utmarkskommunenes sammenslutning. Til grunn for utvelgingen lå særlig om kommunene hadde kartlagt en del naturtyper av forskjellig karakter som ordningen kunne testes på, og kommunenes interesse for å delta. Prosjektet ble gjennomført i samarbeid med Direktoratet for naturforvaltning og aktuelle fylkesmenn. I tillegg til møter og befaringer med de fem nevnte kommunene, påtok Lunner og Luster kommune seg å lage en nærmere utredning basert på deres egne erfaringer med kartlegging og virkemiddelbruk.
Resultatene fra møtene mellom fem nevnte kommunene og staten v/Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltning og fylkesmennene i Oppland, Sogn og Fjordane og Fjordane, Nordland og Aust-Agder er nedfelt i en egen rapport. Rapporten er nærmere omtalt i kap. 13.6.2.
Etter departementets vurdering har disse møtene gitt verdifull informasjon om og innsikt i konsekvenser av lovforslaget for kommunene.
2.8.2 Utvalgte naturtyper i naturmangfoldloven – faglige vurderinger
Departementet ønsket å få en faglig vurdering av hvordan ordningen med utvalgte naturtyper kunne kombineres med MiS-kartleggingen i skogbruket. En slik utredning ble gjennomført av Norsk Institutt for naturforskning, jf. «Utvalgte naturtyper i naturmangfoldloven – vurdering av MiS-kartleggingen». Norsk Institutt for naturforsknings konklusjoner og anbefalinger drøftes i kap. 13.6.4.
Departementet ønsket også en faglig vurdering av et mulig fremtidig omfang av ordningen. Departementet ba derfor Direktoratet for naturforvaltning om å utrede alternativ, ett basert på et fåtall naturtyper der det haster mest å iverksette tiltak, og ett mer omfattende alternativ hvor flere naturtyper skulle omfattes. Direktoratets utredning drøftes i kap. 13.6.3.
2.8.3 Prioriterte arter i naturmangfoldloven – faglige vurderinger
I høringen kom det frem at forslaget om å innføre regler om økologiske funksjonsområder for prioriterte arter er en beskyttelsesform man ikke helt ser konsekvensene av. Departementet ønsket derfor en faglig vurdering av ordningens mulige omfang og hvilke restriksjoner som er nødvendig for å beskytte prioriterte arters økologiske funksjonsområder. Departementet ba derfor Direktoratet for naturforvaltning om å utrede disse problemstillingene. Direktoratets utredning drøftes i kap. 9.13.6.2.
2.8.4 Erstatning ved områdevern
Departementet har bedt Direktoratet for naturforvaltning kartlegge de økonomiske konsekvensene av endringer av erstatningsreglene ved områdevern. Erstatningsberegningene skulle gjøres ut fra tre ulike forutsetninger: 1) En videreføring av gjeldende erstatningsordning, 2) Erstatningsregler i tråd med utvalgets forslag, og 3) Gjeldende erstatningsregler for naturreservat gjøres gjeldende for nasjonalparker og landskapsvernområder.
Regjeringsadvokaten utførte på vegne av Direktoratet for naturforvaltning erstatningsberegningene med utgangspunkt i landsplanen for nasjonalparker, jf. St.meld. nr. 62 (1991 – 92). Landsplanen innebærer at det skal opprettes eller utvides 54 store verneområder i Norge, herunder 19 nye nasjonalparker og 23 nye landskapsvernområder. I tillegg kommer utvidelse av 12 eksisterende nasjonalparker. Kostnadene ved å innføre nye erstatningsregler er omtalt i kap. 20 om miljømessige, administrative og økonomiske konsekvenser av lovforslaget.
2.9 Utkast til lovproposisjon
Utkast til lovproposisjon har vært forelagt departementene.
Videre har proposisjonsutkastet vært til lovteknisk gjennomgang.