Ot.prp. nr. 66 (2006-2007)

Om lov om endringer i klimakvoteloven m.m.

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunn

2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteloven) trådte i kraft 1. januar 2005. Regulering ved hjelp av omsettbare kvoter ble da innført som et nytt virkemiddel i klimapolitikken for å begrense utslippene av klimagasser på en kostnadseffektiv måte. Den nærmere bakgrunnen for det norske kvotesystemet for 2005–2007 og omfanget av dette er behandlet i Ot.prp. nr. 13 (2004–2005) klimakvoteloven.

Det norske kvotesystemet for 2005–2007 var ment å være en innfasingsperiode før 2008–2012 hvor Norge har en utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen. Kvotesystemet skulle gi incentiver til utslippsreduksjoner i de sektorer som ble omfattet, samtidig som man fikk etablert nødvendige institusjoner og rutiner (overvåking og rapportering av utslipp, register, sanksjonsapparat mv.) for kvotehandel. Med unntak for omfangsbestemmelsen i klimakvoteloven § 3 er den eksisterende klimakvoteloven i all hovedsak en implementering av EUs kvotedirektiv.

Regjeringen legger opp til at Direktiv 2003/87/EF av 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for klimagassutslipp i Det europeiske fellesskap og om endring av Rådets direktiv 96/61/EF (kvotedirektivet) på visse vilkår innlemmes i EØS-avtalen. Norge arbeider sammen med Island, Liechtenstein og EU-kommisjonen for å utforme en beslutning om hvordan denne innlemmelsen skal skje for EFTA/EØS-landene. En beslutning i EØS-komitéen om dette vil bli forelagt Stortinget for godkjennelse på vanlig måte. Denne prosessen er nærmere omtalt i kapittel 2.5. Innlemmelse av kvotedirektivet i EØS-avtalen gir føringer på utformingen av det norske kvotesystemet for 2008–2012 og senere perioder. Det innebærer at omfanget av dagens kvotesystem må utvides til å gjelde flere nye sektorer. Lovforslaget omfatter således endringer i klimakvoteloven om omfang av kvoteplikten og tildeling av kvoter for å tilpasse loven til forpliktelsene under Kyotoprotokollen i perioden 2008–2012 og til EUs kvotedirektiv. Det eksisterende kvotesystemet er i tillegg regulert gjennom klimakvoteforskriften fra 2005. Denne forskriften vil på et senere tidspunkt bli gjenstand for en separat høring og revisjon på bakgrunn av de endringer som gjøres i loven.

I henhold til EUs kvotedirektiv plikter Norge å legge frem en plan for statens tildeling av kvoter til kvotepliktig virksomhet for 2008–2012 (Nasjonal allokeringsplan «NAP»). Plikten til å legge frem en slik plan inntreffer etter nærmere angitte frister når EUs kvotedirektiv er tatt inn i EØS-avtalen. Planen må godkjennes i henhold til EØS-avtalens bestemmelser, se nærmere om dette i kapittel 2.5. Den nasjonale allokeringsplanen vil være basert på de vedtatte endringene i klimakvoteloven.

Departementet sendte ut et høringsnotat 15. mars 2007 med forslag til endringer i loven med frist 16. april for kommentarer. Synspunkter fra høringsinstansene er reflektert i den videre teksten. En oppsummering av høringsuttalelsene er gitt i kapittel 2.7.2.

2.2 Norges utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen

2.2.1 Internasjonale rammer for norsk klimapolitikk

Det viktigste rammeverket for internasjonalt klimasamarbeid er FNs rammekonvensjon om klimaendringer fra 1992 (i kraft 1994) med Kyotoprotokollen fra 1997 (i kraft 2005). På det første Partsmøtet under Kyotoprotokollen i Montreal i desember 2005 ble det fulle regelverket for protokollen formelt besluttet. Dette var en viktig milepæl i det globale arbeidet for å motvirke menneskeskapte klimaendringer. Regjeringen vil arbeide aktivt for at en mer omfattende og ambisiøs klimaavtale skal etterfølge Kyotoprotokollen.

Norge er etter Kyotoprotokollen forpliktet til å sørge for at de gjennomsnittlige årlige klimagassutslippene i forpliktelsesperioden 2008–2012 ikke er mer enn én prosent høyere enn i 1990. Dette tilsvarer 50,3 millioner tonn CO2 -ekvivalenter. Kyotoprotokollen åpner for at partene, som supplement til nasjonale tiltak, kan bruke Kyoto-mekanismene til å oppfylle utslippsforpliktelsen. Kyoto-mekanismene består av handel med utslippskvoter, prosjektsamarbeid mellom industriland som har ratifisert protokollen (JI) og prosjektsamarbeid med utviklingsland (CDM). Landene kan altså slippe ut mer enn det nivået som er spesifisert i utslippsforpliktelsen, dersom overskridelsen av vår tildelte kvotemengde motsvares av ervervede kvoter fra andre land etter de regler som gjelder under Kyoto-mekanismene. Kyoto-avtalen legger således til rette for en kostnadseffektiv klimapolitikk på tvers av land og sektorer. Kyoto-mekanismene er nærmere beskrevet i blant annet St.meld. nr. 54 (2000–2001) Norsk klimapolitikk (klimameldingen), St.meld. nr. 15 (2001–2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 Norsk klimapolitikk (Tilleggsmeldingen om klima), St.prp. nr. 49 (2001–2002) Om samtykke til ratifikasjon av Kyotoprotokollen og Ot.prp. nr. 13 (2004–2005) klimakvoteloven. Det vises også til omtalen av retningslinjer for statlig kjøp av kvoter under Kyoto-mekanismene i Revidert nasjonalbudsjett 2007.

2.2.2 Fremskrivninger av de norske klimagassutslippene for perioden 2008–2012

De norske utslippene av klimagasser var 54,0 millioner tonn CO2 -ekvivalenter i 2005 og 53,7 millioner tonn i 2006 (foreløpige tall). Fra 1990 til 2005 økte utslippene med om lag 8,5 prosent. Økningen skyldes at CO2 -utslippene har vokst med 23,9 prosent, noe som primært har skjedd som følge av kraftig aktivitetsvekst innen petroleumsvirksomhet, veitrafikk og skipsfart. Utslippene av de andre klimagassene er redusert med 26,8 prosent fra 1990 til 2005. Denne reduksjonen kan forklares hovedsakelig med kraftig fall i PFK-utslippene fra produksjon av aluminium og SF6 -utslippene fra produksjon av magnesium. For aluminium er reduksjonen kommet som resultat av teknologiforbedringer, mens det for magnesium er en kombinasjon av teknologiforbedringer, redusert aktivitet og etter hvert nedleggelse av produksjonen.

Utslippene i 2010 er anslått til 59,2 millioner tonn CO2 -ekvivalenter (jf. St.meld. nr. 1 (2006–2007) Nasjonalbudsjettet 2007). Figuren nedenfor viser fremskrevne klimagassutslipp for 2010 og 2020 fordelt på de ulike sektorene. Disse framskrivningene er basert på en videreføring av vedtatt og implementert politikk. Utslippene fra de virksomhetene som vil bli omfattet av kvotesystemet for perioden 2008–2012, utgjorde om lag 13 millioner tonn CO2 i 1990, 19 millioner tonn CO2 i 2005 og forventes å utgjøre 21–23 millioner tonn CO2 i 2010. Differansen mellom fremskrivningene midtveis i forpliktelsesperioden og det nivået Norge gjennom Kyotoprotokollen har fått tildelt av kvoter, er om lag 9 millioner tonn CO2 -ekvivalenter per år.

Figur 2.1 Utslipp av klimagasser fordelt på sektorer, 1990–2020. Totalt utslipp i 2010 og 2020 er i samsvar med fremskrivningene i nasjonalbudsjettet 2007.

Figur 2.1 Utslipp av klimagasser fordelt på sektorer, 1990–2020. Totalt utslipp i 2010 og 2020 er i samsvar med fremskrivningene i nasjonalbudsjettet 2007.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå/Finansdepartementet

Det er anslått at de norske klimagassutslippene i 2010 ville blitt i størrelsesordenen 8,5–11,1 millioner tonn høyere enn nivået på om lag 59 millioner tonn CO2 -ekvivalenter dersom Norge ikke hadde gjennomført klimarelaterte virkemidler og tiltak siden 1990 (jf. Norges fjerde kommunikasjon under Klimakonvensjonen, se http://unfccc.int/resource/docs/natc/nornc4.pdf). Dette innebærer at klimagassutslippene i 2010 kunne blitt rundt 70 millioner tonn CO2 -ekvivalenter uten en aktiv klimapolitikk.

2.3 Regjeringens politikk for å oppfylle utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen

2.3.1 Virkemiddelbruken overfor utslipp av klimagasser

Regjeringen legger opp til en bred tilnærming for å innfri Norges utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen. Forpliktelsen skal oppfylles gjennom en kombinasjon av nasjonale tiltak og bruk av Kyoto-mekanismene, der en betydelig del av utslippsreduksjonene skjer gjennom nasjonale tiltak, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005–2006) Om endring av St.prp. nr. 1 om statsbudsjettet 2006. Kvotesystemet utgjør en sentral del av regjeringens samlede politikk for å oppfylle forpliktelsene i Kyoto-avtalen sammen med avgifter, utslippskrav i medhold av forurensningsloven samt avtaler mellom myndighetene og industrien. Eksisterende virkemidler er mer utfyllende beskrevet blant annet i Norges fjerde nasjonale kommunikasjon under Klimakonvensjonen og i statsbudsjettet for 2007. En bredere presentasjon av virkemidler og tiltak fremover blir gitt i regjeringens klimamelding. Det vises også til omtalen av retningslinjer for statlig kjøp av kvoter under Kyoto-mekanismene i Revidert nasjonalbudsjett 2007.

Regjeringen vil våren 2007 legge frem for Stortinget en melding om klimapolitikken, som blant annet vil omhandle regjeringens langsiktige klimamål og sektorvise klimahandlingsplaner. Stortingsmeldingen vil også være en første oppfølging av lavutslippsutvalgets anbefalinger. Lavutslippsutvalget som leverte sin innstilling 4. oktober 2006, har utredet hvordan Norge kan redusere sine utslipp av klimagasser fra dagens nivå til et nivå som er 50–80 prosent lavere enn det nivået som svarer til utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen (én prosent høyere enn 1990-utslippene).

2.4 EUs kvotedirektiv

2.4.1 Nærmere om forholdet til EUs kvotedirektiv

EUs kvotedirektiv, direktiv 2003/87/EF av 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for klimagassutslipp i Det europeiske fellesskap og om endring av Rådets direktiv 96/61/EF (kvotedirektivet) etablerte fra og med 2005 et system for kvotehandel med klimagasser i EU med formål å redusere EUs utslipp av klimagasser på en kostnadseffektiv måte. Direktivet med tilhørende rettsakter og annen informasjon, blant annet om tildelingsplaner og revisjonsprosess, kan finnes på hjemmesiden til DG Miljø: http://ec.europa.eu/environment/climat/emission.htm. I Ot.prp. nr. 13 (2004–2005) klimakvoteloven er det på side 32–36 redegjort nærmere for innholdet i EUs kvotedirektiv. Kvotedirektivet vil videre bli gjenstand for en nærmere behandling ved foreleggelsen til Stortinget om å innlemme dette i EØS-avtalen.

Da klimakvoteloven ble vedtatt, var det intensjonen at det norske kvotesystemet snarest mulig skulle kobles opp til EUs kvotesystem. Norge ønsket i utgangspunktet å gjøre dette ved en gjensidig anerkjennelse av hverandres kvoter i EUs og det norske kvotesystemet. EU-kommisjonen ønsker imidlertid at direktivet innlemmes i EØS-avtalen, blant annet på grunn av betydningen for det indre markedet. Regjeringen åpnet for en slik innlemmelse i mars 2006. Dette krever en beslutning i EØS-komitéen, hvor Island og Liechtenstein også må slutte seg til. Senere i 2006 åpnet disse landene for dette, og de arbeider nå sammen med Norge og Kommisjonen for å utforme de materielle og institusjonelle tilpasningene som EFTA/EØS-landene trenger. Bestemmelsene i gjeldende klimakvotelov med forskriften samsvarer på denne bakgrunn i all hovedsak med bestemmelsene i direktivet og tilhørende rettsakter, med unntak blant annet for bestemmelsen i § 3 om kvotesystemets omfang, se nærmere under kapittel 2.6.

I henhold til kvotedirektivet skal det settes en tallfestet begrensning på de kvotepliktige virksomhetenes bruk av kvoter fra de prosjektbaserte mekanismene Felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen. Direktivet har imidlertid ingen begrensninger for et lands kvotepliktige bedrifters kjøp av kvoter utstedt fra andre EU-land for å innfri kvoteplikten. EU-kommisjonen kategoriserer kvotesystemet som et nasjonalt virkemiddel. EU ønsker å bidra til å etterleve Kyotoprotokollens krav om supplementaritet blant annet ved å begrense bruken av de prosjektbaserte mekanismene, mens det ikke kan settes tilsvarende begrensninger for bruk av kvoter fra andre EU-land. For Norges del legges det til grunn at ethvert kjøp av kvoter fra andre land vil innebære bruk av Kyoto-mekanismene, uansett om det er kvoter utstedt i EUs kvotesystem eller gjennom de prosjektbaserte mekanismene. Spørsmålet om supplementaritet er knyttet til Kyotoprotokollen. EU-kommisjonen ønsker imidlertid i utgangspunktet at Norge skal gjennomføre de samme reglene i sitt kvotesystem som EU-landene, og det er ennå ikke avklart om Norge vil bli bundet av denne bestemmelsen, se kapittel 2.5. Kommisjonen har i de nasjonale allokeringsplanene for 2008–2012 redusert flere av landenes forslag til tak på bruken av disse mekanismene og har ofte lagt seg på et tak i størrelsesorden ti prosent av den samlede kvotemengden.

2.4.2 Tildeling av kvoter i EU for perioden 2008–2012

Gjennom en streng vurdering av EU-landenes nasjonale kvotetildelingsplaner vil det i praksis være EU-kommisjonen som fastsetter det totale kvotetaket i EUs kvotesystem for perioden 2008–2012. Medio mai 2007 har EU-kommisjonen vurdert tildelingsplanene til 21 av EUs medlemsland. Kun tre av landene, Storbritannia, Frankrike og Slovenia, har fått godkjent kvotetaket uten krav om reduksjoner. Totalt har EU-kommisjonen krevd en reduksjon av den samlede kvotemengden på over 180 millioner tonn per år, tilsvarende et kutt på ni prosent sammenlignet med det landene foreslo i sine tildelingsplaner. Kommisjonen har også redusert potensialet for bruk av kvoter fra CDM/JI-prosjekter i EUs kvotesystem med om lag 70 millioner tonn per år.

Samtidig som kvotetaket og grensen for bruk av CDM/JI-kvoter blir satt på EU-nivå, har medlemslandene stor frihet til å utforme nasjonale regler for tildelingen av kvoter på installasjonsnivå. Også regler for behandling av nye installasjoner, nedleggelser og auksjonering av kvoter blir i stor grad bestemt på nasjonalt nivå innenfor de generelle reglene som følger av kvotedirektivet og av annen EU-rett, så som reglene om statsstøtte. Det er her betydelige forskjeller mellom EU-landene.

Når det gjelder tildelingen av kvoter på installasjonsnivå, er hovedtrenden i EU at tildelingen skjer med utgangspunkt i historiske utslipp i utvalgte referanseår («grandfathering»), ofte i kombinasjon med elementer av projeksjoner og/eller normtildeling («benchmarks»). Ved bruk av «grandfathering» er referanseperioden typisk tre eller flere år i perioden 1996–2005. I Sverige, Danmark og Finland er tildelingen på installasjonsnivå basert på historiske utslipp, mens tildelingsprosenten varierer mellom landene og mellom sektorer i hvert land. Tyskland, Spania, Ungarn og Storbritannia er eksempler på land som har et betydelig innslag av normtildeling, dvs. tildeling av kvoter basert på best tilgjengelig teknologi, hovedsakelig i energisektoren.

Alle EU-land har satt av en reserve for nye installasjoner i sine tildelingsplaner. Reserven skal dekke både nyetableringer og utvidelser av eksisterende installasjoner. I gjennomsnitt utgjør reservene om lag seks prosent av den totale allokeringen. De fleste land har reserver som er tilgjengelige for alle installasjoner. Hvis reserven tar slutt før periodens utløp, må nye installasjoner som regel kjøpe kvotene de trenger i markedet. Noen land legger også opp til å kjøpe kvoter for å fylle opp reserven hvis den tømmes i løpet av perioden.

Det er ti av EU-landene som har satt av kvoter til salg i perioden 2008–2012. Totalt sett utgjør dette om lag 38 millioner tonn per år, mindre enn to prosent av den samlede kvotemengden. De fleste av disse landene vil holde åpne auksjoner hvor alle som har en konto i et EU-register, kan delta. Det viktigste unntaket er Italia som ønsker å selge den største delen av kvotene i auksjoner hvor kun nasjonale kullkraftverk kan delta, noe EU-kommisjonen ikke utelukker kan innebære utilbørlig forskjellsbehandling. Noen land vurderer også å selge kvoter direkte inn i markedet, for eksempel gjennom meglere.

2.5 Norge og EUs kvotedirektiv

De prinsippene for tildeling av vederlagsfrie kvoter som er foreslått i kapittel 3.2, bygger på at Norge i forhandlingene om tilpasninger til kvotedirektivet får unntak fra artikkel 10 som begrenser salg av kvoter til maksimalt ti prosent av den samlede kvotemengden i 2008–2012. Norge arbeider også for at vi ikke skal bli bundet av kravet om å begrense bruk av de prosjektbaserte mekanismene Felles gjennomføring (JI) og Den grønne utviklingsmekanismen (CDM). Dersom man ikke får unntak fra bestemmelsen om tak på bruk av mekanismene, vil regjeringen i kvoteforskriften komme tilbake til hvordan en slik begrensning skal gjennomføres. Det åpnes eventuelt for en differensiering basert på hvor stor mengde vederlagsfrie kvoter den enkelte installasjon er tildelt. Det arbeides for øvrig også med tilpasninger knyttet til Island og Liechtensteins spesielle forhold. Frister og prosedyrer som er beskrevet i direktivet må også tilpasses det forholdet at direktivet ikke kan bli formelt innlemmet i EØS-avtalen før tidligst høsten 2007.

Det har også vist seg å være krevende å utforme en institusjonell struktur og avklare ansvarsforhold og kompetanse når det gjelder behandling av tildelingsplaner og andre spørsmål innenfor EFTA-pillaren, i og med at det der ikke finnes noen institusjon som fullt ut har de samme funksjoner som Kommisjonen har i EU.

I sine høringsuttalelser er Næringslivets Hovedorganisasjon og Norsk Industri skeptiske til myndighetenes tilpasningsforhandlinger med EU, og mener at dette har forsinket prosessen med tilknytning til EUs kvotesystem. Til dette vil departementet bemerke at de pågående tilpasningsforhandlingene med EU er sentrale for både regjeringens ambisjoner for kvotesystemet for 2008–2012, og av hensyn til grunnleggende kompetansespørsmål knyttet til EØS-avtalen. Det skal videre bemerkes at prosessen overfor EU på dette punkt har tatt tid, blant annet på grunn av at EU-kommisjonen har hatt en stor arbeidsbelastning med godkjennelsesprosedyren for de nasjonale allokeringsplanene for medlemslandene, i tillegg til at de øvrige EFTA-landene har hatt innspill i forbindelse med disse forhandlingene.

En beslutning i EØS-komitéen om innlemmelse av kvotedirektivet i EØS-avtalen kan tidligst finne sted i juli 2007. Etter at en slik beslutning er fattet, vil regjeringen fremme en sak for Stortinget på vanlig måte. Beslutningen vil kunne tre i kraft når Stortinget har samtykket, hvilket forventes å kunne skje i høstsesjonen 2007.

Kvotedirektivet krever at landene legger frem en tildelingsplan for godkjenning. Denne planen blir kommentert av medlemslandene og godkjent med eventuelle endringer av Kommisjonen. Det forventes at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) vil få en rolle i å godkjenne tildelingsplaner og søknader om inkludering av andre virksomheter og gasser i kvotesystemet for EFTA-landene etter de regler som gjelder under EØS-avtalen, herunder i samsvar med reglene om offentlig støtte. Elementene i Norges tildelingsplan er i hovedsak presentert i denne proposisjonen.

2.6 Erfaringer med det norske kvotesystemet for 2005–2007

Den norske klimakvoteloven og utformingen av det norske kvotesystemet for 2005–2007 ligger nært opp til EUs kvotesystem, både når det gjelder omfang av kilder og gasser som har kvoteplikt og andre mer tekniske elementer. Det eksisterende kvotesystemet omfatter de samme utslippene av CO2 som EUs kvotedirektiv, med unntak for utslipp som allerede er dekket av CO2 -avgift. Energianleggene på kontinentalsokkelen, treforedlingsindustrien og andre større energianlegg på land som betaler CO2 -avgift, er derfor ikke kvotepliktige i Norge i perioden 2005–2007.

Kvotesystemet for 2005–2007 omfatter således utslipp av CO2 fra energianlegg som ikke betaler CO2 -avgift (blant annet fra bedrifter innen bransjene ilandføring av olje og gass, gassraffinering, petrokjemi og gasskraftverk), oljeraffinerier, koksverk, jern- og stålprodusenter og produsenter av sement, kalk, glass, glassfiber og keramiske produkter. Ved vedtakelsen av klimakvoteloven ble det imidlertid lagt opp til at CO2 -utslippene fra energianlegget på Snøhvit skulle betale CO2 -avgift istedenfor å ha kvoteplikt i 2005–2007. Utslipp fra kvotepliktige virksomheter i 2005 utgjorde om lag 13 prosent av Norges samlede CO2 -utslipp i 2004, og om lag 10 prosent av Norges samlede utslipp av klimagasser i 2004. Det forventes at andelen av samlede klimagassutslipp som omfattes av kvotesystemet øker til nærmere 15 prosent i 2007.

Kvotene for perioden 2005–2007 ble tildelt vederlagsfritt til de kvotepliktige. Hovedregelen for tildelingen var at bedriftene skulle tildeles kvoter tilsvarende 95 prosent av sine gjennomsnittlige utslipp i årene 1998–2001, eller 95 prosent av et anslått behov for perioden (blant annet ved å ta i bruk beste tilgjengelige teknikker) for de bedriftene hvor art eller omfang av virksomheten var vesentlig endret etter 2001. Dette førte til en tildeling på gjennomsnittlig 91 prosent av de utslippene bedriftene la til grunn i sine søknader. I praksis ble 46 av 51 tildelingsvedtak basert på unntaksreglene om tildeling på grunnlag av prognoser. I henhold til klimakvoteloven traff forurensningsmyndigheten ved oppstart av perioden vedtak om det antallet kvoter som tildeles hver enkelt kvotepliktig for hele perioden 2005–2007. Det foretas imidlertid en årlig utdeling av de tildelte kvotene.

Det ble i Ot.prp. nr. 13 (2004–2005) vist til at kvotesystemet for 2005–2007 er en prøvefase og det kunne bli behov for å endre systemet på flere områder basert på erfaringene med dette og utviklingen av kvotesystemet i EU. Etablering av et kvotesystem har gitt et viktig og langsiktig signal om at det er en pris knyttet til klimagassutslipp. Gjennom å ha utviklet og prøvet ut de mer «tekniske» elementene knyttet til et kvotesystem som rapporteringsrutiner, kontroll mv., har både myndigheter og kvotepliktige bedrifter også fått praktisk erfaring med systemet.

I 2005 fikk 51 bedrifter utslippstillatelse for kvotepliktige utslipp av CO2 . 32 bedrifter rapporterte kvotepliktige utslipp til Statens forurensningstilsyn i 2005 og 35 i 2006. De bedriftene med utslippstillatelse som ikke hadde kvotepliktige utslipp i 2005 og 2006, er enten ikke etablert ennå, eller de anvendte kun brensler som ikke fører til kvotepliktige utslipp, typisk mineralolje som det betales CO2 -avgift for. Rapporteringsordningen og Statens forurensningstilsyns kontroll av utslippene har fungert bra og gitt et godt grunnlag for innlevering av kvoter. Flere virksomheter må imidlertid regne med å gjennomføre tiltak for å redusere usikkerheten i kartleggingen av sine kvotepliktige utslipp, for eksempel å installere nytt måleutstyr. Innlevering av kvoter har også funnet sted i samsvar med fristen 1. mai. Det har således ikke vært forhold som har gjort det nødvendig å bruke sanksjonsapparatet i klimakvote­loven.

En rekke bedrifter søkte om kvoter på grunnlag av planer om oppstart og/eller overgang fra olje til gass i perioden 2005–2007. Den årlige utdeling av kvotene til bedriftenes konti er avhengig av at bedriftene kan sannsynliggjøre at en slik overgang faktisk vil finne sted. I den første delen av perioden var gassprisen relativt høy, og dette har bidratt til å gjøre en slik overgang mindre aktuell. I alt har 18 bedrifter fått endret sin utslippstillatelse av Statens forurensningstilsyn etter oppgjøret for 2005 fordi disse har rapportert at de ikke vil gjennomføre en overgang til gass som planlagt. Fra 2008 legges det opp til at utslipp også fra bruk av olje inkluderes i kvotesystemet. Det vil da ikke lenger være usikkerhet omkring kvoteplikt på grunnlag av valg av fossil energibærer. Bedriftene vil også stå overfor et mer kostnadseffektivt system siden prisen på utslipp av CO2 vil være uavhengig av valg av energibærer.

Norge har ikke hatt et operativt elektronisk kvoteregister så langt i 2005–2007. Dette skyldes at det norske kvotesystemet ikke har vært koblet til EUs kvotesystem, og EU-kommisjonen har derfor ikke villet godkjenne det norske kvoteregisteret for oppkobling mot EUs kvoteregistre. Norge har imidlertid anskaffet et registersystem som er utviklet i Storbritannia, og som brukes av en rekke europeiske land. Statens forurensningstilsyn er klar til å sette dette i funksjon når koblingen til det europeiske systemet er etablert. Dette registeret vil også oppfylle tekniske og funksjonelle krav til registeret under Kyotoprotokollen.

2.7 Høringen av regjeringens forslag til kvotesystem for 2008–2012

2.7.1 Høringsinstansene

Miljøverndepartementet sendte 15. mars 2007 et notat med forslag til kvotesystem for 2008–2012 og utkast til endring av klimakvoteloven på høring. Høringsnotatet ble dessuten lagt ut til allmenn høring på Miljøverndepartementets nettsider. Høringsfristen ble satt til 16. april 2007. Adressatene for høringen følger som vedlegg.

Det kom inn 71 høringsuttalelser. Følgende instanser har avgitt realitetsmerknader til høringsnotatet:

  • Finansdepartementet

  • Fornyings- og administrasjonsdepartementet

  • Nærings- og handelsdepartementet

  • Havforskningsinstituttet

  • Konkurransetilsynet

  • Norsk Petroleumsinstitutt

  • Statistisk sentralbyrå

  • Aust-Agder fylkeskommune

  • Vest-Agder fylkeskommune

  • Avinor AS

  • Enova SF

  • Statkraft AS

  • Cicero

  • Bellona

  • Framtiden i våre hender

  • Greenpeace

  • Norges Naturvernforbund og Natur og Ungdom

  • WWF-Norge

  • Zero

  • Energibedriftenes Landsforening

  • Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)

  • NHO Luftfart

  • Norsk Industri

  • Norsk Naturgassforening og Norsk gassforum

  • Norsk Fjernvarme

  • Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

  • Oljeindustriens Landsforening

  • Sparebankforeningen i Norge

  • Akademikerne (Naturviterne)

  • Landsorganisasjonen i Norge (LO)

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

  • Avfall Norge

  • BKK Produksjon AS

  • Borregaard

  • Gassco AS

  • Hydro Polymers AS og Noretyl AS

  • Industri Energi

  • Kronos Titan AS

  • Lyse Energi AS

  • Maxit Leca Rælingen

  • Naturkraft AS

  • Norcem A/S

  • Nordkalk Oyj Abp

  • NorFraKalk AS

  • Norsk Hydro ASA

  • Norsk Spesialolje AS

  • Orkla Exolon AS

  • Statoil ASA

  • Verdalskalk A/S

  • Yara International ASA

2.7.2 Generelle synspunkter fra høringsrunden

Det generelle inntrykket fra høringsrunden er at tilnærmet samtlige høringsinstanser, herunder representantene for miljøbevegelsen, er positive til regjeringens beslutning om å innta EUs kvotedirektiv i EØS-avtalen, og til bruk av kvoter som virkemiddel i klimapolitikken. En rekke høringsuttalelser gir videre uttrykk for at kvotesystemet bør utvides til å gjelde flere sektorer, og da særlig transportsektoren. Det uttales imidlertid at Norge i hovedsak bør følge hva EU gjør på dette området, og ikke etablere egne regimer på siden av dette. Deler av miljøbevegelsen understreker viktigheten av å bruke forurensningsloven i tillegg til kvotesystemet. Cicero peker på nødvendigheten av å opprettholde et system med avgifter parallelt med kvotesystemet, da et kvotesystem ikke alltid vil gi tilstrekkelige incentivvirkninger til å iverksette utslippsreduksjoner. For øvrig vises til behandlingen av høringsinstansenes synspunkter på omfanget av kvotesystemet for 2008–2012 under kapittel 3.

Næringslivets Hovedorganisasjon og Norsk Industri uttrykker seg kritisk til myndighetenes tilpasningsforhandlinger med EU. Det vises til at norske bedrifter ikke har fått tatt del i EUs prøvehandel i perioden 2005–2007, og at Norge er svært forsinket i arbeidet med å få på plass et kvotesystem fra 1. januar 2008. Det vises til at dette blant annet skyldes at Norge gjennom særlige tilpasninger har ønsket å få handlefrihet i forhold til direktivet på områder som ikke kan aksepteres av EU, og at man nå må legge seg så tett som mulig opp til EUs kvotedirektiv og praktiseringen av dette.

Fra flere av høringsinstansene, herunder Næringslivets Hovedorganisasjon og Norsk Industri, er det vist til at lovutkastet legger opp til en for utstrakt bruk av forskriftshjemler.

2.7.3 Merknader vedrørende metoden for tildeling av vederlagsfrie kvoter

Næringslivets Hovedorganisasjon, Norsk Industri, Oljeindustriens Landsforening og Energibedriftenes Landsforening ønsker generelt en mer harmonisert tildeling av vederlagsfrie kvoter med EU. Særlig gjelder dette etablering av en reserve for alle nykommere, ikke bare produksjon av gasskraft. Også Landsorganisasjonen i Norge mener at det bør tildeles vederlagsfrie kvoter til ny og utvidet virksomhet utover gasskraftverk. Både Næringslivets Hovedorganisasjon, Energibedriftenes Landsforening og Statoil mener at det i høringsnotatet legges opp til et unødvendig stort kvoteoverskudd på 6 millioner tonn per år, og at det derfor er rom for å tildele vederlagsfrie kvoter til ny og utvidet virksomhet i prosessindustrien og flere kvoter til gasskraftverk, enn hva det legges opp til.

Norsk Industri foreslår å avsette vederlagsfrie kvoter til miljøvennlige kapasitetsutvidelser og nyetableringer over en viss terskel for perioden 2008–2012. Høringsuttalelsene til Næringslivets Hovedorganisasjon, Norsk Industri og Oljeindustriens Landsforening er generelt opptatt av at konkurranseutsatt virksomhet ikke svekkes vis-à-vis konkurrenter i EU, og at kvotepliktige virksomheter gis forutsigbare rammevilkår på lengre sikt. Det understrekes at det norske kvotesystemet bør være likt EUs også etter 2012, og at myndighetene ikke nå bør si noe om at det ikke skal tildeles vederlagsfrie kvoter i Norge etter 2012. Både Næringslivets Hovedorganisasjon og Norsk Industri foreslår at mengden vederlagsfrie kvoter økes til 10 millioner tonn og støtter forslaget om fritak fra CO2 -avgift for kvotepliktig fastlandsindustri. Begge støtter at offshorenæringen ikke tildeles vederlagsfrie kvoter. Oljeindustriens Landsforening mener at differansen mellom CO2 -avgiften offshore og kvotepris skal plasseres inn i et klimatiltaksfond.

Norsk Industri etterlyser avbøtende tiltak for karbontillegget i kraftprisen som følge av kvotehandelen og mener kraftprisøkningen som følger av industrikraftavtalenes utløp, ikke er bærekraftig for prosessindustrien. Landsorganisasjonen i Norge slutter seg til dette synspunktet og mener økt avskrivningssats og innføring av investeringsstøtte til klimareduserende teknologi/utstyr bør ses i sammenheng med innføringen av kvotesystemet. Fagforbundet Industri Energi mener at regjeringen ikke nå må binde seg i forhold til kvotetildelingen post 2012. På grunn av økte kraftpriser forårsaket av det europeiske kvotesystemet uttales det bekymring for norsk og europeisk prosessindustri.

En rekke enkeltbedrifter gir uttrykk for et tilsvarende syn på den foreslåtte tildelingsmåten for vederlagsfrie kvoter som Næringslivets Hovedorganisasjon og Norsk Industri. Det vises til at man har hatt forventinger om å bli behandlet på samme måte som bedrifter i EU, jf. det norske kvotesystemet for 2005–2007. Enkelte bedrifter, herunder Gassco Kårstø, Maxit Leca Rælingen, Verdalskalk as og NorFraKalk, uttaler at et system hvor det ikke tildeles vederlagsfrie kvoter for utvidelser og nyetableringer etter 2002, vil påføre virksomhetene betydelige merkostnader i forhold til konkurrerende virksomhet i EU, noe som vil kunne få betydning for muligheten for videre drift i Norge.

En samlet miljøbevegelse, med unntak av Bellona, mener at alle kvotene bør selges. Bellona viser til at det ikke er noen forskjell på incentivene for utslippsreduksjoner hvorvidt kvotene selges eller gis ut gratis, og at det å gjøre noe annet enn EU åpner for såkalt karbonlekkasje. Miljøbevegelsen stiller seg positivt til at det gis kvoter på historisk grunnlag dersom det skal gis vederlagsfrie kvoter. Bellona ønsker at det opprettes en kvotereserve for enkelte bransjer basert på benchmarking, slik at en sementering av eksisterende bedriftsstruktur unngås.

Også Cicero og Statistisk sentralbyrå uttaler seg skeptisk til tildeling av vederlagsfrie kvoter. Statistisk sentralbyrå mener likevel at det foreslåtte systemet vil være mer effektivt enn dagens norske system. De mener en svakhet med det nåværende systemet er at nye bedrifter får tildelt kvoter, og at eksisterende bedrifter kan få tildelt flere kvoter ved økt aktivitet. En slik regel gjør ifølge Statistisk sentralbyrå at CO2 -prisen ikke tas skikkelig hensyn til i investeringsbeslutningene. Investeringsbeslutningene påvirker i sterk grad den langsiktige utslippsutviklingen i økonomien. Statistisk sentralbyrå er videre positiv til signalene om at det ikke kan forventes at det vil bli tildelt vederlagsfrie kvoter etter 2012, fordi det motsatte kan forhindre fornuftig omstilling og at en vesentlig forskjellsbehandling mellom ny og gammel virksomhet er vanskelig å forsvare over tid.

2.7.4 Etableringen av en kvotereserve til nye gasskraftverk som skal basere seg på fangst og lagring av CO2 og høyeffektive kraftvarmeverk

Næringslivets Hovedorganisasjon, Energibedriftenes Landsforening, Naturkraft, Norsk Naturgassforening og Statoil uttaler at gasskraftverk i Norge må få samme rammebetingelser som i resten av Europa. Ellers vil nye innvesteringer i slike kraftverk bli negativt påvirket, og det vises til den vanskelige kraftsituasjonen i Norge. Regjeringens forslag vil kunne føre til at kapasitetsøkningen kommer i andre enden av gass- og kraftforbindelsen med Tyskland og Nederland. Dette vil ikke bedre miljøet, men føre til økt import og mindre verdiskaping for Norge. Næringslivets Hovedorganisasjon mener at det også bør avsettes kvoter til gasskraftverk som skal rense CO2 for å gjøre systemet robust i forhold til mulige forsinkelser i ferdigstillelsen av renseanlegget. Energibedriftenes Landsforening mener at det ikke bør stilles krav om rensing for å kunne få kvoter fra gasskraftverkreserven siden de totale utslippene allerede er gitt for perioden. Statkraft mener det bør settes av tilstrekkelig med kvoter for ny kraftproduksjon og miljøvennlig omlegging i årene fremover. De peker på et betydelig potensial i varmeproduksjon hvor fyringsolje kan erstattes med fjernvarme med lavere klimagassutslipp. Statkraft ønsker at tildeling til gasskraft baseres på beste tilgjengelig teknologi (BAT).

En tilnærmet samlet miljøbevegelse er negativ til en kvotereserve til gasskraftverk og mener at disse ikke bør tildeles vederlagsfrie kvoter. Norges Naturvernforbund og Natur og Ungdom mener at en eventuell kvotereserve til gasskraftverk kan brukes for å premiere implementering av CO2 -håndtering. Overskudd fra kvotereserven må slettes, ikke selges. Statistisk sentralbyrå stiller seg kritisk til en spesialbehandling av nye gasskraftverk og mener at dersom disse ikke er lønnsomme uten vederlagsfrie kvoter, er det sannsynlig at produksjonen ikke er samfunnsøkonomisk lønnsom.

2.7.5 Øvrige merknader

En samlet miljøbevegelse mener at det må stilles kvalitetskrav til bruk av kvoter fra CDM. Kjøp av «hot air» fra Russland og Øst-Europa må unngås. Greenpeace mener CO2 -fangst fra kullkraftverk i Kina ikke er akseptabelt som CDM-prosjekt. Bellona er skeptisk til at petroleumssektoren skal dekke en så stor del av det norske kvoteunderskuddet, da det innebærer at staten mister kontroll over hvilke kvoter som brukes til oppfylling av utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen, jf. varierende kvalitet på CDM-prosjekter. Norges Naturvernforbund og Natur og Ungdom vil ha et tak på ti prosent på installasjonsnivå for bruk av CDM/JI i oppgjør for kvoteplikten.

Oljeindustriens Landsforening og Statoil ASA mener det ikke bør settes begrensninger på bedriftenes bruk av Kyoto-mekanismene. Dette gjelder særlig i forhold til petroleumsvirksomheten. Oljeindustriens Landsforening mener at de kvotepliktige bør kunne spare kreditter til en etterfølgende forpliktelsesperiode.

Norsk Fjernvarme viser til at fra 2008 vil utslipp fra forbrenning av avfall prises høyere enn fossilt brensel som olje og gass. Dette er dårlig miljøpolitikk, og det bør legges opp til en ordning som gir incitament til energigjenvinning.

Enova viser til at kvotesystemet vil medføre en overgang til bruk av elektrisitet. Det er derfor viktig at systemet følges opp med økt fokus og informasjon om alternativ energi, så som biobrensel, bruk av varmepumper med mer.

2.7.6 Departementets vurderinger

Departementet bemerker at det kun er enkelte høringsinstanser som uttaler seg kritisk til bruk av kvoter, og at de aller fleste stiller seg positive til kvoter som virkemiddel i klimapolitikken. Det samme gjelder for Norges tilknytning til EUs kvotesystem. Et overveiende flertall av høringsinstansene er videre tilhengere av en utvidelse av kvotesystemet til flere sektorer, og da særlig til samferdselssektoren. Enkelte gir imidlertid uttrykk for at Norge her bør følge den samme planen som EU, og at det ikke bør utvikles særnorske tiltak på dette området.

Det bemerkes videre at et stort antall høringsinstanser er av det prinsipielle syn at kvoter ikke bør tildeles de kvotepliktige vederlagsfritt. Det store flertall av uttalelser på dette punkt mener likevel at Norge må følge praksisen i EU.

Departementet ønsker å fastholde den metode for tildeling av vederlagsfrie kvoter basert på historiske utslipp som ble foreslått i høringsbrevet. Generelt vil vederlagsfrie kvoter bidra til å gjøre forurensende industri mer lønnsom enn om den måtte betale for kvotene. Det er viktig at nye virksomheter tar høyde for kostnadene knyttet til utslippene i sine investeringsbeslutninger. Departementet er uenig i at dette vil hindre videreutvikling av norsk industri og motvirke nødvendige omstillinger. En kostnad knyttet til utslippene av klimagasser vil gi incentiver til en mer bærekraftig næringsstruktur.

Departementet er av den oppfatning at det systemet for tildeling av kvoter for 2008–2012 som her foreslås, utgjør enn riktig balanse mellom hensynene til situasjonen for eksisterende virksomheter, slik at deres finansielle situasjon ikke forverres nevneverdig, og kvotesystemets rolle som klimavirkemiddel. Det foreslåtte systemet utgjør også en balansert overgang i forhold til regjeringens målsetting om at det ikke skal tildeles slike kvoter i EU-systemet etter 2012. Det skal videre bemerkes at de høringsinstansene som har uttalt seg negativt til forslaget, i hovedsak uttaler seg prinsipielt mot at Norge har andre tildelingsregler for kvoter enn EU. Det er bare et fåtall bedrifter som eksplisitt viser til at den aktuelle tildelingsmetoden vil påføre dem en vesentlig kvotekostnad sammenlignet med situasjonen for deres konkurrenter i EU.

Flere høringsinstanser uttaler seg kritisk til at klimakvoteloven i stor utstrekning er en fullmaktslov. Dette er blant annet en følge av at en rekke forhold til EUs kvotedirektiv ennå ikke er avklart, og at en lovendring ikke kunne avvente dette dersom kvotesystemet skal være på plass fra 1. januar 2008. En annen årsak er at det området som reguleres i loven gjennomgående er av svært teknisk karakter, for eksempel måling og kontroll av den kvotepliktiges utslippsregnskap. Her vil det kunne være behov for å gi mer utfyllende bestemmelser gjennom forskrift. Det skal videre bemerkes at de aktuelle forskriftshjemlene også gjaldt for kvotesystemet 2005–2007, og at forslaget til lovendringer i liten grad utvider disse. Departementet er ikke kjent med at dette har skapt prinsipielle eller praktiske problemer og har et klart inntrykk av at samarbeidet mellom næringslivet og forurensningsmyndighetene ved innføringen av kvotesystemet har fungert godt. Det legges videre opp til at det settes av god tid til høring og dialog med de berørte partene før fastsettelsen av forskrifter.

Til dokumentets forside