3 Gjeldende rett

3.1 Oversikt over regelstruktur og rettskildemateriale

3.1.1 Innledning

Hovedspørsmålet som behandles i dette punktet er hvem kan sies å eie grunnen og ha bruksrett til land og vann i Finnmark fylke på bakgrunn av anerkjente rettskilder og juridisk metode. Ytre sett er svaret enkelt. Statskog SF har grunnbokshjemmelen til eiendommene som dekker omlag 95 % av arealet i Finnmark fylke. Vanligvis er man vant til å legge til grunn at grunnboken gir uttrykk for hvem som er rette eier. Til tross for dette er ulike aspekter ved spørsmålet utredet og belyst over flere tusen sider gjennom tre tiår. En vesentlig årsak til dette er at spørsmålet i tillegg til det juridiske utvilsomt også har en etnisk, kulturell, historisk og politisk dimensjon.

3.1.2 Sakens bakgrunn

Spørsmålet om hva som er gjeldende rett med hensyn til retten til land og vann i Finnmark er særlig utredet av en arbeidsgruppe nedsatt av Samerettsutvalget som fikk navnet «rettsgruppen» jf. punkt 2.2. Rettgruppens utredning ble publisert i NOU 1993: 34. Formålet var å foreta en rettslig analyse av om statens forutsetninger gjennom flere hundre år om å være rette eier fortsatt var juridisk holdbar.

Rettsgruppen ble i sitt mandatet bedt om å undersøke samiske sedvaner og rettsoppfatninger og ta stilling til hvilken vekt disse skulle tillegges. Flertallet i rettsgruppen uttalte imidlertid at det av flere grunner hadde funnet det vanskelig å imøtekomme denne delen av mandatet.

Rettsgruppens utredning ble møtt med kritikk på to punkter. For det første vakte det misnøye at flertallet ikke i tilstrekkelig grad la vekt på samiske sedvaner og rettsoppfatninger, og dernest vakte det misnøye at statens folkerettslige forpliktelser ikke ble tillagt større vekt i vurderingen av spørsmålet om retten til land og vann.

For å imøtekomme disse innvendingene ble det satt ned en egen folkerettsgruppe som utredet de folkerettslige sidene ved spørsmålet samt utenlandsk rett. Resultatet av arbeidet ble publisert i NOU 1997: 5.

På bakgrunn av den mangelfulle behandlingen av samiske sedvaner og rettsoppfatninger i NOU 1993: 34, så Justisdepartementet, i samråd med Sametinget, det som hensiktsmessig å få aktuelle problemstillinger knyttet til samiske sedvaner og rettsoppfatninger nærmere undersøkt av frittstående forskere. Forskningsresultatene ble publisert i NOU 2001: 34.

Spørsmålet om hvem som har rett til land og vann i Finnmark har i prinsipiell form aldri vært forelagt Høyesterett. Høyesterett har imidlertid avsagt en rekke dommer som legger til grunn at staten er grunneier for de aktuelle områdene i Finnmark. De siste årene har Høyesterett, for andre områder enn Finnmark, avsagt noen dommer som er særlig illustrerende i forhold til den rettslige vurderingen av samisk bruk av et område.

3.1.3 Noen metodespørsmål og nærmere om rettskildesituasjonen

Ved vurderingen av spørsmålet om gjeldende rett til land og vann i Finnmark har det vært relevant å bringe inn et vidt spekter av kilder fra et langt tidsrom. Dette innebærer utfordringer for rettskildebruken. Ulikhetene mellom partene kan også påvirke tilfanget av rettskilder. Eksempelvis vil tradisjonell samisk bruk i et område fra gammel tid etterlate få håndfaste spor for ettertiden. Dette kan medføre at informasjon går tapt, samt at kildesituasjonen er så vidt mangelfull at den kan gi grunnlag for gale slutninger eller i det minste betydelig tvil. På den annen side vil myndighetenes handlinger ofte etterlate seg skriftlige spor som det er enklere å forholde seg til. Ved vurderingen av det materialet som foreligger i dag, er det vesentlig å være bevisst at summen av de bevarte kildene kan ha en innebygd og utilsiktet ubalanse.

Det skal kort gis noen eksempler på kilder som danner bakgrunnen for arbeidet. Hensikten med dette er å skape innblikk i hva slags kilder som ligger til grunn for arbeidet. For en mer utfyllende presentasjon henvises det til de omfattende kildehenvisningene i de ulike utredningene som ligger til grunn for proposisjonen her.

Skjematisk kan man si at det foreligger to typer kilder som har spilt en vesentlig rolle. For det første er det er det kilder som kartlegger de faktiske forholdene. Disse kildene gir svar på spørsmål som hva slags bruk som ble utøvd og hvor den ble utøvd.

Gamle rettskilder som Lappekodisillen fra 1751 og Jordutvisningsresolusjonen fra 1775 forteller mye om rettsforholdene i sin tid. Tingbøker er ofte gode kilder til kunnskap om synet på rettigheter og plikter i et område. Også andre offentlige dokumenter kan gi mye nyttig informasjon. Dette kan være oppmålingsdokumenter, gamle matrikler og ulike offentlige kommisjoner. Forskningsprosjektet gav et nytt bidrag til kunnskap. Men det er igjen basert på offentlige kommisjoner, tingbøker og rettshjelpssaker, i tillegg til innsamlede feltdata. Ulike rettshistoriske fremstillinger innebærer en bearbeiding av de historiske kildene og har på den måten også vært kilder til kunnskap.

Den andre typen kilder er de tradisjonelle rettskildene.

Disse kildene er i prinsippet aktuelle ved løsningene av ethvert rettsspørsmål. Men deres vekt og relevans vil variere i forhold til det konkrete spørsmålet som skal løses. I forhold til det spørsmålet som er reist her, vil partenes praksis, både den private og den offentlige, være særlig viktig. Den viser hvilken bruk og hvilke rettsoppfatninger partene har hatt. I tillegg vil mulige sedvanerettsdannelser spille inn, og forholdet til folkeretten vil være sentralt da problemstillingen reiser viktige spørsmål i forhold til samenes rettigheter som urfolk.

3.1.4 Eiendomsbegrep og ervervsmåter

For å ta stilling til spørsmålet om hvem som er rette eier av land og vann i Finnmark, er det nødvendig å ha et bevisst forhold til hva eiendomsbegrepet innebærer og hvordan eiendomsrett oppstår.

Det har vært ulike synspunkter på og definisjoner av eiendomsbegrepet. Departementet har valgt å legge til grunn at en eiendomsrett innebærer at noen har fri rådighet over én eller flere ting, med de begrensninger som følger av lovgivning eller hensynet til særlige rettighetshavere. Eierrådigheten har både en faktisk og en rettslig side. Den har videre en positiv side, det vil si at eieren har rett til å bruke og utnytte, det en eier, og en negativ side, nemlig retten til å hindre andre i å bruke tingen. Eierrådigheten vil slik være summen av den faktiske og rettslige, positive og negative råderetten over tingen. For enkelhets skyld er det vanlig å definere eiendomsretten negativt, det vil si at den gir eieren alle de beføyelser som ikke særskilt er unntatt. Dette fremgår for eksempel hos Falkanger: Tingsrett (Oslo 2000, 5. utg.) s. 44. Begrepsbruken er også sammenfallende med den som er benyttet av rettsgruppen.

Eiendomsrett kan oppnås eller oppstå på flere måter. Den alminneligste formen er frivillig overdragelse etter avtale og mot vederlag, typisk salg av tingen fra selger til kjøper.

Det er imidlertid én gruppe ervervsmåter som kan ha særlig relevans i forhold til de 95 % av Finnmark fylke som Statskog SF står registrert som eier av. Ulike rettsinstitutter kan gi grunnlag for at en eldre rett tapes på grunn av den tid som er gått sammenholdt med en ny eiers (eierpretendents) disposisjoner. Den mest kjente ervervsmåten basert på et slikt forløp er hevd, men også «alders tids bruk» og «festnede rettsforhold» er anerkjente ervervsmåter i gjeldende tingsrett. Kravet til tidsforløp vil variere sterkt fra hevdsregler med krav om 20 års hevdstid til de andre ervervsformene som krever betydelig lengre tid for at et erverv skal anses å ha skjedd.

For å erverve eiendomsrett på grunnlag av alders tids bruk kreves det en langvarig bruksutøvelse i den tro at bruken har grunnlag i en tilsvarende rett.

En bruk kan festne seg og danne utgangspunkt for eierskap også der hevdsvilkårene ikke er oppfylt. Det følger av rettspraksis at bruk som om man var eier, etter lang tid juridisk sett gjør en til eier. I Dale-dommen (Rt. 1961 s. 1163) fremgår det at festnet bruk fra 1840 til 1955 var tilstrekkelig til å fastslå eierposisjon. Reglene om festnet bruk kan i seg selv være et argument for at det er grenser for hvor langt tilbake i tid det er relevant å gå for å slå fast en rettsposisjon. Kan en festnet bruk dokumenteres i overkant av hundre år, vil dette ofte være tilstrekkelig for å begrunne en eierposisjon, til tross for at bruken i utgangspunktet ikke var rettmessig.

Et felles trekk ved alle disse ervervsmåtene er at aktørenes bruk av arealer og ressurser står i sentrum. I punktet nedenfor vil det derfor kort bli gjort rede for rettsgruppens utredning og konklusjoner om bruk og rettigheter i Finnmark.

3.1.5 Lovfestet rett og myndighetenes praksis

Det er klart forutsatt i gjeldende lovverk at staten ved Statskog SF er rette eier av det vesentligste av grunnen i Finnmark, jf. punkt 3.2. Her vil det på bakgrunn av NOU 1993: 34 bli belyst om den faktiske bruksutøvelsen i Finnmark støtter eller svekker denne eierforutsetningen.

Rettsgruppen har gitt en oversikt over bruk av arealer og ressurser foretatt av reindriftssamer, bygdelag og av staten i indre og ytre Finnmark i NOU 1993: 34, særlig i kapittel 3 og 4.

I kapittel 3 gjennomgås rettighetssituasjonen til fornybare ressurser, på bakgrunn av de særegne historiske og bruksmessige forhold som gjør seg gjeldende for utnyttelsen av ressursene i Finnmark. Ressursutnyttelse som omhandles er blant annet jakt, fangst og fiske, bær, torv og trevirke, jf. NOU 1993: 34 s. 86 flg. I kapittel 4 tar rettsgruppen stilling til to hovedspørsmål. For det første hvem som er eier av de tidligere umatrikulerte arealene i Finnmark og dernest spørsmålet om grunnen er å anse som en allmenning. Rettsgruppen delte seg i et flertall og et mindretall bestående av Otto Jebens.

For å kunne svare på spørsmålet om eierposisjon, foretok rettsgruppens flertall en vurdering av reindriftssamenes bruk av arealene og konkluderte på basis av lovgivning og rettspraksis blant annet med at «reindriftssamene har en tildels meget omfattende og sterk rett til å bruke grunnen i Finnmark til reindrift», jf. NOU 1993: 34 s. 248-249. Flertallet bemerket videre at «reindriftssamenes bruk av grunnen i Finnmark gir et godt grunnlag for krav om en sterk rettsposisjon», jf. s. 249. Flertallet fant det imidlertid vanskelig å konkludere med hensyn til eierposisjon før man hadde vurdert hvilke beføyelser staten hadde foretatt i det samme området og i den samme fasen.

Rettsgruppen tok videre for seg bygdelagenes disposisjoner over land og vann. Rettsgruppen definerte bygdelag som stedet der folk bor og det nærområde eller ressursområde (utmark og fjell) som de bofaste gjør seg nytte av. Rettsgruppen konkluderte, særlig på basis av en analyse av rettspraksis og dennes krav til vern for bygdelags bruk, på s. 252 med at det ikke kan «utelukkes at enkelte bygdelag har ervervet særlig rett til bruken av visse ressurser med hjemmel i reglene om alders tids bruk, lokal sedvanerett eller «festnede forhold» slik disse er utformet i praksis og teori».

Rettsgruppen tok til slutt for seg statens disposisjoner over land og vann i Finnmark. Rettsgruppen poengterte at det ved vurderingen av statens disposisjoner kan være vanskelig å vurdere om disposisjonene fra statens side er uttrykk for statens høyhetsrett, offentlig forvaltning eller eierdisposisjoner. Rettsgruppen gjennomgikk rettsoppfatninger slik de kan gjenfinnes i ulike skriftlige kilder og da særlig i lovgivning, forvaltningens (kongens embetsmenn) dokumenter og dommer.

Rettsgruppen påpekte blant annet at i 1751 ble de første jordstykkene i Talvik målt opp, og fra 1760 ble «plassedler» tatt i bruk. I 1775 kom resolusjonen om utvisning av jord. Fra s. 256 gjengis:

«Fra og med jordsalgsloven 1863, må man kunne si at Statens disposisjoner har fått et sterkere preg av å være eierdisposisjoner med et inhold mere i tråd med hva vi i dag legger i et slikt begrep. Gudmund Sandvik har i pkt. 2 i sin vedleggsutredning påvist at staten i sin lovgivning og forvaltning har anvendt begrepet «Kongens» eller «statens» grunn i Finnmark siden 1693. ... Det er ikke mulig å komme forbi at staten har disponert i opptil flere hundre år, med mer eller mindre sterke eierpretensjoner vedrørende den umatrikulerte grunnen i Finnmark, jfr. bl.a. Tønnesen s. 303. Dette er det kommet få eller ingen innvendinger i mot før i de siste årene.»

I konklusjonen heter det blant annet (s. 259):

«Statens oppfatning av å være å være eier er i alle fall tydelig fra midten av forrige århundre og markert i dette århundret. Dette går frem av lover, lovenes forarbeider, statens argumentasjon i rettssaker og administrative vedtak. Også domstolene har mer eller mindre tydelig forutsatt staten som grunneier.»

Rettsgruppen så imidlertid grunn til å behandle spørsmålet om rett til land og vann særskilt med henblikk på henholdsvis ytre og indre Finnmark. I forhold til ytre Finnmark, eller hva som kalles den norske «privative» sonen, konkluderte den ganske raskt med at det i dag ikke er mulig å bestride statens eiendomsrett til grunnen.

For indre Finnmarks del var rettsgruppens vurderinger annerledes. Det fremgår av utredningen at dette først og fremst er basert på at indre Finnmark har en annen forhistorie der området lå under svensk jurisdiksjon frem til 1751, og at området har hatt og har en overveiende andel samisk befolkning. Om rettsforholdende i 1751 når indre Finnmark kom inn under norsk jurisdiksjon uttalte rettsgruppen følgende (s. 262):

«Spørsmålet om hvem som hadde eiendomsrett til grunnen i indre Finnmark på det tidspunkt området kommer inn under norsk herredømme alene, må derfor i det minste kunne sies å være usikkert. Dette betyr at det blir utviklingen fra 1751 som må få avgjørende vekt.»

Rettsgruppen holdt det med dette til en viss grad åpent om statens eierposisjon ble et festnet rettsforhold på tross av en eksisterende rettighet for samene fra før 1751 eller ikke. Rettsgruppen uttalte imidlertid følgende (s. 263):

«Når Høyesterett flere ganger har lagt til grunn «festnede rettsforhold» som grunnlag for en rettsposisjon, er det ofte lagt stor vekt på administrativ praksis. I norsk rett er det et faktum at det som en gang var rett, ikke behøver å være det i dag - hverken med hensyn til eiendomsrett eller andre rettighetsforhold. Dette gjelder selv om endringen ikke bygger på avtale, klare ekspropriasjons- eller lovvedtak, men har sin rot i misforståelser. Til tross for at misforståelsen i sin tid vanskelig lot seg unnskylde, gjelder regelen likevel.»

Rettsgruppens flertall endte opp med å konkludere med at staten var eier av grunnen i indre Finnmark så vel som ytre. Konklusjonen hvilte for en stor del på myndighetenes praksis.

Rettsgruppens mindretall, Otto Jebens, tok dissens i forhold til spørsmålet om eiendomsrett til den tidligere umatrikulerte grunnen i Finnmark, spesielt med henblikk på indre Finnmark. Jebens la til grunn at samebyene i indre Finnmark var den primære bærer av rettighetene til ressursene innenfor deres område frem til 1751.

Jebens konkluderte med følgende på s. 295 i utredningen:

«En isolert internrettslig vurdering på det ovenfor angitte grunnlag kan eventuelt etterlate en viss tvil. Tross dette taler etter min mening de sterkeste grunner for at befolkningens eiendomsrett i Indre Finnmark med tilstrekkelig styrke kan baseres på vanlige interne rettskilder og ikke er tapt som følge av statens disposisjoner. I allfall må dette bli resultatet når de internrettslige kilder tolkes på bakgrunn av den folkerettslige utvikling og de krav denne utvikling stiller til norsk rett.»

Rettsgruppen tok dernest stilling til om statens grunn i Finnmark burde betegnes som allmenning eller ikke. Den konkluderte med at området ikke kan betegnes som allmenning i den betydning dette begrepet har i Sør-Norge (s. 322). Gruppen la imidlertid til følgende:

«På den annen side består fortsatt på en rekke felter forhold som viser slektskap mellom statsallmenningene og statens grunn i Finnmark. I den utstrekning det antas at staten har ervervet eiendomsrett til grunnen i Finnmark, vil denne grunnen med hensyn til eierforholdet stå i samme stilling som statsallmenningene i Sør-Norge. Videre består slektskap i de store hovedlinjer for retten til jakt og fiske, hvor det for statsallmenningene og statens grunn i Finnmark gjelder beslektede bestemmelser, særlig til beste for allmennheten. Videre har bygdefolkets rett til ved av lauvskog i Finnmark, tross sin begrensning, et visst slektskap med gårdbrukernes rett i en statsallmenning. Reglene om elvefiske i de tre «store elver» i Finnmark har et klart preg av kollektive rettigheter for bygdelag.»

Alt i alt konkluderte rettsgruppen med at statens grunn i Finnmark er en allmenning av helt spesiell karakter.

3.1.6 Privates praksis - samiske sedvaner og rettsoppfatninger

Samiske sedvaner og rettsoppfatninger har vært av særlig stor betydning under hele den samerettslige og politiske prosessen fra 1980 og frem til i dag. Særlig fra samisk side har mange vært opptatt av å få frem «den uskrevne rett», den faktiske bruk og rettsoppfatninger som har stått på egne ben i forhold til staten som forvalter og formell grunneier.

Jebens var også i sin dissens i rettsgruppen særlig opptatt av lokalbefolkningens rettsoppfatninger og sedvaner, jf. NOU 1993: 34 s. 284. Han poengterte behovet for å foreta en mest mulig objektiv og balansert fremstilling mellom på den ene siden statens disposisjoner og på den andre siden den rådighet som er utøvet av den lokale befolkningen, reindriftssamer og andre beboere.

ILO-konvensjon nr. 169 art. 8 fokuserer også på at det ved anvendelse av nasjonale lover og forskrifter overfor urfolk skal «tas tilbørlig hensyn til deres sedvaner og sedvanerett».

Et hovedformål med sedvanerettsprosjektet var å skape et bedre beslutningsgrunnlag, ved å redegjøre for og analysere samiske sedvaner og rettsoppfatninger i forhold til retten til og bruken av land og vann i samiske områder. Sedvanerettsprosjektet ble ledet av en styringsgruppe hvor Justisdepartementet og Sametinget utpekte tre representanter hver. Gruppen hadde sitt første møte høsten 1996, og tre år senere ble ni forskningsrapporter samt to tilleggsrapporter overlevert oppdragsgiverne. For å øke tilgjengeligheten ble materialet publisert i NOU 2001: 34 Samiske sedvaner og rettsoppfatninger. Styringsgruppen stod ansvarlig for det nærmere utvalget av temaer og bidragsytere. Ansvaret for endelig form og innhold i forskningsrapportene ligger hos den enkelte forfatter.

I sitt mandat fastslo styringsgruppen at forskningsprosjektet skulle være tverrfaglig, og det ble forutsatt en historisk så vel som samtidsorientert tilnærming. Prosjektet ble organisert som et antall punktundersøkelser i det samiske bosettingsområdet (det er kun resultatene fra Finnmark som presenteres i NOU 2001: 34), med sikte på å fange opp alle variasjoner i næring og livsform fra innland til kyst. Ved overleveringen uttalte styringsgruppen at emnet er komplekst og omfatter mange undertemaer. Da det i tillegg er første gang dette feltet er gjenstand for en så omfattende undersøkelse, kan ikke det fremlagte materialet anses uttømmende.

Allan Kristensen har gjennomgått tingboksmateriale fra Finnmark for perioden 1620 - 1770. Det fremlagte materialet viser at samiske sedvaner ble respektert av lokale myndigheter; blant annet fikk sjøsamene og østsamene i flere saker respektert sine hevdvunne rettigheter når det kom til konflikt med reindriftssamer fra indre Finnmark. Sjøsamene og kystbefolkningen for øvrig kunne vise til at de hadde brukt ressursene i lang tid, og på tinget ble det dømt i henhold til alders tids bruk. Statlig innblanding har i enkelte tilfeller vanskeliggjort praktiseringen av sedvanen, hvilket igjen har gitt regionale forskjeller. Kristensen påpeker videre at samiske rettsoppfatninger var lokale og at de var påvirket av de forskjellige næringstilpasningene. På grunnlag av tingbøkene mener han å kunne dokumentere at det var en utbredt rettsoppfatning at medlemmene av siidaen eller bygdelaget hadde en kollektiv rett til naturressursene innen bygden, med utelukkelse av utenforstående.

Ingar Nikolaisen Kuoljok tok for seg arkivmateriale fra Rettshjelpkontoret for Indre Finnmark (RIF) for perioden 1987 - 1997. Han fant få saker angående eiendomsretten til land og vann, men flere saker vedrørende rettigheter til utnyttelse av naturressursene. Her ble ofte samiske sedvaner eller rettsoppfatninger påberopt som grunnlag for særlige rettigheter. Særlig i saker vedrørende reindrift, jakt og fiske og utnyttelse av andre utmarksressurser, men også i saker angående arv, familieforhold og avtalerett, ble rådende oppfatninger og tradisjoner i de samiske områdene jevnlig anført. I mange av de gjennomgåtte sakene har imidlertid offentlige myndigheter ikke ansett de samiske partenes sedvanemessige oppfatning som relevant, og de har således ikke nådd frem.

I tillegg til å påvise eksistensen av samiske sedvaner og rettsoppfatninger, viser Kuoljok at norsk lovgivning på flere rettsområder kommer i konflikt med samisk sedvane, og han foreslår at det iverksettes en systematisk gjennomgang av eksisterende lovverk med sikte på en harmonisering mellom det samiske folks rettsoppfatninger og norske rettsregler. Videre bør samiske sedvaner og rettsoppfatninger vies større oppmerksomhet når rettsområder som berører samiske forhold i fremtiden lovreguleres.

Kirsti Strøm Bull har fokusert på tidsrommet 1852 - 1960, med særlig vekt på 1800-tallets lovkommisjoner, i sin rettshistoriske redegjørelse om reindriften i Finnmark. Inntrykket fra utredningene på 1800-tallet er at selv om lovgiver under presset fra den sterkt økende jordbruksbefolkningen ble stadig mer opptatt av jordbrukets interesser, skjedde lovreguleringen likevel med forståelse for og erkjennelse av reindriftssamenes bruksrettigheter ervervet gjennom alders tids bruk. På slutten av 1800-tallet endret imidlertid dette synet seg, og reindriftens vern forvitret. Strøm Bull viser blant annet til tilstedeværelsen av andre sterke interessegrupper, myndighetenes følelse av å ha «forpliktet seg» til å gi disse gruppene rettsbeskyttelse, samt økt konkurranse om arealene, som mulige årsaker til denne endringen. Den dominerende oppfatningen ble da at reindriftssamenes rettigheter var uttømmende regulert i loven, og dermed også kunne begrenses gjennom lov. Først på midten av 1990-tallet anerkjente Landbruksdepartementet at reindriftens rettsgrunnlag ikke alene hviler på lov.

Nils Oskal og Mikkel Nils Sara har analysert reindriftens sedvaner og rettsoppfatninger knyttet til arealbruk, intern organisering og samhandling for å kaste lys over reindriftens bruk og tenkning vedrørende bruken av land. Forfatterne tok for seg regler som styrer hvor de enkelte hushold kan bosette seg og utnytte tilhørende ressurser, status og sosiale posisjoner som henholdsvis gjest og vert i en siidas beite- og flyttemønster med tilhørende rettigheter, og forpliktelser og ansvar i forhold til reindriftsaktiviteter som flytting og skilling av reinflokker. De fant at den hverdagslige utøvelsen av reindriftsnæringen er regulert etter faste og bestemte sedvaner og rettsoppfatninger.

Steinar Pedersen er opptatt av hvordan samiske sedvaner og rettsoppfatninger i Finnmark er blitt ivaretatt i møtet med statens lover og bestemmelser. Han tar utgangspunkt i at samisk bruk hadde et klart rettsgrunnlag basert på sedvanerett på tidlig 1800-tall (allmenningsordningene). Samenes situasjon og interesser ble tatt hensyn til i lover og avtaler vedrørende Finnmark. Midt på 1800-tallet endret dette seg; regjeringen og Stortinget ga til kjenne en teoretisk begrunnelse for at samene og andre ikke-norske grupper ikke kunne ha ervervet eiendomsrett til grunnen, på grunn av sin nomadiske livsstil. Pedersen mener å kunne påvise at denne «ahistoriske konstruksjonen», sammen med en gryende norsk nasjons- og identitetsbygging, var vesentlige forutsetninger for tilsidesettelsen av det samiske sedvanerettsgrunnlaget. Den juridiske doktrinen som slo igjennom i lovgivning, forvaltning og rettsvesen var at man i Finnmark hadde å gjøre med et herreløst område som Kronen selv hadde kolonisert, og hvor ingen andre hadde verken eiendoms- eller bruksrettigheter. (Det tas forbehold om at reindriften til en viss grad fikk aksept for sitt rettsgrunnlag.) Han påpeker at i dag har bygdefolk i Finnmark omtrent ikke allmenningsrettigheter etter gjeldende lov- og regelverk.

I en tilleggsrapport om Vestertana gir Pedersen et historisk riss av ressursutnyttelsen i et område med overveiende sjøsamisk bosetning.

Elina Helander undersøkte areal- og ressursbruk, særlig snarejakt på ryper, multeplukking og innsjøfiske, i lys av samiske tradisjoner og rettsoppfatninger i Tana. Hun viser hvordan visse innhøstingsområder brukes sedvanemessig av ulike grupper til ulike årstider. De berørte samene har gjennom generasjoner utviklet lokale kollektive sedvaner og det har dannet seg rettsoppfatninger som de i større eller mindre grad føler seg bundet av. Det norske samfunnets regelsystem bygger imidlertid på andre kulturelle forutsetninger og behov enn det samiske samfunnets, noe som utfordrer de samiske næringsformene.

Helander beskriver i en tilleggsrapport om Vestertana-fisket som en kulturbærende næring for sjøsamene. Hun viser til at mange sjøsamer har mistet sine næringsrettigheter som følge av storsamfunnets reguleringer, med den følge at sjøsamisk kultur er truet.

Bård A. Berg undersøkte sedvanerettslige forhold knyttet til nærings- og livsformer (havfiske, jordbruk og utmarksnæringer) hos den bofaste samiske befolkningen på halvøya Gearretnjarga i etterkrigstiden. Særlig den motoriserte fiskeflåtens og snøscooterens inntog på 1960-tallet medførte endringer i sedvanlig bruk av bestemte områder, med påfølgende endringer i rettsoppfatninger knyttet til disse. Materialet viser like fullt at de enkelte bygdelagene tradisjonelt har utnyttet sine nærområder forholdsvis intensivt, mens de fjernere områdene har vært relativt lite brukt. Berg hevder det vil være i tråd med samisk rettsoppfatning i de aktuelle områdene at folk i bygdelagene blir gitt betydelig utvidede rettigheter i sine nærområder.

Stig Gøran Hagen har sett nærmere på lokalbefolkningens rett til å ha bufé på beite på statens grunn i Finnmark. Utviklingen i utøvd bruk og rettsoppfatninger med hensyn til denne bruken frem til midten av 1900-tallet mener han har ført til at det fortsatt hersker uklarhet om retten til å la bufé beite på statsgrunn i Finnmark. Den husdyrholdende del av befolkningen (både samer, nordmenn og kvener) har en nedarvet oppfatning om at beite på statens grunn er en rettmessig og vernet rettighet, og bruken har foregått etter en rimelig konsekvent og samsvarende praksis over hele fylket. Denne rettsoppfatningen kan ha sin bakgrunn i statens passivitet i forbindelse med den faktiske utøvelsen. Derimot har staten i dag en oppfatning om at beitet er en svært begrenset bruksrett, trolig på grunn av manglende innsikt i faktiske forhold hos embetsmenn i fylket og det sentrale embetsverk, skriver Hagen. Sammenlignet med hvordan tilsvarende bufébeite i øvrige deler av landet er blitt håndtert i rettsvesenet, skulle denne bruken tilsvare en allmenningsrett.

Peter Thomas Ørebech har tatt for seg Kyst-Finnmark og undersøkt i hvilken grad deltaksregulering i fisket er sedvanerettslig fundert. Han ønsket å fastslå om kystbefolkningen har en spesifikk samisk identitet som kan ha dannet grunnlag for eventuelle samiske sedvaner, og om disse i så fall er sedvanerettsdannende. Ørebech fant ingen samespesifikk sedvanerett med hensyn til kystfisket; samiske og norske fiskerimønstre er identiske. Han viser til tidligere tiders praksis der samer har ansett førstemannsprinsippet som gjeldende og at de har sett nordmenn som jevnbyrdige i denne næringsutøvelsen. På denne bakgrunn hevder han at det har utviklet seg en lokal sedvanerett, og han stiller spørsmål ved om den sedvanerettslige frie adgangen til fiske hindrer fiskeriforvaltningen i å stenge «den ytre allmenning». Hans konklusjon er at kun Stortinget kan gjøre dette i lovs form.

Samlet sett har sedvanerettsprosjektet dokumentert at det tidligere har eksistert spesifikke samiske sedvaner i store deler av Finnmark. Sedvanene ble oppfattet som uttrykk for kollektive rettigheter, og inntil midten av 1800-tallet ble sedvanene stort sett respektert av norske myndigheter. Videre påvises det i forskningsbidragene at det også i dag eksisterer særlige samiske sedvaner og rettsoppfatninger på mange livsområder. Sedvanene er levende i lokalsamfunnet, hvor de fortsatt oppleves som rettsskapende, men dette kommer ofte i konflikt med norsk lovgivning og forvaltning på området. Med hensyn til kystfiske spesielt ble det derimot ikke funnet en egen samisk sedvanerett.

3.1.7 Kort om folkeretten

Folkeretten inneholder regler om urfolk og minoriteter som er bindende for staten. Den nærmere gjennomgåelsen av folkeretten er foretatt i punkt 5. Folkerettsreglene er en viktig del av kildematerialet ved fastleggingen av gjeldende rett. SP art. 27 er inkorporert gjennom menneskerettsloven og gjelder direkte som norsk lov. ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater (ILO konvensjonen) er ikke inkorporert, men har likevel stor rettslig betydning gjennom prinsippet om at norsk rett presumeres å være i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser. Om forholdet mellom norsk rett og folkeretten vises det for øvrig til punkt 5.4.

Samerettsutvalget konkluderte i NOU 1997: 4 med at det på bakgrunn av folkeretten, Grunnloven § 110 a og vedtatt samepolitikk, var sterkt ønskelig med lovendringer i retning av å styrke det rettslige vernet for naturgrunnlaget for samisk kultur.

3.1.8 Kort om høyesterettspraksis

Høyesterett har spilt en viktig rolle for rettsutviklingen på dette området gjennom de siste 150 årene.

Høyesteretts avgjørelser fra midten av 1800-tallet og fremover legger statens eierposisjon til grunn som et faktum. På denne måten bidrar Høyesterett til at rettsforholdene festnes slik rettsgruppen har pekt på. I Rt. 1853 s. 560 brukes for eksempel begrepene «Staten tilhørende Jordstykke» og «Statens Skov» om et bortfestet areal i Alta. I Rt. 1880 s. 337 fremgår det at grunnen i Finnmark har tilhørt staten «fra ældre tider af» og «der behandlede denne Provinds og dens Herligheder som et Regale». Tilsvarende formuleringer eller forutsetninger kommer til uttrykk i en rekke dommer fra slutten av 1800-tallet og frem til 1990-tallet.

Fra 1960-årene og fremover følger det noen spredte tegn på at Høyesterett er i ferd med å nyansere sitt syn på samiske rettigheter og da særlig på reindriftens område. Dommene gjelder i liten grad Finnmark og er derved ikke direkte relevante. I Brekkendommen, Rt. 1961 s. 507, kom Høyesterett til at oppsitterne ved hevd var blitt eiere til det såkalte Brekken-sameiet som i løpet av forrige århundre ble utskiftet mellom sameierne. I Rt. 1968 s. 429 Altevann fikk svenske lappbyer tilkjent erstatning og aksept for krav om tiltak i forbindelse med tap av beite og fiske som en følge av vassdragsreguleringsskjønn i Altevann i Troms.

Reindriftsrettens geografiske utstrekning er et tema som har stått sentralt i de senere år.

Oppmerksomheten omkring disse spørsmål har mye sin bakgrunn i Høyesteretts avgjørelse i Korssjøfjelldommen, Rt. 1988 s. 1217. Frem til da hadde det gjennom flere tiår vært lagt til grunn både fra reindriftens og reindriftsforvaltningens side at innenfor grensene for de samiske reinbeiteområdene, jf. reindriftsloven § 2, var det klare utgangspunktet at rett til å utøve reindrift forelå. Høyesterett kom imidlertid i Korssjøfjelldommen til, etter en konkret bevisvurdering basert på alminnelige tingsrettslige prinsipper, at det på et nærmere angitt område innenfor forvaltningsgrensene ikke var etablert reindriftsrett gjennom alders tids bruk.

Høyesterett tok også avstand fra oppfatningen om at det foreligger en presumsjon for reindriftsrett på utmark innenfor forvaltningsgrensene.

I Aursundendommen, Rt. 1997 s. 1608, var problemstillingen den samme, og Høyesterett kom også her til at det på et område innenfor forvaltningsgrensene for det samiske reinbeiteområdet ikke var etablert reindriftsrett. Førstvoterende uttalte også eksplisitt på s. 1617 at han ikke fant at «reindriftens egenart, reinens natur og næringsvandring og topografiens betydning kan føre til at det her må stilles vesentlige lempeligere krav til rettserverv ved alders tids bruk enn ellers i tingsretten».

Disse dommene etterlot et inntrykk av at det for reindriften var vanskelig å vinne frem med sine anførsler om rettsstiftende bruk. Med Høyesteretts plenumsdom i Selbusaken, Rt. 2001 s. 769, ble bildet mer nyansert. Svartskogdommen, Rt. 2001 s. 1229, fulgte etter og til sammen synes disse å gi et anslag til utvikling av tingsretten i samiske områder.

I Selbusaken fant Høyesterett at interne norske regler var tilstrekkelige for å begrunne reindriftsrett i området. Det var etter flertallets syn ikke nødvendig å basere resultatet på folkerettslige regler. Høyesteretts flertall slo likevel fast at samene har status som urfolk i Norge, etter ILO-konvensjonen art. 1 nr. 1 bokstav b, og at Norges folkerettslige forpliktelser etter art. 14 i samme konvensjon prinsipielt kommer til anvendelse også for samer i Sør-Trøndelag.

I vurderingen av om kravene til alders tids bruk er oppfylt, la Høyesterett til grunn at det skal tas hensyn til de særlige forholdene som gjør seg gjeldende i reindriften. Kravene må derfor tilpasses samenes og reinens bruk av området, og det må tas hensyn til at samene har hatt en nomadisk livsform. Momenter som har vært fremhevet for andre beitedyr, kan ikke uten videre overføres til reinbeite. Førstevoterende fremhevet videre at reindriften er svært arealkrevende, og at arealbruken varierer fra år til år. Det kunne derfor ikke kreves at reinen hadde beitet i et bestemt område hvert år. I tillegg medførte samenes nomadiske livsform at et avbrudd ikke kunne hindre rettserverv selv om det hadde atskillig lengde. Det ble også påpekt at rettserverv ikke prinsipielt var utelukket selv om det bare hadde foregått såkalt streifbeite.

En samlet rett anerkjente at man i saken stod overfor visse særlige metodespørsmål som var knyttet til samisk kultur og livsform. Det ble påpekt at samene tok skriftspråket sent i bruk, og at retten måtte ta hensyn til at samene var nomader og stort sett brukte organiske materialer som går i forråtnelse, og at det da vil være vanskelig å finne fysiske spor etter reindriften. Høyesterett poengterte at disse forholdene gjorde at man måtte være varsom med å trekke slutninger av at man mangler konkrete opplysninger om samenes tilstedeværelse i et område.

Som plenumsavgjørelse vil dommen være en sentral rettskilde i eventuelle senere tilsvarende saker.

Svartskogdommen, Rt. 2001 s. 1229, er et eksempel på sammenhengen mellom sedvanerett og folkerett på tingsrettens område. Saken gjaldt en tvist om samiske grunneiere og rettighetshavere i Manndalen i Troms ved alders tids bruk hadde ervervet eiendomsretten til et 116 kvadratkilometer stort område øverst i dalen, «Svartskogen». Området ble i 1885 kjøpt av staten til fordel for reindriften.

Høyesterett kom til at staten hadde tapt eiendomsretten til dette området. På bakgrunn av kompetansebegrensningen som ligger i Utmarkskommisjonsloven § 2 (det skal avgjøres om staten er eier eller ikke), har Høyesterett ikke tatt stilling til hvem som skal være mottaker av den eierposisjon staten har tapt. Saken er spesiell fordi den innebærer at et bygdelag, som i det vesentlige består av samer, i realiteten ble tilkjent eiendomsretten til et større utmarksareal, som bygdelaget har utnyttet i alders tid.

I forhold til det tingsrettlige skal bemerkes at vilkårene for erverv gjennom alders tid i utgangspunktet er vurdert på vanlig måte. Det man kan utlede av disse dommene er at Høyesterett anvender velkjente tingsrettslige prinsipper, men på samiske premisser og i tråd med folkeretten. Det synes som Høyesterett anvendte den rettsnormen en fortolkning av de folkerettslige tekstene gir i den konkrete tingsrettslige analysen. Dette medførte at samisk bruk og det samiske syn på og holdning til eierposisjon ble lagt til grunn for avgjørelsen. I Selbudommen var dette særlig tydelig i vurderingen av nomadisk bruk og i Svartskogdommen kom dette til uttrykk i vurderingen av god tro og i forhold til tradisjonell samisk rettsoppfatning av eiendomsbegrepet.

3.1.9 Konklusjon

På bakgrunn av gjennomgangen av rettsgrunnlaget for eierforholdet til statens tidligere umatrikulerte grunn i Finnmark kan man slå fast at kildene er vanskelige å harmonisere.

Lovgrunnlaget baserer seg på en klar forutsetning om at Staten er eier også i privatrettslig forstand. Dette er underbygget av myndighetenes praksis i hvert fall fra 1850-årene og fremover. Til tross for at det nå er lagt ned et ikke ubetydelig arbeid med å kartlegge sedvaner og rettsoppfatninger, gir dette ikke alene et tilstrekkelig grunnlag for å fastslå andre løsninger for hele Finnmark.

Høyesterett har ikke blitt forelagt spørsmålet om rett til land og vann i Finnmark. Med den rettsutviklingen som Selbu- og Svartskogdommene fra 2001 bærer bud om, kan gi en antakelse om en økt vektlegging av samisk bruk i saker om totale eller begrensede rettigheter i fast eiendom.

Folkerettsutviklingen har vært betydelig de siste 30 årene. Siden 1990 har særlig ILO-konvensjonen styrket urfolks rettigheter på en slik måte at de ikke er enkle å harmonere med dagens eiermodell. SP art. 27 forutsetter videre adekvat rettslig anerkjennelse av tradisjonelle områder og setter trolig grenser for arealinngrep til skade for samisk kultur og dens naturgrunnlag. Ved vurderingen av om de folkerettslige forpliktelsene er oppfylt, vil det være helheten i den løsningen som velges som vil være avgjørende.

På denne bakgrunn er det etter gjeldende rett vanskelig å konkludere sikkert med at statens eiendomsrett kan opprettholdes fullt ut.

Ett av flere hovedproblemer med en slik konklusjon er vanskeligheten med da å utpeke hvem som er eier av de aktuelle områdene og hvordan eierrådigheten skal utøves. Otto Jebens var åpenbart opptatt av samme problemstilling og foreslo blant annet at «den samiske folkegruppe» og «den samlede lokalbefolkning» kunne stå som eier av grunnen. Samerettsutvalget som helhet tok konsekvensen av at naturlige og egnede eierpretendenter langt på vei manglet og foreslo løsninger på grunnlag av ulike konstruerte eierpretendenter.

3.2 Lovverket om statens eiendomsrett i Finnmark og grunnforvaltningen

3.2.1 Innledning

En beskrivelse av gjeldende forvaltningsordning i Finnmark er fremlagt som del 2 i NOU 1993: 34. Beskrivelsen er utarbeidet av forvaltningsgruppen. I forordet til NOU 1993: 34 fremholder Samerettsutvalgets leder, Tor Falch, at arbeidsgruppenes utredninger ble lagt frem for Samerettsutvalget uten at utvalget tok selvstendig stilling til utredningenes innhold. Utredningene har imidlertid, sammen med annet materiale, tjent som bakgrunnsmateriale for Samerettsutvalgets drøftinger og forslagene om endringer i dagens rettsstilling.

3.2.2 Lov om statens umatrikulerte grunn i Finnmark

Departementet vil nedenfor gi en kortfattet fremstilling av gjeldende rett knyttet til statens grunn i Finnmark. Fremstillingen tar utgangspunkt i gjeldende lov om statens umatrikulerte grunn.

Lov 12. mars 1965 om statens umatrikulerte grunn i Finnmark fylke (jordsalgsloven) bygger på den forutsetning at grunnen i Finnmark eies av staten. Dette har vært forutsetningen for all lovgivning og praksis siden 1700-tallet. Jordsalgsloven avløste lov 22. mai 1902 om salg av statens jord i Finnmark. Før dette gjaldt jordsalgsloven av 1863, som i sin tid avløste den såkalte jordutvisningsresolusjonen av 1775.

I Ot.prp. nr. 48 (1963-64) på s. 11 uttalte departementet blant annet følgende om hensynene bak den nye loven: «Departementet er, som utvalget, av den oppfatning at det ved forvaltningen av statens umatrikulerte grunn i Finnmark bør legges hovedvekt på en samfunnsgagnlig og økonomisk riktig disponering av grunnen». Spørsmålet om samenes eventuelle rett til land og vann i fylket ble ikke berørt i proposisjonen, ut over følgende uttalelse på s. 12: «Departementet er også enig i utvalgets syn på jordsalgsadministrasjonens forhold til samene og reinbeiteinteressene. Samenes rettigheter må respekteres i en hver sammenheng. Men departementet antar, som utvalget, at det ikke er behov for å instituere noe fortrinn for samene til kjøp eller feste av jord.»

Uttrykket «statens umatrikulerte grunn» er ikke lenger treffende, i og med at grunnen ble matrikulert på 1980-tallet. Statens grunn anslås nå til ca 95 % av fylkets areal. Øvrige grunnarealer i fylket består av privat grunn, kommunal grunn og innkjøpt statsgrunn. Jordsalgsloven gjelder salg og bortfeste av de «umatrikulerte» grunnarealene, disponering over vassdragene og enhver form for rettigheter over grunnen. Loven regulerer også visse bruksretter over grunnen, som retten til ved og multer.

Ved omorganiseringen av Direktoratet for statens skoger til statsforetaket Statskog SF i 1993, ble grunnbokshjemlene, og derved det formelle eierforholdet overført til Statskog SF, jf. St.prp. nr. 52 (1991-92).

Gjennomgangen av gjeldende lovverk for statens grunn i Finnmark nedenfor, viser at jordsalgsorganene ikke helt ut har opptrådt som en vanlig privat grunneier når det har vært disponert over grunn og rettigheter. Som forvaltningsgruppen fremholder i NOU 1993: 34 på s. 462, har ikke jordsalgsorganenes forvaltning bare foregått innenfor de allmenne begrensninger på eierrådigheten. En rekke av de avgjørelser som er tatt, har vært detaljert regulert i særlige forskrifter med hjemmel dels i jordsalgsloven og dels i annet lovverk, som for eksempel lakse- og innlandsfiskloven og viltloven. Jordsalgsorganenes virksomhet kan derfor sies å ha hatt et dobbelt rettsgrunnlag, det vil si både i lov og i grunneierrådighet.

3.2.3 Disponering av grunnarealene etter jordsalgsloven og annen lovgivning

Av jordsalgsloven § 2 første ledd følger det at statens umatrikulerte grunn kan selges eller festes bort. Paragrafens annet ledd bokstav a til c gjør imidlertid visse unntak fra dette. Unntakene knytter seg etter ordlyden bare til salg, men bestemmelsen forstås slik at unntakene også omfatter feste.

I henhold til annet ledd bokstav a er unntatt fra salg (og feste) grunnarealer som det offentlige anser nødvendig til beiteområder for reinsdyr. Med «det offentlige» menes her jordsalgsmyndighetene, som er en fellesbetegnelse på det forvaltningsapparat som disponerer grunnen i Finnmark, jf. nedenfor. Bestemmelsen legger opp til en skjønnsmessig vurdering, og det vises til NOU 1993: 34 s. 441 flg. for en nærmere gjennomgang av dette. Etter bokstav b er unntatt grunnarealer som nyttes eller antas å ville bli nyttet til veg under fjellsamenes flyttinger. Uttrykket «veg» er ikke helt treffende ettersom reinflyttingen foregår over nokså brede drag i terrenget. Uttrykket «flyttlei», som er brukt i reindriftsloven § 10 første ledd nr. 4 må anses å gi en mer dekkende beskrivelse. I bokstav c er det nevnt en del andre interesser som kan tilsi at grunnarealer ikke selges: skogen, gruvedrift, fiske, frilufts- og naturverninteresser eller andre grunner. Oppregningen av unntak er således ikke uttømmende, og hensyn kan for eksempel også tas til reindriftsinteresser som ikke omfattes av unntakene i bokstav a og b.

Jordsalgsloven § 2 tredje ledd inneholder en hjemmel for Kongen til å fastsette forskrifter om salg, bortfeste og forvaltning av statens umatrikulerte grunn. Slik forskrift ble gitt ved kgl.res. 15. juli 1966 (i det følgende kalt jordsalgsforskriften). Departementet er i forskriften gitt hjemmel til å foreta endringer, og dette er gjort flere ganger, blant annet i 1994 da Sametinget ble tatt inn som høringsorgan. Forskriften gir nærmere bestemmelser om gjennomføringen av salg og bortfeste, om rettigheter på statens grunn, det forvaltningsapparat som skal praktisere loven og forskriften, og nærmere regler om saksbehandlingen, se nedenfor.

I motsetning til loven inneholder forskriften i § 1 en bestemmelse om de hovedhensyn som skal tas ved disponeringen av grunnarealene: «For å oppnå en rasjonell utnytting av statens umatrikulerte grunn i Finnmark skal salg og feste så vidt mulig foregå på grunnlag av en samlet vurdering av interessene innenfor et område. Ved planleggingen, som bør skje innenfor rammen av arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven, må det tas hensyn til behovet for jord til jordbruksformål, grunn til bolig- og industritomter, vegbygging, vannforsyning, kloakk, flyplasser, anlegg til bruk for forsvaret, naturområder, friluftsområder og andre anlegg av allmenn interesse.» Bestemmelsen gir således anvisning på en bred vurdering av samfunnsmessige behov, og dessuten at kommunene skal ha innflytelse på arealbruken gjennom utarbeidelsen av kommune- og reguleringsplaner.

Forskriften har videre bestemmelser om at det ved salg av grunn «i alminnelighet» skal forbeholdes staten retten til vann og strandrettigheter på eiendommen, rettigheter en grunneier har til mineraler, retten til å anlegge vei mv. Disse rettighetene kan staten leie eller feste bort særskilt, jf. forskriftens § 3. Tilsvarende forbehold med hensyn til rettigheter kan også tas ved inngåelsen av festeavtaler, jf. forskriften § 4. For hyttetomter følger det uttrykkelig av forskriften § 5 at disse skal festes bort, og bare i unntakstilfeller selges. For «flyttsamene» er bestemt at disse skal gis gratis feste for tomter til hytter som skal nyttes under reinflyttingene.

Når det gjelder arealdisponering er staten også bundet av begrensninger som følger av kommunale arealplaner etter plan- og bygningsloven. Kommunen vedtar lovlig arealbruk gjennom kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner og skal etter søknad vurdere om det kan gis tillatelse til fradeling, bortfeste, byggetiltak, veibygging og andre arealbruksendringer. Salg og bortfeste av eiendom og byggetiltak m.m. kan ikke gjennomføres hvis de er i strid med kommunens arealplaner eller andre bestemmelser i plan- og bygningsloven.

Jordsalgsloven regulerer også visse bruksretter for befolkningen til ved, torv og multer. Retten til å få utvist ved er etter loven § 4 lagt til «bygdefolk», noe som innebærer en avgrensning til folk utenfor byer og tettbygde strøk. Retten er avgrenset til husbehov, noe som innebærer at veden ikke kan selges eller på annen måte overdras til andre. Utfyllende regler om vedutvisningen følger av «Bestemmelser om utvisning av ved av lauvskog til husbehov» gitt av Statens skoger i 1967. Disse bestemmelsene understreker plikten til bare å hogge etter utvisning, og dessuten at det bare kan hogges ved. Trevirke til andre formål må kjøpes. Både av loven og de utfyllende bestemmelsene følger at staten kan frede skogen helt eller delvis og da fortrinnsvis for å sikre skogens gjenvekst av hensyn til virkesforsyningen. Noen generell fredningshjemmel for skogen er dette ikke ment som.

Retten til å plukke multer er regulert i loven § 5 a som ble tatt inn i jordsalgsloven ved lov 11. mars 1977 nr. 12. Bestemmelsen slår fast at på statens umatrikulerte grunn i Finnmark skal retten til å plukke multer som hovedregel være forbeholdt fylkets egen befolkning. Unntak gjelder for multer som fortæres på stedet. Paragrafens annet ledd inneholder en hjemmel for Kongen til å gi forskrift om regulering av multeplukkingen, herunder dispensere fra hovedregelen i særlige tilfelle, samt å gi enkeltpersoner, grupper eller bygdelag enerett til utnytte bestemte multeforekomster. Nærmere bestemmelser om multeplukkingen er tatt inn i jordsalgsforskriften § 8 a. Bestemmelsen åpner for at multeforekomster kan utvises for inntil fem år «til utnyttelse for personer bosatt i områder med ensidig eller svakt næringsgrunnlag hvor utnyttelse av multeforekomster, jakt eller fiske har vært av betydning for næringsgrunnlaget». Utvisning kan også skje til et avgrenset bygdelag. Der utvisning skjer skal denne ikke være i strid med reindriftssamenes eller andres rettigheter. I Ot.prp. nr. 68 (1975-76) har Landbruksdepartementet for øvrig bemerket at multeforekomstene aldri har vært utnyttet av staten selv i egenskap av grunneier. En antok derfor at utnyttelsesretten enkelte steder tilligger bygdelag eller beboere av bestemte boplasser på grunnlag av alders tids bruk. Reindriftssamenes plukking av multer under flyttingen av rein måtte likeledes antas å ha et tilsvarende vern. Bestemmelsen åpner også for at personer bosatt utenfor Finnmark gis rett til å plukke multer etter søknad.

Utøvelsen av bufébeite er ikke regulert i loven, men i forskriften §§ 6 og 7. Av § 6 følger at det i forbindelse med utmål av nye jordbruk kan tillates beiting på statens grunn for det antall dyr som kan vinterføs på bruket, når beite ikke er til skade for skogen. I jordsalgslov-utvalgets innstilling, avgitt 29. mars 1962, ble det fremholdt at det i Finnmark finnes mange områder med gode beiter for husdyr. Utvalget fremholdt også at den beiteretten som utøves på statens grunn i Finnmark «har en ganske annen karakter enn beiterett ellers i landet. Som følge av de særlige rettsforhold som har rådet og fortsatt råder i Finnmark og som det er redegjort for tidligere, er det ikke tenkelig at beiteretten kan ha hjemmel i sedvanerett. Beiteretten utøves således i samsvar med de bestemmelser som er inntatt i hjemmelsdokumentene, og som nevnt foran, er meget begrenset». Beiteretten er behandlet av rettsgruppen i NOU 1993: 34 på s. 108 flg. Rettsgruppens flertall uttalte blant annet på s. 111: «Den siden 1864 praktiserte og lovforutsatte ordning må anses å ha medført at ingen i Finnmark i dag kan oppta beite med bufè på «statens umatrikulerte grunn» på allmenningsrettslig eller annet generelt grunnlag. Den praktiserte ordning må anses å ha medført en festnet rettstilstand på dette felt.» Rettsgruppens mindretall (Otto Jebens) tiltrådte ikke flertallets konklusjon, og gav i stedet uttrykk for den oppfatning at beite frem til i dag har vært utøvet av dem som har hatt bruk for det. Jebens anførte at «det faktisk utøvede beite også i det vesentlige dekker det rettslige bestående forhold på dette felt. Dette vil si at der fortsatt består en alminnelig felles beiterett for gårdbrukernes vinterfødde bufè på den umatrikulerte grunn» (s. 120).

3.2.4 Jordsalgssorganene

Lov om statens umatrikulerte grunn i Finnmark fylke sier ingenting om hvilke organer som skal forvalte arealene. Bestemmelser om dette følger imidlertid av jordsalgsforkriften kapittel 2. Av forskriften § 10 følger at forvaltningen av grunnen sorterer under Statskog SF. Statskog SF gir i henhold til § 10 «de nødvendige instrukser om forvaltningen og fører tilsyn med denne». Statskog SF behandler også, etter tilråding fra jordsalgskontoret og styret, «saker av stor prinsipiell eller økonomisk betydning, og saker som må forelegges Landbruksdepartementet».

Forskriften § 11 slår fast at forvaltningen av statens umatrikulerte grunn lokalt utøves av jordsalgskontoret, som ledes av et styre - jordsalgsstyret. Jordsalgsstyret skal i henhold til forskriften § 13 føre tilsyn med at kontoret løser sine oppgaver i samsvar med lov, forskrifter og instrukser, og er overordnet jordsalgssjefen. Styret skal behandle saker av prinsipiell karakter eller større økonomisk betydning, og ellers saker som forelegges styret av overordnet myndighet og av jordsalgssjefen. Jordsalgssjefen skal i henhold til § 14 forestå kontorets daglige ledelse. De lokale forvaltningsorganene, jordsalgsstyret og jordsalgssjefen, har i praksis hatt stor selvstendighet i forvaltningen av statens umatrikulerte grunn. Dette var også noe departementet la opp til i lovfremlegget i 1965. De avgjørelser som er tatt lokalt har i liten utstrekning vært overprøvd fra sentralt hold. I Ot.prp. nr. 48 (1963-64) s. 12 heter det blant annet:

«Departementet vil om myndigetsfordelingen erklære seg enig i at flest mulig saker bør avgjøres av det lokale organ. De saker det her dreier seg om er lite egnet for fjernstyring fra sentraladministrasjonen.»

Jordsalgsstyret skal i henhold til forskriften § 12 bestå av syv medlemmer med personlige varamedlemmer. Styrets funksjonstid er fire år. Fylkesmannen er fast medlem og leder av styret med assisterende fylkesmann som fast varamedlem. Tre av medlemmene og deres varamedlemmer oppnevnes av fylkesutvalget. De resterende tre medlemmer og varamedlemmer oppnevnes av Landbruksdepartementet etter at det er innhentet forslag fra fylkesutvalget. Disse medlemmene skal representere henholdsvis fylkeslandbruksstyret, reindriftsnæringen og statens skogforvaltninger i Finnmark. Etter omorganiseringen av Direktoratet for statens skoger til Statskog SF i 1993, har Landbruksdepartementet lagt til grunn at direktoratets medlem i styret fortrinnsvis bør hentes fra fylkeslandbruksstyret, eventuelt fra en kommune, som skogoppsynsmyndighet.

3.2.5 Saksbehandlingen

Om saksbehandlingen heter det i jordsalgsforskriften § 15 at søknader om kjøp, feste eller leie av grunn og rettigheter sendes jordsalgskontoret til avgjørelse. Jordsalgskontoret skal innhente nødvendige uttalelser fra andre organer og tillatelser etter annen lovgivning. Når delingstillatelse er nødvendig etter plan- og bygningsloven § 63 skal søknaden i henhold til forskriften § 15 tredje ledd først sendes til kommunens bygningsråd til uttalelse. Dersom bygningsrådet avslår søknaden «pga. lov, forskrift eller vedtak under dets myndighetsområde» skal jordsalgskontoret avslå søknaden uten at den forelegges andre organer. Forskriften § 15 fjerde ledd slår fast at jordsalgssjefen, når det for eksempel gjelder vidtgående disposisjoner som salg av tomter utbyggingsformål, skal vurdere om et grunnstykke er unntatt fra salg etter jordsalgslovens § 2 annet ledd boktav a og b. Oppstår det tvil om dette skal Statskog SF avgjøre spørsmålet etter at jordsalgsstyret ar avgitt uttalelse.

I de tilfeller hvor det er klart at grunn kan selges eller festes bort uten å komme i strid med jordsalgsloven § 2 skal saken sendes ut på høring. Hvilke instanser som skal høres følger av § 16. Sametinget skal høres «når det gjelder tiltak som medfører eller kan komme til å medføre større inngrep i naturområder hvor samiske interesser er tungtveiende». Sametinget kom inn som høringsinstans etter en forskriftsendring i 1994. Bakgrunnen for dette var blant annet en del søknader om rett til leting etter mineraler på Finnmarksvidda, som Sametinget var kritisk til. Blant øvrige høringsinstanser kan nevnes kommunale og statlige sektormyndigheter, organer innenfor reindriften, frilufts- og naturvernmyndigheter og forsvaret.

Jordsalgsmyndighetene har som nevnt hatt atskillig selvstendighet i forvaltningen av grunnarealene, innenfor rammene av lovverket og forskriftene. Måten jordsalgsstyret har vært oppnevnt på, og de saker som jordsalgsorganene har behandlet, har tilsagt at en ikke har lagt opp til noen sterk styring fra sentralt hold i enkeltsaker. Det har for så vidt ikke vært ansett som tvilsomt at Statskog SF og Landbruksdepartementet, som overordnede organer, har hatt formell adgang til å gi instrukser. Dette har imidlertid ikke vært gjort i særlig utstrekning. Som klagemyndighet frem til 2000, la Statskog seg på den linje at en ikke burde overprøve de mer skjønnsmessige vurderinger fra jordsalgsstyret side. Statskog har derfor hovedsakelig bare foretatt en lovlighetskontroll av de vedtak som er fattet. Ved overføringen av klagesaksbehandlingen til Statens landbruksforvaltning i 2001 forutsatte Landbruksdepartementet at denne praksisen skulle videreføres.

3.3 Om enkelte særskilte områder

3.3.1 Bergverksretten

Det går et hovedskille i norsk rett mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler. Mutbare mineraler er mineraler med egenvekt 5 eller høyere. Mineraler med lavere egenvekt er ikke-mutbare.

Fremstillingen er avgrenset mot regelverket om mineraler på kontinentalsokkelen som er regulert i lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforsking og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster og lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet.

Reglene om de mutbare mineralene er samlet i lov 30. juni 1972 nr. 70 om bergverk (bergverksloven) og i lov 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom mv. (industrikonsesjonsloven). Mutbare mineraler tilhører staten som følge av bergregalet. Etter bergregalet er staten eier av de mutbare mineralene i undergrunnen selv om grunnen er eid av andre. Grunneieren er derimot eier av de ikke-mutbare mineralene på sin eiendom.

Mineralvirksomhet består i hovedsak av en lete- og undersøkelsesfase før en eventuell driftsfase. Retten til å sikre seg et mineral etter bergverksloven, vanligvis kalt rettighetssystemet, er bygget opp rundt den frie leteretten, undersøkelsesretten og retten til å få utmål, det vil si en enerett til å utvinne mineralet. Prinsippet om bergfrihet følger av bergverksloven § 2 første ledd. Utgangspunktet er at enhver skal kunne lete (skjerpe), undersøke (mute) og få utmål på forekomster av mutbare mineraler. Utenlandske statsborgere og selskaper som ikke har tilknytning til EØS-området, må imidlertid søke om konsesjon.

Skjerping etter mineraler er regulert i bergverksloven kapittel 2. Skjerping kan i utgangspunktet skje overalt, men enkelte steder er unntatt med mindre man får samtykke fra grunneier og bruker. Begrensninger i adgangen kan også følge av bestemmelser i annet regelverk, for eksempel naturvernloven. Bergverksloven har en rekke bestemmelser om skjerperens rettigheter og plikter. Utgangspunktet i bergverksloven § 4 er at skjerperen har rett til å foreta inngrep i grunnen som er nødvendige for å søke etter mutbare mineraler, men det kreves grunneiersamtykke i enkelte tilfeller. Skjerping innebærer i praksis kun små overflateinngrep i grunnen. Skjerperen skal varsle eier eller bruker om arbeider som kan medføre skade og stille sikkerhet for skade som kan oppstå. Skjerperen skal dessuten uten hensyn til skyld erstatte skade som skjerpingen medfører og sørge for å holde området forsvarlig inngjerdet dersom det medfører fare for mennesker eller husdyr.

For å mute (undersøke) etter og få rett til å sikre seg førsterett til utvinning av et mutbart mineral kreves det undersøkelsestillatelse (mutingsbrev), jf. bergverksloven § 8. Lovens utgangspunkt er at den som oppfyller nærmere fastsatte vilkår i loven, har krav på å få undersøkelsestillatelse. Bergvesenet usteder disse og sender kopi til Sametinget av mutingsbrev som angår Finnmark. Muteren har rett til å foreta undersøkelser for å få klarlagt om det finnes en forekomst som antas å kunne bli drivverdig. Retten til å undersøke omfatter også rett til å foreta prøvedrift innen visse rammer og etter nødvendige tillatelser. Bergverksloven pålegger muteren en rekke plikter, som å varsle eier eller bruker om arbeider som kan medføre skade, erstatte skade som oppstår, stille sikkerhet for og plikt til å sikre gruveåpninger. Det kan ikke foretas mutingssarbeider på steder som er unntatt fra muting. Mutingsbrevet faller bort dersom det ikke søkes om utmål innen syv år fra tillatelsen ble gitt. Det kan søkes om forlengelse av fristen inntil tre år.

Etter mutingen kan muteren søke om utmål, som er en enerett til å starte drift i utmålsområdet og et vilkår for å søke om driftskonsesjon. Utmål gis bare dersom det antas at forekomsten kan være drivverdig. Kun muteren med best alder i felt kan kreve utmål. Dersom vilkårene for utmål foreligger, skal utmål gis.

Utmålshaver kan ikke iverksette gruvedrift før han har fått konsesjon etter industrikonsesjonsloven kapittel II og eventuelle tillatelse etter andre lover, for eksempel plan- og bygningsloven og forurensningsloven. Også utmålshaver har plikt til å sikre åpninger i grunnen og lignende som kan medføre fare for mennesker eller husdyr. Utmålshaver må sette i gang prøvedrift eller søke konsesjon for regelmessig drift innen ti år etter at utmålsbrevet ble utstedt. Det kan søkes om forlengelse av fristen.

Bergverksloven inneholder ekspropriasjonshjemler for å sikre at leter og utmålshaver skal få gjennomført nødvendige undersøkelsesarbeider, prøvedrift og drift. Bergverksloven suppleres av de alminnelige regler i lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eiendom (oreigningsloven) så langt de passer, jf. oreigningsloven § 30 nr. 34. Ekspropriasjon vil utløse krav på erstatning etter lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eiendom (ekspropriasjonserstatningsloven).

Det kan ikke settes i gang regelmessig bergverksdrift på mutbare mineraler uten driftskonsesjon. Søknad om driftskonsesjon sendes til Nærings- og handelsdepartementet som så sender saken på høring til berørte parter, også til Sametinget hvis samiske interesser er berørt. Søker har ikke krav på å få konsesjon, og det er opp til departementets frie skjønn om konsesjon skal gis. Konsesjon vil normalt bli gitt med mindre allmenne hensyn taler i mot.

Ved overdragelse av en allerede eksisterende bergrettighet kreves det som hovedregel konsesjon. Kravet om konsesjon gjelder for erverv av eiendomsrett eller bruksrett til forekomster av mutbart mineral som andre har mutet eller fått utmål på i henhold til bergverksloven. Det er gjort unntak fra konsesjonsplikten for staten, norske kommuner og fylkeskommuner.

Bergvesenet har tilsyn med driften på de mutbare mineralforekomstene.

De ikke-mutbare mineralene tilhører i utgangspunktet etter alminnelig tingsrett grunneieren, og undersøkelse etter og drift på slike mineraler forutsetter avtale med grunneier. Avtalene går gjerne ut på at undersøker skal ha førsterett innenfor en viss periode til å foreta de nødvendige undersøkelsesarbeider på en eventuell forekomst og dersom det viser seg at forekomsten er drivverdig, førsterett til å starte drift. Grunneier tilstås vederlag for mineralene.

Forskriften til jordsalgsloven, §§ 15 og 16 bestemmer at søknader om salg eller bortfeste skal sendes Jordsalgskontoret til behandling, som i sin tur skal sende saken på høring. Sametinget er høringsinstans når det gjelder tiltak som medfører eller kan komme til å medføre større inngrep i naturområder hvor samiske interesser er tungtveiende.

Jordsalgsorganenes forvaltning av den umatrikulerte grunnen i Finnmark har særlig betydning for de ikke-mutbare mineralforekomstene. For behandling av søknader om leterett og erverv av ikke-mutbare mineraler, har Jordsalgskontoret utarbeidet et system tilsvarende bergverkslovens, med tre typer rettigheter: letetillatelse (skjerping), håndgivelsesavtale (undersøkelsestillatelse/muting) og driftsavtale (utmål). Det er praksis at det innhentes uttalelse fra Sametinget i en viss utstrekning allerede i forbindelse med letetillatelser på ikke-mutbare mineraler.

De mutbare mineralene tilligger staten, og Jordsalgskontoret disponerer her bare grunnen, samtidig som de forvalter eventuelle bergverksrettigheter Statskog SF måtte ha i området.

Dersom det ikke er mulig å få til en frivillig avtale med grunneier om undersøkelse og drift på en ikke-mutbar forekomst, vil forekomsten kunne erverves gjennom ekspropriasjon. Av regelverk som kan være aktuelt ved slik ekspropriasjon, er lov 21. mars 1952 nr. 1 om avståing av grunn mv. til drift av ikke mutbare mineralske forekomster, plan- og bygningsloven og lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eiendom. Lovgivningen åpner for at det i det enkelte tilfelle kan være mulighet for å velge mellom flere ekspropriasjonshjemler til det aktuelle ekspropriasjonstiltaket.

Det er egne lover for erverv av henholdsvis kalk- og kvartsforekomster (lov 3. juli 1914 nr. 5 om erverv av kalkstensforekomster og lov 17. juni 1949 om erverv av kvartsforekomster). Myndigheten til å innvilge konsesjon til erverv av slike forekomster er delegert fra Nærings- og handelsdepartementet til Bergvesenet. Bergvesenet har inngått en avtale med Jordsalgskontoret om at Bergvesenet skal ha tilsyn med drift på ikke-mutbare forekomster i Finnmark.

I tillegg til bergverkslovgivningen vil annen generell lovgivning få betydning ved mineralvirksomhet. Dette gjelder både plan- og bygningsloven, forurensningsloven, naturvernloven og motorferdselsloven. På undersøkelsesstadiet er det først og fremst plan- og bygningsloven og motorferdselloven som er aktuelle, mens det på driftsstadiet i tillegg kommer inn flere lover.

3.3.2 Forvaltning av viltressurser

Viltloven har som overordnet målsetting å forvalte viltet og dets leveområde slik at naturens produktivitet og artsrikdom bevares. Innenfor denne rammen kan viltproduksjonen høstes til gode for landbruksnæringen og friluftsliv jf. viltloven § 1.

Viltloven regulerer alle viltlevende landpattedyr og fugler, amfibier og krypdyr. Alt vilt med egg, reir og bo er som utgangspunkt fredet. Dette innebærer at det er forbudt å fange, jage, drepe, eller skade fredet vilt med mindre loven åpner for dette. Ved enhver virksomhet skal det tas hensyn til viltet og dets egg, reir og bo, slik at det ikke påføres unødig lidelse og skade.

Loven gir hjemmel for å fastsette hvilke arter som kan være gjenstand for jakt og innen hvilke tidsrom og områder jakten kan foregå. Bestemmelser om dette er gitt i forskrift. Loven gir også regler om hjortevilt- og beverjakt, felling av vilt til forsvar av person eller bufe og tamrein og felling av vilt som gjør skade.

Viltloven regulerer også utøvelse av jakt og fangst. Hovedprinsippet er at jakt og fangst skal utøves på en slik måte at viltet ikke utsettes for unødige lidelser og slik at det ikke oppstår fare for mennesker eller husdyr eller skade på eiendom. Loven inneholder videre bestemmelser om bruk av våpen og motordrevne fremkomstmidler og regler om fangst. I tillegg gir loven blant annet regler om organisering av jaktområder, forfølgningsrett etter skadet vilt, minsteareal, opplysningsplikt for jaktutbytte, bruk av hund under jakt, og bestemmelser om jegerprøve og jegeravgift. Det er gitt særlige lovbestemmelser for forvaltning av viltressursene på offentlig grunn.

I henhold til viltloven § 4 består viltforvaltningen av følgende organer: Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, fylkesmannen og kommunen. Staten har et overordnet ansvar for utøvelse av offentlig myndighet innen viltforvaltningen, men er samtidig grunneier og eiendomsforvalter på statsgrunn. Statens ansvar og oppgaver som forvalter av grunneierretten på statsgrunn er lagt til Statskog og Jordsalgskontoret.

Rett til jakt og fangst på statsgrunn i Finnmark fylke reguleres av viltloven § 31. Det rettslige utgangspunkt for småviltjakt og fangst i Finnmark er at retten tilkommer alle norske borgere og alle som det siste året har vært og fortsatt er bosatt i Norge. Bestemmelsens annet ledd gir vid fullmakt til å gi nærmere regler om jakt og fangst på statsgrunn. Det kan gis bestemmelser både om lavere priser, fortrinnsrett til jakt og fangst for fast bosatte i kommunen og om utlendingers jaktadgang. Det er i forarbeidene gitt uttrykk for at forskriftshjemmelen også omfatter storviltjakten. Dette er ikke uttrykkelig sagt, men følger av en tolkning av begrepet «all jakt».

Myndighet til å utferdige forskrifter er i loven lagt til Miljøverndepartementet, men er senere delegert til Direktoratet for naturforvaltning. I medhold av viltloven § 31 annet ledd har Direktoratet for naturforvaltning fastsatt forskrift 19. april 1988 om viltforvaltning på statsgrunn. Direktoratet for naturforvaltning har den 5. juli 1990, med hjemmel i forskriften § 18, gitt nærmere retningslinjer om praktiseringen av forskriften. Forskriften har flere bestemmelser av betydning for retten til jakt og fangst på statsgrunn i Finnmark. Den omhandler både fangst, småvilt- og storviltjakt.

Alle som utøver jakt eller fangst på statsgrunn må betale for denne retten. Det finnes et viktig unntak i reindriftsloven § 14. Etter denne bestemmelsen har reindriftsutøvere rett til jakt og fangst på samme vilkår som personer fast bosatt i kommunen. Dette gjelder kun på ikke særskilt matrikulert statseiendom og innenfor det reinbeitedistrikt hvor reindriften foregår. For jakt og fangst som utøves i samsvar med denne bestemmelsen, skal det ikke betales leie eller kortavgift. Bestemmelsen gir imidlertid ikke hjemmel for fritak for betaling av den generelle jegeravgiften som alle som skal jakte i Norge må betale uavhengig av prisen på den enkelte jaktrettighet.

All jakt og fangst skal tilbys enten ved salg av kort eller ved inngåelse av ett- eller flerårige kontrakter. Når det gjelder fastsetting av pris er dette i utgangspunktet overlatt til Statskog og Finnmark jordsalgskontor. Det følger av retningslinjene gitt av Direktoratet for naturforvaltning 5. juli 1990 at prisen ikke skal være prisledende. Det er i forskriften § 3 åpnet for at direktoratet kan fastsette maksimalpriser «når det anses nødvendig». Direktoratet har frem til i dag ikke fastsatt forskrift om maksimalpriser.

All småviltjakt i Finnmark skal skje ved salg av jaktkort. Forskriften fastsetter hvilke korttyper som skal være tilgjengelige. Det skal være adgang til å kjøpe 1 til 3 dagers kort, ukeskort og sesongkort.

Med hjemmel i forskriften § 6 har Statskog og Finnmark jordsalgskontor myndighet til å foreta følgende reguleringer:

1. dele større områder inn i jaktfelt og jaktperioder og fordele jegerne på feltene og periodene etter loddtrekning dersom dette er nødvendig.

2. regulere bruk av hund under småviltjakt.

3. foreta lokale tidsbegrensede innskrenkinger i jakttiden etter å ha forelagt saken for fylkesmannen.

Dersom det er uenighet mellom Statskog og Finnmark jordsalgskontor på den ene siden og fylkesmannen på den annen avgjør Direktoratet for naturforvaltning saken. Ved praktiseringen av forskriftens § 6 c er det lagt til grunn at Statskog og Finnmark jordsalgskontor ikke kan frede en art i hele fylket.

Av hjorteviltartene er det for tiden kun åpnet for jakt på elg i Finnmark. Tildelingen av jaktfelt skal skje ved loddtrekning mellom de jaktlag som innen en fastsatt frist søker tildeling. Det skal fremmes søknad på hvert enkelt jaktfelt. Forskriften § 1 om rimelig fordeling mellom innenbygds- og utenbygdsboende er i retningslinjene fra Direktoratet for naturforvaltning tolket slik at maksimalt 60 % av fellingstillatelsene kan forbeholdes innenbygdsboende.

Det betales en fast grunnavgift for hvert enkelt dyr som tildeles. Innbetalt grunnavgift trekkes fra i det endelige oppgjør for felt dyr. I særlige tilfeller kan jaktretten leies ut til fast pris per dyr. De enkelte jaktfelt leies ut til en fast pris per kg kjøtt for felt dyr. Det kan fastsettes ulik pris per kg for de ulike jaktfelt.

Prissystemet skal brukes som et virkemiddel i skjøtsel av elgstammen. Grunnavgiften og prisen per kilo kjøtt kan derfor settes forskjellig for de ulike vekt, - alders eller kjønnsgrupper.

Statskog og Finnmark jordsalgskontor kan for hjorteviltjakten foreta reguleringer i tråd med forskriften § 6 bokstav a og c. Med hjemmel i denne bestemmelsen kan Statskog og Finnmark jordsalgskontor dele større områder inn i jaktfelt og jaktperioder og fordele jegerne på feltene og periodene etter loddtrekning dersom dette er nødvendig. Det kan også foretas lokale tidsbegrensede innskrenkinger i jakttiden etter at saken har vært forelagt fylkesmannen.

Det er for tiden ikke åpnet for jakt på bever i Finnmark. Kvoteregulert jakt på gaupe foregår med hjemmel i forskrift 30. juni 2000 om forvaltning av bjørn, jerv, ulv og gaupe og forskrift 11. februar 2002 om jakt og fangsttider. Jakt på gaupe skal utlyses etter samråd med fylkesmannens miljøvernavdeling og etter retningslinjer gitt 5. juli 1990.

Forvaltningslovens regler om klagerett gjelder ikke for Statskogs og Finnmark jordsalgskontors tildeling av rett til jakt og fangst på statsgrunn. Reguleringer med hjemmel i forskriften § 6 vil være forskrifter og kan derfor ikke påklages.

Med hjemmel i forskriften § 17 er det gitt klageadgang på Statskogs og Finnmark jordsalgskontors prisfastsettelser. Direktoratet for naturforvaltning er klageorgan.

I henhold til forskriften § 15 kan Statskog og Finnmark jordsalgskontor bestemme at utenlandske statsborgere som ikke går inn under viltloven § 31 første ledd, etter søknad kan få adgang til slik jakt på småvilt og storvilt.

Jordsalgsstyret har 10. desember 1990 fastsatt retningslinjer for utlendingers adgang til småviltjakt i Finnmark. I henhold til disse retningslinjene kan det gis tillatelse når vedkommende utlending har nær familie i fylket, langvarig arbeidsopphold i fylket, er invitert og jakter sammen med lokale jegere eller hvor andre særlige hensyn foreligger. Det er også åpnet opp for at lokale reiselivsvirksomheter kan gis tillatelse til å organisere jaktturer for utlendinger innenfor særskilte områder i Finnmark. Det kan stilles vilkår for at tillatelse skal kunne gis. Jordsalgskontoret kan også fastsette en høyere pris for utlendinger enn for norske jegere.

Viltloven § 44 gir bestemmelser om retten til egg og dun. Grunneier eller bruker kan bare ta bort egg og dun fra fuglereir av fuglearter, til slike tider og i slike områder som Direktoratet for naturforvaltning bestemmer. På statens grunn i Finnmark har de som er fast bosatt i kommunen samme rett som grunneier eller bruker, jf. lov 12. mars 1965 om statens umatrikulerte grunn i Finnmark fylke.

Forskrift om jakt- og fangsttider samt sanking av egg og dun fastsatt av Direktoratet for naturforvaltning 11. februar 2002 gir bestemmelser om hvilke områder det er tillatt å sanke egg fra fuglereir og for hvilke arter dette gjelder.

3.3.3 Forvaltning av lakse- og innlandsfisk

Forvaltningen av anadrome laksefisk og innlandsfisk skjer i henhold til lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v. Lovens formål er å sikre naturlige bestander av anadrome laksefisk, innlandsfisk og deres leveområder samt at andre ferskvannsorganismer forvaltes slik at naturens mangfold og produktivitet bevares. Innenfor disse rammer skal loven gi grunnlag for utvikling av bestandene med sikte på økt avkastning, til beste for rettighetshavere og fritidsfiskere.

Loven innfører fredningsprinsippet for anadrome laksefisk og for annen fisk i vassdrag eller deler av vassdrag hvor det går anadrome laksefisk. Dette innebærer at det er forbudt å fiske etter anadrome laksefisk med mindre det er åpnet for slikt fiske. I forskrifter til loven er det åpnet for fiske etter anadrome laksefisk i sjø og vassdrag til bestemte tider og med bestemte redskaper. Loven setter forbud mot visse fiske- og avlivningsmetoder, og stiller krav om tillatelse for ulike typer tiltak i vassdrag. I tillegg reguleres retten til fiske i vassdrag og sjø, organisering og drift av vassdrag, kontroll og oppsyn, registrering av redskap og oppgaveplikt ved fiske.

Forvaltningsmyndigheter etter loven er Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, fylkesmannen og kommunen. Fiskeretten tilligger grunneier, som i henhold til loven §§ 16 og 17 har enerett til fiske etter innlandsfisk og anadrome laksefisk i vassdrag, og til fiske etter anadrome laksefisk med faststående bundne redskaper i sjøen så langt hans grunn går. Det følger av forskrift fastsatt ved kgl.res 15. juli 1966 om salg, bortfeste og forvaltning av statens umatrikulerte grunn i Finnmark at forvaltning av statens umatrikulerte grunn i henhold til lov, utøves lokalt av jordsalgskontoret i Finnmark. Overordnet forvaltningsmyndighet for disposisjoner som gjelder fiske er Direktoratet for naturforvaltning.

Retten til fiske på statsgrunn følger av lakse- og innlandsfiskloven § 22. Fiske i vassdrag på statens grunn i Finnmark er tillatt for alle som er fast bosatt i fylket. Utfyllende bestemmelser om retten til fiske og utøvelse av fiske er gitt i forskrift om fiskeforvaltning på statsgrunn gitt av Miljøverndepartementet 18. desember 1992. Forskriften gjelder imidlertid ikke for Pasvikelven der den danner riksgrense, og de lakseførende strekningene i Alta-, Tana- og Neidenvassdragene, samt Grense Jakobselv. Forvaltningen av disse vassdragene er kort omtalt nedenfor.

Det følger av forskrift om fiskeforvaltning på statsgrunn at fiskeforvaltningen skal skje i samsvar med de aktuelle bestemmelser i lakse- og innlandsfiskloven, og at alt fiske skal forvaltes til beste for allmennheten. Utleie av fiske skal skje ved salg av fiskekort, forpaktning eller utvisning. Prisen på kort og avgift for forpaktning eller utvisning fastsettes av Finnmark jordsalgskontor. Vedtak om prisfastsettelse kan påklages til Direktoratet for naturforvaltning. Personer bosatt i Finnmark har til nå ikke betalt for fiske etter innlandsfisk. I forbindelse med lovlig utøvelse av reindrift har reindriftsutøvere i medhold av reindriftsloven rett til fiske innefor reinbeiteområdet på samme vilkår som personer fast bosatt i den kommune, bygd eller grend hvor eiendommen ligger.

Fiske med stang og håndsnøre i vassdrag er mot løsning av fiskekort tillatt for alle som det siste året har vært og fortsatt er bosatt i Norge. I vassdrag eller deler av vassdrag hvor det bare går innlandsfisk, er fiske for barn under 16 år gratis. I de vassdrag hvor det i medhold av lakse- og innlandsfiskloven er tillatt å fiske etter innlandsfisk med bundne redskaper og oter, kan Finnmark jordsalgskontor bestemme at dette fisket skal være forbeholdt fast bosatte i fylket, regionen, kommunen eller deler av kommunen. 12. juni 1995 fastsatte Finnmark jordsalgsstyre bestemmelser vedrørende retten til fiske med bundne redskap på statens grunn i Finnmark. Det følger av bestemmelsene at fiske med andre redskaper enn stang og håndsnøre kun er tillatt for fastboende i Finnmark. Ved tillatelse til garnfiske skal reindriftssamer under utøvelse av sin næring og innenbygdsboende ha fortrinnsrett.

Retten til fiske etter innlandsfisk med bundne redskaper og oter og retten til fiske etter anadrome laksefisk kan forpaktes bort for inntil 10 år til lokale organisasjoner eller lag, fortrinnsvis med fremme av fiske som formål. Fiske med stang og håndsnøre skal i de forpaktede vassdrag være tillatt for allmennheten mot løsning av fiskekort. Før forpaktning avtales skal saken forelegges fylkesmannen til uttalelse.

Personer bosatt i utlandet kan gis adgang til å fiske etter bestemmelser fastsatt av Finnmark jordsalgskontor. Finnmark jordsalgsstyre har gitt retningslinjer for utlendingers adgang til fiske i innlandsvassdrag på statens grunn i Finnmark (retningslinjer 14. februar 1994). Personer bosatt utenfor Norge har rett til å fiske i en sone på 5 km på hver side av riksvegene i fylket. Vann eller vassdrag kan unntas fra sonen, for eksempel dersom vannet eller området har stor betydning for lokalbefolkningen. Finnmark jordsalgskontor kan gi utlendinger individuell tillatelse til innlandsfiske utenfor sonen.

Det følger av forskrift om fiskeforvaltning på statsgrunn at fiske etter anadrome laksefisk med faststående redskaper i sjøen bare kan skje etter utvisning av Finnmark jordsalgskontor. Ved vurdering av om utvisning skal skje skal det legges vekt på biologiske forhold og fiskets betydning for næring og bosetning. På ellers like vilkår skal utvisning fortrinnsvis skje til personer tilknyttet primærnæringene og fast bosatte i vedkommende område. I praksis skjer utvisning som den store hovedregel til personer som bor i nærheten av plassene.

Lakseplass kan utvises for inntil fem år om gangen. Bestemmelser om settemåter, merking og stenging av redskaper følger av forskrifter gitt i medhold av lakse- og innlandsfiskloven. Utvist lakseplass kan kun brukes av fiskeren eller personer i dennes husstand, men det er likevel tillatt å leie hjelpemannskap. Fremleie av utvist lakseplass er ikke tillatt. Finnmark jordsalgskontor fører fortegnelse over utviste lakseplasser innenfor hver kommune og utferdiger tillatelse i form av laksebrev til vedkommende fisker. Tillatelsen kan inndras dersom fiskeren gjør seg skyldig i overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av lakse- og innlandsfiskloven eller vilkår fastsatt i laksebrevet.

Direktoratet for naturforvaltning har hjemmel til å fastsette nærmere retningslinjer for praktiseringen av forskriften, og kan i spesielle tilfeller dispensere fra forskriften. Det er ikke fastsatt slike retningslinjer til forskriften.

3.3.4 Fisket i Alta, Tana, Neiden, Grense Jakobselv og Pasvikelven

Fiskeretten i Tanavassdraget reguleres av lov 23. juni 1888 nr. 1 om Retten til Fiskeri i Tanavassdraget i Finmarkens Amt. Etter loven § 1 kan fiske i Tana med sidevassdrag kun utøves av fast bosatte i elvedistriktet som bruker egen eller på åremål leid jord i distriktet. Fiskeretten tilkommer kun ett medlem av hver husstand. Utfyllende bestemmelser er gitt ved kgl.res 1. april 1911 om måten og betingelse for fiskerettens utøvelse i Tanavassdraget. Fiskeretten i Tanavassdraget omfatter adgang til fiske med alle tillatte redskaper etter laks og annen fisk overalt i Tanaelven og dens bielver. Fiskeberettiget er norske borgere som er fast bosatte på og bruker egen jord eller på åremål har leid særskilt matrikulert jord i en eller flere parseller i elvedistriktet, forutsatt at jorden ligger innen 2 km fra elvebredden, er bebygget for beboelse og er av en slik størrelse at det hvert år avles minst 2 000 kg høy. Dersom flere i fellesskap driver fiskeberettiget jordbruk har bare én fiskerett. Fiskeretten tapes når noen av vilkårene i forskriften ikke lengre er oppfylt. Fiske med faststående redskap og drivgarn kan bare utøves på elvestrekning som utvises av politimesteren. Bortleie av fiskerett kan skje når samtlige i sonen er enige i dette.

Nærmere regler om fisket er gitt i kgl.res. 24. februar 1989 om fisket i Tanaelvens fiskeområde. Forskriften gjelder Tana fra munningen og riksgrensestrekningen av Anarjohka og Skieccanjohka. Bestemmelsene følger av overenskomst med Finland, og det er gitt tilsvarende bestemmelser for fiske på finsk side av vassdraget. Forskriften angir tillatte redskaper. For fiske etter laks er dette stengsel med joddu (krokgarn) eller meardi (ruse), settegarn, drivnot, kastenot og stang og håndsnøre. For fiske etter andre arter er tillatte redskaper settegarn satt som bunngarn, stang og håndsnøre, lakekrok og kastenot i visse innsjøer. De som ikke er fiskeberettiget etter loven kan kun fiske med stang og håndsnøre. Det er fastsatt særskilte stangfiskeområder for personer som ikke er fast bosatt i Tanavassdragets elvedaler. I tillegg stiller forskriften krav om fiskekort, og angir fiskekortpriser, fisketider, forbudssoner og særregler om redskapsbruk. Der er fastsatt ulik pris på fiskekort for fast bosatte og bosatte utenfor Tanavassdragets elvedaler.

For fiske i sidevassdragene er det ved kgl.res. 6. april 1990 fastsatt bestemmelser om fisket i de norske sidevassdragene til Tanavassdraget, og om fiskekortpriser i den del av Tanaelven som ikke danner riksgrense. Forskriften gjelder for de norske sidevassdragene og de helt norske vassdragene som renner til riksgrensestrekningen av Anajohka og Skieccanjohka så langt laks går opp. Forskriften stiller krav om løsning av fiskekort, og gir regler om redskapstyper, fredningstider, forbudssoner, utsetting av fiske, merking og desinfeksjon av redskap. I tillegg har fylkesmannen i Finnmark 9. april 2001 fastsatt forskrift om sportsfiske for tilreisende fiskere i Tanaelvas fiskeområde. Forskriften regulerer fiskesesong, forbudssoner, fiskekortpriser og antall fiskekort. Ved fiske fra båt stiller forskriften krav om lokalkjent roer. Tilsvarende bestemmelser er gitt som forskrift også i Finland.

Bestemmelser om fisket i Neidenelven er gitt ved kgl.res. 4. november 1977 om fiskeregler for Neidenelvens fiskeområde. Bestemmelsene er fastsatt på bakgrunn av overenskomst med Finland om fisket mv. i Neiden. Fiskeområdet omfatter vassdraget fra grense mellom sjø og elv og så langt opp i vassdraget som laks vanligvis går. Forskriften har ikke bestemmelser om fiskeretten i vassdraget, men regulerer fisketid, tillatte redskaper og fangstmetoder for fangst av laks, sjøaure og sjørøye, samt redskapsbruk for fangst av annen fisk i vassdraget. Særskilte rettighetsforhold i vassdraget følger av gamle rettsavgjørelser.

Til fangst av anadrome laksefisk er det tillatt å bruke stang og håndsnøre, vanlig settegarn, og gebälä maksimalt 20 døgn per sesong ved Skoltefossen. Det kan ikke benyttes mer enn tre settegarn per husstand som er fast bosatt på fiskeområdet. Det er gitt egne regler for redskaper til fangst av annen fisk. Enhver som fisker på Neidenelvens fiskeområde skal ha tillatelse eller bevis som legitimerer rett til fiske på vedkommende stats del av fiskeområdet.

De særlige rettighetsforholdene i Altavassdraget er ikke lov- eller forskriftsregulert, men rettighetene følger av rettspraksis.

Tillatte redskaper følger av de generelle forskrifter i medhold av lakse- og innlandsfiskloven. Fisketider reguleres i lokal forskrift om fisketider i vassdrag i Finnmark fylke.

Bestemmelser om fisket i Grense Jakobselv er gitt ved kronprinsregentens res. 20. august 1976 om fiske i den norske del av Grense Jakobselv i Sør-Varanger kommune. Forskriften er fastsatt på bakgrunn av overenskomst med Russland. Forskriften gjelder for den norske del av Grense Jakobselv mellom grensemerkene nr. 329 og nr. 412. I den norske delen av Grense Jakobselv kan fiske bare drives av norske borgere og personer som siste året har vært og fortsatt er bosatt i Norge og som ved løsning av fiskekort har fått særskilt tillatelse til det. Tallet på fiskekort for sportsfiske med stang og håndsnøre må ikke overstige 50 per døgn. Personer som er fast bosatt i Sør-Varanger kommune og som eier matrikulert grunn i Grense Jakobselv, kan få løse sesongkort for fiske med 1 stang per husstand. Personer bosatt i Grense Jakobselv har fortrinnsrett. Til andre norske borgere kan det bare utstedes døgnkort.

Bestemmelser om fisket i Pasvikelven er gitt ved kronprinsregentens resolusjon 20. august 1976 om fiske i den norske del av Pasvikelven. Forskriften er fastsatt på bakgrunn av overenskomst med Russland om fisket i vassdraget. Virkeområdet for forskriften er den norske del av Pasvikelven med de sjøer elven danner, fra riksgrensen ved Rajakoski til utløpet i Elvnesfjorden. Det følger av forskriften at i den norske delen av Pasvikelven kan fiske bare drives av norske borgere. I den del av elven som ligger nedenfor demningen ved Boris Gleb kraftverk kan fiske bare drives av personer som ved løsning av fiskekort har fått særskilt tillatelse til det. Tallet på fiskekort per døgn må ikke overstige 50.

3.3.5 Oppsyn med fornybare ressurser

Lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn § 1 fastslår at Kongen kan opprette et naturoppsyn «for å ivareta nasjonale miljøverdier og forebygge miljøkriminalitet». I medhold av loven ble Statens naturoppsyn (SNO) opprettet ved kgl.res. 25. oktober 1996.

Virkeområdet for naturoppsynsloven er sammenfallende med virkeområdet for de lover oppsynet skal føre kontroll med, og som er nevnt under oppregningen i loven § 2. Loven gjelder alle typer land- og sjøarealer ut til grunnlinjen. Loven gjelder ikke for Svalbard, Antarktis eller bilandene.

SNO er organisert som en egen tilsynsvirksomhet under Direktoratet for naturforvaltning, og ledes derfra. SNO har imidlertid sin største virksomhet lokalt, og har for tiden 26 lokalkontorer i Sør-Norge og 4 i Nord-Norge. Organisasjonen er fortsatt under utbygging.

Av de særlover SNO skal føre oppsyn med, er det foreløpig bare laks- og innlandsfiskloven som har lovfestet en eksplisitt plikt for den som utøver virksomhet etter loven til å medvirke under kontroll utført av SNO, jf. § 42.

Forskrifter gitt i medhold av de nevnte særlovene kan også legge plikter på den som utøver virksomhet etter lovene, som innebærer plikt for vedkommende til å medvirke under kontroll. En slik bestemmelse er for eksempel § 37 i forskriften om utøvelse av jakt og fangst, jf. nedenfor. Det samme vil etter omstendighetene kunne gjelde vedtak truffet av forvaltningsmyndigheten for den aktuelle særlov - for eksempel vedtak etter viltloven knyttet til lisens- eller kvotejakt som pålegger jegeren å forevise felt dyr, påvise skuddplass mv. for det statlige naturoppsynet.

Utgangspunktet for rettsituasjonen knyttet til utøvelse av offentligrettslig naturoppsyn i Finnmark er at dette er en oppgave for det statlige naturoppsynet og politiet. SNO er imidlertid ikke etablert i fylket, og har i dag bare to ansatte i Finnmark. Oppsynet er basert på en tjenestekjøpsavtale med Statskog, Fjelltjenesten. Avtalen omfatter alle de tre nordligste fylkene, og innebærer at Fjelltjenesten skal opptre som offentligrettslig naturoppsyn på statens grunn på vegne av SNO. Fjelltjenesten er tildelt myndighet til å opptre som statlig naturoppsyn i medhold av naturoppsynsloven, og opptrer med det statlige naturoppsynets myndighetslogo på tjenesteantrekk og kjøretøyer.

Samarbeidet mellom SNO og Fjelltjenesten innebærer blant annet at det årlig har vært fastsatt omfang av oppsynet samt hvordan oppsynstjenesten skal prioriteres og utføres. Rapport om oppsynet skjer løpende til den sentrale ledelsen i SNO.

3.3.6 Forsvarets virksomhet i Finnmark

Forsvarets tilstedeværelse i Finnmark er i dag i hovedsak konsentrert om Sør-Varanger, Porsanger, Lakselv og Alta. Denne virksomheten, herunder muligheten for militær trenings- og øvingsvirksomhet i fylket, er i en nasjonal sammenheng av sentral sikkerhetsmessig betydning.

Arealbruk utenom egne områder er regulert dels gjennom ervervede rettigheter eller avtaler og dels i kraft av allemannsretten. Ved gjennomføring av større øvelser nyttes lov av 29. juni 1951 nr. 19 om militære rekvisisjoner. Loven gir blant annet militære myndigheter hjemmel for å rekvirere disposisjonsrett over fast eiendom for større øvelser i fredstid, jf. § 1 annet ledd. Forsvaret har også en alminnelig hjemmel for ekspropriasjonsinngrep i oreigningsloven § 2 første ledd nr. 15.

Ved planlegging og gjennomføring av øvelser legges det stor vekt på miljøaspektet og at hensyn skal utvises overfor andre arealbrukere, herunder reindriftsnæringen.

3.4 Særlig om reindriftsretten

3.4.1 Innledning

Arealene i Finnmark fylke er av avgjørende betydning for utøvelse av samisk reindrift. Om lag 70 % av reindriften i Norge finner sted her. Reindrift er et viktig element i samisk kultur og næringsutøvelse.

Når det gjelder de rettslige rammer for utøvelse av reindrift, er lov 9. juni 1978 nr. 49 om reindrift den sentrale loven på området. I tillegg foreligger det en etter hvert omfattende rettspraksis, særlig i tilknytning til spørsmålene om reindriftens arealrettigheter og erstatningsrettslig vern.

For en mer utførlig beskrivelse av reindriften vises det til NOU 1993: 34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark og NOU 2001: 35 Forslag til endringer i reindriftsloven.

3.4.2 Reindriftens rettsgrunnlag

Spørsmål vedrørende det rettslige grunnlaget for reindriftens arealbruk har i de senere år fått økt oppmerksomhet. Dette har sammenheng med en tiltakende konkurranse om utmarksarealene og dermed et behov for å avklare den samiske reindriftens rettslige stilling og vern i forhold til andre interesser.

Med reindriftens rettsgrunnlag ved bruk av areal, siktes det til det grunnlaget som retten hviler på og ikke rettens nærmere innhold og omfang.

Hovedspørsmålet har vært om retten kun hviler på den reindriftslovgivning som til enhver tid gjelder eller om den har et selvstendig grunnlag basert på alders tids bruk uavhengig av lovgivningen.

Oppfatningene om det rettslige grunnlaget for reindriftens bruk av areal har vært skiftende og gjennomgått en utvikling. Det er imidlertid i dag anerkjent i norsk rett at reindriften har sitt selvstendige rettsgrunnlag uavhengig av loven basert på den bruk som har vært utøvd i de områder reindrift har foregått fra gammel tid. Loven konstituerer ikke reindriftsretten, men gir en nærmere definisjon av innholdet i disse rettighetene, samt en regulering og styring av utøvelsen. I Selbudommen, Rt. 2001 s. 769, fastslo Høyesterett at reindriftsretten er en selvstendig rett hvor rettsgrunnlaget er alders tids bruk, jf. punkt 3.1.8.

Det er videre fastslått at reindriftssamenes rettigheter nyter ekspropriasjonsrettslig vern med den konsekvens at avståelse av rettigheter til fordel for andre interesser gir grunnlag for erstatning etter alminnelige ekspropriasjonsrettslige prinsipper, jf. Grunnloven § 105.

Tradisjonelt har man omtalt reindriftsretten som en kollektiv rett. Dette innebærer at det er samene som sådan som har ervervet en rett til å drive reindrift på de arealer hvor det fra gammelt av har vært utøvet slik bruk, og at det er reindriftssamene som etnisk gruppe som er bærere av denne rettighet og ikke enkeltpersoner eller mindre grupperinger innenfor dette kollektivet. Den enkelte har en andel i den kollektive rett og ikke eksklusive rettigheter som nyter særskilt vern internt.

Det har vært reist spørsmål om ikke et slikt utgangspunkt må nyanseres noe. Problemstillingen reiser seg blant annet i forbindelse med en eventuell regulering fra myndighetenes side som vil innebære en endret beitebruk driftsgruppene imellom. Om myndighetene fritt kan foreta slik regulering, eller om grupper eller siidaer kan ha utøvd en så festnet bruk av bestemte områder at det er etablert en rett som internt i reindriften nyter ekspropriasjonsrettslig vern, har så langt ikke fått noen klar løsning i rettspraksis. I Rt. 2000 s. 1578 forutsatte imidlertid Høyesterett at en driftsgruppe i et reinbeitedistrikt ikke uten videre kunne ta i bruk områder som de øvrige driftsgruppene tradisjonelt hadde benyttet, og at det aktuelle inngrepet i erstatningsrettslig sammenheng måtte vurderes i forhold til den berørte driftsgruppens areal og ikke hele distriktet. Problemstillingene er nærmere omtalt av Reindriftslovutvalget i NOU 2001: 35 kapittel 7.

3.4.3 Reindriftsloven

Lov 9. juni 1978 nr. 49 om reindrift avløste reindriftsloven av 1933. Loven var i 1996 gjenstand for en betydelig revisjon, hvor bakgrunnen blant annet var beitesituasjonen i Finnmark, rettighetsforholdene i sør-områdene og den samepolitiske utvikling som tilsa at Sametinget fikk større innflytelse gjennom representasjon i de styrende organer. Det vises til Ot.prp. nr. 28 (1994-95).

I 1998 ble et utvalg gitt i mandat å gå igjennom loven med sikte på endringer i de bestemmelser som gjelder styringen og forvaltningen av reindriften, og de interne forhold i reindriften, herunder den enkelte reineiers rettsstilling. Innstillingen foreligger som NOU 2001:35 Forslag til endringer i reindriftsloven.

I henhold til § 1 er formålet med gjeldende lov å legge forholdene til rette for en økologisk bærekraftig utnyttelse av reinbeiteressursene til gagn for reindriftsbefolkningen og samfunnet for øvrig. Utviklingen og utøvelsen av næringen forutsettes å gi grunnlag for trygge økonomiske og sosiale kår for dem som har reindrift som yrke, samtidig som deres rettigheter sikres. Reindriften skal bevares som et viktig grunnlag for samisk kultur, i samsvar med Grunnloven § 110 a og folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Innenfor disse formål skal loven fastlegge rammer for reindriftsutøvernes rettigheter og plikter, og regulere forholdet til andre næringer og samfunnsinteresser. Loven skal så langt det er nødvendig regulere det innbyrdes forhold mellom reindriftsutøvere og skape grunnlag for en hensiktsmessig organisering og administrasjon.

§ 2 legger grunnlag for inndeling i reinbeiteområder og distrikter, samt fastsetting av reintall, vektgrenser og andre rammebetingelser.

Når det gjelder den geografiske inndelingen, sies det i § 2 første ledd tredje punktum at de utmarksstrekninger som inngår i beitearealene er å anse som lovlig reindriftsareal med mindre annet følger av særlige rettsforhold. I Selbudommen, Rt. 2001 s. 769, er det fastslått at dette kun er en svak bevisbyrderegel i de tilfeller en tvist om reindriftsrettens eksistens bringes inn for rettsapparatet. Dersom domstolen finner det like sannsynlig at reindriftsrett eksisterer som at den ikke eksisterer skal det første legges til grunn.

Hvem som kan utøve reindrift følger av reindriftsloven §§ 3 og 4.

Den sentrale bestemmelsen er reindriftsloven § 3 første ledd første punktum som bestemmer at bare personer av samiske ætt som er bosatt i Norge har rett til å utøve reindrift i reinbeiteområde. Kravet om at man skal være bosatt i Norge er praktisk begrunnet i lovens øvrige krav om ansvarsforhold og driveplikt.

For å begynne som selvstendig næringsdrivende i reindrift kreves etter § 4 første ledd samtykke av områdestyret gjennom registrering av driftsenhet. Slikt samtykke er imidlertid ikke nødvendig dersom det er tale om udelt overgang til en nærmere avgrenset personkrets. Dette praktisk viktige unntaket gjelder ektefelle og personer i rett opp- eller nedstigende linje eller i første sidelinje til og med barn av søsken som er beslektet med eieren eller eierens ektefelle, forutsatt at vedkommende fyller vilkårene i § 3.

Med driftsenhet forstås en reinhjord som eies og drives av én ansvarlig leder eller av ektefeller i fellesskap. Begrepet reinhjord indikerer at driftsenhet uten rein ikke kan forekomme. Kravet om ansvarlig leder er nødvendig for at det ikke skal være tvil om hvem som er den ansvarlige i forhold til lovens ulike krav.

Reindriftsloven § 5 har bestemmelser om reindrift utenfor de samiske reinbeiteområdene, jf. § 2. Her er særskilt tillatelse av Landbruksdepartementet nødvendig, og et vilkår er at søker har rettslig adgang til å disponere tilstrekkelig store og hensiktsmessige arealer til slik virksomhet. Det foreligger ingen konsesjonsreindrift i Finnmark i dag, men spørsmålet har fra tid til annen vært oppe for enkelte av de øyene som ligger utenfor distrikt.

I §§ 6 og 7 er det bestemmelser om opprettelse av de kollegiale styringsorganene reindriftsstyret og områdestyrene. Reindriftsstyret oppnevnes av Sametinget og Landbruksdepartementet og områdestyrene av Sametinget og fylkestinget. Disse styringsorganene spiller en sentral og viktig rolle og har en rekke oppgaver fastsatt i lov og instruks. De er å anse som statlige forvaltningsorganer.

I henhold til § 8 første ledd skal det være et distriktsstyre valgt av og blant de aktive utøvere av reindrift i distriktet. Distriktsstyret har i hovedsak privatrettslige oppgaver, men også noen oppgaver av offentligrettslig karakter. Denne blanding av roller har ikke vært uproblematisk, og Reindriftslovutvalget har i sin innstilling foreslått at man rendyrker rollen som privatrettslig organ.

I § 8 annet ledd heter det at distriktsstyret ved lederen representerer distriktets interesser og kan inngå forlik, saksøke og saksøkes på vegne av distriktet i felles anliggender. Etter § 25 om erstatning ved skade kan skadelidte rette krav også mot distriktet som i så fall blir erstatningspliktig dersom skadelidte får medhold i sitt krav.

Bestemmelsene om distriktsplan i § 8 a kom inn i loven ved revisjonen i 1996. Formålet med disse bestemmelsene var å få et nytt og tjenlig middel i ressursstyringen. Distriktsplanen skal inneholde en rekke oppregnede elementer, hvor en samlet strategi for utnyttelse av distriktets tilgjengelige ressurser står sentralt. § 8 b har bestemmelser om virkning av og brudd på distriktsplanen.

§ 9 fastslår at retten til å utøve reindrift er en bruksrett, som uten hensyn til hvem som eier grunnen og så langt det ikke følger av særlige rettsforhold, omfatter:

1. rett til opphold med rein og til ferdsel, flytting og flyttleier,

2. rett til beite for rein,

3. rett til anbringelse av anlegg som trengs til reindriften,

4. rett til brensel og trevirke,

5. rett til jakt, fangst og fiske.

Innholdet i dette er nærmere presisert i §§ 10 til 14.

§ 10 nr. 4 annet ledd er en viktig bestemmelse. Det fremgår her at reindriftens flyttleier ikke må stenges. Landbruksdepartementet kan imidlertid samtykke i omlegging av flyttleier dersom berettigede interesser gir grunn til det. Hvis slik omlegging medfører økonomisk tap, skal dette erstattes ved skjønn. Det kan være grunn til å fremheve at denne bestemmelsen representerer det eneste arealdisponeringsforbudet i reindriftsloven. Flyttleier kan imidlertid bli berørt og eventuelt stengt i forbindelse med mer omfattende tiltak når forutsetningene for ekspropriasjon foreligger. Dette vil blant annet kunne gjelde ved vassdragsutbygging og anlegg av veier.

§ 11 angir hva retten til beite med rein innebærer. Retten til beite for rein gir adgang til å la reinen beite i fjellet og i annen utmarksstrekning. I tillegg skal også tidligere dyrket mark og slåtteng regnes som utmarksstrekning dersom arealene ligger for seg selv uten tilknytning til bebodde områder eller dyrkede arealer i drift, og de ikke er holdt i hevd eller brukes som kulturbeite. Er området inngjerdet med gjerde som freder for rein, gjelder ikke beiterett. Når det gjelder hva som skal anses som utmark, vil friluftslovens definisjon i § 1 a være veiledende. Det som etter denne bestemmelsen ikke anses som innmark, er utmark.

§ 12 omhandler retten til å oppføre gjerder og anlegg i reindriften. De viktigste typer anlegg er sperregjerder, arbeidsgjerder og slakteanlegg. Det er gitt nærmere kriterier i loven for slik oppføring. Det skal tas hensyn til fysiske omgivelser, og anleggene må ikke være til vesentlig skade eller ulempe for grunneieren eller andre rettmessige interesser.

Retten til brensel og trevirke i § 13 gjelder eget bruk i forbindelse med lovlig utøvelse av reindrift. Dette innebærer at retten gjelder der hvor man til enhver tid befinner seg med flokken, og også for bolighus dersom dette ligger slik til at det faktisk tjener som base for driften.

I § 14 er det gitt bestemmelser om retten til jakt, fangst og fiske. Også her gjelder retten der hvor reinbeite til enhver tid lovlig foregår. Man kan altså ikke under henvisning til denne bestemmelsen for eksempel fiske i vinterbeiteområdene om sommeren. Spørsmålet har vært oppe for domstolene hvor en slik forståelse er lagt til grunn. Derimot er det antatt at retten her ikke er begrenset til husbehov.

§ 15 inneholder bestemmelser som regulerer nærmere forholdet mellom reindriftsretten og grunneierretten. Det følger av denne bestemmelsen at grunneier eller bruksberettiget ikke må utnytte sin eiendom i reinbeiteområde på en slik måte at det er til vesentlig skade eller ulempe for reindriftsutøvelse i samsvar med denne lov. Første punktum er likevel ikke til hinder for vanlig utnyttelse av eiendommen til jordbruk, skogbruk eller annen utnyttelse av utmark til landbruksformål.

§§ 16 til 18 inneholder regler om merking av rein. Merking med øresnitt har lange tradisjoner og merkebestemmelsene innebærer viktige ordensregler.

Etter § 19 skal innehaver av driftsenhet hvert år gi melding til distriktsstyret om reindriften i det forløpte driftsåret (1. april - 31. mars). Distriktsstyret skal gi melding om reindriften i distriktet til områdestyret.

I § 20 er det bestemmelser om driveplikt. Dette blir på sett og vis motsatsen til retten til beite og flytting. Begrepet driveplikt kom inn i loven i 1996 til avløsning av begrepene vokteplikt og tamhetsgrad som man etter hvert fant lite tjenlige i forhold til den utvikling som hadde funnet sted i reindriften og ellers. Bestemmelsene i § 20 slik den nå lyder har som mål å gi anvisning på en mer treffende og tjenlig faglig standard i loven. Driveplikten er rettet direkte mot driftsenheten og kobles til de krav til distriktsplan som følger av § 8 a.

Reinen skal være under forsvarlig kontroll og skal holdes på lovlig beite. Det innebærer at den ansvarlige skal vite hvor flokken befinner seg, og operativt til enhver tid kunne gripe inn dersom reinen kommer inn på ulovlig beiteareal.

§§ 21, 22 og 23 har bestemmelser om sammenblanding, skilling og samling av rein. Dette er samhandlingsregler av betydning for den praktiske reindriftsutøvelsen, og som stiller nærmere krav til varsling og fremgangsmåter i forskjellige sammenhenger. Myndighetene kan i visse situasjoner også gripe inn. Distriktsstyret har her offentligrettslige oppgaver.

I § 24 er det ulike bestemmelser om utdriving av ulovlig beitende rein. Plikten har i praksis sammenheng med driveplikten, men det er viktig å presisere at det er tale om to separate plikter. Driveplikten behøver ikke nødvendigvis å være misligholdt selv om reinen kommer inn på ulovlig område. Forskjellige omstendigheter kan ha gjort det umulig å hindre dette. Det faktum at reinen er kommet inn på ulovlig område utløser imidlertid en plikt til å drive reinen tilbake så snart dette på en forsvarlig måte lar seg gjøre.

I §§ 25, 26 og 27 er det bestemmelser om ansvar for skade reinen volder.

I § 28 er det viktige bestemmelser om ferdsel i områder hvor tamrein beiter. Det fastslås i første ledd en plikt til å vise hensyn og opptre med varsomhet slik at reinen ikke uroes eller skremmes under beiting, flytting mv. I annet ledd fremgår det at områdestyret etter anmodning fra vedkommende distriktsstyre kan nedlegge tidsbegrenset forbud mot visse typer arrangementer som kan være til særlig skade for reindriften.

§ 29 har bestemmelser om ansvar for hund, og om ekstraordinær båndtvang der hvor hensynet til reindriften gjør dette særlig nødvendig. Det siste vil kunne være aktuelt i perioder hvor reinen trenger særlig ro.

Etter § 30 kan Landbruksdepartementet ved forskrift regulere opptaingen av reinlav mv.

Bestemmelsen i § 30 annet ledd kom inn ved lovrevisjonen i 1996. Siktemålet med denne er å ha en mulighet til å forby alternativ reinproduksjon utøvet av andre enn berettigede reindriftssamer. Med dette gis det klar beskjed om at for eksempel inngjerding av en stor fjelleiendom for reinfarming i reinbeitedistrikt ikke kan påregnes tillatt, som en naturlig konsekvens av at reindriftsretten ikke tilligger eiendomsretten.

Ved lovendringen i 1996 ble bestemmelsen om ekspropriasjon i § 31 utvidet til generelt å gi adgang til ekspropriasjon av rett til reinbeite innenfor de samiske reinbeiteområdene. Bestemmelsen vil særlig kunne ha sin praktiske betydning der hvor det ved tvist om reindriftsrettens eksistens foreligger dom i rettsapparatet i reindriftens disfavør. Bestemmelsen er utformet som en alminnelig ekspropriasjonshjemmel hvor det på vanlig måte skal foretas en avveining av fordeler og ulemper ved inngrepet og hvor det må fremstå som utvilsomt at dette er til mer gagn enn skade. I annet ledd er det en særlig bestemmelse om saksomkostninger. Etter denne kan saksøker fritas for å erstatte saksøktes sakskostnader så fremt saksøkte etter forhandlinger har avslått eller unnlatt å svare på tilbud, og han ved skjønnsavgjørelsen ikke oppnår mer enn tilbudet.