19 Forholdet mellom politiets etterforskning og undersøkelsesmyndighetens undersøkelser

19.1 Gjeldende rett

19.1.1 Generelt

Etter straffeprosessoven § 224 første ledd skal etterforskning foretas «når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige». Dette er hovedregelen også når det gjelder ulykker. Strpl. § 224 andre ledd gjør imidlertid et særlig unntak for brann og andre ulykker, som går ut på at det kan «foretas etterforskning om årsaken selv om det ikke er grunn til mistanke om straffbart forhold».

Påtaleinstruksen § 7-4 femte ledd om politiets etterforskning av ulykker lyder:

«Ved brann skal det foretas etterforskning om årsaken selv om det ikke er grunn til mistanke om straffbart forhold. Det samme gjelder ved annen ulykke som har voldt alvorlig personskade eller betydelig ødeleggelse ev eiendom. Ved ulykker som skal undersøkes av fast eller særskilt oppnevnt kommisjon eller av vedkommende myndighet, kan etterforskning foretas i den utstrekning påtalemyndigheten finner grunn til det. Kommisjonen eller vedkommende myndighet skal i tilfelle varsles om igangsetting av etterforskning. Også ellers kan politiet foreta etterforskning om årsaken til ulykker, jf. straffeprosessloven § 224 annet ledd.»

Når undersøkelser foretas av en fast eller særskilt oppnevnt kommisjon, har altså politiet ikke plikt, men likevel rett til å sette i verk undersøkelser, i den utstrekning politiet finner grunn til det. Det gjelder ingen særlige begrensninger i adgangen til samtidig politietterforskning ved siden av undersøkelsen av ulykkesårsakene, verken ved sjøforklaring eller ved særskilte undersøkelseskommisjoner etter sjøloven § 485 første ledd. Tvert imot er dagens system basert på at det ikke gjelder noe skille mellom den strafferettslige etterforskningen og de årsaksrelaterte undersøkelsene, jf. kapittel 8 foran. Påtalemyndigheten, representert ved vedkommende sjøfartsinspektør, deltar i sjøforklaringer, jf. kapittel 18 over. I særskilte undersøkelseskommisjoner etter sjøloven deltar også ofte politiet, jf. for eksempel granskingen av Sleipnerulykken (NOU 2000:31).

19.1.2 Særlig om erfaringene med politiets etterforskning i saker som granskes av Havarikommisjonen for sivil luftfart

Også ved luftfartsulykker reguleres forholdet mellom havarikommisjonens undersøkelser og politiets etterforskning i de alminnelige reglene i straffeprosessloven og påtaleinstruksen, jf. punkt 19.1.1. Når politiet bør iverksette etterforskning ved luftfartsulykker, er i tillegg nærmere bestemt i Riksadvokatens rundskriv 30. april 1992, «Etterforskning av luftfartsulykker og hendelser» avsnitt II.

I sin høringsuttalelse til Sjølovkomiteens utredning uttaler Riksadvokaten følgende om denne instruksen:

«I hovedtrekk innebærer riksadvokatens retningslinjer at det parallelt med havarikommisjonens undersøkelser også skal gjennomføres en ordinær ulykkesetterforskning. Med to offentlige etater som begge undersøker det samme åsted og gjør bruk av det samme tekniske bevismateriale, ble kommisjonsmedlemmer og etterforskere stillet overfor store utfordringer med hensyn til samarbeid og gjensidig respekt. Etter noen mindre tilfredsstillende episoder i ordningens første år, synes det nå å være en samstemmig oppfatning hos de involverte parter at samarbeidet fungerer godt, jfr. nærmere nedenfor under 6.1.»

I Riksadvokatens instruks 30. april 1992 om etterforskning av luftfartsulykker og hendelser heter det bl.a.:

«Slik påtaleinstruksen § 7-4 fjerde ledd lyder etter endringen av 20. desember 1991 er den ubetingede etterforskningsplikt bortfalt når det på vedkommende område er opprettet en undersøkelseskommisjon. Endringen er foranlediget av den uklarhet og de tilløp til kompetansestrid som oppsto i kjølvannet av at Havarikommisjonen for sivil luftfart ble omorganisert. Men som følge av begrensningene i mandatet til kommisjonen vil endringen neppe lede til at politietterforskning ved denne type ulykker kan unnlates i særlig stor utstrekning. Det er innledningsvis grunn til å presisere at har ulykken eller hendelsen bestått i eller resultert i brann, består fremdeles en ubetinget etterforskningsplikt, idet påtaleinstruksen § 7-4 fjerde ledd, første punktum ikke er endret.

Forholdene omkring ulykken eller hendelsen kan ellers være slik at det etter hovedregelen i straffeprosessloven § 224 første ledd (jfr. påtaleinstruksen § 7-4 fjerde ledd) «er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold». Selv om denne avgjørelsen må treffes ut fra en konkret vurdering i det enkelte tilfelle, vil det normalt være grunn til å iverksette etterforskning når det er en objektivt forankret mulighet for at ulykken eller hendelsen skyldes ett av følgende forhold:

(1) Sabotasje

(2) Ulykkens eller hendelsens karakter bærer bud om at besetningsmedlemmer og/eller personell på bakken (for eksempel luftkontrolltjenesten eller vedlikeholdspersonell) forsettlig har satt seg utover gjeldende regelverk eller gjort seg skyldig i grov uaktsomhet.

(3) Mangelfullt ettersyn eller vedlikehold av luftfartøyet eller bakketjenestens materiell (radar, radiofyr og lignende).

• Mangelfull opplæring eller erfaring hos bakketjenesten eller flyselskapets ansatte.

• Mangelfulle rutiner eller instrukser for koordinering av de enkelte ledd i virksomheten.»

19.2 Sjølovkomiteens forslag

Sjølovkomiteen foreslår en ny bestemmelse i straffeprosessloven § 224 om at politiet ved sjøulykker som faller inn under ansvarsområdet for Havarikommisjonen for sjøulykker, bare kan iverksette etterforskning i følgende to tilfelle:

• dersom havarikommisjonen velger å ikke iverksette egne undersøkelser, eller

• dersom havarikommisjonen selv ber om at politiet skal etterforske saken.

Sjølovkomiteens forslag gjelder bare i forhold til ulykker hvor det ikke er grunn til mistanke om straffbart forhold. For ulykker der det er grunn til mistanke om straffbart forhold, foreslår Sjølovkomiteen ingen slik begrensning i politiets adgang til å foreta etterforskning.

Sjølovkomiteen begrunner sine forslag her med at parallelle undersøkelser vil kunne virke både unødvendig og forstyrrende for havarikommisjonens arbeid (jf. NOU 1999:30 side 57, 62 og 81). Komiteen uttaler på side 62:

«Når det gjelder forholdet til politiet, mener Sjølovkomiteen at dets kompetanse til å iverksette undersøkelser etter sjøulykker der det ikke foreligger mistanke om straffbart forhold, bør begrenses. Å ha to undersøkelsesorgan som gjennomfører parallelle undersøkelser kan gi mye unødig dobbeltarbeid og komplisere selve gjennomføringen. Det synes derfor som en mer rasjonell løsning å la et rendyrket undersøkelsesorgan foreta undersøkelser med sikte på å avdekke årsaksforholdene.»

Sjølovkomiteen foreslår videre en bestemmelse i sjøloven om at havarikommisjonen kan kreve bistand fra politiet for å få innhentet forklaringer fra vitner eller for å få gjennomført tiltak i forbindelse med å undersøke vrakresten mv. Forslaget er ikke begrunnet eller drøftet nærmere fra Sjølovkomiteens side, utover at den på side 74 uttaler:

«Havarikommisjonen har ikke selv politimyndighet. Hvor bistand fra politiet er nødvendig for å få innhentet forklaringer fra vitner eller for å få gjennomført tiltak som nevnt i annet ledd, kan kommisjonen etter tredje ledd kreve slik bistand.»

19.3 Høringen

Høringsinstansene med tilknytning til politi- og påtalemyndighetene ( Riksadvokaten, Kriminalpolitisentralen og Oslo politidistrikt) går mot forslaget til en endring av straffeprosessloven § 224 annet ledd.

Kriminalpolitisentralen uttaler:

«For å avgjøre om det foreligger mistanke om straffbare forhold, kreves det regelmessig at hendelsesforløpet først klarlegges. Det kan innebære til dels omfattende undersøkelser/etterforskning over tid. En avgjørende forutsetning for å lykkes i en etterforskning synes ofte å være at politiet så raskt som mulig starter opp sine undersøkelser. Dersom komiteens forslag gjennomføres vil det kunne innebære at politiets etterforskning først vil kunne starte opp til dels lang tid etter hendelsen.

En forsinket oppstart av etterforskningen vil være svært uheldig.

....

Komiteens ønske om å begrense politiets adgang til å iverksette undersøkelser synes derfor ikke å være forenlig med grunnleggende krav til gjennomføring av politiets etterforskning.

....

Kriminalpolitisentralen anbefaler at Havarikommisjonen og politiets undersøkelser gjennomføres parallelt og koordineres i initialfasen.»

Oslo politidistrikt uttaler at man er enig i at det bør utarbeides samarbeidsregler som ivaretar et godt samarbeid og gjensidig bistand, men at man er uenig med kommisjonen i at man bør lage regler som vil prioritere havarikommisjonens formål (å bedre sjøsikkerheten), på bekostning av politiets formål (å avdekke straffbare forhold).

Riksadvokatenredegjør i sin høringsuttalelse grundig for strafforfølgningens begrunnelse og funksjon ved ulykker, og uttaler med utgangspunkt i denne drøftelsen at det er nødvendig at politiets etterforskning skjer parallelt med havarikommisjonens undersøkelser. Riksadvokaten uttaler bl.a.:

«Siden politi- og påtalemyndighet ikke får tilgang til kommisjonens grunnlagsmateriale i form av forklaringene, vil det være nødvendig å iverksette egne politiavhør så snart som mulig. Å utsette slike avhør til etter at kommisjonens hovedkonklusjoner er blitt kjent gjennom rapporten, vil langt på veg gjøre politiavhørene verdiløse. Ett år eller mer etter hendelsen vil vitnenes erindring være vesentlig svakere, og de vil kanskje også være påvirket av rykter og spekulasjoner siden hendelsen. For de vitner som har forklart seg for kommisjonen, vil erindringen ofte også være påvirket av denne utspørring.»

I tillegg til de ovennevnte høringsinstansene fra politi og påtalemyndighet, er det bare Gjensidige Skipsassurandørers Komite og Sjømannsforeningenes Landsforbund som uttaler seg om spørsmålet. Gjensidige Skipsassurandørers Komite uttrykker at politiets etterforskning ikke må forhindre havarikommisjonens arbeide, og støtter Sjølovkomiteens forslag. Også Sjømannsforeningenes Landsforbund støtter forslaget om at politiet ikke skal kunne foreta parallell etterforskning der det ikke er mistanke om straffbart forhold.

Til Sjølovkomiteens forslag i § 475 tredje ledd om at havarikommisjonen kan kreve hjelp av politiet til å få innhentet forklaringer fra vitner mv., uttaler Riksadvokaten:

«Etter [luftfartsloven] § 12-5 annet ledd kan kommisjonen kreve bistand fra politiet til å få tilgang til fartøy, vrakrester og dokumenter som befinner seg på privat grunn. En tilsvarende regel er foreslått også i ny § 475 tredje ledd i sjøloven, men her er den utvidet til også å gjelde bistand til å få innhentet forklaringer fra vitner.

....

Både utkastet til lovbestemmelse og motivene er uklare. Som redegjort for ovenfor kan politiet under etterforskning etter straffeprosessloven ikke kreve at vitner avgir forklaring, og noen slik plikt til å forklare seg utenfor etterforskning er heller ikke hjemlet i politiloven. Det havarikommisjonen kan få bistand til er derfor bare å lokalisere vitner og eventuelt få disse fremstilt for kommisjonen. Etter Riksadvokatens oppfatning bør lovteksten endres slik at den gir et mer dekkende uttrykk for bistandsplikten.»

19.4 Departementets vurderinger

De redegjørelsene som er gitt av høringsinstansene om situasjonen der politiet driver sin etterforskning parallelt med undersøkelsene til en havarikommisjon, viser at det kan være en utfordring å unngå at politiets etterforskning kommer i veien for havarikommisjonens undersøkelser. Dette har i praksis vært en problemstilling i forbindelse med virksomheten i Havarikommisjonen for sivil luftfart. Etter det Riksadvokaten uttaler, jf. punkt 19.1.2, har man imidlertid klart å komme frem til løsninger her. Utfordringene på dette punktet blir ikke mindre ved sjøulykkene.

Når det for sjøulykkenes del skal finnes hensiktsmessige løsninger på mulige interessekonflikter mellom politiet og undersøkelsesmyndigheten, bør man tilstrebe å oppnå en balanse mellom på den ene siden hensynet til at undersøkelsesmyndighetens virksomhet skal foregå så effektivt som mulig uten forstyrrelser, og på den andre siden samfunnets interesse i at straffbare forhold i forbindelse med sjøulykker blir etterforsket av politiet og påtalt, slik at de ansvarlige blir straffet der det er grunn til det. Departementet finner det tvilsomt om en begrensning av politiets adgang til å foreta etterforskning i forbindelse med sjøulykker, slik Sjølovkomiteen foreslår, er egnet til å gi en hensiktsmessig balanse mellom disse to hensynene. Sjølovkomiteens forslag om å begrense politiet adgang til i foreta parallell etterforskning i saker der det ikke er mistanke om straffbart forhold, synes også vanskelig å gjennomføre. Som Kriminalpolitisentralenpåpeker i høringen, kan politietterforskning være nødvendig før man over hodet kan slå fast om det er grunn til slik mistanke eller ikke. Det må være klart at politiet må gis mulighet til å vurdere om det er slik grunn til mistanke at det skal iverksettes etterforskning etter reglene i straffeprosessloven § 224 første ledd. Undersøkelsesmyndigheten vil selv ikke kunne ta stilling til om det foreligger mistanke om straffbart forhold, siden dette er spørsmål som av prinsipielle grunner skal ligge utenfor dens mandat å vurdere.

Innenfor luftfartsområdet har man ikke etablert noen slik begrensning i politiets adgang til etterforskning som Sjølovkomiteen har foreslått. Erfaringene derfra viser at de samarbeidsproblemer som har oppstått, har latt seg løse ved et samarbeid mellom undersøkelsesmyndigheten og politiet. Gode grunner taler for at de samme reglene bør gjelde innenfor sjøfartsulykkene her, som det som gjelder for luftfartsulykkene, særlig ettersom dette vil bli lagt inn i en felles havarikommisjon.

På denne bakgrunn går departementet ikke inn for å følge opp Sjølovkomiteens forslag til en ny bestemmelse i straffeprosessloven som begrenser politiets adgang til parallell etterforskning.

Når det gjelder forslaget om en særlig bestemmelse om politiets hjelp til vitneforklaringer vises til Riksadvokatens høringsuttalelse, som departementet slutter seg til.