Ot.prp. nr. 66 (2006-2007)

Om lov om endringer i klimakvoteloven m.m.

Til innholdsfortegnelse

3 Regjeringens forslag

3.1 Omfanget av det norske kvotesystemet for 2008–2012

3.1.1 Utslipp som vil bli omfattet av det norske klimakvotesystemet på grunnlag av EUs kvotedirektiv

Det norske kvotesystemet fra 2008 vil omfatte utslipp av CO2 som får obligatorisk kvoteplikt i henhold til EUs kvotedirektiv. Disse virksomhetene listes opp i direktivets Annex 1, og er videre avgrenset i Kommisjonens retningslinjer for tildelingsplanene. Fra 2005 omfattet kvoteplikten i Norge energianlegg over 20 MW, mineralsk industri som produksjon av sement, kalk og leca, oljeraffinerier, ilandføringsterminaler og gassraffinerier. I tillegg til sektorene som er omfattet av dagens kvotesystem, vil også stasjonær forbrenning, inklusive fakling på kontinentalsokkelen (herunder på flyttbare innretninger for petroleumsvirksomhet), det meste av treforedlingsindu­strien (som bransje) og bruk av mineralolje i energianlegg over 20 MW få kvoteplikt. Dette er utslipp som i dag er ilagt CO2 -avgift, og som av den grunn er unntatt fra det eksisterende kvotesystemet. Kvotesystemet fra 2008 vil dermed omfatte minst 40 prosent av de nasjonale utslippene av klimagasser, dvs. en vesentlig større andel av utslippene enn dagens kvotesystem.

En tentativ oversikt over hvilke norske bedrifter som basert på EUs kvotesystem vil bli omfattet av kvoteplikten for 2008–2012 følger som vedlegg. Oversikten er basert på den informasjon forurensningsmyndighetene per i dag sitter inne med. Det er derfor viktig å være oppmerksom på at dette ikke på noen måte er ment å være en uttømmende liste over hvilke bedrifter som vil få kvoteplikt, og at ansvaret for å avklare dette påligger den enkelte bedrift. Forurensningsmyndighetene vil selvfølgelig bidra ved behov for avklaringer på dette punkt.

3.1.2 Vurdering av om det bør inntas andre installasjoner og klimagasser enn de som omfattes av EUs kvotedirektiv i det norske kvotesystemet for 2008–2012

EUs kvotehandelsdirektiv åpner for at Norge kan inkludere i kvotesystemet andre sektorer og gasser (herunder lystgass, metan og fluorforbindelser) som ikke omfattes av EUs obligatoriske kvotesystem. Det antas å være betydelige muligheter for utslippsreduserende tiltak innen slike sektorer . Regjeringen vil arbeide videre for å søke å utløse disse tiltakene. I henhold til kvotedirektivet er det en særskilt prosedyre for å ta inn andre installasjoner enn de som omfattes av EUs kvotedirektiv. Dette innebærer at godkjenning av opplegg for kvoteplikt, tildeling og overvåking/rapportering av utslipp ikke trenger å finne sted samtidig som godkjenningen av tildelingsplanen, men kan skje senere. Allerede fra 2005 har enkelte medlemsland i EU inkludert i sine kvotesystem anlegg som driver virksomhet som omfattes av direktivet, men som ikke oppfyller direktivets krav med hensyn til kapasitet. Dette har vært gjort blant annet innenfor energisektoren i Finland og Sverige for å sikre sammenfallende konkurransevilkår innad i energisektoren. For 2008–2012 har videre Frankrike og Nederland varslet at de ønsker å inkludere utslipp fra kunstgjødselproduksjon, som består av lystgass og CO2 , i sine kvotesystemer. Kvoteutvalget vurderte i sin tid store industrielle punktkilder som blant annet aluminiumsindustrien, ferrolegeringsindustrien og kjemisk industri som teknisk godt egnet for inkludering i et kvotesystem (NOU 2000:1 Et kvotesystem for klimagasser). Usikkerhet i anslag på utslipp av andre gasser ble ikke i seg selv vurdert som diskvalifiserende for kvoteplikt. Disse gassene er uansett inkludert i utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen, og usikkerheten må og kan håndteres der.

Noen av de sektorene som forutsettes å ha et reduksjonspotensial, er i dag underlagt andre virkemidler enn kvoteplikt. For deler av industrien er reguleringen av utslippene i dag basert på ulike typer avtaler mellom myndighetene og industrien. Aktuelle virkemidler overfor disse sektorene kan være bruk av avgifter, fastsettelse av utslippskrav i medhold av forurensningsloven eller avtaler.

I høringsbrevet ba regjeringen om synspunkter på hvorvidt andre sektorer enn de som omfattes av EUs kvotedirektiv, burde inntas i kvotesystemet for 2008–2012. De fleste høringsinstansene uttalte seg positivt til en utvidelse av det eksisterende kvotesystemet, men hovedtyngden av de som uttalte seg, mente at dette burde skje parallelt med utviklingen i EU. Næringslivets Hovedorganisasjon, Yara og Norsk Industri uttalte seg positivt til å innta utslipp av lystgass fra gjødselproduksjon i kvotesystemet allerede fra 2008.

Departementet går på denne bakgrunn inn for at det i klimakvoteloven gis en ny bestemmelse om at det gjennom forskrift kan inntas andre sektorer og virksomheter i kvotesystemet for 2008–2012 enn de som omfattes av klimakvoteloven § 3. Fordi det kan være behov for å anvende andre prinsipper for tildeling av vederlagsfrie kvoter enn det som følger av dette forslaget for de som eventuelt inntas, foreslås at det i forskriften også kan gis særlige bestemmelser om metoden for tildeling av kvoter. En eventuell forskrift vil være gjenstand for alminnelig høring slik at blant annet de bedriftene som berøres, vil få anledning til å uttale seg.

For Norges del vil det være aktuelt å inkludere utslipp fra flere sektorer og kilder i kvotesystemet. Dette bør først og fremst dreie seg om utslipp som ikke er omfattet av andre klimavirkemidler fra 2008, som for eksempel en større del av prosessindustrien. Regjeringen vil komme tilbake til dette på et senere tidspunkt. Det vises til klimameldingen for en nærmere omtale. Departementet legger opp til at utslipp fra kunstgjødselproduksjon skal ha kvoteplikt. Denne sektoren foreslås imidlertid ikke inntatt i omfangsbestemmelsen for kvoteplikten i § 3, fordi det er naturlig å vente med å fastslå en slik kvoteplikt til den nærmere godkjennelsesprosedyren for dette er avsluttet. Utslipp fra gjødselproduksjon vil derfor snarest mulig bli omfattet av kvotesystemet gjennom den foreslåtte forskriftsbestemmelsen i § 3.

Regjeringen vil arbeide for at EUs kvotesystem gjøres mer omfattende enn det er for 2008–2012, blant annet bør kvotesystemet omfatte flest mulig sektorer og land. Dette er i tråd med de synspunkter som har fremkommet i høringsrunden. Fordi kvotedirektivet gir kvoteplikt for CO2 -utslipp fra stasjonære installasjoner som enten er over en viss størrelse eller innenfor visse industrigrener, såkalt «nedstrøms» kvoteplikt, er transportsektoren nå ikke omfattet av EUs kvotesystem. Kvoteplikt i transportsektoren vil i praksis trolig kreve «oppstrøms» kvoteplikt, dvs. at kvoteplikten ikke legges på forurenseren (brukere av drivstoff), men på leverandøren av forurensende vare (oljeselskapene). Dette gjør at transportsektoren heller ikke kan inkluderes frivillig av enkeltland i 2008–2012 gjennom de prosedyrene direktivet har for dette.

Inkludering av transportsektoren er ett av de temaene Kommisjonen er bedt om å vurdere i forbindelse med revisjonen av direktivet (artikkel 30). Denne revisjonen retter seg først og fremst mot endringer i direktivet for periodene fra og med 2013. Kommisjonen har imidlertid fremmet et eget forslag til inkludering av luftfart fra og med 2011, med tilhørende endringsforslag til direktivet. En slik endring vil også kunne være aktuell for Norge. For øvrig er omtalen av transportsektoren i Kommisjonens rapport til Europaparlamentet i november 2006 relativt begrenset.

Regjeringen vil utrede nærmere mulighetene til å utforme et eget norsk kvotesystem for transportsektoren. Utgangspunktet er at en eventuell omlegging fra CO2 -avgift til kvoteplikt i transportsektoren skal skje innenfor en provenynøytral ramme. Enkelte høringsinstanser som representerte tran­sportinteresser pekte på at et eget, lukket norsk kvotesystem vil kunne gi svært ustabile priser. Regjeringen vil vurdere dette spørsmålet nærmere.

3.1.3 Problemstillingen vedrørende behandlingen av anlegg for fangst og lagring av CO2

Anlegg for fangst og lagring av CO2 er ikke omfattet av EUs kvotedirektiv. Direktivet omfatter forbrenningsanlegg som bruker fossile brensler, samt enkelte andre virksomheter med utslipp. Anlegg for CO2 -håndtering faller ikke inn under disse definisjonene. I utgangspunktet innebærer dette at eksempelvis et gasskraftverk vil ha kvoteplikt basert på mengde forbrent gass, uavhengig av om hele eller deler av CO2 -innholdet i avgassen ledes inn i et fangstanlegg for CO2 og lagres.

Det er viktig å gi incentiver til å utvikle og kommersialisere teknologi for fangst og lagring av CO2 som kan få bred anvendelse. Inkludering av CO2 -håndtering i kvotesystemet vil være et sentralt element. Fanget og lagret CO2 bør ikke regnes som kvotepliktig utslipp innenfor kvotesystemet. Regjeringen foreslår derfor at slike anlegg blir inkludert i kvotesystemet gjennom å bruke direktivets adgang til «opt-in». På denne måten vil det bare være nødvendig å levere inn kvoter for den mengden av CO2 som faktisk slippes ut til atmosfæren.

Et opplegg for å inkludere anlegg for CO2 -håndtering må trolig godkjennes separat av ESA i konsultasjon med EU-kommisjonen. En slik godkjenning kan komme på et senere tidspunkt enn godkjenningen av allokeringsplanen. Fangst og lagring av CO2 har så langt ikke vært behandlet for inkludering i kvotesystemet, og det er således ikke etablert presedens på dette området. EU-kommisjonen har engasjert seg sterkt for å fremme CO2 -håndtering og er opptatt av at det gis incentiver som stimulerer til realisering av slike anlegg. I EU-kommisjonens meddelelse om Energipolitikk for Europa av 2007 («Energy policy for Europe») vektlegges blant annet behovet for et gunstig regulatorisk rammeverk. Anlegg for CO2 -håndtering i Norge kan bli de første som godkjennes i kvotesystemet i Europa.

Inkludering av anlegg for fangst og lagring av CO2 vil kreve rammeverk for overvåking og rapportering av prosjektene. Det er naturlig at Norge samarbeider med relevante institusjoner innen EU for å få etablert et slikt rammeverk. Norge har blant annet gjennom flere år etablert et godt samarbeid særlig med Storbritannia på dette området.

Det legges ikke opp til å inkludere anleggene for å rense og deponere CO2 fra brønnstrømmen på Sleipner eller Snøhvit i kvotesystemet, fordi den CO2 som deponeres ikke stammer fra forbrenning av fossile brensler. Fangst og lagring på Sleipner er for øvrig gjennomgått av flere internasjonale høringsteam siden 1996 og godkjent under FNs klimakonvensjon og Kyotoprotokollen.

3.2 Metode for tildeling av kvoter for 2008–2012

3.2.1 Tildeling av vederlagsfrie kvoter til fastlandsindustrien

I det utkastet til kvotesystem som ble sendt ut på høring var det lagt opp til at kvotetildelingen til landbasert industri for 2008–2012 i gjennomsnitt skulle utgjøre 92 prosent av utslippene i perioden 1998–2001. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn at energiutslipp fra kvotepliktige virksomheter i eksisterende landbasert industri tildeles kvoter svarende til 87 prosent av gjennomsnittsutslippene i 1998–2001, mens kvotepliktige prosessutslipp tildeles vederlagsfrie kvoter tilsvarende 100 prosent av det samme grunnlaget. Dette vil utgjøre kvoter for om lag 5,5 millioner tonn per år, som tilsvarer drøyt 80 prosent av disse virksomhetenes anslåtte utslipp i 2005. Det tildeles altså en noe høyere prosent vederlagsfrie kvoter for prosessutslipp enn for utslipp fra energiproduksjon. Dette gjøres for å skjerme bedrifter som har prosessutslipp, og som det i liten grad er mulig å redusere uten å redusere produksjonen. Det er teknisk sett lettere å redusere utslippene fra energibruk, eksempelvis ved effektivisering eller overgang til fornybare energikilder.

Det legges samtidig opp til å fjerne CO2 -avgiften for landbasert industri som får kvoteplikt. Det må imidlertid avklares om EØS-avtalens regelverk om offentlig støtte åpner for at CO2 -avgiften for kvotepliktige virksomheter kan fjernes helt. Regjeringen vil komme tilbake med forslag til endringer i CO2 -avgiften i forbindelse med budsjettet for 2008.

Den foreslåtte tildelingen av vederlagsfrie kvoter vil ta hensyn til eksisterende virksomheter innen bransjene sementproduksjon, kalk, metanol, raffinerier, ilandføringsterminaler og deler av den petrokjemiske industrien. Øvrige virksomheter som i dag har kvoteplikt, har mindre utslipp og er gjennomgående mindre utslippsintensive. Det foreslåtte opplegget skulle også redusere faren for utflytting av norsk virksomhet til land med mindre streng regulering av klimagassutslippene.

Regjeringen foreslår at det ikke tildeles vederlagsfrie kvoter til petroleumsinstallasjoner offshore. Dette forslaget har fått støtte av både Næringslivets Hovedorganisasjon og Oljeindustriens Landsforening i høringsrunden. Regjeringen har som utgangspunkt at de samlede utslippskostnadene for petroleumssektoren forutsettes videreført på tilnærmet dagens nivå. Dermed vil de økonomiske incentivene for utslippsreduksjoner på sokkelen opprettholdes. Petroleumsvirksomheten antas å kunne stå for om lag 60 prosent av utslippene i det norske kvotesystemet i 2008–2012. Installasjonene betaler i dag en CO2 -avgift svarende til 342 kroner per tonn CO2 for bruk av gass og 300/255 kroner per tonn for bruk av henholdsvis lett og tung fyringsolje. CO2 -avgiften vil bli sett i sammenheng med kostnadene petroleumsindustrien blir pålagt ved å måtte kjøpe kvoter, slik at den totale utslippskostnaden blir videreført på tilnærmet dagens nivå.

Regjeringens forslag innebærer at det norske kvotesystemet for 2008–2012 i betydelig grad bygger på at bedriftene må kjøpe kvoter. Dette er i tråd med prinsippet om at forurenseren skal betale. Tildeling av få vederlagsfrie kvoter vil bidra til at norsk næringsstruktur blir tilpasset et strengere klimaregime. Bedriftene vil redusere utslipp eller kjøpe kvoter i EUs kvotemarked til den rådende pris. De vil også kunne skaffe seg kvoter ved å gå inn i prosjekter under de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene eller kjøpe slike kvoter i annenhåndsmarkedet.

Forslaget fra regjeringen innebærer at det ikke generelt vil bli tildelt vederlagsfrie kvoter basert på prognoser for 2008–2012, eller at den historiske perioden endres. Kvotetildeling basert på prognoser eller som endres (rullerende) ved neste tildeling, kan gi forventninger om at påfølgende kvoteperiode vil baseres på bedriftenes utslipp i Kyoto-perioden. Det vil svekke bedriftenes incentiver til å redusere utslipp i Kyoto-perioden. Dersom bedriften tror at redusert utslipp i denne perioden kan føre til færre tildelte vederlagsfrie kvoter i neste kvoteperiode, vil motivene til å redusere utslippene svekkes. Et effektivt kvotesystem krever at bedriftene kan påregne at gevinsten fra salg av ubenyttede kvoter (eller av lavere behov for kvotekjøp som følge av lavere utslipp) er reell og ikke avkortes gjennom lavere kvotetildeling i påfølgende kvoteperiode. Tilsvarende krever det at økte utslipp som følger av kapasitetsutvidelser eller nyetableringer ikke belønnes med ytterligere tildeling av vederlagsfrie kvoter. Regjeringens forslag innebærer derfor at det heller ikke etableres noen generell kvotereserve. Samlet gir dette et system hvor kvotekostnadene vil inngå i aktørenes produksjons- og investeringsbeslutninger.

Det er viktig at tildeling av vederlagsfrie kvoter skjer etter mest mulig objektive kriterier, dvs. kriterier som den som får kvotene ikke kan påvirke ved sin atferd. Regjeringen går inn for at tildelingen av vederlagsfrie kvoter for 2008–2012 skal skje på bakgrunn av historiske utslipp. Basisperioden vil være årene 1998–2001, som er den samme som for kvoteperioden 2005–2007. Valg av denne basisperioden innebærer at den enkelte kvotepliktige ikke har hatt anledning til å påvirke omfanget av den mengden vederlagsfrie kvoter som vil bli tildelt gjennom egen atferd.

Basisårene 1998–2001 ble for kvoteperioden 2005–2007 valgt i samråd med industrien fordi de syntes å gi et helhetlig og representativt bilde av utslippene. Utslippstallene for de utslippene som er kvotepliktige i denne basisperioden, har vært gjenstand for en gjennomgang i forbindelse med tildelingen av kvoter for 2005–2007. Det vil derfor innebære administrative besparelser at man allerede har foretatt en kvalitetssikring av tallene fra de bedriftene som tidligere har hatt kvoteplikt, selv om det kan være behov for å kvalitetssikre disse igjen i forbindelse med tildelingen av vederlagsfrie kvoter for 2008–2012.

3.2.2 Nærmere om praktiseringen av 1998–2001 som basisår for tildeling av vederlagsfrie kvoter

Det følger av høringsbrevet at de kvotepliktige skal tildeles vederlagsfrie kvoter på grunnlag av sine gjennomsnittlige utslipp i perioden 1998–2001. Flere høringsinstanser, herunder enkeltbedrifter, har uttalt at man ved praktiseringen av denne bestemmelsen må ta hensyn til såkalte «atypiske» utslippsår, slik at man ikke tar med i beregningsgrunnlaget år hvor virksomheten for eksempel av ulike årsaker hadde uvanlig lave utslipp. Det anføres at uten en slik regel vil enkelte virksomheter kunne bli tilkjent uforholdsmessig få vederlagsfrie kvoter. En regel om atypiske utslippsår har man i det eksisterende kvotesystemet for 2005–2007. Departementet vil imidlertid bemerke at denne bestemmelsen da utgjør en del av et tildelingssystem hvor man også tildelte vederlagsfrie kvoter basert på fremtidige prognostiserte utslipp. Den metoden for tildeling som regjeringen legger opp til for 2008–2012, er langt mer skjematisk og bygger på objektive og transparente kriterier. På denne bakgrunn foreslås det ikke å videreføre eksisterende system i forhold til atypiske utslippsår. Departementet ser imidlertid behovet for å justere tildelingen av vederlagsfrie kvoter til bedrifter som ikke var etablert ved begynnelsen av basisperioden. Det foreslås derfor at bedrifter som er etablert i perioden 1998–2001 skal tildeles kvoter basert på gjennomsnittlige utslipp i de årene de har vært i drift.

3.2.3 Fastlandsindustri med kvoteplikt som er etablert mellom 2002 og 2005

Regjeringen sa i høringsnotatet at den er oppmerksom på situasjonen for de bedriftene som er etablert mellom 2001 og 2005, og at den ville komme tilbake til dette. Departementet er kjent med at det mellom 1. januar 2002 og 31. desember 2004 er etablert enkelte nye virksomheter som vil få kvoteplikt. Fastsettelsen av basisperioden til 1998–2001 gjør at disse ikke har krav på vederlagsfrie kvoter. En gjennomgang viser imidlertid at det er svært få bedrifter som omfattes av denne gruppen, og at det i hovedsak er kapasitetsutvidelser etter utløpet av den historiske basisperioden og nyetableringer etter 2005 som næringslivet har fokusert på i høringsrunden. Tildeling av kvoter til utvidelser og bedrifter etablert etter 1. januar 2002 vil bryte med regjeringens forslag om å tildele kvoter på historiske utslipp på grunnlag av basisperioden 1998–2001. Det vises til begrunnelsen for dette blant annet under kapittel 2.7.6. Endring av basisperioden kan videre bidra til å skape inntrykk av at slike endringer også kan komme i fremtiden, noe som kan gi uheldige incentiver og forventninger om vederlagsfrie kvoter også etter 2012. Departementet er på denne bakgrunn kommet til at det ikke bør etableres noen særordning for bedrifter som er etablert mellom 2002 og 2005.

3.3 Utdeling av kvoter, herunder nedleggelsesregel

Kvotedirektivet forutsetter som hovedregel at det enkelte land før starten av kvoteperioden fastlåser det totale antall kvoter hver virksomhet skal tildeles vederlagsfritt i perioden. Et unntak fra dette er tildeling fra reserver forbeholdt nye virksomheter. De tildelte kvotene skal imidlertid utdeles porsjonsvis for hvert år i løpet av perioden. I det norske kvotesystemet for 2005–2007 foretas en årlig utdeling av det antallet kvoter den kvotepliktige er berettiget til i henhold til tildelingsvedtaket. Dette innebærer at den kvotepliktige ikke kan disponere fritt over hele den tildelte kvotemengden ved starten på kvoteperioden. Departementet legger opp til en tilsvarende ordning for 2008–2012. En porsjonering av utdelingen vil også kunne sikre at Norge ikke får problemer med å overholde kravet til kvotereserve (Commitment Period Reserve) i henhold til Kyotoprotokollens regelverk, dvs. at det til enhver tid må være et volum på 90 prosent av Norges tildelte kvotemengde i det norske registeret.

Kvotedirektivet tillater ikke at den årlige utdelingen av kvotene gjøres betinget av produksjonsvolum eller andre sider knyttet til bedriftens atferd i perioden, heller ikke etter en forhåndsdefinert regel. Kommisjonens retningslinjer tillater likevel at man kan la være å dele ut kvoter til bedrifter som i løpet av kvoteperioden legger ned sin virksomhet. Kvoter som allerede er overført til de kvotepliktiges konti, kan imidlertid ikke kreves levert tilbake. En regel om at man ikke deler ut tildelte kvoter til virksomhet som er nedlagt, kan imidlertid påvirke eierens valg om fortsatt produksjon. Flere andre land (blant annet Danmark) har en slik regel, og Norge har en slik for 2005–2007.

En nedleggelsesregel innebærer at eierne av en bedrift med kvoteplikt som legger ned virksomheten i for eksempel mars 2008, ikke får beholde de vederlagsfrie kvotene for 2009, 2010, 2011 og 2012. Dette vil gi eierne incentiver til å opprettholde enkelte virksomheter som ville blitt lagt ned dersom regelen ikke hadde vært der. En slik regel vil dermed bidra til å sikre arbeidsplasser i utsatte virksomheter med utslipp, men vil samtidig hindre omstillinger. De norske utslippene vil kunne bli høyere med en nedleggelsesregel. En slik regel vil ikke påvirke de globale utslippene til atmosfæren i 2008–2012.

I høringen har tilhengerne av en slik regel vært representantene for arbeidstakerne (Landsorganisasjonen i Norge og forbundet Industri Energi). Landsorganisasjonen i Norge viser i sin høringsuttalelse til faren ved at bedrifter legger ned sin virksomhet i Norge, for så å flytte denne til et annet land, men fortsatt mottar kvoter fra Norge. Også Næringslivets Hovedorganisasjon gir støtte til en nedleggelsesregel. Andre høringsinstanser har i liten grad vært opptatt av dette spørsmålet. Departementet antar at det ikke er mange aktuelle bedrifter hvor en nedleggelsesregel vil ha avgjørende betydning for valg mellom å drive videre og å legge ned virksomheten. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det gis en nedleggelsesregel. Denne er nærmere behandlet i kapittel 5.

3.4 Etablering av en kvotereserve for nye gasskraftverk som skal basere seg på CO2 -rensing og høyeffektive kraftvarmeverk med konsesjon

Regjeringen foreslår ikke en generell kvotereserve til nye virksomheter og kapasitetsutvidelser. Det betyr at investeringer som medfører nye eller økte utslipp, må påregne en klimakostnad i form av utgifter til kvotekjøp. Det settes imidlertid av en kvotereserve til nye gasskraftverk som skal basere seg på rensing, og høyeffektive kraftvarmeverk med konsesjon.

Gjennom økonomiske virkemidler og satsing på ny teknologi vil regjeringen sørge for at nye konsesjoner til gasskraftverk skal basere seg på CO2 -fjerning. Det forutsettes at renseanlegg vil omfattes av kvotesystemet, slik at gasskraftverk ikke gjøres kvotepliktig for fanget og lagret CO2 , noe som flere høringsinstanser har vært opptatt av. Dersom det blir aktuelt å ta i bruk de gitte konsesjonene til gasskraftverk, vil regjeringen bidra til CO2 -fjerning av disse. Regjeringen vil samarbeide med utbyggerne av gasskraftverk om anlegg for CO2 -fangst og bidra økonomisk til at dette gjennomføres så raskt som mulig. Med nye gasskraftverk menes gasskraftverk som ikke har hatt ordinære utslipp innen lovens ikrafttredelse 1. juli 2007.

Regjeringen vil endelig fastsette størrelsen på kvotereserven i forbindelse med fastsettelsen av samlet kvotemengde, jf. kapittel 3.5.1.

Det vil utformes tildelingskriterier for kvotereserven som vil innebære at vederlagsfrie kvoter vil ligge i intervallet 75–92 prosent av forventet utslipp avhengig av miljøkvaliteten på anlegget.

Hvilke typer virksomheter som omfattes av reserven og øvrige kriterier som skal ligge til grunn for tildelingen fra denne, vil bli regulert i forskrift. Nærmere prosedyre og frister for når det må søkes om kvoter vil bli gitt i klimakvoteforskriften, som forutsettes å bli sendt ut på høring i løpet av sommeren 2007.

3.5 Samlet kvotemengde og bruk av de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene

3.5.1 Samlet kvotemengde

Kvotedirektivet krever at landene fastsetter en samlet kvotemengde som tilføres det europeiske kvotemarkedet. Denne kvotemengden vil bestå av kvoter som tildeles vederlagsfritt og kvoter som selges. Denne «samlede kvotemengden» som Norge tilfører EU-markedet, vil legge beslag på en tilsvarende mengde av de kvotene Norge er tildelt under Kyotoprotokollen. En kvote som handles i det europeiske kvotemarkedet fra 2008 vil altså samtidig være en EU-kvote og en Kyoto-kvote.

Den kvotemengden (såkalt «assigned amount») Norge er tildelt under Kyotoprotokollen tar utgangspunkt i utslippsforpliktelsen og er definert som fem ganger 101 prosent av utslippene av klimagasser i 1990. Norge har rapportert et estimat på utslippene av klimagasser i 1990 på 49,8 millioner tonn CO2 -ekvivalenter i den rapporten som skal legges til grunn for fastsettelsen av antall kvoter under Kyotoprotokollen. (Se Norges Initial Report under Kyotoprotokollen fra 22. desember 2006, som blant annet ligger på www.unfccc.int). Summen av Norges kvoter under Kyotoprotokollen blir dermed 5 ganger 49,8 millioner tonn ganger 101 prosent, som gir 251,5 millioner tonn CO2 -ekvivalenter for perioden 2008–2012. Denne rapporten skal gjennomgås av et internasjonalt høringsteam i 2007, og den må godkjennes før Norge får anledning til å delta i kvotehandelen under Kyotoprotokollen.

Utslippene i 2005 var 54,0 millioner tonn CO2 -ekvivalenter. For 2010 er utslippene anslått til 59,2 millioner tonn CO2 -ekvivalenter når det er tatt hensyn til effektene av de tiltak og virkemidler som er innført. Utslippene vil overskride utslippskvoten med om lag 9 millioner tonn CO2 -ekvivalenter i året. Den delen av dette gapet som ikke dekkes gjennom ytterligere nasjonale virkemidler, må dekkes gjennom kjøp av kvoter under Kyoto-mekanismene. Kjøp av kvoter gjennom disse mekanismene kan skje ved at bedriftene kjøper kvoter gjennom kvotesystemet og ved statlig kjøp. Dette vil også påvirkes av hvorvidt det blir et positivt eller negativt bidrag fra arealbruk og arealbruksendringer (artikkel 3.3 i Kyotoprotokollen). Tallmessig forventes et slikt bidrag å bety lite. Norge har i sin Initial Report under Kyotoprotokollen sagt at regjeringen ønsker å kunne utstede kvoter fra skogskjøtsel (artikkel 3.4 i Kyotoprotokollen), men at den ikke ønsker å bruke kvoter utstedt på dette grunnlaget til oppfyllelse av utslippsforpliktelsen. Dette innebærer at de kvotene Norge har anledning til å utstede fra denne aktiviteten, som er oppad begrenset til 1,47 millioner tonn CO2 i året, vil bli brukt til å overoppfylle utslippsforpliktelsen.

Kvotesystemet for 2008–2012 vil omfatte sektorer som stod for utslipp av om lag 19 millioner tonn CO2 i 2005 og som antas å være i størrelsesorden 21–23 millioner tonn CO2 i 2010. Utslippene fra de sektorene som får kvoteplikt, var for øvrig om lag 13 millioner tonn CO2 i 1990.

Tildelingen av vederlagsfrie kvoter gir i prinsippet føringer på størrelsen av den samlede kvotemengden. Regjeringens opplegg medfører at samlet antall vederlagsfrie kvoter til landbasert virksomhet gjennomsnittlig antas å bli om lag 6–7 millioner tonn per år, eller om lag 30 prosent av de utslippene som forventes fra kvotepliktige virksomheter. Norge vil derfor ha stor frihet til å sette en samlet kvotemengde som er lavere i forhold til de forventede utslippene i kvotesystemet enn i noe EU-land selv med et betydelig salg av kvoter i det europeiske markedet.

De virksomheter som omfattes av kvotesystemet vil ha anledning til å bruke kvoter kjøpt under Kyoto-mekanismene til oppgjør for kvoteplikten. Dersom staten tildeler få vederlagsfrie kvoter, vil kvotepliktige bedrifter levere inn en større andel av kvoter som staten kan benytte til å oppfylle utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen. Dette reduserer statens netto behov for kjøp av kvoter. Mengden kvoter Norge selger i EU-markedet, vil i begrenset grad påvirke kvoteprisen, og dermed ha liten betydning for de nasjonale utslippene og for bedriftenes økonomi. Det vises ellers til Finansdepartementets fagproposisjon for 2007 og Revidert nasjonalbudsjett 2007 der retningslinjene for statens kjøp av klimagasskvoter er foreslått.

3.5.2 De kvotepliktiges bruk av Kyoto-mekanismene

Regjeringens forslag til kvotesystem for 2008–2012 innebærer at kvotepliktige bedrifter får anledning til å utnytte Kyoto-mekanismene, enten ved handel i EU-markedet eller ved å bruke utslippsenheter fra de prosjektbaserte mekanismene til oppgjør i kvotesystemet. Det er ikke avklart om Norge blir bundet av direktivets krav om at det skal settes et tak på kvotepliktige bedrifters bruk av kvoter fra Felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen. Enkelte av miljøvernorganisasjonene mente at det bør være et slikt tak, og Naturvernforbundet og Natur og Ungdom vil fastsette dette til 10 prosent på installasjonsnivå. Representanter for næringsinteresser uttalte imidlertid at det ikke bør være et slikt tak. Departementet viser til de pågående forhandlingene med EU på dette punkt og vil regulere dette nærmere i forskrift når avklaringen med EU foreligger. Det bemerkes for øvrig at det ikke er gitt at dette eventuelt vil være et flatt tak for alle kvotepliktige, jf, synspunktet blant annet fra Oljeindustriens Landsforening om at dette bør kunne differensieres i forhold til omfanget av tildelte vederlagsfrie kvoter.

Det legges ellers opp til at norske kvotepliktige skal stå overfor de samme begrensningene på hvilke typer av prosjekter som kvotene kan komme fra som i EU, se kapittel 6 i Ot.prp. nr. 13 (2004–2005). Dette innebærer at det ikke vil være anledning til å bruke kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen utstedt på grunnlag av kjernekraftprosjekter eller opptak av klimagasser gjennom skog og arealbruk. I tillegg må internasjonale kriterier og retningslinjer, herunder EUs kriterier og retningslinjer, respekteres ved godkjenning av vannkraftprosjekter med kapasitet over 20 MW. Nærmere regler for bruk av kvoter fra mekanismene til oppgjør av kvoteplikten vil bli fastsatt i forskrift, jf. klimakvoteloven § 14.

Kyotoprotokollen har begrensninger på sparing av kvoter fra JI og CDM fra perioden 2008–2012 til senere perioder. Disse begrensningene er beskrevet i St.prp. nr. 49 (2001–2002) Om samtykke til ratifikasjon av Kyotoprotokollen. Begrensningene innebærer at det ikke vil være mulig å spare et ubegrenset antall kvoter fra disse mekanismene på konti i det norske kvoteregisteret. Det må derfor utformes regler som gjør at sparingen i Norge blir gjennomført i tråd med Kyotoprotokollens regler. Regjeringen vil komme tilbake til dette spørsmålet i forbindelse med revisjon av kvoteforskriften.

Til dokumentets forside