16 Straff og straffeprosessuelle regler
16.1 Straff
16.1.1 Gjeldende rett
Etter markedsføringsloven § 17 er brudd på de fleste av lovens materielle bestemmelser om markedsføring, dvs. nåværende §§ 2 til 9, straffbare. Videre er overtredelse av vedtakene til Forbrukerombudet og Markedsrådet i seg selv straffbart. Overtredelse av den alminnelige bestemmelsen i § 1, samt § 9 a om urimelige avtalevilkår er derimot ikke belagt med straff. Årsaken til dette er hensynet til forutberegnelighet og at disse bestemmelsene har en utpreget skjønnsmessig karakter.
Skyldkravet er forsett, likevel slik at uaktsom overtredelse av §§ 2 (villedende forretningsmetoder), 2 a første ledd (negativt salg) og 3 (utilstrekkelig veiledning) også kan straffes. Uaktsomhet er også tilstrekkelig når det gjelder overtredelse av vedtakene til Forbrukerombudet og Markedsrådet.
Medvirkning rammes, og overtredelse anses som forseelse og ikke som forbrytelse etter straffeloven. Dette siste innebærer bl.a. at forsøk ikke er straffbart, jf. straffeloven § 49 annet ledd.
Straffen er bøter, fengsel inntil 6 måneder eller begge deler dersom ikke strengere straffebestemmelse kommer til anvendelse. I grove tilfeller kan det for eksempel være aktuelt å benytte bedrageribestemmelsen i straffeloven.
Straff kommer ikke til anvendelse for overtredelse foretatt av en ekspeditør, betjent eller annen liknende underordnet når den vesentlig har vært foranlediget av vedkommendes avhengige stilling til den næringsdrivende.
Straff kommer ikke til anvendelse ved overtredelse av § 7 (bedriftshemmeligheter) når kunnskap om eller rådighet over bedriftshemmeligheten er oppnådd i et tjeneste- eller tillitsvervsforhold eller gjennom pliktstridig handling i et slikt forhold og mer enn 2 år er gått siden forholdet opphørte.
Straffebestemmelsen i markedsføringsloven har vært endret flere ganger siden vedtagelsen i 1972. Bl.a. er flere uaktsomme overtredelser gjort straffbare av bevismessige hensyn. Strafferammen ble også utvidet fra 3 til 6 måneders fengsel i 2001, særlig for å gi bedre muligheter for å bruke straffeprosessuelle virkemidler, jf. Ot.prp. nr. 62 (1999 – 2000) side 27.
Brudd på markedsføringsloven er sjelden gjenstand for straffeforfølging. I forbrukerforhold er det derfor den administrative håndhevingen til Forbrukerombudet og Markedsrådet som er desidert viktigst. Disse behandler til sammen flere tusen saker årlig. Til sammenligning har departementet registrert at Høyesterett i alt har behandlet 6 saker om straff etter markedsføringsloven i løpet av de 35 årene loven har vært i kraft.
16.1.2 Forslaget i høringsnotatet og høringsinstansenes syn
Under forutsetning av at de administrative sanksjonsmulighetene styrkes, foreslo departementet i høringsnotatet at straffebestemmelsen i markedsføringsloven innskrenkes. Dvs. at straff forbeholdes grove eller gjentatte overtredelser. Det ble også foreslått at de nye bestemmelsene som gjennomfører direktivet om urimelig handelspraksis, samt de nye bestemmelsene om beskyttelse av barn, også inkluderes i straffehjemmelen. For øvrig ble det foreslått å videreføre dagens straffebestemmelse.
Advokatforeningen uttaler bl.a.:
«Under forutsetning av at de administrative sanksjonsmulighetene styrkes, slik departementet har foreslått, er Advokatforeningen enig i at straffebestemmelsen kan innskrenkes. Det vises til departementets uttalelser i høringsnotatet på side 180 om at en dobbeltsporet behandling bør unngås. Det vises også til de generelle vurderinger som er gjort av dette i NOU 2003:15 fra Bot til Bedring.
Advokatforeningens syn er at hele straffebestemmelsen bør gjennomgås på nytt.
Når det gjelder utkastet til straffebestemmelse § 13 – 1 kan Advokatforeningen ikke se at det er gitt noen nærmere begrunnelse for hvorfor mønsterbestemmelsen for straff i NOU 2003:15 ikke er lagt til grunn for forslaget. Advokatforeningen vil anbefale at det tas utgangspunkt i den foreslåtte mønsterbestemmelse, slik at for eksempel skyldkravet fremgår utrykkelig av selve lovbestemmelsen, og at terminologien for øvrig følger de anbefalinger som der er gitt.»
Videre mener Advokatforeningen at det er behov for en begrunnelse for hvorfor enkelte bestemmelser i høringsutkastet, bl.a. deler av dagens generalklausul, straffsanksjoneres.
Forbrukerombudet har følgende merknader:
«Samtidig som jeg støtter forslaget om overtredelsesgebyr, støtter jeg også forslaget om å begrense straffehjemmelen i markedsføringsloven. I tråd med Sanksjonsutvalgets anbefalinger blir en naturlig konsekvens av en utvidelse av forvaltningens muligheter til å gripe inn mot nærmere angitte handlinger, at politiets begrenses. Tatt i betraktning at politiet i meget liten grad har anvendt straffehjemmelen, er det neppe problematisk å innskrenke denne.»
16.1.3 Departementets vurderinger
16.1.3.1 Spørsmål om videreføring av straff
Sanksjonsutvalget går grundig inn på spørsmål om bruk av straff ved brudd på særlovgivningen i utredningen NOU 2003:15 Fra bot til bedring. Som nevnt i punkt 15.9.1 ovenfor, er et av hovedsynspunktene til utvalget at man bør gå over til økt bruk av administrative sanksjoner og mindre bruk av straff. Forslaget her må ses i sammenheng med at departementet foreslår å effektivisere håndhevingen til Forbrukerombudet og Markedsrådet på enkelte punkter, samt å innføre hjemmel for overtredelsesgebyr, jf. kapittel 15 ovenfor.
Utvalget har satt opp følgende momentliste som de mener lovgiver bør legge vekt på når det vurderes om brudd på en handlingsnorm skal gjøres straffbar:
Nødvendighet: Det grunnleggende spørsmål er om det er nødvendig med en sanksjon ved overtredelse, og om sanksjonen i tilfelle må være straff. Behovet for kriminalisering bør vurderes konkret for hver enkelt handlingsnorm.
Subsidiaritet: Det er normalt ikke grunn til å reagere med straff hvis tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås på annen måte.
De vernede interesser: De interesser straffebestemmelsen skal beskytte bør i et samfunnsmessig perspektiv være så viktige at de forsvarer bruken av straff.
Alvorlighet: Normalt bør straff bare brukes ved alvorlige overtredelser.
Håndheving: Når en overtredelse gjøres straffbar, bør det være en forutsetning at straffbare handlinger i praksis vil bli søkt avdekket og straffetrusselen håndhevet.
På denne bakgrunn har departementet vurdert hvorvidt dagens straffehjemmel bør videreføres.
Departementet legger for det første vekt på at Forbrukerombudet og Markedsrådet ikke har kompetanse til å gripe inn overfor alle brudd på markedsføringsloven. Dette gjelder tilfellene der lovbruddet kun berører interessene til næringsdrivende, jf. lovforslaget kapittel 6. For disse tilfellene vil straff være den eneste mulige offentligrettslige sanksjon.
Markedsføringsloven bidrar til velfungerende markeder både sett fra forbrukernes og næringslivets side, og ivaretar dermed viktige samfunnsmessige hensyn. Departementet finner det ikke tvilsomt at disse hensynene er viktige nok til å forsvare bruk av straff.
Et moment er også at myndighetene har sterkere virkemidler til å inndrive bøter enn for eksempel overtredelsesgebyr. Ved ileggelse av bøter fastsettes det en subsidiær fengselsstraff som må sones dersom boten ikke betales. Departementet har merket seg at Sanksjonsutvalget på side 150 i NOU 2003:15 har uttalt seg spesielt om dette når det gjelder markedsføringsloven:
«På områder der trusselen om fengselsstraff ved unnlatt betaling er viktig av hensyn til sanksjonens preventive effekt bør man derfor beholde bøtestraffen. Et eksempel kan være brudd på markedsføringsloven, der overtredelsesgebyrer kan være vanskelige å inndrive. Det finnes flere eksempler på useriøse aktører i markedet som opptrer gjennom stadig nye selskaper som går konkurs etter relativt kort tid, og der de aktuelle personer mangler både evne og vilje til å betale.»
Departementet ser at dette momentet taler for å beholde straffetrusselen i markedsføringsloven.
Siden straff er samfunnets strengeste sanksjon, antar departementet at trussel om straff har en større preventiv effekt enn risikoen for andre sanksjoner. Det vil også gi et mer fleksibelt og helhetlig sanksjonssystem, ved at myndighetene vil få større valgfrihet når det gjelder hvordan lovbruddet skal forfølges. Politiet og påtalemyndigheten har bedre etterforskningskompetanse enn Forbrukerombudet. Etter straffeprosessloven har de også adgang til å bruke tvangsmidler under etterforskningen, noe Forbrukerombudet ikke har. I saker der etterforskningskompetanse eller tvangsmidler er viktige, kan det være mest hensiktsmessig å forfølge saken strafferettslig.
For effektivt å motvirke useriøs næringsvirksomhet mv. er det etter departementets syn nødvendig med en trussel om straff for de mer kvalifiserte bruddene på markedsføringsloven. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger til dette. Departementets foreslår derfor at straff videreføres i markedsføringsloven, om enn i et mer begrenset omfang enn i dag.
16.1.3.2 Kravet om kvalifiserte lovbrudd
I høringsnotatet foreslo departementet å begrense bruken av straff til grove eller gjentatte overtredelser og at det skulle fremgå av lovteksten. Dette er i samsvar med anbefalingene til Sanksjonsutvalget. Ingen høringsinstanser har kommet med innvendinger til dette. Departementet opprettholder derfor forslaget, likevel med den forskjell at man i lovteksten benytter begrepet «vesentlig» i stedet for «grov». Dette er i overensstemmelse med begrepsbruken i Sanksjonsutvalgets mønsterbestemmelse om straff.
Når det gjelder hva som nærmere ligger i begrepet «vesentlig» vises det til spesialmerknadene til forslag til § 48.
Det foreslås et unntak fra vesentlighetskravet ved gjentatte overtredelser, dvs. der en næringsdrivende tidligere er ilagt straff eller overtredelsesgebyr for brudd på markedsføringsloven. Hvis overtrederen har brutt loven flere ganger, men ikke tidligere er ilagt noen sanksjon, er det etter departementets syn mer naturlig å vurdere forholdene opp mot vesentlighetskravet. Om det foreligger gjentagelse blir da et spørsmål om overtrederen tidligere er ilagt straff eller overtredelsesgebyr. Dette er i samsvar med Sanksjonsutvalgets syn, jf. NOU 2003:15 side 155.
Ved vurderingen av om det foreligger gjentagelse oppstår spørsmålet om man skal kreve at det er den samme bestemmelsen som er brutt, eller om det er nok at den tidligere overtredelsen gjaldt en annen bestemmelse i loven. Sanksjonsutvalget drøfter problemstillingen på generelt grunnlag i NOU 2003:15 på side 156. Utvalgets konklusjon er at normalordningen bør være at det avgjørende er om overtredelsene gjelder samme lov, eller forskrift i medhold av loven. Det fremheves at dette vil være en rettsteknisk enkel og god løsning. Dette kommer også til uttrykk i utvalgets mønsterbestemmelser om straff.
Etter departementets syn vil man ved å kreve gjentatte brudd på samme bestemmelse, snevre inn grensen for det straffbare mer enn ønskelig. Departementet er derfor blitt stående ved at det er tilstrekkelig at det har skjedd gjentatte overtredelser av loven, evt. av forskrift gitt i medhold av loven dersom det fremgår av forskriften selv at overtredelse av forskriften er straffbar.
Forslaget om å stille vilkår om kvalifiserte overtredelser (vesentlige eller gjentatte) innebærer en delvis avkriminalisering av brudd på markedsføringsloven. Begrunnelsen er at de administrative sanksjonene styrkes, men dette gjelder likevel ikke for alle brudd på markedsføringsloven. Som nevnt i punkt 15.1.1 har ikke Forbrukerombudet og Markedsrådet kompetanse til å behandle saker som kun gjelder interessene til næringsdrivende, dvs. lovforslaget §§ 25 til 31. For brudd på disse bestemmelsene vil straff være eneste mulige offentligrettslige sanksjon. På denne bakgrunn kan det stilles spørsmål om det er grunn til å snevre inn grensen for det straffbare, ved å stille krav om vesentlig eller gjentatt overtredelse, når det gjelder disse bestemmelsene.
Departementet kjenner ikke til at det har vært reist straffesaker for brudd på bestemmelsene i markedsføringsloven som kun gjelder beskyttelse av næringsdrivendes interesser. Det er først og fremst erstatningsansvar som er aktuelt ved brudd på disse bestemmelsene. Departementet antar at for alle praktiske formål vil det være tilstrekkelig at vesentlige eller gjentatte overtredelser kan sanksjoneres med straff. På denne bakgrunn foreslår departementet at kvalifikasjonskravet også skal gjelde brudd på bestemmelsene om beskyttelse av næringsdrivendes interesser.
Departementet ser derimot ikke grunn til at kvalifikasjonskravet skal gjelde for overtredelse av Forbrukerombudets og Markedsrådets vedtak.
For øvrig har departementet i forslaget til § 48 formulert kvalifikasjonskravet i tråd med mønsterbestemmelsen til Sanksjonsutvalget.
16.1.3.3 Spørsmål om hvilke bestemmelser som skal inkluderes i straffehjemmelen
Det er for det første spørsmål om hvilke av de nye bestemmelsene som gjennomfører direktivet om urimelig handelspraksis som bør kunne sanksjoneres med straff. Etter departementets syn bør § 6 fjerde jf. første ledd omfattes av straffebestemmelsen. Disse reglene tilsvarer materielt sett gjeldende regler om markedsføring som i dag er straffebelagt. Videre bør direktivets «svarteliste», som vil bli gjennomført ved forskrift gitt i medhold av § 6 femte ledd kunne straffesanksjoneres. Det foreslås derimot å ikke straffsanksjonere § 6 annet ledd, som er en mer skjønnsmessig bestemmelse.
Etter en fornyet vurdering, har departementet kommet til at de nye bestemmelsene om barn ikke bør straffsanksjoneres, bortsett fra § 20 annet ledd som innholdsmessig tilsvarer direktivets «svarteliste» punkt 28. Barnebestemmelsene anses ellers å væres så vidt skjønnsmessige at straff ikke vil være hensiktsmessig.
Det anses ikke hensiktsmessig å straffesanksjonere brudd på §§ 12, 14, 16, 17 og 18 (regler om reservasjon mot markedsføring, forbud mot telefonmarkedsføring på enkelte tidspunkter, opplysningsplikt ved uanmodet markedsføring ved telefon eller adressert post samt utlodninger, konkurranser, samlemerker mv.) men det presiseres at brudd på Forbrukerombudets og Markedsrådets vedtak mot brudd på disse bestemmelsene er straffbart, jf. § 48 fjerde ledd. Videre vil brudd på disse bestemmelsene kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter § 43 (bortsett fra § 18 tredje ledd). Paragraf 13 om virkninger av reservasjon bør etter departementets syn straffsanksjoneres. Denne bestemmelsen har tematisk likheter med forslaget til § 15, som også foreslås straffsanksjonert (som i dag).
Forbudet mot krav om betaling for varer, tjenester eller andre ytelser uten etter avtale mv. «negativt salg» (forslaget § 11) og forbudet mot uanmodet elektronisk markedsføring mv. (forslaget § 15) er straffesanksjonert i dag, noe som anses hensiktsmessig å videreføre.
Forbrukerombudet og Markedsrådet vil etter forslaget ikke håndheve reglene i lovforslaget kapittel 6 om beskyttelse av næringsdrivendes interesser. Det anses derfor viktig å videreføre straffeansvar når det gjelder brudd på disse reglene, som vil være eneste offentligrettslige sanksjon. Dette innebærer at §§ 26 til 31 kan straffsanksjoneres, men ikke generalklausulen i § 25 (som etter gjeldende rett).
16.1.3.4 Skyldkrav
I Sanksjonsutvalgets forslag til mønsterbestemmelse om straff er skyldkravet forsett eller uaktsomhet. I markedsføringsloven § 17 er skyldkravet forsett, men ved brudd på enkelte bestemmelser er uaktsomhet tilstrekkelig, jf. punkt 16.1.1 ovenfor. Det samme gjelder for brudd på Forbrukerombudets og Markedsrådets vedtak.
I Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) om lov om straff punkt 10.3.4 (side 115) er det lagt føringer for at straffansvar for uaktsomme handlinger i større grad enn tidligere bør begrenses til grovt uaktsomme handlinger. I lovforslaget her er uaktsomhet tilstrekkelig ved vesentlig overtredelse av bestemmelsene om villedende handlinger eller utelatelser, negativt salg og ved brudd på Forbrukerombudets og Markedsrådets vedtak. Etter departementets syn tilsier hensynet til effektive sanksjoner at simpel uaktsomhet er tilstrekkelig, og at det ikke bør stilles krav om at uaktsomheten skal være grov. Departementet ser på den annen side ikke grunn til å utvide straffeansvaret for uaktsomme overtredelser i forhold til gjeldende straffebestemmelse i markedsføringsloven. På dette punkt foreslår departementet å videreføre gjeldende rett. Etter gjeldende rett er for øvrig strafferammene de samme for forsettlige og uaktsomme handlinger. Departementet ser ikke grunn til å endre på dette.
16.1.3.5 Medvirkning
I gjeldende straffelov av 1902 er medvirkning til lovbrudd kriminalisert bare når det uttrykkelig er sagt i det enkelte straffebud. Dette er gjort i dagens straffebestemmelse i markedsføringsloven § 17. I straffeloven av 2005 (lov nr. 28 av 20. mai 2005), er det innført en generell bestemmelse som kriminaliserer medvirkning i § 15. Den nye straffeloven er imidlertid ennå ikke trådt i kraft. Etter det departementet kjenner til, tas det sikte på å sette loven i kraft fra 1. juli 2009. Fra dette tidspunkt vil medvirkningsbestemmelser i markedsføringsloven være overflødige. Etter departementets syn er det likevel nødvendig at lovforslaget her omfatter medvirkning, da den nye markedsføringsloven ventelig vil tre i kraft før straffeloven av 2005. Det tas sikte på å fjerne disse bestemmelsene fra det tidspunkt den nye straffeloven trer i kraft.
16.1.3.6 Skillet forseelse/forbrytelse
Det følger av straffeloven av 1902 § 2 at hvis lovbrudd i spesiallovgivningen har en strafferamme på mer enn 3 måneder, skal det anses som en forbrytelse med mindre annet er bestemt. Ved lavere strafferamme vil lovbruddet anses som en forseelse. I 2001 ble strafferammen i markedsføringsloven § 17 skjerpet fra fengsel inntil 3 måneder til fengsel inntil 6 måneder og evt. bøter, jf. Ot.prp. nr. 62 (1999 – 2000). For å gjøre unntak fra hovedregelen i straffeloven, ble det inntatt et nytt tredje ledd i § 17, slik at lovbrudd fortsatt skulle regnes som forseelse.
I straffeloven av 2005 er skillet mellom forseelse og forbrytelse opphevet. Tidligere var skillet viktigere pga. straffeprosessuelle regler. Tradisjonelt har politiet hatt påtalekompetanse for forseelser men ikke for forbrytelser. Ved lovendring fra 2004 ble politiet som utgangspunkt gitt påtalekompetanse i saker om forbrytelser som ikke kan medføre strengere straff enn fengsel i 1 år, jf. straffeprosessloven § 67. Dette har medført at mye av begrunnelsen og behovet for å betegne et lovbrudd som forseelse har falt bort.
Departementet kan ikke se at det er noen grunn til at brudd på straffebestemmelsen i markedsføringsloven skal anses som forseelse, og foreslår å ikke videreføre dette.
For øvrig foreslår departementet å videreføre dagens straffebestemmelse. Det vises til forslag til § 48 og de spesielle merknadene til bestemmelsen.
16.2 Straffeprosessuelle regler mv.
16.2.1 Gjeldende rett
Hovedregelen er at brudd på markedsføringsloven er undergitt ubetinget offentlig påtale, jf. straffeloven § 77. Etter markedsføringsloven § 18 første ledd påtales likevel brudd på § 7 (bedriftshemmeligheter), § 8 (tekniske hjelpemidler) og § 8 a (etterlikning av annens produkt) kun når fornærmede begjærer det. Det samme gjelder for § 2 (villledende forretningsmetoder) og § 3 (utilstrekkelig veiledning) når handlingen består i skadelig omtale av en annen næringsdrivende eller av forhold som særskilt angår denne. I disse tilfellene, som kun gjelder beskyttelse av næringsdrivendes interesser, er straff ikke ansett nødvendig ut fra allmenne hensyn.
Etter markedsføringsloven § 18 annet ledd kan påtalemyndigheten i forbindelse med straffesaken kreve dom for tiltak for å sikre at den lovstridige handlingen opphører og for å hindre at den gjentas. Dette tilsvarer kompetansen Markedsrådet har til å gi de påbud som finnes nødvendige for å sikre at forbudene overholdes, jf. markedsføringsloven § 12 første ledd siste punktum.
16.2.2 Sanksjonsutvalgets anbefalinger
Sanksjonsutvalget drøfter forholdet mellom administrativ forfølging og straffeforfølging i NOU 2003:15 på side 158 – 167. Det vises til at i mange tilfeller vil det være hjemmel både for administrativ sanksjon og straff. Sanksjonssystemet bør likevel utformes slik at man hindrer gjentatt forfølging av samme person/foretak for samme forhold. Gjentatt forfølging kan også være i strid med den såkalte dobbelstraffregelen i EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4, jf. punkt 15.9.7.5 ovenfor. Utvalget foreslår at forbudet mot gjentatt forfølging blir lovfestet både i straffeprosessloven og forvaltningsloven. Videre foreslår utvalget et ensporet system gjennom valg av spor i den enkelte sak: Enten må forfølgningen skje administrativt, eller så må overtredelsen anmeldes til påtalemyndigheten med sikte på straffeforfølging. Det foreslås at dette lovfestes i straffeloven ved at overtredelse som kan medføre administrativ sanksjon bare er undergitt offentlig påtale når forholdet er anmeldt av forvaltningen eller det kreves av allmenne hensyn.
16.2.3 Departementets vurderinger
Justisdepartementet har ansvaret for oppfølgingen av Sanksjonsutvalgets utredning.
I forslaget her foreslås en begrenset hjemmel for overtredelsesgebyr, som potensielt kan reise spørsmål om gjentatt forfølging. Departementet legger til grunn at en overtreder ikke kan ilegges både overtredelsesgebyr og straff for samme handling. Dette antas likevel å være en lite praktisk problemstilling. En nærmere avklaring vil måtte skje mellom Forbrukerombudet, Markedsrådet og påtalemyndigheten. I påvente av oppfølgingen av Sanksjonsutvalgets utredning, finner departementet det ikke hensiktsmessig å regulere forholdet mellom administrativ forfølging og straffeforfølging spesielt i markedsføringsloven.
For ordens skyld presiserer departementet at ileggelse av tvangsmulkt kan skje uavhengig av både overtredelsesgebyr og straff, da tvangsmulkten ikke har hovedsakelig pønalt formål. Som nevnt ovenfor i punkt 15.9.5.1 regnes tvangsmulkt heller ikke som en sanksjon etter Sanksjonsutvalgets terminologi.
For øvrig foreslår departementet å videreføre de straffeprosessuelle reglene i gjeldende § 18 i forslag til § 49.