7 Om lovforslaget

7.1 Innledning

Det vil her bli gitt en presentasjon av hovedlinjene i lovforslaget og de enkelte delene av loven, der løsningene vil bli begrunnet nærmere.

På bakgrunn av analysen som er foretatt har det blitt klargjort at loven må ivareta flere overordnede hensyn. Den nye loven må for det første legge grunnlaget for en bevaring av naturgrunnlaget for den samiske kulturen. Sametinget, som representativt organ for det samiske folk, må dessuten sikres innflytelse over arealforvaltningen. Videre må loven danne grunnlag for at også andre viktige samfunnshensyn i Finnmark kan ivaretas, og skape grobunn for en positiv næringsutvikling i fylket. Innbyggerne i fylket skal sammen ha kontroll over arealforvaltningen, uten at det skilles individuelt på grunnlag av etnisk tilhørighet. Grunn og naturressurser i Finnmark må forvaltes etter prinsipper som legger opp til likebehandling av alle som bor i samme område. Dette tilsier lik representasjon i styrende organer. Videre må et nytt organ som skal forvalte grunn og naturressurser i Finnmark, ha en ikke ubetydelig grad av selvstendighet i forhold til sentrale myndigheter. I forhold til enkeltpersoners og gruppers rettigheter, er det et selvsagt utgangspunkt at loven ikke skal gjøre inngrep i opparbeidede rettigheter som bygger på et tingsrettslig eller avtalerettslig grunnlag. Det er imidlertid også lovens formål at alle utmarksbrukere i Finnmark skal være sikret fortsatt adgang til å utnytte utmarksressursene. Forvaltningen av utmarksressursene må også sikre en bærekraftig og økologisk forsvarlig bruk av ressursene. Hensynet til vern av den samiske kultur, til lik behandling av innbyggerne i fylket, til en økologisk bærekraftig utvikling og til en avklaring som kan legge grunnlaget for en positiv næringsutvikling, er de fire grunnleggende hensynene som loven bygger på.

Slik lovforslaget er utformet kommer både de tingsrettslige og de folkerettslige utgangspunktene konkret til uttrykk gjennom lovens enkelte bestemmelser. Folkerettsforpliktelsene kommer først og fremst til uttrykk i de alminnelige bestemmelsene, gjennom formålet med loven, gjennom § 3 som regulerer lovens forhold til folkeretten generelt, og gjennom bestemmelsen i § 4 som gir Sametinget kompetanse til å fastsette retningslinjer for vurderingen av hva som vil være til skade for samisk kultur. Det nye organets selvstendige stilling er fastsatt i § 6. Den selvstendige stillingen har dels en folkerettslig begrunnelse og dels en tingsrettslig begrunnelse. Folkerettsbegrunnelsen ligger i at staten gir slipp på eierrettighetene til grunnen og ressursene i de områdene som urfolket tradisjonelt har levd i og brukt, og som det derfor etter folkeretten har krav på å få anerkjent særlige rettigheter til.

Idet loven legger opp til en fellesforvaltning uten å skille på grunnlag av etnisitet og med lik representasjon fra urfolkssiden og den øvrige befolkningen, fastsetter loven også øvrige virkemidler som sikrer urfolket praktisk og reell innflytelse på arealforvaltningen. Sametingets retningslinjer er et viktig virkemiddel i denne sammenheng. For øvrig gir systemet for forvaltningen av de fornybare ressursene et godt grunnlag for at tradisjonell samisk naturbruk kan videreføres og videreutvikles. For fremtidig mineralleting og mineralutvinning av mutbare mineraler i Finnmark er det også gjort særskilte endringer i bergverksloven, som sikrer samisk innflytelse og at det legges vesentlig vekt på hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv, jf. punkt 7.7.

Fra et tingsrettslig ståsted har et viktig formål med loven vært å «normalisere» rettstilstanden i Finnmark. Eiendomsforholdene i Finnmark har vært særpregede, og det har vært stor uklarhet om omfanget av selvstendige bruksrettigheter og uenighet om eierrettighetene. Bestemmelsene i lovens §§ 5 og 6 vil etter departementets syn i sum bidra til å avklare rettsforholdene i fylket. § 5 rydder av veien en mulig tvil om at statens eierposisjon skulle ha vært til hinder for opparbeidelse av selvstendige rettigheter på tingsrettslig grunnlag. Bestemmelsen angir at opparbeidede rettigheter skal respekteres og at loven ikke gjør inngrep i slike rettigheter. For øvrig opprettes Finnmarkseiendommen (Finnmárkkuopmodat) som får eierrettighetene til den grunnen og de naturressursene som Statskog SF i dag eier i Finnmark. Gjennom det nye grunneierorganet får alle innbyggerne i fylket en andel i eiendomsretten til grunnen og naturressursene i fellesskap. Ut fra en ren tingsrettslig analyse har Finnmarkseiendommen slik den nå foreslås opprettet, sammenholdt med det system som fastsettes for forvaltningen av utmarksressursene, store likhetstrekk med en bygdeallmenning. I praksis er det nok også slik rettsforholdene i lang tid har vært forstått av brukerne i store deler av Finnmark.

Ved at grunnen og naturressursene blir forvaltet av et lokalt organ med et indirekte folkevalgt styre og med samme handlefrihet som en privat grunneier, håper departementet at lovforslaget vil legge grunnlag for og gi legitimitet til en forvaltning som kan styrke næringsutviklingen i fylket til fordel for alle innbyggerne i Finnmark.

7.2 Struktur og systematikk

Systematisk er lovutkastet delt inn i tre hovedkapitler, samt et kapittel om ikrafttredelse m.m. Det første kapitlet inneholder alminnelige bestemmelser. Kapitlet fastsetter at loven gjelder for hele Finnmark fylke. Ved at kapittel 2 og 3 bare gjelder for Finnmarkseiendommen og Finnmarkseiendommens grunn, vil det bare være de alminnelige bestemmelsene i kapittel 1 som også får anvendelse på områder som Finnmarkseiendommen ikke eier. Kapittel 2 oppretter Finnmarkseiendommen og regulerer grunnlaget for den nye forvaltningsordningen, mens kapittel 3 regulerer forvaltningen av de fornybare ressursene på Finnmarkseiendommens grunn.

Det har vært et mål i lovarbeidet å forsøke å gi en oversiktlig og kortfattet lov, med en klar og enkel lovsystematikk. Slik lovforslaget er utformet vil styrende organer finne bestemmelser om organisering, styring, saksbehandling mv. i kapittel 2, mens private rettighetshavere og utmarksbrukere i første rekke vil ha interesse av kapittel 3. Bestemmelsene i disse to kapitlene må leses i lys av lovens formål og de alminnelige bestemmelsene i kapittel 1.

Det har videre vært et mål i lovarbeidet å begrense reguleringen til det som anses nødvendig, men å samtidig legge en ramme som ivaretar en del overordnede prinsipielle hensyn. Den nye forvaltningsordningen skal ha en selvstendig stilling i forhold til sentrale myndigheter. En nødvendig forutsetning for dette er at loven ikke legger opp til en detaljstyring av organet som skal eie og forvalte grunnen og ressursene. Lovforslaget gir derfor Finnmarkseiendommen et betydelig handlingsrom, og det legges opp til at organet selv vil måtte trekke opp de nærmere retningslinjene for hvordan den fremtidige forvaltningen og disponeringen av grunnen og ressursene skal skje innenfor den rammen loven fastsetter.

7.3 Lovens alminnelige bestemmelser

7.3.1 Innledning

Lovens kapittel 1 inneholder alminnelige bestemmelser. §§ 1 og 2 angir lovens formål og virkeområde. Bestemmelsen i § 3 angir lovens forhold til folkeretten, og fastsetter at loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Bestemmelsen i § 4 gir regler om retningslinjer for forvaltningen og fastsetter at Sametinget kan gi retningslinjer for hvordan virkningen for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv av endret bruk av utmark skal bedømmes.

For øvrig inneholder kapitlet en bestemmelse om forholdet til bestående rettigheter, herunder de rettigheter som reindriftsutøvere har.

7.3.2 Lovens formål

Formålsbestemmelsen er utformet med utgangspunkt i Samerettsutvalgets forslag, jf. NOU 1997: 4 kapittel 11 (s. 547), men med visse endringer. Lovens sentrale formål er å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv, innbyggerne i fylket og allmennheten for øvrig. Bestemmelsen gir uttrykk for de grunnleggende hovedhensynene som loven bygger på.

Uttrykket «til beste for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv» er en formulering som går igjen i flere av lovens bestemmelser. Passussen er ment å danne en rettslig standard, som vil være det hovedsakelige vurderingstemaet i saker som reiser spørsmål om vern av samisk kultur. Formuleringen finnes blant annet i § 4 og angir temaet for hva Sametingets retningslinjer kan regulere. Sametingets retningslinjer vil således gi et vesentlig bidrag til innholdet i standarden når det gjelder saker om endret bruk av utmark. Formålsbestemmelsen gjenspeiler myndighetenes rettslige forpliktelser overfor det samiske folk, slik de fremkommer av folkeretten og Grunnloven § 110 a.

Bestemmelsen gjør det videre klart at lovens formål ikke alene er å ivareta samiske hensyn. Det er også lovens formål å legge til rette for en ressursforvaltning som kommer alle innbyggerne i fylket til gode. Det er en klar forutsetning at interessene til den øvrige befolkningen ivaretas dersom lovens system med likebehandling og felles forvaltning av ressursene skal fungere i praksis. Hensynet til samisk kultur og hensynet til øvrige brukerinteresser i fylket må således balanseres og avveies. I de fleste tilfeller vil det heller ikke være noen motstrid mellom hensynet til samisk kultur og den øvrige befolkningens interesser.

I tillegg til innbyggerne i Finnmark bør også den øvrige befolkningen i landet i rimelig utstrekning ha rett til å utnytte naturressursene i Finnmark, slik det også har vært tradisjon for hittil. Formålsbestemmelsen slår derfor fast at ressursene også skal forvaltes til beste for allmennheten for øvrig.

Formålsbestemmelsen angir videre at ressursforvaltningen skal skje på en økologisk bærekraftig måte. Det er et grunnleggende prinsipp at naturressurser skal forvaltes på en slik måte at ressursene også kan komme fremtidige generasjoner til gode, jf. Grunnloven § 110 b.

7.3.3 Finnmarkslovens forhold til folkeretten og annen nasjonal lovgivning

Både nasjonal rett og folkeretten oppstiller rettsregler som forplikter norske myndigheter til å legge forholdene til rette for at det samiske folk skal kunne bevare og videreutvikle sin kultur. Nasjonal lovgivning inneholder dessuten mange lover som har direkte betydning for de forhold som Finnmarksloven skal regulere. I tillegg finnes det opparbeidede rettigheter på tingsrettslig grunnlag, som lovgivningen ikke fritt kan gjøre inngrep i. De alminnelige bestemmelsene i kapittel 1 forsøker å plassere Finnmarksloven i det rettslige landskapet som loven skal virke i.

Finnmarksloven må for det første forstås på bakgrunn av Grunnloven § 110 a. Idet Finnmarksloven vil være en del av reguleringen av utnyttelsen av naturressursene, må den også forstås på bakgrunn av Grunnloven § 110 b.

Forholdet til folkerettens regler om urfolk og minoriteter er regulert i § 3. Bestemmelsen fastsetter at loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Bestemmelsen er tatt inn som en naturlig følge av folkerettens sentrale plass på det området som loven skal regulere.

Forholdet til annen nasjonal lovgivning som er relevant for de forhold som reguleres i Finnmarksloven, er ikke presisert direkte i de alminnelige bestemmelsene i kapittel 1. Her vil imidlertid de alminnelige utgangspunkter gjelde. All nasjonal reguleringslovgivning vil gjelde for Finnmarkseiendommen på samme måte som for andre private grunneiere, med mindre noe annet er uttrykkelig fastsatt. Når det gjelder lovgivning om forvaltning av naturressurser, fastslår kapittel 3 i loven innledningsvis at forvaltningen av ressursene på Finnmarkseiendommens grunn skal skje innenfor rammen av nasjonal lovgivning.

7.3.4 Sametingets retningslinjer for forvaltningen av utmark

§ 4 er en prinsipielt viktig bestemmelse i loven. Bestemmelsen gir Sametinget kompetanse til å gi retningslinjer om hvordan virkningen for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv av endret bruk av utmark skal bedømmes. Ved at lovens virkeområde er definert som all «fast eiendom og vassdrag med naturressurser i Finnmark fylke», vil retningslinjene få anvendelse i alle arealsaker som behandles av offentlige myndigheter i fylket. Offentlige myndigheter må ta hensyn til retningslinjene ved behandlingen av saker om endret bruk av utmark uavhengig av hvem som eier det aktuelle området. Retningslinjene vil også gjelde for saksbehandlingen i Finnmarkseiendommen. Kompetansen til å gi retningslinjer er et viktig element i loven for å sikre Sametinget praktisk innflytelse på arealforvaltningen. Kompetansen til å gi retningslinjer vil etter departementets syn være et bedre og mer konstruktivt virkemiddel for Sametinget enn en nektingsregel i arealsaker som flertallet i Samerettsutvalget foreslo i NOU 1997: 4. Sametinget er også det nærmeste organet til å ta stilling til spørsmålet om hva som vil være til skade for samisk kultur. Dersom Sametinget skal få reell innflytelse på arealutviklingen, bør det inn på et tidligst mulig stadium i behandlingen av arealsaker. Ved å fastsette retningslinjer for de organer som skal treffe vedtak om utmarksbruk, og som alle organene må forholde seg til, vil Sametinget etter departementets syn få en konstruktiv rolle i arealforvaltningen og et effektivt virkemiddel til å påvirke utviklingen.

Den nærmere utformingen av retningslinjene skal Sametinget selv foreta. § 4 gir imidlertid visse saklige avgrensninger av innholdet i retningslinjene. Temaet for retningslinjene skal etter § 4 være «hvordan virkningen for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv av endret bruk av utmark skal bedømmes». Temaet for retningslinjene er således ikke hva som er «endret bruk av utmark». Dette vil måtte avgjøres gjennom en tolkning av loven. Disponeringen må ha visse fysiske og praktiske konsekvenser og må være av en viss varighet. Ikke enhver arealdisponering vil være å anse som endret bruk.

Retningslinjene er ment å skulle angi hvilke sentrale samiske hensyn som Finnmarkseiendommen og offentlige myndigheter må vurdere i sin saksbehandling. Retningslinjene kan sammenlignes med rikspolitiske retningslinjer etter plan- og bygningsloven § 17-1 første ledd. Sametingets retningslinjer vil gi større forutsigbarhet for alle aktører i arealforvaltningen i Finnmark. Retningslinjene vil imidlertid ikke være direkte avgjørende for avveiingen av samiske interesser mot andre interesser. Det må fremdeles være rom for Finnmarkseiendommen og offentlige myndigheter som treffer vedtak i arealsaker, til å foreta skjønnsmessige vurderinger der alle relevante hensyn og interesser trekkes inn. Retningslinjene skal imidlertid vurderes, og dersom offentlige myndigheter som treffer vedtak ikke har vurdert hvilken betydning vedtaket vil ha for samisk kultur mv. på bakgrunn av retningslinjene, vil dette være en saksbehandlingsfeil som kan få betydning for vedtakets gyldighet. Ved saksbehandlingen i Finnmarkseiendommen er vektleggingen av retningslinjene sikret gjennom særlige saksbehandlingsregler i § 10 annet ledd. Reglene går i korthet ut på at det kreves statlig godkjenning av vedtak om endret bruk av utmark mv. som er truffet med knappest mulig flertall (4 mot 2), dersom mindretallet på to mener at vedtaket er i strid med samiske interesser vurdert på bakgrunn av retningslinjene, og dette mindretallet oppnår støtte for sitt syn fra Sametinget. For å hindre at saksbehandlingstiden trekker ut, fastsetter bestemmelsen at mindretallet i løpet av møtet må kreve at saken skal forelegges Sametinget, og at Sametinget må behandle saken innen rimelig tid.

Retningslinjene vil ikke ha direkte betydning for privates rettigheter eller plikter. De vil imidlertid få virkning ved at de kommer inn i saksbehandlingen hos offentlige myndigheter når disse vurderer endret bruk av utmark, for eksempel etter søknad fra en privat grunneier.

Departementet skal godkjenne retningslinjene før de får den virkning som loven gir anvisning på. Departementet vil som ledd i godkjenningen måtte vurdere om retningslinjene holder seg innenfor den saklige avgrensningen i § 4, om Sametinget har hørt aktuelle samiske interesser ved utformingen av retningslinjene, om retningslinjene er utformet på en måte som gjør at de vil kunne anvendes som forutsatt i loven mv. Departementet skal imidlertid ikke foreta noen prøving av Sametingets vurdering av hva som vil være til skade for samisk kultur mv. Dette vurderingstemaet vil fullt ut være overlatt til Sametingets skjønn.

7.3.5 Lovens forhold til bestående rettigheter

Bestemmelsen i § 5 angir generelt lovens forhold til bestående rettigheter opparbeidet på tingsrettslig grunnlag og rettigheter som reindriftsutøvere har på dette grunnlag eller i medhold av reindriftsloven. Bestemmelsen har begrenset selvstendig rettslig betydning, fordi det uansett vil følge av alminnelige utgangspunkter at loven ikke gjør inngrep i rettigheter som bygger på selvstendige rettsgrunnlag. Sett i lys av de uklarheter og uenigheter som har eksistert i Finnmark, har departementet likevel funnet det prinsipielt riktig å uttale dette utgangspunktet direkte i loven. Statens eierposisjon i fylket har blant annet medført at mange har oppfattet rettsstillingen slik at den bruk som har vært utøvd har vært en tålt bruk fra statens side og dermed ikke har gitt uttrykk for selvstendige rettigheter. Departementet ønsker med bestemmelsen klart å markere at en slik forståelse ikke kan legges til grunn. Loven slår fast at opparbeidede personlige og kollektive bruks- og eierrettigheter skal respekteres og anerkjennes i Finnmark som ellers i landet.

§ 5 annet ledd er tatt inn i loven som en markering av at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag, ved siden av reindriftsloven, i den bruk som har vært utøvd i områder der det har blitt drevet reindrift fra gammelt av. Bestemmelsen innebærer etter departementets syn ingen endring i dagens rettstilstand, jf. blant annet Rt. 2001 s. 769 (Selbudommen). Det er likevel viktig å slå dette grunnleggende utgangspunktet fast i loven. Temaet er tidligere viet stor oppmerksomhet og har vært gjenstand for tvil og uenighet før det ble avklart gjennom rettspraksis. En tilsvarende bestemmelse ble også foreslått tilføyd i reindriftsloven av Samerettsutvalget, jf. NOU 1997: 4 punkt 6.2 og punkt 11.6 (s. 327 flg. og s. 567 flg.). Bestemmelsen innebærer en rettslig anerkjennelse av at det ikke er reindriftslovgivningen som konstituerer reindriftsretten, men at reindriftsretten er en selvstendig opparbeidet rettighet. Rettigheter som er konstituert ved lov, vil i utgangspunktet også kunne innskrenkes eller oppheves ved lov. Rettigheter som bygger på andre rettslige grunnlag, vil imidlertid i utgangspunktet ikke kunne oppheves uten at det betales erstatning etter Grunnloven § 105. Anerkjennelsen av at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag ut over reindriftsloven er således av stor rettslig betydning for reindriftsutøverne. Bestemmelsen tar imidlertid ikke stilling til i hvilke områder det har foregått en slik bruk at utøverne har opparbeidet et selvstendig rettsgrunnlag for bruken. Dette må i siste omgang eventuelt avgjøres av domstolene.

7.4 Lovens kapittel 2 - Finnmarkseiendommen (Finnmárkkuopmodat)

7.4.1 Innledning

Lovens kapittel 2 danner det rettslige grunnlaget for en ny forvaltningsordning for grunn og ressurser i Finnmark gjennom opprettelsen av Finnmarkseiendommen, på samisk Finnmárkkuopmodat. Kapitlet inneholder regler om Finnmarkseiendommens rettsstilling og bestemmelser om styret og dets saksbehandling. Det gis også regler om Finnmarkseiendommens adgang til å foreta økonomiske disposisjoner og om kontrollkomiteen som skal føre den overordnede kontroll med styrets virksomhet. Dessuten inneholder kapitlet bestemmelser om Finnmarkseiendommens erstatningsrettslige vern ved opprettelsen av nasjonalparker og ved ekspropriasjon.

Finnmark er et fylke der samer og nordmenn lever sammen side om side. Ved valg av forvaltningsmodell må samiske interesser og rettigheter balanseres mot interessene til den øvrige delen av befolkningen i fylket dersom ordningen skal fremstå som rettferdig og samlende. Departementet bygger derfor på at den fremtidige forvaltningsordningen for Finnmark bør baseres på prinsippet om like rettigheter for alle innbyggerne i fylket uten at det skilles på grunnlag av etnisitet, og på at Sametinget og Finnmark fylkesting må gis lik representasjon i det nye organet som en naturlig konsekvens av dette.

7.4.2 Finnmarkseiendommens rettsstilling

Kapittel 2 innledes med bestemmelsen i § 6 som regulerer Finnmarkseiendommens rettsstilling. Et prinsipielt viktig spørsmål i arbeidet med proposisjonen har vært hvilken tilknytningsform det nye Finnmarksorganet skal ha til staten. Kontaktprosessen med Sametinget og Finnmark fylkesting har vist at begge de folkevalgte organene i Finnmark ønsker en løsning med lokalt eierskap og lokal forvaltning av ressursene. På bakgrunn av folkerettsanalysen er det også klart at folkeretten, og da særlig ILO-konvensjonen art. 14 nr. 1, tilsier en løsning der det nye organet får selvstendig eierrådighet i forhold til staten. I tråd med dette fastsettes det i § 6 at Finnmarkseiendommen skal være et eget rettssubjekt. Finnmarkseiendommen vil ved lovens ikrafttredelse få overført grunnbokshjemmelen til den delen av grunnen i Finnmark som Statskog SF i dag står registrert som eier av, samt begrensende rettigheter i fast eiendom som Statskog SF i dag har. Fra overføringen av grunnbokshjemmelen vil Finnmarkseiendommen råde som eier over de faste eiendommene som overføres.

Finnmarkseiendommen vil rettslig sett ha store likhetstrekk med en privat grunneier og vil i de fleste sammenhenger ha samme forhold til kommunale og sentrale myndigheter som det andre private grunneiere har. Offentlig styring og kontroll med ressursforvaltningen vil i fremtiden skje gjennom den alminnelige reguleringslovgivningen. Dersom staten trenger arealer til et nærmere angitt formål på Finnmarkseiendommens grunn, må den kjøpe området eller ekspropriere det og betale erstatning til Finnmarkseiendommen etter alminnelige regler. Et unntak vil gjelde dersom staten trenger grunn til sykehus og lignende institusjoner, kirker, utdanningsinstitusjoner, museum eller kulturminnetiltak. Dette er formål som vil komme alle innbyggerne i fylket til gode, og departementet har funnet det rimelig at staten bør kunne benytte grunn i Finnmark til disse formål uten å betale erstatning.

Til forskjell fra det som gjelder for andre private grunneiere, vil Finnmarkseiendommen ikke ha vern mot at dens rettsstilling oppheves eller innskrenkes ved lov, jf. § 19. Bestemmelsen gir Stortinget adgang til å gjøre endringer i Finnmarksloven dersom det viser seg at den nye forvaltningsordningen ikke fungerer i samsvar med forutsetningene. Dersom Stortinget finner det nødvendig å gjøre endringer i Finnmarksloven som innebærer at Finnmarkseiendommens rettigheter innskrenkes, vil Stortinget kunne gjøre dette uten at noen har krav på erstatning etter Grunnloven § 105. Ved en eventuell senere innskrenkning i Finnmarkseiendommens rettigheter ved lov, vil imidlertid Stortinget måtte holde seg innenfor de folkerettslige rammene, og opparbeidede rettigheter må respekteres. Finnmarksloven utvider ikke Stortingets rammer i forhold til det som gjelder i dag.

Også i forholdet utad vil Finnmarkseiendommen i de fleste relasjoner være å anse som en privat grunneier. Finnmarkseiendommen vil ha rettslig handleevne. Dette innebærer at Finnmarkseiendommen kan binde seg selv ved avtale og kan pådra seg forpliktelser og ansvar. Finnmarkseiendommen vil videre ha selvstendig ansvar for gjeld og økonomiske forpliktelser og skal være selvfinansierende i den forstand at virksomheten ikke vil finansieres gjennom offentlige midler. Finnmarkseiendommen vil også være selvstendig skattesubjekt. Når det gjelder disponering av overskudd setter loven visse begrensninger for hvem organet kan utdele overskudd til og vilkår som må være oppfylt før overskudd kan utdeles. Dette er begrensninger som er nødvendige for å sikre det økonomiske grunnlaget for virksomheten og som kan sammenlignes med de begrensninger som gjelder for for eksempel aksjeselskapers adgang til å utdele utbytte.

En annen følge av stillingen som selvstendig rettssubjekt er at Finnmarkseiendommen ikke kan instrueres av offentlige myndigheter i sin saksbehandling med hjemmel i den alminnelige instruksjonsmyndigheten. Departementet vil for eksempel ikke kunne instruere styret til å treffe et bestemt vedtak eller til å avveie hensynene i en aktuell sak på en bestemt måte. Dersom offentlige myndigheter ønsker å pålegge Finnmarkseiendommen plikter, må de ha hjemmel i lov, i samsvar med det som gjelder i forhold til andre private rettssubjekter.

I forhold til kommunene og fylkeskommunen fastsetter loven at Finnmarkseiendommen ikke kan kreve erstatning ved ekspropriasjon til offentlige formål, jf. § 18 annet ledd. Som en følge av statens eierposisjon i Finnmark har de fleste av kommunene i fylket i liten grad selv hatt eiendomsrett til grunn innen kommunen, til forskjell fra det som ellers stort sett er vanlig i landet. Situasjonen i Finnmark har ikke medført problemer fordi staten har stilt grunn til disposisjon for kommunene i den grad de har hatt behov for det. Den nye forvaltningsordningen vil endre denne situasjonen, ved at Finnmarkseiendommen opprettes som et privat grunneierorgan. Departementet har derfor funnet det nødvendig å finne en løsning som sikrer kommunene tilgang til fast eiendom som de har behov for å ivareta offentlige formål, uten at dette utløser erstatningsplikt for kommunen. For å ekspropriere grunn til et offentlig formål, må kommunen ha en lovhjemmel. Bestemmelsen i § 18 annet ledd gir ikke hjemmel for å foreta ekspropriasjon, men regulerer kun de erstatningsspørsmålene som oppstår på grunn av ekspropriasjonen. De alminnelige vilkårene for ekspropriasjon må således være oppfylt. Etter oreigningsloven § 2 annet ledd er det et vilkår at inngrepet utvilsomt er mer til gagn enn til skade. Dette hovedprinsippet gjelder også i stor grad der ekspropriasjonsvedtak treffes med hjemmel i andre lover, jf. oreigningsloven § 30.

Forholdet til naturvernlovens regler om opprettelse av nasjonalparker er regulert i § 18 første ledd. Bestemmelsen fastsetter at Finnmarkseiendommens grunn kan legges ut som nasjonalpark etter reglene i naturvernloven uten at Finnmarkseiendommen har krav på erstatning. På bakgrunn av at Finnmarkseiendommen vederlagsfritt får overført det meste av grunnen i Finnmark, har departementet funnet det riktig at Finnmarkseiendommen ikke skal kunne kreve erstatning ved vedtak om å legge et område ut som nasjonalpark. De hensyn som ligger bak opprettelse av nasjonalparker, faller også innenfor Finnmarkslovens formål om å sikre en økologisk bærekraftig utvikling.

For å sikre at opprettelse eller utvidelse av nasjonalparker ikke unødig får negative konsekvenser for tradisjonell bruk, er det foreslått en særskilt bestemmelse i loven som fastsetter at det ved utformingen av bruksregler for nasjonalparken skal legges vekt på at tradisjonell bruk kan videreføres. Det vil i stor grad være i samsvar med dagens praksis.

Vedtak om å utlegge et område som nasjonalpark, vil ikke i seg selv innebære noe inngrep i naturen. Formålet med å legge et område ut som nasjonalpark er å bevare urørte, egenartede eller vakre naturområder. I nasjonalparker skal naturmiljøet vernes mot utbygging, anlegg, forurensning og andre inngrep, jf. naturvernloven § 3. Tradisjonell bruk som for eksempel beite og utnyttelse av fornybare ressurser, vil i de fleste tilfeller kunne fortsette selv om et område legges ut som nasjonalpark. For tradisjonell samisk naturbruk, som for eksempel utmarkshøsting og reindrift, vil opprettelse av nasjonalpark kunne sikre fortsatt bruk av et område og gi trygghet for at det ikke foretas naturinngrep i området med negative konsekvenser for den tradisjonelle naturbruken, for eksempel industriutbygging eller anlegg for masseturisme. De positive virkningene som en nasjonalpark etter omstendighetene kan ha for utmarksbruken, er derfor i seg selv en grunn til at Finnmarkseiendommen ikke bør kunne kreve erstatning som følge av vedtaket.

7.4.3 Styret

Den nye forvaltningsordningen bygger på at Finnmarkseiendommen opprettes og ledes av et styre bestående av syv medlemmer: tre medlemmer valgt av Finnmark fylkesting, tre medlemmer valgt av Sametinget og et medlem uten stemmerett oppnevnt av staten. Styret vil ha ansvaret for forvaltningen av Finnmarkseiendommen og må sørge for at den samlede virksomheten organiseres på en forsvarlig måte. Styret må som ledd i en forsvarlig organisering sørge for at Finnmarkseiendommen har en administrasjon som forestår den daglige forvaltningen på bakgrunn av retningslinjer og instrukser gitt av styret. Det er styret som vil ha det overordnede ansvaret for å utforme en politikk for ressursutnyttelse og næringsutvikling i Finnmark innenfor lovens rammer. Kravet til forsvarlig organisering av virksomheten innebærer også at styret har ansvar for at Finnmarkseiendommen til enhver tid har et økonomisk grunnlag som står i forhold til den virksomhet som drives.

Departementet har som nevnt lagt til grunn at Sametinget og Finnmark fylkesting bør være likt representert i styret og har funnet det hensiktsmessig å gi hvert av organene rett til å velge tre styremedlemmer hver. Med syv medlemmer vil styret kunne gi rom for representasjon av ulike oppfatninger samtidig som det ikke blir for stort til å kunne fungere effektivt. Fordi organet skal være et grunneierorgan som skal forvalte grunn og ressurser i Finnmark, har departementet også sett det som naturlig at loven fastsetter at styremedlemmene skal være bosatt i Finnmark.

Departementet har videre funnet det riktig å sikre reindriften representasjon i styret. Det fastsettes derfor at det blant de representantene som Sametinget velger, skal velges minst én representant for reindriften. Bakgrunnen for at reindriften etter departementets syn bør sikres representasjon i styret, er at reindriften utgjør et viktig element i den samiske kulturen. Reindriften er avhengig av store arealer, og dette tilsier at representanter for næringen får delta aktivt i arealforvaltningen.

Loven sikrer kjønnsmessig balanse blant medlemmene i styret ved at både fylkestinget og Sametinget må velge både kvinner og menn blant medlemmene og varamedlemmene.

Uansett hvordan forvaltningsordningen organiseres, vil det være et behov for at Finnmarkseiendommen fører en løpende dialog og kontakt med sentrale myndigheter. Departementet har funnet at disse hensyn best sikres gjennom fast representasjon i styret. Det har vært et spørsmål om den statlige representanten skal være et alminnelig styremedlem på linje med de øvrige med full stemmerett mv., eller om staten skal ha en noe mer tilbaketrukket rolle. Kontaktprosessen med Sametinget og Finnmark fylkesting har vist at begge disse organene ønsker at staten ikke skal ha et ordinært styremedlem med stemmerett, med den begrunnelse at finnmarkingene må få ta ansvar for egne beslutninger.

Departementet går inn for en løsning der staten oppnevner et fast medlem til styret, men der medlemmet oppnevnt av staten ikke gis stemmerett. En slik modell har etter departementets syn flere fordeler og er i samsvar med ønsket fra Sametinget og Finnmark fylkesting. Statens representant i styret skal først og fremst sikre løpende dialog mellom Finnmarkseiendommen og sentrale myndigheter. Denne funksjonen kan ivaretas selv om vedkommende ikke har stemmerett. Departementet er av den oppfatning at den nødvendige toveis kommunikasjonen mellom styret og sentralmyndighetene vil kunne skje mer effektivt dersom den statlige representanten har en mest mulig nøytral rolle i styret og ikke binder seg i kontroversielle saker ved å avgi stemme. Ved at statens representant ikke har stemmerett, vil vedkommende også i større grad kunne bidra til å finne frem til omforente løsninger i saker der det oppstår uenighet i styret. For staten ville det dessuten ha liten verdi som styringsmiddel å ha én av syv stemmer.

Etter vanlige prinsipper for organisering av styrer i foretak bør et styre ha et ulikt antall medlemmer for å hindre stemmelikhet. Med de spesielle forhold som gjør seg gjeldende for Finnmarkseiendommen, vil det kunne ha en positiv effekt at styret består av et likt antall medlemmer. Styrets leder er derfor heller ikke gitt noen dobbeltstemme. En løsning der representantene valgt av Sametinget ikke er i mindretall i styret er best i samsvar med folkerettens krav om at urfolket skal ha praktisk og reell innflytelse over arealforvaltningen.

Dersom representantene valgt av Sametinget blir i mindretall blant de stemmeberettigede, må Sametinget etter departementets oppfatning gis virkemidler ut over det som foreslås i loven her for at folkeretten kan anses oppfylt.

Et likt antall medlemmer i styret vil innebære at styret selv må ta ansvar for å finne frem til løsninger som et flertall kan enes om. Hele den nye forvaltningsordningen bygger på en balanse der folkegruppene i Finnmark skal være likt representert og der de sammen skal ha ansvaret for fremtidens arealforvaltning. Et slikt system er avhengig av at man finner frem til enighet i viktige spørsmål, gjennom å avbalansere de hensyn som gjør seg gjeldende i den enkelte sak. Ved stemmelikhet vil det ikke treffes vedtak i den aktuelle saken. Dette trenger for så vidt ikke å innebære noe dramatisk ut over at styret ikke stemmer for vedtaket som er til behandling. Oppstår det stemmelikhet i for mange store og prinsipielt viktige saker, vil styret imidlertid løpe en risiko for å bli handlingslammet, og vil selv måtte ta ansvar for at dette kan gå ut over befolkningens behov og næringsutviklingen i fylket.

I saker der det er nødvendig for driften av Finnmarkseiendommen at vedtak treffes, vil en løsning med likt antall medlemmer i styret kunne være problematisk. Departementet har derfor av hensyn til virksomheten foreslått en bestemmelse i loven om at dersom det ved stemmelikhet er «nødvendig for driften av Finnmarkseiendommen» å treffe vedtak, kan statens representant i styret be departementet avgjøre saken. Departementets beslutning vil da få samme virkning som styrevedtak. Bestemmelsen er ment å være en sikkerhetsventil i tilfeller der det for eksempel ikke oppnås enighet i spørsmål som angår organiseringen av virksomheten eller lokaliseringen av viktige driftsfunksjoner mv. Dersom styret ikke blir enige om hvem som skal være styreleder, vil statens representant tre inn i vervet som styreleder.

Ved utformingen av de nærmere reglene om styret, har departementet tatt utgangspunkt i den alminnelige lovgivningen om styrer i ulike foretaksformer og foretatt de tilpasninger som er ønskelige og nødvendige for Finnmarkseiendommen. Bestemmelser om styreansvar, representasjon, regnskap og revisjon m.m. er stort sett hentet fra aksjeloven og annen lovgivning som gjelder for private selskaper.

For valg av styremedlemmer er prinsippene i kommunelovens regler om valg til utvalg mv. lagt til grunn. For å sikre demokratisk kontroll fastsetter loven at Sametinget og Finnmark fylkesting kan avsette de styremedlemmer som vedkommende organ har valgt. Det stilles ikke særskilte vilkår som må oppfylles før avsetting kan skje.

7.4.4 Saksbehandlingen i styret

For saksbehandlingen i styret gjelder det i utgangspunktet et flertallsprinsipp. Styret er vedtaksført når minst fem stemmeberettigede styremedlemmer er til stede, og vedtak treffes med alminnelig flertall. Ved stemmelikhet anses ikke vedtak for å være truffet. Det er gitt særlige regler for behandlingen av saker om endret bruk av utmark m.m. Mange saker om endret bruk av utmark vil kunne reise særlige spørsmål i forhold til vern av naturgrunnlaget for samisk kultur, og loven fastsetter derfor egne krav til saksbehandlingen i slike saker.

Bestemmelsen i § 10 fastsetter at Finnmarkseiendommen i saker om endret bruk av utmark m.m. skal vurdere endringens betydning for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv. Vurderingen skal skje på bakgrunn av Sametingets retningslinjer. Vedtak om endret bruk krever alltid tilslutning fra minst fire styremedlemmer. Dette innebærer at dersom et styremedlem ikke er tilstede ved behandlingen av saken eller avgir blank stemme, kan det ikke treffes vedtak om endret bruk av utmark med stemmetallene 3-2 selv om styret for så vidt er vedtaksført.

For å sikre at Sametingets retningslinjer i tilstrekkelig grad blir hensyntatt, og for å gi Sametinget et ytterligere virkemiddel for reell innflytelse på arealforvaltningen, er det videre fastsatt særlige krav til saksbehandlingen i tilfeller der 2 av 6 eller 1 av 5 stemmer mot et vedtak om endret bruk av utmark og begrunner dette i hensynet til samisk kultur mv. vurdert på bakgrunn av retningslinjene. I slike tilfeller kan mindretallet kreve at saken forelegges for Sametinget som da må vurdere om vedtaket er i strid med retningslinjene. Dersom Sametinget finner at vedtaket ikke innebærer noe brudd på retningslinjene, anses Finnmarkseiendommen for å ha truffet vedtak i samsvar med styreflertallets vedtak. Støtter Sametinget mindretallet i styret, kan flertallet forelegge saken for Kongen som avgjør om flertallets vedtak skal godkjennes eller oppheves.

Bakgrunnen for disse reglene er at departementet ønsker å hindre at et flertall av de samiske styremedlemmene overstemmes av én av de samiske medlemmene og de øvrige medlemmene i fellesskap i spørsmål av særlig betydning for samisk kultur mv. Reglene om denne særlige prosedyren skiller imidlertid ikke mellom styremedlemmer valgt av Sametinget og styremedlemmer valgt av fylkestinget. På den måten gjelder de samme spillereglene for alle de seks stemmeberettigede medlemmene av styret.

Saker som kan tenkes å ende ut i en slik saksbehandling, vil trolig være saker som reiser prinsipielle spørsmål om vern av naturgrunnlaget for samisk kultur. Det er Kongen som i denne situasjonen må ta endelig standpunkt til om vedtaket skal godkjennes dersom befolkningen i Finnmark ikke kan bli enige. Kongen må foreta en bred og sammensatt vurdering av de hensyn som gjør seg gjeldende i saken, og må i denne sammenheng blant annet vurdere folkerettens regler om vern av naturgrunnlaget for samisk kultur.

7.4.5 Finnmarkseiendommens adgang til å utdele overskudd mv.

Kapittel 2 inneholder videre regler som regulerer adgangen til å foreta enkelte økonomiske disposisjoner. Utgangspunktet er at Finnmarkseiendommen er et selvstendig rettssubjekt som står fritt til å foreta økonomiske disposisjoner, med mindre det finnes begrensninger i loven.

Prinsipielt viktig er bestemmelsen i § 14 som regulerer Finnmarkseiendommens adgang til å utdele overskudd. Finnmarkseiendommen skal drives i samsvar med lovens formål som er å legge til rette for at grunn og naturressurser i fylket forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv, innbyggerne i fylket og allmennheten for øvrig. Finnmarkloven har ikke til formål å opparbeide et økonomisk overskudd som kan komme aktørene i den nye forvaltningsordningen til gode. På denne bakgrunn bestemmes det at Finnmarkseiendommen bare kan utdele overskudd dersom den i bankinnskudd, kontanter og lignende har aktiva som fratrukket all gjeld overstiger det som trengs for å sikre driften av virksomheten. Det kan heller ikke deles ut overskudd som stammer fra salg av fast eiendom. Dette er begrunnet i at Finnmarkseiendommens formue ikke skal kunne forringes ved at fast eiendom selges unna og salgssummen utbetales som overskudd.

Etter departementets syn bør loven også sette rammer for hvem som kan få ta del i et eventuelt overskudd. Overskuddet vil stamme direkte fra forvaltningen av grunn og naturressurser i Finnmark. Et eventuelt overskudd bør derfor komme fylkets innbyggere til gode, og loven fastsetter at Finnmarkseiendommen kan utdele overskudd til Finnmark fylkesting, Sametinget og allmennyttige formål som kommer innbyggerne i fylket til gode.

7.4.6 Kontrollkomiteen

For å ivareta en del oppgaver som i andre foretak tilligger eierorganene, fastsetter loven at det skal velges en kontrollkomité som skal føre tilsyn med at virksomheten drives i samsvar med Finnmarksloven og annen lovgivning. Kontrollkomiteen skal også godkjenne styrets årsregnskap og årsberetning, samt godkjenne styrets vedtak om låneopptak, utdeling av overskudd og fastsettelse av egen godtgjørelse. Kontrollkomiteen skal også velge revisor. Kontrollkomiteen vil være et viktig bindeledd mellom Finnmarkseiendommen og sentrale myndigheter fordi loven angir at kontrollkomiteen hvert år skal avgi en rapport til Sametinget, Finnmark fylkesting og departementet, der komiteen skal redegjøre for sin kontrollvirksomhet, gi en vurdering av styrets årsberetning, samt gi en vurdering av hvordan loven virker og om det er ønskelig å foreta endringer i loven. Kontrollkomiteen skal bestå av ett medlem oppnevnt av Sametinget, ett medlem oppnevnt av Finnmark fylkesting og ett medlem oppnevnt av Kongen. Statens medlem i kontrollkomiteen skal oppfylle vilkårene for å være høyesterettsdommer og skal være komiteens leder.

7.5 Lovens kapittel 3 - Fornybare ressurser på Finnmarkseiendommens grunn

7.5.1 Innledning

Kapittel 3 regulerer forvaltningen av fornybare ressurser på Finnmarkseiendommens grunn. Høsting av utmarksressurser har tradisjonelt vært og er fortsatt viktig i Finnmark. Den nye forvaltningsordningen må inneholde en klar regulering av utmarksgodene i Finnmark. Departementet foreslår en felles rettighets- og forvaltningsordning som vil omfatte de fleste fornybare ressursene i fylket. Retten til å utnytte ressursene er fordelt mellom kommunens innbyggere, innbyggerne i fylket og allmennheten for øvrig. Fordelingen er grovt sett i samsvar med det som gjelder i Finnmark i dag.

Et nytt element ligger i at kommunene gis adgang til å tildele lokale utmarksbrukere særskilt rett til å utnytte enkelte fornybare ressurser for en begrenset periode. Formålet med ordningen er å styrke lokale brukeres rett til utmarksgoder.

Forvaltningen av de fornybare ressursene er tillagt Finnmarkseiendommen som vil ha det overordnede ansvaret for at forvaltningen skjer på en økologisk bærekraftig måte og innenfor rammen av Finnmarksloven og annen lovgivning. Dette vil sikre en helhetlig og langsiktig forvaltning av ressursene.

7.5.2 Hovedprinsippene for forvaltningen av de fornybare ressursene

Ved utformingen av et nytt system for forvaltningen av fornybare ressurser har departementet tatt utgangspunkt i enkelte grunnleggende hensyn. Samisk kultur og levesett er nært knyttet til tilstedeværelse i naturen og tradisjonell bruk av naturressursene. Naturgrunnlaget for samisk kultur må derfor stå sentralt i en ny forvaltningsordning, slik at det samiske folk kan sikre og videreutvikle sin kultur. Også for fylkets øvrige innbyggere er imidlertid tilgangen til utmarksressursene av stor betydning. Lovforslaget legger derfor opp til likebehandling av alle som bor i samme område, uten at det skilles på grunnlag av etnisitet. Det tredje hovedhensynet er hensynet til at forvaltningen av grunn og naturressurser må skje med sikte på å sikre en økologisk bærekraftig bruk av naturen.

Kapittel 3 innledes med en bestemmelse i § 20 som fastsetter hovedprinsippene for forvaltningen av de fornybare ressursene. Finnmarkseiendommen skal som grunneier forvalte de fornybare ressursene på sin grunn i samsvar med Finnmarkslovens formål og innenfor de rammene som følger av annen lovgivning. Viltloven og lakse- og innlandsfiskloven er nevnt spesielt da disse lovene med tilhørende forskrifter fastsetter de sentrale rammene for jakt og fiske. For øvrig fastslår § 20 at naturens mangfold og produktivitet skal bevares. Dette er i samsvar med Grunnloven § 110 b.

7.5.3 Retten til å utnytte ressursene

Loven legger opp til en fordeling av rettighetene til utmarksbruk på Finnmarkseiendommens grunn, mellom innbyggerne i de enkelte kommune, innbyggerne i fylket og allmennheten for øvrig. For å opprettholde den lokale utmarksbruken er en del rettigheter forbeholdt kommunens innbyggere, mens fylkets innbyggere og allmennheten ellers fortsatt skal ha tilgang til de utmarksressursene som de tradisjonelt har hatt rett til å utnytte. Tilgangen på naturressurser i Finnmark er stor. Innbyggere utenfor kommunen bør således heller ikke utelukkes fra ressurser som tilligger kommunens innbyggere dersom ressursgrunnlaget tillater bruk ut over den lokale bruken. Loven legger på denne bakgrunn opp til at Finnmarkseiendommen kan gi fylkets innbyggere og allmennheten for øvrig rett til å utnytte ressurser som i utgangspunktet tilligger kommunens innbyggere.

Allmennheten skal i samsvar med det som gjelder i dag ha rett til jakt og fangst av småvilt og fiske med stang og håndsnøre. Dette er rettigheter som allmennheten har på statsgrunn ellers i landet og som den også bør ha i Finnmark. Tilgang til jakt og fiske er også viktig som grunnlag for friluftslivet. Allmennheten skal etter loven også gis rett til å plukke multer til egen husholdning etter søknad dersom ressursgrunnlaget tillater det. Dette er i samsvar med dagens praksis for multeplukking.

Jakt på storvilt, plukking av multer og uttak av trevirke til husflid er ressurser som etter loven tilkommer alle innbyggerne i Finnmark. Dette er ressurser som alle i Finnmark tradisjonelt har hatt tilgang til, og loven gjør ikke endringer i dette.

For øvrig er ressursene stort sett forbeholdt lokale brukere. Kommunens innbyggere er således forbeholdt retten til fiske etter innlandsfisk med garn, laksefiske i sjøen med faststående redskap etter utvisning, sanking av egg og dun, hogst av lauvskog til brensel for husbehov, stikking av torv til brensel og annet husbehov og uttak av lauvskog til gjerdestolper og hesjestaur i reindrifts- og jordbruksnæring. Rettighetene tilkommer alle som er bosatt i kommunen innenfor hele kommunens område.

Alle rettighetshavere må respektere de innskrenkninger i retten til å utnytte ressursene som statlige myndigheter har fastsatt med hjemmel i lov. Finnmarkseiendommen kan innskrenke adgangen til de fleste utmarksressursene, stille vilkår for tillatelser mv., jf. punkt 7.5.6. Det kan også være tildelt særskilte lokale bruksrettigheter som øvrige rettighetshavere må respektere, jf. punkt 7.5.4. Loven oppstiller videre visse formelle krav til utmarksbruken. Finnmarkseiendommen har myndighet til å fastsette at utnyttelse av ressursene forutsetter tillatelse, og for jakt, fangst og fiske fastsetter loven at tillatelse alltid er nødvendig. Finnmarkseiendommen kan også kreve avgift for jakt, fangst og fiske, og loven gir enkelte nærmere bestemmelser om det.

7.5.4 Særskilt rett til utnyttelse av utmarksressurser for lokale brukere

Både for å markere betydningen av den bruk av utmarksressursene som har funnet sted, og for å ta hensyn til faktiske bruksbehov, foreslås det i loven en bestemmelse om lokal fortrinnsrett til høsting av fornybare ressurser. Ordningen med lokale fortrinnsretter skal forvaltes av kommunene, som kan tildele slike retter innenfor hvert sitt område. Bestemmelsen har likhetstrekk med Samerettsutvalgets forslag om bygdefolks rett til å få opprettet bruksområder.

Ordningen med kommunal tildeling av særskilt rett til utnyttelse av ressurser gjør ikke inngrep i rettigheter som er opparbeidet etter alminnelige tingsrettslige prinsipper. Dette er klart fastslått i § 5. Slike rettigheter vil kunne opparbeides og gjøres gjeldende på vanlig måte. Det vil imidlertid vanskelig kunne opparbeides privatrettslige rettigheter på grunnlag av den bruk som finner sted med grunnlag i tildelingsvedtak etter ordningen her.

Det er enkeltpersoner eller grupper som har en betydelig del av sitt livsgrunnlag knyttet til utnyttelsen av fornybare ressurser, som kan tildeles særskilt rett til utnyttelse. Hva som skal til for å oppfylle dette vilkåret må vurderes konkret ut fra blant annet vedkommendes inntektsgrunnlag ellers, behovet for utnyttelse av utmarksressurser og omfanget av utmarksbruken.

Kommunen kan tildele særskilt rett til å utnyttelse for en periode på inntil 10 år om gangen. Ved behandlingen av saker om tildeling skal de alminnelige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven gjelde. Finnmarkseiendommen vil være overordnet organ i forhold til kommunen. Dette innebærer blant annet at vedtak om tildeling av særskilt rett vil kunne påklages av parter og andre med rettslig klageinteresse, og at Finnmarkseiendommen vil kunne omgjøre kommunens vedtak av eget tiltak.

Ordningen med lokal fortrinnsrett til utnyttelse av fornybare ressurser vil forhåpentligvis kunne fange opp tilfeller der det kan være tvil om vilkårene for hevd eller alders tids bruk er oppfylt. Ordningen vil på den måten være et alternativ for brukere som ikke ønsker å gå til søksmål for å få fastslått sine rettigheter ved en eventuell tvist om hvorvidt vedkommende har en selvstendig rett til å utnytte fornybare ressurser i et område.

7.5.5 Organisasjoners forvaltning av jakt, fangst og fiske

Lovens kapittel 3 inneholder en adgang for Finnmarkseiendommen til å tildele lokale lag og foreninger som har til formål å fremme allmenn jakt, fangst og fiske, rett til å forvalte slike ressurser på nærmere fastsatte områder på Finnmarkseiendommens grunn. Rett til lokal forvaltning kan tildeles for en periode på inntil 10 år om gangen. I dag er mange vassdrag i Finnmark forpaktet bort til lokale lag og foreninger, som er tildelt rett til å selge fiskekort på statsgrunn og til selv å disponere inntektene til fremme av fiske. Ordninger av denne typen vil kunne fortsette innenfor den nye forvaltningsordningen.

7.5.6 Innskrenkninger og vilkår

Som grunneier med ansvar for at forvaltningen av de fornybare ressursene skjer på en økologisk forsvarlig og bærekraftig måte, gir loven Finnmarkseiendommen kompetanse til å foreta innskrenkninger i retten til å utnytte en ressurs dersom hensynet til ressursgrunnlaget tilsier det, jf. § 27. Finnmarkseiendommen kan også stille nærmere vilkår for utnyttelse av fornybare ressurser, enten gjennom generelle bestemmelser eller gjennom vilkår i tillatelser. I utgangspunktet er det bare jakt, fangst og fiske som krever tillatelse fra Finnmarkseiendommen, men Finnmarkseiendommen kan bestemme at det må innhentes tillatelse også for å utnytte andre fornybare ressurser, jf. § 25. Finnmarkseiendommen vil også til en viss grad kunne styre omfanget av jakt, fangst og fiske gjennom adgangen til å kreve avgift.

Ved hjelp av disse virkemidlene vil Finnmarkseiendommen være i stand til å sikre at forvaltningen av de fornybare ressursene skjer på en slik måte at ressursgrunnlaget bevares.

7.5.7 Fisket i Alta-, Tana- og Neiden-vassdragene

Samerettsutvalget foreslo en rekke endringer i reglene om fiske i Alta-, Tana- og Neiden-vassdragene. Forslaget reiser en rekke komplekse spørsmål, og det er fra flere hold fremmet nye forslag. Bestandene i Tana og Neiden er dessuten fellesressurser som forvaltes i samarbeid med Finland, og det er aktuelt med justeringer i de aktuelle overenskomstene.

På denne bakgrunn har departementet ikke fremmet forslag i denne proposisjonen som berører de særlige rettighetsforholdene og den særlige reguleringen av fisket i de tre vassdragene, jf. § 28.

7.6 Tilsyn med utmarksforvaltningen

Statens naturoppsyn skal i henhold til naturoppsynsloven føre kontroll med bestemmelser i offentligrettslig lovgivning om utnyttelse av naturressurser, friluftsliv mv., jf. naturoppsynsloven § 2. Frem til i dag er det Statskogs fjelltjeneste som har utført disse oppgavene på vegne av Statens naturoppsyn i Finnmark. Statskogs fjelltjeneste har i tillegg utført det utmarksoppsynet som Statskog som grunneier har hatt behov for.

Finnmarksloven forutsetter at Statens naturoppsyn i fremtiden skal føre oppsyn i Finnmark etter naturoppsynsloven på samme måte som ellers i landet. Når det gjelder det utmarksoppsynet som Finnmarkseiendommen som grunneier vil ha behov for, og som Statens naturoppsyn ikke utfører etter naturoppsynsloven, foreslås det en endring i naturoppsynsloven § 2 som fastsetter at Statens naturoppsyn på Finnmarkseiendommens grunn skal føre ytterligere oppsyn dersom det inngås avtale om dette mellom Finnmarkseiendommen og departementet. Bestemmelsen er begrunnet i praktiske hensyn ut fra at det anses lite hensiktsmessig at Finnmarkseiendommen og Statens naturoppsyn begge bygger opp hvert sitt tilsynsapparat.

7.7 Endringer i bergverksloven

Finnmarksloven bygger som ledd i oppfyllelsen av de folkerettslige forpliktelsene på at samene skal ha reell innflytelse på arealforvaltningen i fylket og reell innflytelse på spørsmålet om vern av naturgrunnlaget for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv. ILO-konvensjonen art. 15 inneholder også spesifikke krav til urfolks innflytelse ved utnyttelse av mineralressurser mv.

Forvaltningen av mineralressurser i Finnmark er et viktig element i den samlede arealforvaltningen og lovforslaget inneholder derfor regler som skal sikre samisk innflytelse i mineralsaker, nærmere bestemt i saker om skjerping, muting og utmål etter bergverksloven.

Utgangspunktet i bergverksloven er bergfrihetens prinsipp som fastsetter at enhver har rett til på lovens vilkår å skjerpe (lete etter), mute (undersøke nærmere) og få utmål på forekomster av mutbare mineraler på egen eller andres grunn, jf. bergverksloven § 2. For å sikre samisk innflytelse i saker etter bergverksloven foreslås det visse innskrenkninger i dette utgangspunktet for skjerping, muting og utmål i Finnmark.

Endringene består i at samiske interesser skal tas hensyn til og tilgodeses gjennom dagens system i bergverksloven ved at det gis særlige saksbehandlingsregler for bergverkssaker i Finnmark. Ved skjerping foreslås det en ordning der skjerperen skal varsle Sametinget, grunneieren og områdestyret og distriktsstyret for reindriften. For muting og utmål fastsetter loven at bergverksmyndighetene kan avslå en søknad om muting og utmål dersom allmenne hensyn tilsier det. I vurderingen skal samiske interesser tillegges vesentlig vekt. Sametinget, grunneieren, fylkesmannen, fylkeskommunen, kommunen og områdestyret og distriktsstyret for reindriften skal gis anledning til å uttale seg. Dersom Sametinget eller Finnmarkseiendommen som grunneier går imot at tillatelse til muting eller utmål gis, skal saken avgjøres av departementet. Departementet vil ha det overordnede ansvaret for at en eventuell tillatelse ikke er i strid med folkerettsreglene om vern av naturgrunnlaget for samisk kultur, og for øvrig ikke har slike negative konsekvenser for vern av samisk kultur mv. at den bør avslås.