Ot.prp. nr. 66 (2006-2007)

Om lov om endringer i klimakvoteloven m.m.

Til innholdsfortegnelse

5 Merknader til de enkelte paragrafene i lovforslaget

Til § 1 (lovens formål)

I § 1 erstattes «utslipp av CO2 » med « utslipp av klima­gasser ». Denne endringen må sees i sammenheng med forslaget til ny § 3 tredje ledd, som åpner for at kvotesystemet ved forskrift kan utvides til å gjelde for andre klimagasser og virksomheter enn de som er omfattet av § 3.

Til § 2 (lovens stedlige virkeområde)

I første ledd endres «CO2 » til « klimagasser », jf. begrunnelsen for endringen i § 1.

Til § 3 (utslipp som omfattes av denne loven)

Som en tilpasning til EUs kvotedirektiv inntas det et nytt § 3 første ledd bokstav f) i denne bestemmelsen, slik at treforedling blir kvotepliktig som bransje.

Unntaket i gjeldende klimakvotelov for utslipp fra forbrenning av farlig avfall og kommunalt avfall, jf. § 3 annet ledd bokstav b), praktiseres slik at det bare omfatter bedrifter som har kvoteplikt på grunn av energiproduksjon som nevnt i § 3 første ledd bokstav a). Bedrifter som har kvoteplikt på grunn av virksomhet som nevnt i § 3 første ledd bokstav b) til og med e), må i dag svare kvoter for alle sine CO2 -utslipp, også for utslipp fra forbrenning av farlig avfall og kommunalt avfall. Denne praksisen er i tråd med EUs kvotedirektiv. Erfaringen med praktiseringen av bestemmelsen viser imidlertid etter departementets syn at ordlyden ikke er helt klar på dette punkt, og det foreslås derfor at § 3 annet ledd bokstavene a) og b) erstattes med et nytt § 3 annet ledd som gjør dette tydeligere. Videre erstattes «kommunalt avfall» i denne bestemmelsen med «avfall som er belagt med sluttbehandlingsavgift» fordi det har vært reist spørsmål om hva som omfattes av begrepet kommunalt avfall. For en nærmere presisering av begrepet «farlig avfall» vises til forskrift 1. juni 2004 nr. 930 om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) kapittel 11. Sluttbehandlingsavgiften fremgår av Stortingets årlige avgiftsvedtak.

Unntaket i § 3 annet ledd bokstav c) for utslipp som er avgiftsbelagt etter Stortingets årlige vedtak om CO2 -avgift, faller bort som en konsekvens av at EUs kvotedirektiv tas inn i EØS-avtalen. EUs kvotedirektiv innfører obligatorisk kvoteplikt for de installasjoner som omfattes av direktivet, og disse kan derfor ikke lenger unntas fra kvoteplikten fordi de betaler CO2 -avgift. Dette innebærer at forbrenning av olje- og gass, herunder fakling på kontinentalsokkelen, vil bli omfattet av kvotesystemet, i tillegg til at bruk av mineralolje i treforedling, silde- og fiskemelindustrien får kvoteplikt. Enkelte energianlegg på land som bruker olje, vil også bli omfattet av det nye kvotesystemet. Omfanget av kvoteplikten er nærmere behandlet i kapittel 3.1.1.

Det foreslås et nytt § 3 tredje ledd hvor det gis en forskriftshjemmel for å inkludere i kvotesystemet nye sektorer og virksomheter, herunder også andre gasser, jf. forslag til endring av § 1. Det vises til behandlingen av dette spørsmålet under kapittel 3.1.2. Som det fremgår der vil det være anledning til å inkludere disse i kvotesystemet etter 1. januar 2008 forutsatt nødvendig godkjennelse i EØS-systemet. Forskriftshjemmelen åpner også for at det kan gis andre bestemmelser om metode for tildeling av vederlagsfrie kvoter enn hva som følger av § 7. En slik forskrift vil bli sendt ut på høring etter de alminnelige reglene, og de berørte vil da i høringsrunden få anledning til å fremme sine synspunkter på forslaget. Eksisterende § 3 fjerde ledd foreslås opphevet.

Til § 5 (søknad om utslippstillatelse og kvoter)

Denne bestemmelsen må oppdateres for perioden 2008–2012. Departementet har kommet til at det ikke er hensiktsmessig å ha selve datoen for når det må søkes om tildeling av vederlagsfrie kvoter/utslippstillatelse for kvotepliktige utslipp i selve loven, og foreslår at dette fastsettes i forskrift. Det legges opp til at denne vil bli fastsatt i klimakvoteforskriften, som er under revisjon, og som etter planen skal sendes ut på høring i løpet av sommeren. Dette innebærer ikke noen realitetsendring i forhold til systemet for tildeling av gratiskvoter for 2005–2007 på dette punkt. Kvotepliktig virksomhet som allerede har særskilt utslippstillatelse for sine utslipp etter forurensningsloven § 11 annet ledd, behøver ikke å søke om dette på nytt for 2008–2012. For disse vil derfor den fastsatte fristen bare omhandle søknaden om tildeling av vederlagsfrie kvoter. For virksomhet som ikke tidligere har vært kvotepliktig, vil fristen både omfatte søknaden om gratiskvoter og utslippstillatelse. Virksomhet som ikke søker om utslippstillatelse for kvotepliktige utslipp innen fristen, er ikke garantert å få søknaden behandlet innen 1. januar 2008. Også virksomhet som ikke er berettiget til vederlagsfrie kvoter, må søke om særskilt utslippstillatelse innenfor denne fristen. Virksomhet som ikke har søkt om gratiskvoter innen denne fristen, vil på samme måte som tidligere måtte kjøpe kvoter i markedet tilsvarende sine kvotepliktige utslipp.

Til § 6 (fastsettelse av det samlede antallet kvoter)

Bestemmelsen i § 6 første ledd videreføres, men endres slik at den referer seg til perioden 2008–2012. Begrepet «samlet kvotemengde» utgjør den mengden Kyoto-kvoter som Norge legger ut i markedet for tildeling, enten som vederlagsfrie kvoter eller ved salg. Den samlede kvotemengden vil også være nedfelt i den nasjonale allokeringsplanen for kvoter som Norge skal utarbeide i henhold til kvotedirektivets artikkel 9, jf. kapittel 3.5. Paragraf 6 annet ledd gjenspeiler direktivets prinsipper for utformingen av den nasjonale allokeringsplanen, jf. vedlegg III til EUs kvotedirektiv, se Ot.prp. nr. 13 (2004–2005). Etter departementets syn er det ikke nødvendig å ha disse prinsippene nedfelt i selve lovteksten, og det foreslås at § 6 annet ledd oppheves. Dette innebærer imidlertid ikke noen realitetsendring. Forslaget til kvotetildeling for 2008–2012 innbærer at staten vil legge ut en viss andel av den samlede kvotemengden i markedet for salg. Det er på denne bakgrunn foreslått et nytt annet ledd som åpner for at det kan gis nærmere bestemmelser om organiseringen og gjennomføringen av et slikt salg, dersom det skulle være behov for dette. Det legges til grunn at Finansdepartementet skal forestå salget av slike kvoter. Organiseringen og gjennomføringen av dette salget vil bli sett i sammenheng med organiseringen av statlig kjøp av kvoter under Kyoto-mekanismene.

Til § 7 (tildeling av kvoter vederlagsfritt for 2008–2012)

Tildelingsmåten for kvotene i perioden 2008–2012 er nærmere gjennomgått i kapittel 3.2, og prinsippene for dette er nedfelt i forslag til ny § 7. Bestemmelsene i §§ 7 og 8 må sees i sammenheng, slik at grunnlaget for den prosentvise tildelingen av vederlagsfrie kvoter etter § 7 er regulert i § 8 annet ledd. Grensedragningen mellom prosessutslipp og energirelaterte utslipp antas å ikke skape problemer i praksis. Det understrekes at for virksomhet som har begge typer utslipp, vil det bare være utslippene fra prosessdelen som faller inn under bestemmelsen om 100 prosent tildeling. Til orientering er det videre slått fast i bestemmelsen at annen kvotepliktig virksomhet ikke vil bli tildelt vederlagsfrie kvoter i 2008–2012.

Annet ledd har bestemmelser om en egen reserve av vederlagsfrie kvoter for 2008–2012. Det følger av bestemmelsen at denne reserven er øremerket for nye gasskraftverk som skal basere seg på CO2 -rensing, og høyeffektive kraftvarmeverk med konsesjon. Denne reserven er omtalt i kapittel 3.4.

Med nye gasskraftverk menes gasskraftverk som ikke har hatt ordinære utslipp før lovens ikrafttredelse 1. juli 2007.

Størrelsen på denne kvotereserven vil bli endelig fastsatt i regjeringens beslutning om samlet kvotemengde, jf. § 6, og i forbindelse med fremleggelsen av den norske allokeringsplanen for kvoter, jf. kapittel 3.5 om samlet kvotemengde.

Det vil bli utformet tildelingskriterier for kvotereserven som vil innebære at vederlagsfrie kvoter vil ligge i intervallet 75–92 prosent av forventet utslipp avhengig av miljøkvaliteten på anlegget.

Nærmere bestemmelser om størrelsen på denne reserven, hvilke typer virksomheter som kan søke og øvrige kriterier som skal ligge til grunn for tildelingen etter dette ledd vil bli gitt i forskrift.

Nærmere prosedyre og frister for når det må søkes om kvoter fra denne reserven, vil bli gitt i klimakvoteforskriften som forutsettes å bli sendt ut på høring i løpet av sommeren 2007.

Til § 8 (tildeling av kvoter vederlagsfritt)

Det gjøres ingen endringer i første ledd utover en oppjustering for perioden 2008–2012.

I nytt § 8 annet ledd er den historiske basisperioden for tildeling av vederlagsfrie kvoter etter § 7 regulert. Denne basisperioden går fra 1. januar 1998 til 31. desember 2001. Regelen om justering av tildelingsgrunnlaget på basis av atypiske utslipp i enkeltår videreføres ikke. Bedrifter som er etablert i perioden 1998–2001, skal tildeles kvoter basert på gjennomsnittlige utslipp i de årene de har vært i drift.

Siden det etter forslaget ikke lenger vil være aktuelt å tildele kvoter basert på prognostiserte utslipp, er bestemmelsen i § 8 tredje og fjerde ledd ikke lenger nødvendige, og disse foreslås opphevet.

Det foreslås et nytt tredje ledd som regulerer den såkalte «nedleggelsesregelen» som er nærmere omtalt under kapittel 3.3. Hvorvidt en virksomhet anses for å være nedlagt vil i så fall bli vurdert konkret i forbindelse med den årlige utdelingen av kvoter. Dersom forurensningsmyndighetene kommer til at virksomheten er nedlagt, legges det opp til at tildelingsvedtaket omgjøres. I de tilfeller det er tatt en beslutning om at virksomheten skal nedlegges eller flyttes, vil virksomheten anses nedlagt fra det tidspunktet virksomheten stanser produksjonen. I tillegg vil en virksomhet kunne bli omfattet av nedleggelsesregelen dersom virksomheten nå anses for å ha stanset produksjonen og det fremstår for omverdenen at denne driftsstansen er av permanent karakter. Dersom virksomheten er påbegynt demontert, vil dette være et forhold som taler for å anse virksomheten for nedlagt i kvotesammenheng. Midlertidig driftsstans, delvis redusert produksjon eller delvis reduksjon i produksjonskapasitet er ikke å anse som nedleggelse av virksomheten.

Til § 9 (utdeling av kvoter)

Siste setning i § 9 første ledd foreslås strøket fordi denne er knyttet til perioden 2005–2007.

Til § 10 (meldeplikt)

Bestemmelsen foreslås endret på bakgrunn av at det ikke lenger skal tildeles vederlagsfrie kvoter basert på prognoser om fremtidige utslipp. Meldeplikten foreslås derfor begrenset til forhold av betydning for nedleggelsesregelen i § 8 tredje ledd. Meldeplikten straffesanksjoneres etter § 22.

Til § 12 (opprettelse av konto, overføring og sletting av kvoter)

Forslaget her er hovedsakelig av teknisk karakter og innebærer en nærmere presisering av hjemmelen til å gi forskrift om årlig gebyr for å inneha konto i Det norske registeret for klimakvoter, jf. klimakvoteforskriften § 5-3.

Til § 13 (plikt til å overføre kvoter til oppgjør)

Paragraf 13 siste ledd oppheves fordi denne er knyttet til perioden 2005–2007. En tilsvarende bestemmelse inntas ikke for 2008–2012 da det i Kyotoprotokollen er åpnet for at landene kan spare kvoter til neste forpliktelsesperiode.

Til § 14 (godkjenning av kvoter som ikke er utstedt i Det norske registeret for klimakvoter)

Det forutsettes at kvoter utstedt i EUs kvotesystem skal kunne benyttes til oppgjør, og at det vil bli gitt nærmere forskrifter om hvilke typer kvoter fra sertifiserte utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen og utslippsenheter fra såkalt «felles gjennomføring» som kan brukes til oppgjør av kvoteplikten. Det legges opp til at Norge på dette området skal ha samme regler som i EU, men siden ikke alle forhold rundt direktivet er avklart for Norges del, vil departementet komme nærmere tilbake til dette i en egen forskrift.

Til § 16 (rapportering)

Henvisningen til CO2 i første ledd i denne bestemmelsen endres til « klimagasser » slik at bestemmelsen også fanger opp kvoteplikt for andre klima­gassutslipp enn CO2 , jf. forslag til endring av § 1.

Til § 17 (forurensningsmyndighetenes kontroll)

Henvisningen til «CO2 -utslipp» i første ledd endres til « klimagasser ».

I forbindelse med Statens forurensningstilsyns årlige godkjennelse av de kvotepliktiges rapporterte utslipp av CO2 , har det vært reist spørsmål om denne godkjennelsen er å regne som et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2. Departementet har lagt til grunn at dette er et enkeltvedtak, som derfor blant annet vil kunne bli gjenstand for klage. Bestemmelsen endres for å tydeliggjøre dette.

Det følger av annet ledd at forurensningsmyndighetene i særlige tilfeller kan gi pålegg om bruk av tredjepartsverifikasjon i forhold til den kvotepliktiges utslippsrapportering. Dette er nærmere beskrevet i Ot.prp. nr. 13 (2004–2005) side 65. Som det fremgår her antok man imidlertid da at Statens forurensningstilsyn kunne håndtere den nødvendige kvalitetskontrollen ved å ta i bruk det allerede eksisterende kontrollapparatet for konsesjonsbelagt virksomhet. Man innså imidlertid at det kunne bli nødvendig med en betydelig større ressursinnsats dersom Statens forurensningstilsyn skulle gjennomføre den nødvendige kontrollen med alle rapportene fra de kvotepliktige i løpet av mars måned hvert år, spesielt dersom kvoteplikten ble utvidet fra 2008. Konklusjonen ble derfor at det skulle foretas en ny vurdering av det totale behovet for tredjepartskontroll etter den første rapporteringen i 2006.

De kvotepliktige utslippsrapportene for 2005 skulle sendes Statens forurensningstilsyn innen 1. mars 2006. Alle de 31 innsendte rapportene ble godkjent av Statens forurensningstilsyn innen 7. april uten tredjepartsverifikasjon. Omtrent to tredjedeler av kvoterapportene var ifølge Statens forurensningstilsyn relativt enkle å kontrollere. Den resterende tredjedelen av kvoterapportene var imidlertid betydelig mer komplisert å kontrollere. Det var særlig ved bestemmelse av forbrukt mengde gass at det var utfordrende for Statens forurensningstilsyn å kontrollere usikkerhetsvurderingene foretatt av de kvotepliktige virksomhetene. De fleste av de kvotepliktige virksomhetene har kvotepliktige utslipp i forbindelse med gassforbruk. Fordelen med tredjepartsverifikasjon er at godkjennelsesprosessen av utslippsrapportene blir mer uavhengig av kravstillingen, og at Statens forurensningstilsyn avlastes i arbeidet med å godkjenne utslippsrapportene. Departementet har imidlertid kommet til at en innføring av obligatorisk tredjepartsverifikasjon, selv med 100–150 kvotepliktige, vil medføre høyere samlede kostnader enn besparelser for samfunnet. I EUs direktiv om klimakvotehandel artikkel 15 legges det opp til at de kvotepliktiges utslippsrapporter skal verifiseres i henhold til særlige kriterier oppstilt i Annex V. Departementet legger til grunn at denne verifikasjonen ikke nødvendigvis må gjennomføres av tredjepart, men at den også kan foretas av et offentlig kontrollorgan. Det legges til grunn at kravet til uavhengighet i punkt 12 i direktivets Annex V gjelder den kvotepliktige og ikke den som stiller krav til hvordan utslippene skal måles/beregnes og rapporteres. Det foreslås derfor at dagens ordning med at Statens forurensningstilsyn har anledning til å pålegge tredjepartsverifikasjon opprettholdes. Imidlertid kan det bli aktuelt å pålegge tredjepartsverifikasjon gjennom forskrift, og det foreslås derfor at hjemmelen i § 17 annet ledd utvides til også å være en forskriftshjemmel. Det vil være særlig aktuelt å bruke en slik forskriftshjemmel dersom en hel bransje skal pålegges tredjepartsverifikasjon.

Til § 21 (overtredelsesgebyr)

Overtredelsesgebyret endres til 100 euro i tråd med bestemmelsen i EUs kvotedirektiv. Dette utgjorde 40 euro etter direktivet i 2005–2007, men er økt til 100 euro for perioden 2008–2012.

Til § 22 (straff)

Bestemmelsen foreslås endret slik at brudd på meldeplikten etter § 10 straffesanksjoneres.

Til forurensningsloven § 11 annet ledd

«CO2 » i denne bestemmelsen endres til « klimagasser ».

Til dokumentets forside