10 Sanksjoner
10.1 Nekting av hjelp fra Aetat
10.1.1 Departementets forslag
Gjeldende sysselsettingslov har i § 13 en bestemmelse om at arbeidsgivere og arbeidstakere som ikke fyller rimelige krav i samband med formidlingen, kan bli nektet hjelp av arbeidsformidlingen for en kortere eller lengre tid.
I forarbeidene til bestemmelsen (Sosiallovkomiteens innstilling til Lov om arbeidsformidling av 1939) omtales den som en nødvendig «ordens- og disiplinærregel» for de tilfeller der en arbeidstaker eller arbeidsgiver er så «umulig» at arbeidsformidlingen må kunne si fra at de ikke vil ha mer å gjøre med vedkommende. Herunder går også de tilfeller da en arbeidsgivers forhold ved anonym avertering gir mistanke eller visshet om at det gjelder lyssky formål. Det ble bemerket at det ved utøvelsen av bestemmelsen ville være snakk om rent skjønn.
Det skal svært mye til for at en arbeidsgiver eller en arbeidssøker kan sies å ikke lenger fylle rimelige krav i forbindelse med formidlingen, slik at vedkommende kan nektes bistand. Bestemmelsen brukes bare i svært graverende tilfeller. Utgangspunktet er en opptreden som vil kunne rammes av straffebestemmelser. Et vedtak om å nekte bistand skal nærmest fremstå som et sikkerhetstiltak. Bestemmelsen kan også anvendes når det kan dokumenteres at en arbeidsgiver driver ulovlig virksomhet, eller stiller ulovlige krav i forbindelse med utvelgelse eller ansettelse av arbeidskraft formidlet fra Aetat.
Ettersom bestemmelsen i praksis bare anvendes i de tilfeller der det foreligger ulovlige forhold, forhold som vil kunne rammes av straffebestemmelser eller forhold som reguleres av Aetats rett til å styre over egne lokaler, mener departementet at behovet for bestemmelsen er lite. Bestemmelsen i gjeldende sysselsettingslov § 13 foreslås på denne bakgrunn ikke videreført i ny lov.
10.1.2 Høringsinstansenes syn
Aetat, Senter mot etnisk diskriminering, Landsorganisasjonen i Norge, Norges Ingeniørorganisasjon, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbundog Innvandrernes Landsorganisasjonmener at sanksjonsbestemmelsen i gjeldende sysselsettingslov § 13 bør beholdes.
Innvandrernes Landsorganisasjonog Yrkesorganisasjonenes Sentralforbunduttrykker at de er skeptiske til at denne sanksjonsbestemmelsen fjernes, da dette vil redusere Aetats mulighet til å motvirke diskriminering i arbeidslivet. Likestillingsombudet mener at den foreslåtte § 2 ikke vil være tilstrekkelig for å kunne nekte arbeidsgivere tjenester i mange av tilfellene der arbeidsgiver gjennom stillingsannonser bryter bestemmelser i arbeidsmiljøloven § 55 A om diskriminering ved ansettelse. De påpeker videre at det ikke det henvises til kjønn i § 55 A, men i likestillingsloven § 4.
Aetat foreslår at det utformes en bestemmelse tilsvarende gjeldende sysselsettingsloven § 13. De bemerker at det er tvilsomt at gjentatt misbruk av tilgangen på gratis telefon eller internett i jobbsentrene er straffbart. Av praktiske grunner og av hensyn til øvrige brukere bør det i slike tilfeller kunne reageres med bortvising og eventuelle kortvarige utestengninger. Videre påpeker de at arbeidsgivere som diskriminerer ved ansettelser bryter arbeidsmiljøloven § 55 A, men at denne bestemmelsen ikke legger opp til straffesanksjoner, og at det bør være en oppgave for Aetat å motvirke diskriminering på arbeidsmarkedet.
10.1.3 Departementets vurderinger
Det er ikke lagt opp til at Aetat skal ha som oppgave å drive kontroll av arbeidsgiver med sikte på å avdekke eventuelle lovbrudd. Arbeidsgivere som driver ulovlig på en eller annen måte vil kunne nekte hjelp uavhengig av om loven har en bestemmelse tilsvarende gjeldende sysselsettingsloven § 13 eller ikke. Det følger av lov om arbeidsmarkedstjenester § 2 at virkeområdet for loven, og dermed for Aetats tjenestetilbud, kun omfatter lovlig virksomhet.
Et annet spørsmål er om arbeidsgivere som ikke driver ulovlig, men «anstøtelig» virksomhet kan nektes bistand. Dette er vel en så vidt vanskelig skjønnsområde, det kommer an på øyet som ser hva som kan vekke anstøt, at det etter departementets vurdering vil være vanskelig å gi en generell lovregulering på dette området.
Aetat mener de har behov for en klar hjemmel for å kunne nekte bistand til personer som for eksempel går til fysisk angrep på ansatte eller publikum i Aetats lokaler, eller kunne hindre gjentatt misbruk av tilgangen på gratis telefon eller internett i jobbsentrene.
Det selvstendige behovet for en bestemmelse tilsvarende gjeldende sysselsettingsloven § 13 antas å være svært lite i forhold til anvendelse av bestemmelsen overfor arbeidssøkere i de tilfeller der det foreligger straffbare forhold. Fysiske angrep på personer eller gjenstander og trusler vil være forhold som vil kunne rammes av straffelovens bestemmelser. Departementet gjør for øvrig oppmerksom på at verken trygdetaten eller sosialetaten har egne lovbestemmelser om gir hjemmel for å kunne stenge brukerne ute fra sine lokaler eller å kunne nekte dem hjelp for en kortere eller lengre tid.
Når det gjelder gjentatt misbruk av Aetats tilbud om gratis bruk av telefon, internett, og lignende kan dette unngås ved at Aetat gir retningslinjer for akseptabel bruk av denne type tjenester i jobbsentrene. Dersom arbeidssøkeren ikke forholder seg til de gjeldende retningslinjer, vil Aetat kunne nekte dem å benytte seg av de aktuelle tilbudene i jobbsentrene.
10.2 Utestengning
10.2.1 Departementets forslag
Etter gjeldende lovs § 36 kan en person som har gitt uriktige opplysninger om forhold som har betydning for retten til dagpenger under arbeidsløshet eller for retten til tilskudd under opplæring, forutsatt at vedkommende var klar over eller burde vært klar over dette, utestenges fra retten til stønad, helt eller delvis, for et tidsrom på inntil to år. Det samme gjelder dersom vedkommende har unnlatt å gi opplysninger av betydning for retten til stønad. Bestemmelsen har sin bakgrunn i at dagpenger under arbeidsløshet er en tillitsbasert ytelse der Aetat er helt avhengig av at det gis riktige opplysninger på meldekortene som skal sendes inn hver fjortende dag. Utestengningstiden fastsettes etter dagens praksis med utgangspunkt i feilutbetalingens størrelse og slik at bestemmelens maksimumsperiode bare benyttes i de groveste tilfellene.
Disse forholdene vil ofte også rammes av generelle straffebestemmelser. Dersom en mottaker av ytelser eller stønader har gitt uriktige opplysninger eller har fortiet opplysninger i den hensikt å skaffe seg en uberettiget vinning, vil forholdet i utgangspunktet rammes av straffeloven § 270 om bedrageri.
For mindre alvorlige forhold, selv om disse anses å omfattes av en eller flere straffebestemmelser, kan påtale av forholdet fra Aetats side vurderes som uønsket. En straffeforfølgning kan for eksempel virke unødig hard sett i forhold til ressursene en vil måtte bruke på straffeforfølgningen.
For de tilfeller der straffeforfølgning ikke er praktisk, er det etter departementets vurdering behov for en administrativ reaksjon. Departementet ser ikke grunn til å fjerne den gjeldende bestemmelsen i § 36, men dels bør den totale utestengningstiden gjøres kortere, dels bør tiden for utestengning konkretiseres noe mer. Dagens maksimale utestengningstid på to år er etter departementets vurdering for lang. Etter departementets syn bør ikke utestengning kunne skje i mer enn i seks måneder. Videre mener departementet at utestengningstiden ved første gangs utestengning ikke bør overstige tolv uker. Bare ved gjentakelser bør den kunne fastsettes til inntil seks måneder, og den maksimale utestengningstiden bør være reservert for de groveste tilfellene.
28. februar 2003 avsa Høyesterett en kjennelse om at et vedtak om utestengning i medhold av sysselsettingsloven § 36 sperrer for senere bedragerisak etter straffeloven. Etter kjennelsen forbeholdes vedtak om utestengning de sakene som ikke begjæres påtalt. Begjæring om påtale og den etterfølgende muligheten for domfellelse må likevel ikke bli oppfattet som en mildere reaksjon enn utestengning. Dette taler også for at maksimal utestengningstid reduseres i forhold til gjeldende regelverk. Samtidig legges det til grunn at Aetat nøye vurderer hvor grensen for påtalebegjæring bør ligge.
§ 36 gjelder i dag både for mottakere av dagpenger og «tilskudd under opplæring» (individstønad). Departementet foreslår å begrense anvendelsesområdet for bestemmelsen til dagpenger. Etter departementets syn vil en utestengning fra retten til tilskudd under opplæring eller en eventuell utestengning fra retten til attføringsytelser kunne få uønskede konsekvenser. I begge de nevnte tilfellene vil mottakeren av ytelsen normalt være under opplæring eller i en form for arbeid, og en eventuell utestengning fra livsoppholdsytelsen i en slik situasjon vil kunne få til dels alvorlige følger for opplærings- eller attføringsopplegget. Videre er det i dagpengesaker bestemmelsen om utestengning har vist seg å være praktisk. Utestengning kommer i praksis svært ofte til anvendelse i tilfeller der dagpengemottakeren har latt være å oppgi at han eller hun har hatt arbeidsinntekt som skulle ha medført trekk eller bortfall av dagpengene.
10.2.2 Høringsinstansenes syn
Aetat har i høringsuttalelsen uttalt at de ønsker et reaksjonssystem som er noe mer nyansert enn det som er foreslått. De foreslår at reaksjonen første gang bør kunne settes kortere enn åtte uker dersom sakens karakter skulle tilsi det slik praksis er i dag. De foreslår også at reaksjonen første gang må kunne settes vesentlig høyere enn åtte uker dersom beløpets størrelse eller lignende skulle tilsi det.
Aetat påpeker videre at det i dag ikke praktiseres delvis bortfall av ytelsen når en person utestenges fra retten til av dagpenger under arbeidsløshet. De kan ikke se at en slik delvis bortfall av ytelsen vil være hensiktsmessig, og foreslår derfor at alternativet om delvis utestengning fjernes fra bestemmelsen.
10.2.3 Departementets vurderinger
Etter gjeldende utestengningsbestemmelse, kan medlemmet utestenges fra fire uker inntil to år. Etter departementets vurdering bør det være et skille mellom første og andre gangs overtredelse. Inntil tolv ukers utestengning er da en tilstrekkelig reaksjon for første gangs overtredelser. Departementet kan ikke se at det er noen grunn for at ikke perioden, slik som i dag, må kunne settes til fire uker dersom sakens karakter tilsier dette. Bestemmelsen justeres derfor slik at personen kan utestenges i inntil tolv uker ved første gangs overtredelse.
Bestemmelsen om delvis utestengning er ikke blitt praktisert, og Aetat anser det heller ikke som særlig praktisk å skulle anvende delvis utestengning. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen om delvis utestengning tas ut av forslag til ny § 4-28 i folketrygdloven.
10.3 Straff ved brudd på opplysnings- og meldeplikt m.v.
10.3.1 Departementets forslag
Departementet foreslår å videreføre bestemmelsene om straff i gjeldende sysselsettingslov med enkelte endringer. Etter gjeldende § 40 kan straff idømmes i form av bøter eller fengsel i inntil 3 måneder, eller begge deler. Departementet kan ikke se behovet for å videreføre adgangen til å idømme fengselsstraff, og foreslår at en eventuell straff bare skal kunne gis som bøtestraff.
Av gjeldende sysselsettingslov § 40 første ledd, bokstav d) fremgår det at straff kan idømmes den som ikke i rett tid gir slike meldinger og opplysninger som blir krevd med hjemmel i loven, eller som til bruk for Aetat Arbeidsdirektoratet eller andre organer med hjemmel i loven, gir uriktige eller ufullstendige opplysninger.
Også folketrygdloven har i § 25-12 en bestemmelse om straff for å gi uriktige opplysninger og for ikke å gi nødvendige opplysninger. Forhold som er straffbare etter disse bestemmelsene vil ofte også omfattes av straffebestemmelser i straffeloven.
Folketrygdloven § 25-12 gjelder imidlertid bare opplysninger vedrørende rettigheter og plikter etter folketrygdloven. På Aetats område vil det si dagpenger under arbeidsløshet og yrkesrettet attføring. Fordi Aetats målgruppe er videre enn dette og også inkluderer tiltaksdeltakere uten folketrygdytelser, kan det være behov for en videreføring av en egen straffebestemmelse for brudd på opplysningsplikten overfor Aetat. Det foreslås en slik straffebestemmelse i lovforslagets § 28.
Dagens plikt for arbeidsgiver til å melde ledige stillinger i § 12 omfattes av straffebestemmelsen i gjeldende lovs § 40 første ledd, bokstav b). Arbeidsgivers meldeplikt for ledige stillinger foreslås videreført i sin nåværende form. Brudd på en slik eventuell meldeplikt vil være omfattet av den foreslåtte straffebestemmelsen § 28 første ledd, bokstav a).
Videre er også brudd på dagens meldeplikt ved masseoppsigelser i § 14 omfattet av straffebestemmelsen i § 40 første ledd, bokstav b). Forslaget til ny § 28 første ledd, bokstav a) innebærer også straffeansvar ved brudd på forslaget til ny bestemmelse om meldeplikt ved masseoppsigelser.
Departementet legger til grunn at påtalebestemmelsen er tilstrekkelig til å unngå konsesjonsplikt etter personopplysningsloven § 33 når Aetat på samme måte som i dag fører et lukket register over hvilke saker som vurderes påtalt og hvilke saker som faktisk blir påtalt.
10.3.2 Høringsinstansenes syn
Aetat gjør oppmerksom på at forslaget ikke er koordinert med forslagene i NOU 2002:4 (ny straffelov).
Justisdepartementet mener at forslaget bør koordineres bedre med forslagene i NOU 2003:15 (fra bot til bedring). De bemerker videre at det er uklart hvilket skyldkrav som gjelder for det andre straffealternativet i § 28 første ledd bokstav b.
10.3.3 Departementets vurderinger
Departementet har ikke tatt sikte på å koordinere forslaget til straffebestemmelser i ny lov om arbeidsmarkedstjenester fullt ut med de forslagene som ligger i NOU 2002:4 om ny straffelov, det vises likevel til de justeringer som er gjort i forhold til dette under punkt 10.4.3. Når en ny straffelov er vedtatt, vil straffebestemmelsene i ny lov om arbeidsmarkedstjenester om nødvendig bli justert i henhold til den nye straffeloven.
I NOU 2003:15 defineres en sanksjon som en negativ reaksjon som kan ilegges av offentlig myndighet med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål. Utvalget anbefaler at overtredelsesgebyr, tap av offentlig ytelse og formell advarsel kan være aktuelle sanksjonsbestemmelser på trygdeområdet. Etter departementets vurdering vil blant annet formell advarsel og overtredelsesgebyr også kunne være aktuelle sanksjoner, dersom vi skulle ønske å erstatte mindre alvorlige overtredelse på andre områder enn trygdeområdet med sanksjoner.
NOU 2003:15 har nylig vært på høring, og de generelle rammene for sanksjonene er derfor enda ikke fastlagt. Departementet ser det derfor ikke som naturlig å innføre nye sanksjonsformer på Aetats område før de generelle rammene for sanksjonen er endelig fastlagt. Når de konkrete forslag til sanksjoner fra NOU 2003:15 er vedtatt vil det være naturlig å foreta en gjennomgang av straffebestemmelsene i ny lov om arbeidsmarkedstjenester for å se om disse bør justeres i henhold til de nye formene for sanksjoner. Departementet opprettholder derfor sitt forslag til straffebestemmelse i ny lov § 28.
10.4 Straff ved brudd på vilkårene for privat arbeidsformidling og utleie av arbeidstakere
10.4.1 Departementets forslag
Overtredelser av alle bestemmelsene i sysselsettingsloven §§ 26 og 27 er i dag straffesanksjonert, og disse bør etter departementets vurdering fortsatt være straffesanksjonert. Som redegjort for under punkt 9.3 foreslår imidlertid departementet at gjeldende vilkår om registrering som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, eller garantistillelse fra bank eller forsikringsselskap oppheves. Det er derfor følgende vilkår som foreslås videreført:
Forbudet mot å ta betalt av henholdsvis arbeidssøker/arbeidstaker.
Utleier kan ikke begrense arbeidstakers mulighet til å ta arbeid hos innleier etter at ansettelsesforholdet hos utleier er avsluttet.
En arbeidstaker kan ikke leies ut til sin tidligere arbeidsgiver før det har gått seks måneder etter at arbeidstakeren sluttet hos denne.
I gjeldende § 40 i sysselsettingsloven hvor overtredelser av §§ 26 og 27 er sanksjonert, fremgår det at disse overtredelsene kan straffes med bøter eller med fengsel i inntil 3 måneder eller begge deler. Det vil i praksis kun være bøter som er aktuell straffereaksjon ved overtredelser av dette regelverket. Departementet vil derfor foreslå at alternativet med fengsel ikke videreføres i den nye loven.
Det fremgår videre av sysselsettingsloven § 40 at påtale bare finner sted etter begjæring fra Aetat Arbeidsdirektoratet eller den det bemyndiger. Departementet vil foreslå å endre dette slik at påtalekompetansen ikke legges eksklusivt til en bestemt instans. Overtredelsene bør i stedet undergis ubetinget offentlig påtale slik at enhver kan anmelde forholdet. Enkeltpersoner og fagforeninger vil da få anledning til å gå direkte til politiet med aktuelle saker, og politiet kan behandle disse uten at de først må sende dem til en annen offentlig instans for vurdering.
10.4.2 Høringsinstansenes syn
Landsorganisasjonen i Norge er positive til de foreslåtte endringene i påtalereglene.
Aetatpåpeker at henvisningene i § 29 a) bør spesifiseres på samme måte som i b) og c), eventuelt kun henvises til at «brudd på §§ 26 [29] og 27 [30] eller bestemmelser gitt i medhold av disse straffes med..». De påpeker videre at det ikke fremgår av bestemmelsen hvem som har påtalekompetanse.
Servicebedriftenes Landsforening har ikke innvendinger mot endringsforslaget men peker på at straffebestemmelsen kun er knyttet til utleier, i motsetning til gjeldende bestemmelse i sysselsettingsloven der overtredelser er straffbare både for utleier og innleier.
Justisdepartementet påpeker at krav til skyld er helt utelatt i § 29. Dette må etter departementets oppfatning reguleres uttrykkelig i bestemmelsen.
Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon støtter forslaget om at straff kun skal kunne gis som bøtestraff. Organisasjonen savner imidlertid en drøfting og argumentasjon i høringsnotatet om hvorfor disse sakene skal undergis offentlig påtale - sett i lys av hvilke andre forhold som er undergitt offentlig påtale.
10.4.3 Departementets vurderinger
Departementet har på bakgrunn av merknadene valgt å endre forslaget til ny straffebestemmelse. Bestemmelsen utformes på samme måte som gjeldende bestemmelse i sysselsettingsloven § 40 første ledd bokstav a, det vil si ved at straffebestemmelsen henviser til de bestemmelsene hvor vilkårene for formidling og utleie av arbeidskraft er fastsatt. En slik henvisning vil også innebære at innleier kan bli strafferettslig ansvarlig der bestemmelsene også involverer denne parten.
Det fremgår av straffeloven § 77 at straffbare handlinger er undergitt offentlig påtale med mindre annet uttrykkelig er bestemt. Som det fremgår under punkt 10.4.1 ønsket departementet å foreslå at denne hovedregelen skulle gjelde ved overtredelse av formidlings- og utleiereglene. Det ble derfor ikke «uttrykkelig bestemt» noe om påtale i den foreslåtte bestemmelsen.
Departementet ønsker ikke at Aetat Arbeidsdirektoratet skal ha noen rolle ved oppfølgingen av overtredelser av dette regelverket, og departementet opprettholder derfor forslaget om å oppheve Aetat Arbeidsdirektoratets eksklusive påtalekompetanse. Departementet mener likevel det er grunn til å sette som vilkår for påtale at allmenne hensyn tilsier at forholdet forfølges. Dette vil gi mer samsvar mellom påtalereglene i denne straffebestemmelsen og andre straffebestemmelser med lav strafferamme. Bestemmelsene i §§ 26 og 27 er dessuten av en slik art at det ved overtredelser av disse synes hensiktsmessig å vurdere om allmenne hensyn tilsier en straffeforfølgning.
I forslag til lovtekst som ble sendt på høring var det ingen uttrykkelig bestemmelse om skyldkrav. Departementet foreslår at både forsettlig og uaktsom overtredelse skal være straffesanksjonert.