6 Utvidet rapporteringsplikt til Sentralskattekontoret for utenlandssaker
6.1 Bakgrunn
Ved Stortingets anmodningsvedtak nr. 351 (2003- 2004) ble Regjeringen bedt om innen 1. juni 2004 å legge frem forslag til lovhjemmel som utvider rapporteringsplikten til Sentralskattekontoret for utenlandssaker til å gjelde alle utenlandske arbeidstakere innen alle bransjer. Det ble forutsatt at det kunne gjøres unntak fra rapporteringsplikten.
Det fremgår av Innst. O. nr. 64 (2003-2004) (s. 5) at kommunalkomiteen «forutsetter at UDI, skattemyndighetene og arbeidsmarkedsmyndighetene fortsetter å intensivere arbeidet mot sosial dumping og for å sikre at arbeidstakere og arbeidsgivere innbetaler skatter og avgifter i henhold til gjeldende regler». Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, har vist til at arbeidsgivere i bygge- og anleggsbransjen og oljevirksomheten innen 14 dager har plikt til å rapportere til Sentralskattekontoret. Flertallet har videre lagt til grunn at rapporteringsplikten bør utvides til å gjelde alle utenlandske arbeidstakere innen alle bransjer. Flertallet mener etter en samlet vurdering at det må kunne gjøres unntak fra en slik allmenn rapporteringsplikt.
6.2 Gjeldende rett
Den rapporteringsplikten det er vist til i Stortingets vedtak er hjemlet i ligningsloven 13. juni 1980 nr. 24 § 6-10 nr. 1-3. Etter disse bestemmelsene har næringsdrivende og offentlige organ en uoppfordret plikt til å gi nærmere bestemte opplysinger om oppdragstakere og arbeidstakere som utfører oppdrag på kontinentalsokkelen eller i tilknytning til bygge- eller monteringsarbeid på land.
Rapporteringsplikten etter ligningsloven § 6-10 nr. 1-3 er begrenset ved forskrift 30. desember 1983 nr. 1980 om oppdragsgiver og oppdragstakers opplysningsplikt. Etter forskriften er rapporteringsplikten for så vidt gjelder oppdrag på plass for bygge- eller monteringsarbeid, begrenset til å gjelde oppdrag gitt til personer bosatt i utlandet eller selskaper hjemmehørende i utlandet. Plikten til å rapportere arbeidstakere i tilknytning til oppdrag, omfatter etter forskriften ikke norske statsborgere ansatt av person bosatt i Norge eller i selskap hjemmehørende i Norge.
Formålet med denne særskilte, avgrensede opplysningsplikten er i første rekke at skattemyndighetene skal få bedre kontroll med utenlandske foretak og arbeidstakere som opererer her i riket eller på kontinentalsokkelen, jf. Ot.prp. nr. 29 (1978-79).
Det er næringsdrivende og offentlige organ som skal rapportere til Sentralskattekontoret for utenlandssaker etter § 6-10. Det presiseres at rapporteringsplikten påhviler både norske og utenlandske næringsdrivende som driver virksomhet innenfor norsk beskatningsområde. Rapporteringsplikten gjelder både for oppdrag og underoppdrag. Hovedoppdragsgiver er ansvarlig for rapportering av hovedoppdraget og alle underoppdrag som er gitt videre i kontraktskjeden. Den enkelte oppdragstaker er ansvarlig for rapportering av sitt oppdrag og eventuelle underoppdrag. Hovedoppdragsgiver er dessuten ansvarlig for rapportering av egne ansatte, ansatte hos oppdragstaker og hos eventuelle underoppdragstakere. Den enkelte oppdragstaker er ansvarlig for å rapportere sine egne ansatte og ansatte hos eventuelle underoppdragstakere.
For oppdragstakere skal det gis opplysninger om navn, adresse og eventuelt arbeidsgivernummer. I tillegg skal tidspunkt da oppdraget forutsettes påbegynt og avsluttet oppgis, samt stedet der oppdraget skal utføres. Videre skal kontraktsbeløp i kontrakter oppdragsgiver har inngått oppgis. For arbeidstakere knyttet til oppdraget skal det gis opplysninger om navn, fødselsdata og eventuelt personnummer, adresse, nasjonalitet og sivilstand. I tillegg skal det gis opplysninger om tidspunktet for arbeidets begynnelse og antatte avslutning. Arbeidsgivers navn og arbeidsgivernummer skal også oppgis.
Opplysningene skal gis snarest etter at kontrakt er inngått og senest 14 dager etter at arbeidet er påbegynt. Opplysninger om arbeidets avslutning skal gis senest 14 dager etter avslutningen. Opplysningene skal gis til Sentralskattekontoret for utenlandssaker (SFU).
Forsømmelse av opplysningsplikten etter § 6-10 kan medføre ulike sanksjoner. SFU kan pålegge den rapporteringspliktige en daglig løpende tvangsmulkt inntil opplysningene er gitt, jf. ligningsloven § 10-6 nr 1. Ved for sent eller ikke innleverte opplysninger, kan SFU ilegge den rapporteringspliktige gebyr etter ligningsloven § 10-8. Gebyret skal være kr 150 per dag for manglende opplysninger om oppdragstaker, begrenset til kr 75 000 for hver slik forsømmelse. For manglende opplysninger om arbeidstaker settes gebyret til kr 30 per dag, begrenset til kr 15 000 for hver slik forsømmelse, jf. forskrift 14. juli 1994 nr. 725 § 2 annet ledd. Det kan ikke ilegges gebyr og tvangsmulkt for samme forhold i samme tidsrom. Hvis oppdragsgiver ikke har oppfylt sin opplysningsplikt etter ligningsloven § 6-10 nr. 1-3, kan oppdragsgiver pålegges ansvar for forfalt men ikke innbetalt skatt, arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk fra en oppdragstaker, jf. ligningsloven § 10-7. Det er et vilkår at den manglende betalingen må antas å skyldes at opplysningene ikke ble gitt i rett tid. I praksis ilegges i hovedsak sanksjoner i form av tvangsmulkt og gebyr.
De fleste arbeidsforhold skal meldes til arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret etter bestemmelser i folketrygdloven 28. februar 1997 nr. 19 § 25-1 og forskrift 4. juli 1991 nr. 454 om arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret. Etter § 7 i forskriften er det unntak fra meldeplikten for næringsdrivende som har gitt personer bosatt i utlandet eller selskaper hjemmehørende i utlandet oppdrag på norsk sokkel eller plass for bygge- eller monteringsarbeid i riket. Dette innebærer at næringsdrivende som er rapporteringspliktige etter ligningsloven § 6-10 nr. 1-3 er unntatt fra meldeplikten til arbeidsgiver-/arbeidstakerregisteret.
6.3 Departementets vurderinger og forslag
6.3.1 Behovet for rapportering av alle utenlandske oppdrags- og arbeidstakere innen alle bransjer
En utvidet rapporteringsplikt som foreslått av Stortinget vil gi skatteetaten en bedre oversikt over utenlandske arbeids- og oppdragstakere i Norge. Det vil gjøre det lettere å finne dem som er skattepliktige til Norge, og rapporteringsplikten vil således være et virkemiddel i kampen mot skatte- og avgiftsunndragelser og svart arbeid.
Utenlandske arbeidstakere vil normalt selv ha plikt til å melde seg for norske myndigheter når de tar arbeid her. Utenlandske næringsdrivende har i utgangspunktet allerede plikt til å la seg registrere i avgiftsmantallet. Ved at man også pålegger oppdrags- og arbeidsgivere i alle bransjer plikt til å rapportere uoppfordret til skattemyndighetene om utenlandske oppdrags- og arbeidstakere, minsker risikoen for at arbeids- eller oppdragsforholdet ikke kommer til skattemyndighetenes kunnskap.
6.3.2 Nærmere om rapporteringsplikten
Som det fremgår i punkt 6.2 er den gjeldende rapporteringsplikten etter ligningsloven med forskrifter begrenset til å gjelde opplysninger om oppdrag på kontinentalsokkelen og oppdrag innen bygge- og anleggsbransjen til personer bosatt i utlandet og selskaper hjemmehørende i utlandet, og utenlandske arbeidstakere tilknyttet disse oppdragene. Stortinget har 14. mai 2004 bedt Regjeringen legge frem forslag til lovhjemmel som utvider rapporteringsplikten til Sentralskattekontoret for utenlandssaker til å gjelde alle utenlandske arbeidstakere innen alle bransjer. Forholdet til plikten til også å rapportere om utenlandske oppdragstakere er ikke berørt i stortingsvedtaket og den forutgående komiteinnstillingen. Det følger imidlertid av innstillingen at det er den særskilte rapporteringsplikten innen bygge- og anleggsbransjen og oljevirksomheten som ønskes utvidet, og det er denne som er regulert i ligningsloven § 6-10 nr. 1-3. Finansdepartementet legger derfor til grunn at utvidelse av rapporteringsplikten til å gjelde alle bransjer, både skal omfatte plikten til å rapportere om utenlandske arbeidstakere og utenlandske oppdragstakere. Utvidelsen av rapporteringsplikten vil bli mer effektiv når den også omfatter utenlandske oppdragstakere.
Rapporteringsplikten etter ligningsloven § 6-10 nr. 1-3 påligger bare næringsdrivende og offentlige organer, jf. punkt 6.2. Det vil si at privatpersoner som engasjerer utenlandske oppdragstakere eller gir arbeid til utlendinger ikke omfattes av rapporteringsplikten. Departementet legger til grunn at en utvidelse av rapporteringsplikten etter ligningsloven § 6-10 nr. 1-3 til også å omfatte private oppdrags- og arbeidsgivere, ikke ligger innenfor Stortingets ønske om lovhjemmel for utvidet rapporteringsplikt.
Stortinget har forutsatt at det kan gjøres unntak fra rapporteringsplikten. Det er tale om en rapporteringsplikt av hensyn til skatte- og avgiftskontroll, og departementet legger til grunn at rapporteringsplikten i første rekke bør knyttes til bransjer hvor man har grunn til å tro at det kan være behov for kontrolltiltak i forhold til utenlandske arbeids- og oppdragstakere. Det bør unngås å pålegge arbeids- og oppdragsgivere unødvendige rapporteringsbyrder. Unntak for rapporteringsplikten bør kunne gis i forhold til arbeids- og oppdragsforhold hvor man ikke har noen indikasjoner på at skatte- og avgiftsunndragelser knyttet til utenlandske arbeids- og oppdragstakere er et problem. På grunn av den begrensede tid som har vært til rådighet, har Finansdepartementet ikke hatt anledning til å utrede og ta stilling til hvilke unntak som eventuelt bør gjøres fra rapporteringsplikten. Departementet foreslår at rapporteringsplikten utformes generelt i ligningsloven § 6-10 nr. 1 og at unntak fra rapporteringsplikten fastsettes i forskrift med hjemmel i ligningsloven § 6-16. Hvorvidt nye unntak mest hensiktsmessig gjøres ved en oppregning av hvilke bransjer som skal være rapporteringspliktige, eller en oppregning av hvilke bransjer som skal være unntatt, vil bli vurdert i forbindelse med forskriftsfastsettelsen.
Departementet forutsetter at de som blir rapporteringspliktige ved den foreslåtte utvidelsen av rapporteringsplikten etter ligningsloven § 6-10 nr. 1-3 skal omfattes av de samme sanksjonsregler som dagens rapporteringspliktige.
Som nevnt i punkt 6.2 er rapporteringspliktige etter ligningsloven § 6-10 nr. 1-3 ikke omfattet av meldeplikten til arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret. Ved en utvidelse av rapporteringsplikten etter ligningsloven § 6-10 nr. 1-3 slik som foreslått, må det vurderes om reglene om rapportering til arbeidsgiver-/arbeidstakerregisteret bør endres tilsvarende for å unngå dobbeltrapportering. Departementet bemerker at det ikke har vært anledning til å foreta noen grundig gjennomgang av den utvidede rapporteringsplikten etter ligningsloven § 6-10 med tanke på samordning med øvrige offentlige oppgaveplikter for å unngå dobbeltrapporteringer og unødige byrder for de berørte.
6.3.3 Forholdet til EØS-regelverket
Forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet er forbudt innenfor EØS-avtalens virkeområde (artiklene 4 og 28). Forbudet gjelder både direkte og indirekte diskriminering. Diskriminering kan bare opprettholdes dersom hensynet til offentlig orden, sikkerhet eller folkehelsen tilsier det. Ikke-diskriminerende restriksjoner kan begrunnes også i andre tvingende hensyn.
Ved å utvide rapporteringsplikten etter ligningsloven § 6-10 nr. 1-3 til å gjelde alle bransjer, pålegges samtlige arbeids- og oppdragsgivere som har utenlandske arbeids- eller oppdragstakere rapporteringsplikt. Arbeids- og oppdragsgiver blir på denne måten pålagt ekstra administrative byrder ved bruk av utenlandsk arbeidskraft i forhold til bruk av norsk arbeidskraft. Den utenlandske arbeids- eller oppdragstakeren pålegges ikke noen plikter og fratas heller ingen rettigheter i forhold til norske arbeids- eller oppdragstakere. Det er likevel et spørsmål om de ekstra administrative byrdene arbeids- og oppdragsgiver får ved å ansette eller gi oppdrag til utlending, innebærer en ulovlig forskjellsbehandling ved at rapporteringsplikten i praksis kan begrense utlendingers muligheter for arbeid eller oppdrag i Norge.
Finansdepartementet har hatt begrenset tid til å utrede om forslaget til utvidet rapporteringsplikt er forenlig med EØS-regelverket. Departementet anser dette som usikkert, men det anses ikke overveiende sannsynlig at EFTA-/EF-domstolen vil underkjenne en slik rapporteringsplikt. På denne bakgrunn har departementet vurdert det slik at det ikke vil være et brudd på lojalitetsplikten etter EØS-avtalens artikkel 3 å vedta et slikt forslag.
6.3.4 Departementets forslag
Finansdepartementet foreslår at det gjøres følgende endringer i ligningsloven:
Overskriften i § 6-10 skal lyde:
Om rapportering av oppdrag, arbeidstakere og sjøfolk m.m.
§ 6-10 nr. 1 skal lyde:
Næringsdrivende og offentlig organ som har gitt noen et oppdrag i riket eller på kontinentalsokkelen, skal ukrevet gi ligningsmyndighetene følgende opplysninger om oppdraget og om enhver oppdragstaker som i tilknytning til hovedoppdraget eller underoppdrag utfører oppdrag innen riket eller på kontinentalsokkelen:
oppdragstakernes navn, adresse, eventuelt arbeidsgivernummer, tidspunkt da oppdragene forutsettes påbegynt og avsluttet, stedet der oppdraget skal utføres, samt kontraktsbeløpet i kontrakter oppdragsgiveren har inngått,
arbeidstakere tilknyttet oppdraget, deres navn, fødselsdata og eventuelt personnummer, adresse, nasjonalitet, sivilstand, tidspunkt for arbeidets begynnelse og antatte avslutning samt arbeidsgiverens navn og arbeidsgivernummer.
6.3.5 Ikrafttredelse
Departementet foreslår at lovendringen trer i kraft 1. oktober 2004. Det må sikres at det før ikrafttredelsen er tid til nødvendige forberedelser i Sentralskattekontoret for utenlandssaker slik at de nye rapporteringene kan mottas og behandles på en forsvarlig måte. Videre må det sørges for at de nye rapporteringspliktige gis nødvendig informasjon for å kunne innrette seg etter rapporteringsplikten.
6.4 Økonomiske og administrative konsekvenser
Den begrensede tid som har vært til rådighet har gjort det vanskelig å gi en fullstendig oversikt over forventede kostnader og administrative konsekvenser. Det har ikke vært mulig å innhente anslag over hvilke kostnader og konsekvenser forslaget vil få for de nye rapporteringspliktige.
Finansdepartementet vil i det følgende gjøre rede for hvilke kostnader og praktiske konsekvenser forslaget antas å medføre for skatteetaten.
En utvidelse av rapporteringsplikten som foreslått antas å medføre en tredobling av antallet registreringspliktige. Hver registreringspliktig vil normalt rapportere opplysninger om flere arbeids- og oppdragstakere.
Sentralskattekontoret for utenlandssaker har per i dag ikke et elektronisk system som omfatter både elektronisk rapportering og mottak av slike opplysninger. I starten må det derfor foretas manuell behandling av de innkomne opplysningene. Til dette anslås det et behov for 12 nye saksbehandlerstillinger. I tillegg vil det være behov for 4 mer kvalifiserte saksbehandlere som kan foreta kontroller, sørge for informasjon mv. Lønnskostnadene og driftskostnadene er beregnet til kr 6 400 000 per år. I tillegg kommer etableringskostnader med kr 560 000.
En utvidet rapporteringsplikt som foreslått er en så vidt stor oppgave at det både sett fra skatteetatens side og ikke minst fra et brukerperspektiv, er påkrevet med en elektronisk løsning. Utviklingen av en elektronisk løsning vil måtte skje ved hjelp av innleide konsulenter. Kostnadene knyttet til utvikling av en slik elektronisk løsning er anslått til kr 2 000 000. Driftskostnadene ved en elektronisk løsning vil i første rekke relatere seg til drift av systemet, transaksjonskostnader mv., og i mindre grad til lønn. Det er foreløpig anslått at driftskostnadene fortsatt vil være kr 6 400 000 årlig.
Utgifter som påløper i 2004 vil bli dekket innenfor vedtatt budsjett for skatteetaten. Regjeringen vil komme tilbake til de bevilgningsmessige konsekvensene for 2005 i forbindelse med budsjettframlegget til høsten.