3 Departementets adgang til å instruere UDI på statsborgerfeltet
3.1 Bakgrunn
Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) kapittel VI inneholder generelle regler om klage og omgjøring av forvaltningsorganers vedtak. Disse reglene gjelder med mindre annet er bestemt i lov. Etter forvaltningsloven § 28 skal klage på et vedtak gå til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorganet som traff vedtaket. Arbeids- og inkluderingsdepartementet er dermed klageinstans for vedtak etter gjeldende lov om statsborgerskap (lov 8. desember 1950 nr. 3 om norsk riksborgarrett). Det følger av forvaltningens hierarkiske oppbygning at et overordnet organ har full instruksjonsmyndighet over underordnet organ, med mindre annet er bestemt i lov. Departementet har dermed full instruksjonsmyndighet overfor UDI i statsborgersaker. Det betyr at departementet kan instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse, saksbehandling, hvilket faktum som skal legges til grunn, samt utfallet i enkeltsaker.
I ny lov om statsborgerskap er det ikke lenger departementet, men UNE som er klageinstans, se § 27. Departementets instruksjonsmyndighet etter § 28 er begrenset, og tilsvarer utlendingsloven § 38 frem til den ble endret ved lov av 10. juni 2005 nr. 50, se omtalen under punkt 2.1. Paragraf 28 i ny lov om statsborgerskap lyder:
«Departementet kan instruere om lovtolking og skjønnsutøvelse når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, og om avgjørelsen av enkeltsak som innbefatter slike hensyn. For øvrig kan departementet verken instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker.
Departementet kan instruere om prioriteringen av saker.»
Hovedregelen om at departementet ikke kan instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker gjelder både overfor UNE og UDI, de to instansene som skal treffe vedtak etter ny statsborgerlov.
3.2 Ordningen etter utlendingsloven
Instruksjonsmyndigheten som følger av forvaltningens hierarkiske oppbygning, se punkt 3.1, er bakgrunnen for ordlyden i utlendingsloven § 38, hvor det gjøres unntak fra denne normalordningen om instruksjonsmyndighet i forvaltningen. Utlendingsloven § 38 første ledd lyder:
«Departementet kan ikke instruere om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan heller ikke instruere Utlendingsnemnda om lovtolking eller skjønnsutøvelse.»
Det følger motsetningsvis av bestemmelsen at departementet kan gi UDI (og politi og utenriksstasjoner, i den utstrekning disse utøver myndighet etter utlendingsloven) generelle instrukser om lovtolking og skjønnsutøvelse. Det følger også motsetningsvis at departementet kan gi UNE generelle instrukser om saksbehandling.
Departementet har likevel instruksjonsmyndighet overfor både UDI og UNE i enkeltsaker, når hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende. Utlendingsloven § 38 tredje ledd første punktum lyder:
«For å ivareta hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn kan departementet instruere uavhengig av begrensningene i første ledd.»
3.3 Begrunnelsen for ordningen etter utlendingsloven
Begrunnelsen for regelen om instruksjonsmyndighet i utlendingsloven § 38 fremgår av Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) punkt 2.1. Det uttales at det er behov for bedre politisk styring med praktiseringen av utlendingsloven. Målet er å få et bedre samsvar mellom politiske signaler og prioriteringer og praksis i utlendingssaker. Det siteres fra proposisjonen:
«I innvandrings- og flyktningpolitikken er det ofte nødvendig med raske tiltak på bakgrunn av dramatiske verdenshendelser eller omlegging av politikken i land i vårt nærområde. Å endre loven og/eller forskriften vil ofte være for tidkrevende i slike situasjoner. [.........] Lov- og forskriftsbestemmelsene kan heller ikke være så detaljerte og uttømmende at de dekker alle slags saker. Det kan blant annet føre til at regelverket blir svært uoversiktlig, lite fleksibelt og tungt å praktisere. Å være avhengig av lov- eller forskriftsendringer vil derfor gjøre det vanskelig for departementet å få justert praksis i tråd med de politiske prioriteringene.»
3.4 Instruksjonsmyndighet i andre nordiske land
I Danmark er det Folketinget som innvilger statsborgerskap ved lovvedtak, etter at Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration har utarbeidet lovforslaget hvor navnet på søkerne fremgår. Det er ikke instruksjonsmyndighet.
På Island er det Justisdepartementet som er vedtaksinstans i statsborgersaker. Det er ikke klagerett, men en søker kan anmode om at departementet sender søknaden videre til Altinget for å få dispensasjon, dersom vilkårene for statsborgerskap ikke er oppfylt. Det er ikke instruksjonsmyndighet.
I Finland treffer Utlänningsverket avgjørelser om statsborgerskap som kan påklages til forvaltningsdomstolen. Forvaltningsdomstolens beslutninger kan påklages til «högste forvaltningsdomstolen». Rammene for karenstid som ilegges ved straffbare handlinger er angitt i statsborgerloven § 19. Inrikesministeriet kan gi instrukser om karenstiden innenfor disse rammene. Muligheten er ikke benyttet pr. februar 2006.
I Sverige hadde Regjeringen inntil nylig mulighet for å påvirke utfallet i statsborgersaker dersom Migrationsverket eller Utlänningsnämnden overlot en søknad etter statsborgerloven til Regjeringen, som traff en prinsipiell beslutning. 31. mars 2006 opphørte denne muligheten, da en ny instans- og prosessordning ble innført. Den nye ordningen innebærer at Utlänningsnemnden er avskaffet, og overprøvingen skjer i stedet hos forvaltningsdomstoler i form av tre migrasjonsdomstoler og en migrasjonsoverdomstol. Ved den nye ordningen skal praksisutviklingen helt og holdent være en oppgave for domstolene.
3.5 Forslag i høringsbrevet
I høringsbrevet ble det foreslått at departementet gis adgang til å gi UDI generelle instrukser, tilsvarende ordningen etter utlendingsloven. Det ble ikke foreslått å gjeninnføre adgangen til å instruere UDI i enkeltsaker. Adgangen til å instruere i enkeltsaker når hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn tilsier det, ble ikke foreslått endret.
Departementet foreslo ikke å innføre adgang for departementet til å instruere UNE, verken i enkeltsaker eller ved generelle instrukser om lovtolking og skjønnsutøvelse. Når det gjelder begrunnelsen for dette, vises det til Ot.prp. nr. 17 (1998-99) Om lov om endringer i utlendingsloven og i enkelte andre lover (klagenemnd for utlendingssaker m.v.) og Innst. O. nr. 42 (1998-1999), hvor det ble uttalt at det ville være uforenlig med opprettelsen av en frittstående klagenemnd å beholde den samme muligheten til politisk styring med enkeltsakene på utlendingsfeltet som tidligere. Både lovtolking, skjønnsutøvelse og avgjørelse av enkeltsaker burde derfor overlates til UNE.
Det ble ikke foreslått formkrav til instruksene. I praksis blir instrukser fra departementet gitt ved brev eller rundskriv. I høringsbrevet ble det bemerket at det fortløpende bør vurderes om gitte instrukser bør forskriftsfestes.
3.6 Høringsinstansenes synspunkter
Juss-Buss og Justisdepartementet støtter forslaget om instruksjonsrett, slik at saksbehandlingsreg-lene i ny statsborgerlov blir overensstemmende med de tilsvarende reglene i utlendingsloven. UDI viser til sin uttalelse av 19. mars 2004 til departementets forslag om innføring av endrede styringsforhold i utlendingsloven, og at direktoratet den gang ikke støttet innholdet i alle forslagene fullt ut. UDI er likevel enig i at styringsforholdene bør være de samme i statsborgerloven som i utlendingsloven. [Red anm.: Enkelte av UDIs merknader til departementets forslag om instruksjonsmyndighet i utlendingsloven er inntatt i Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) Om lov om endringer i utlendingsloven m.m. (styringsforhold på utlendingsfeltet) punkt 3.5.]
3.7 Departementets vurderinger
Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet. Bak forslaget om å frata departementet instruksjonsmyndighet i ny lov om statsborgerskap § 28, som tilsvarer utlendingsloven § 38 før den ble endret ved lov 10. juni 2005 nr. 50, lå en forutsetning om at styringssystemet i utlendingsloven og statsborgerloven bør være likt. Det er nær sammenheng mellom utlendingsloven og statsborgerloven, blant annet er det et vilkår for statsborgerskap etter ny lov at søkeren under sitt opphold i landet har hatt tillatelser etter utlendingsloven. UDI behandler søknader i første instans etter begge lovene, og UNE er klageinstans.
Lett tilgjengelige regler om statsborgerskap tilsier at reglene fremgår av lov og forskrift. Det kan likevel være behov for utfyllende instrukser, f.eks. ved uforutsett uklarhet om hvordan en bestemmelse i lov eller forskrift skal forstås. Ved instrukser kan direktoratet få svar på generelle spørsmål raskt, i stedet for å måtte vente på lov eller forskriftsendring før saker behandles. Instrukser om regelforståelse vil bidra til at like tilfeller behandles likt.
Mange av hensynene som talte for å innføre generell instruksjonsmyndighet i utlendingsloven, gjør seg likevel ikke gjeldende med samme styrke på statsborgerfeltet. Det er for eksempel ikke samme grunn til å sikre politisk styring med praktiseringen av statsborgerloven. Dramatiske hendelser i verden tilsier sjelden raske tiltak når det gjelder statsborgerskap. Det er likevel det alminnelige forvaltningsrettslige utgangspunkt at overordnet organ har instruksjonsmyndighet, og departementet opprettholder derfor i sin helhet forslaget i høringsbrevet om generell instruksjonsmyndighet overfor UDI. Se også Kommunal- og regionaldepartementets bemerkninger knyttet til generell instruksjonsmyndighet i Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) Om lov om endringer i utlendingsloven m.m.(styringsforhold på utlendingsfeltet) punkt 3.6.
Anvendelse av departementets instruksjonsmyndighet forutsetter at departementet kjenner til direktoratets praksis. Ved innføring av generell instruksjonsmyndighet kan det vurderes å etablere et kommunikasjonssystem, slik at departementet systematisk fanger opp spørsmål som oppstår i praksis, og som kanskje burde vært løst ved forskrift eller instruks. Departementet bør også få informasjon om praksisendringer i UDI som følge av at UNE har omgjort UDIs avslag. Rutiner for informasjonsutveksling er etablert vedrørende praksis etter utlendingsloven.
Departementets forslag om instruksjonsmyndighet er inntatt i utkastet til endret § 28.