4 De eksisterende ordningene for undersøkelse av sjøulykker
4.1 Gjeldende rett
Norge har i dag ingen fast undersøkelseskommisjon for sjøulykker, unntatt for visse ulykker med fiskefartøy (jf. nedenfor i punkt 4.2.2). Sjøulykker undersøkes enten i form av en sjøforklaring eller ved en særskilt oppnevnt undersøkelseskommisjon.
Utgangspunktet er at undersøkelse av sjøulykker skjer ved sjøforklaring etter reglene i sjøloven kapittel 18 avsnitt II. Sjøforklaring er en særskilt form for rettslig bevisopptak ved domstolene. Formålet med sjøforklaringen er i henhold til sjøloven § 474 første ledd følgende:
«Ved sjøforklaring skal det søkes så vidt mulig fullstendige opplysninger om de faktiske omstendigheter ved og årsakene til vedkommende hendelse, særlig om forhold som er av betydning for bedømmelsen av skipets sjødyktighet, eller for vurdering av reglene om sjødyktighet til sjøs, og om forhold som kan tenkes å begrunne straffansvar eller annet ansvar for rederen, skipsføreren, mannskapet eller andre.»
Sjøforklaringen har altså et todelt formål. For det første skal sjøforklaringen klarlegge årsaksforholdene bak ulykken, med tanke på det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet. For det andre skal sjøforklaringen få frem informasjon som kaster lys over forhold som kan begrunne straffansvar eller annet ansvar, i første rekke erstatningsansvar. At sjøforklaringen er et bevisopptak, innebærer at den ikke gir noen rettslig avgjørelse. Poenget er bare å få dokumentert bevis, særlig å få nedskrevet vitneforklaringer osv. Dersom det er grunn til å forfølge saken rettslig senere i en straffesak eller i et sivilt søksmål, skjer dette på vanlig måte ved domstolene.
Sjølovkomiteen beskriver begrunnelsen for reglene om sjøulykker i gjeldende sjølov slik (NOU 1999:30 side 14):
«Reglene om kartlegging av årsakene til ulykker i sjøfartsforhold, er begrunnet ut fra skipsfartens særpreg. Behovet for hurtig undersøkelse står her sentralt, idet skip senere gjerne vil befinne seg andre steder og med en annen besetning. Et pålegg om å holde seg i ro til alminnelige fremgangsmåter for innsamling av bevis er igangsatt, vil derfor i de fleste tilfellene være en stor ulempe for berørte parter som reder, lasteeiere og besetning.»
En nærmere redegjørelse for den historiske bakgrunnen for sjøforklaringsinstituttet er inntatt i NOU 1999:30 side 11-13.
Reglene om hvordan en sjøforklaring skal finne sted er å finne i sjøloven §§ 474 til 476. Sjøforklaringen skal finne sted i et rettsmøte ved vedkommende tingrett. Retten settes med dommer samt to sakkyndige rettsvitner. I tillegg deltar sjøfartsinspektøren. Rettens undersøkelser skjer gjennom avhør av skipsføreren og de av mannskapet som antas å kunne gi opplysninger om hendelsen, og eventuelle andre vitner. Vitneavhørene skjer i utgangspunktet etter de alminnelige reglene i tvistemålsloven kapittel 15. Rettens formann kan foreta avhøringen selv, men kan også overlate avhøringen til sjøfartsinspektøren eller en annen representant for påtalemyndigheten, eller til rederen eller lasteeieren eller andre interesserte, som i alle tilfelle har rett til å stille spørsmål. Videre kan retten foreta besiktigelse av skipet og det sted hendelsen fant sted, og foreta annen gransking «for så vidt det hensiktsmessig kan skje i forbindelse med vitneavhøringen».
Når det avholdes sjøforklaring i utlandet skjer dette normalt ved norsk konsulrett, jf. sjøloven § 476 tredje ledd.
Når det gjelder hvilke ulykker som skal undersøkes ved sjøforklaring, skiller sjøloven mellom ulykker der sjøforklaring er obligatorisk, og ulykker der det kanholdes sjøforklaring etter begjæring, jf. sjøloven §§ 472 og 473. Se nærmere om dette i punkt 9.1.1 nedenfor. De nærmere reglene om begjæring om sjøforklaring finnes i sjøloven §§ 473, 475 og 477. Ved ulykker der sjøforklaring er obligatorisk skal skipets fører, subsidiært skipets reder, fremsette begjæring om sjøforklaring så snart som mulig etter at hendelsen er oppdaget. Også sjøfartsinspektøren eller Sjøfartsdirektoratet kan begjære sjøforklaring holdt. Loven angir ikke en bestemt frist for fremsettelse av slik begjæring, men det følger forutsetningsvis av regelen om hvor sjøforklaring skal holdes at det må gjøres mens skipet ligger i havn på det sted ulykken ble oppdaget, eventuelt den første havn skipet kommer til etter ulykken. Begjæring om sjøforklaring skal fremsettes på det stedet der sjøforklaring skal holdes. Dette er i den havnen der ulykken er oppdaget, eventuelt den første havnen skipet kommer til dersom hendelsen er oppdaget ute på havet, og ellers den første havnen skipet kommer til etter hendelsen. I praksis sørger rederiet for at besetningen holdes samlet på et sted hvor sjøforklaring kan bli avholdt.
Sjølovkomiteen har foretatt en gjennomgåelse av avholdte sjøforklaringer i Norge, jf. NOU 1999:30 kapittel 7.1. Tallene, som er fra 1997, viser at det ble foretatt til sammen 138 sjøforklaringer i Norge og 33 i utlandet det året. Det ble gitt fritak fra plikten til å holde sjøforklaring i totalt 84 saker. Sjølovkomiteen har også gjennomgått samtlige sjøforklaringer fra henholdsvis Lofoten, Trondenes og Karmsund sorenskriverembeder over en 4-5 års periode, til sammen 90 sjøforklaringer. I mer enn 60 av disse sakene - altså i to tredeler av sakene - ble ulykkeshendelsen beskrevet som grunnstøting eller sammenstøt som kun hadde medført tingskade. To av ulykkene hadde personskade, mens tre hadde dødsfall som følge. Sjølovkomiteen fant at det undersøkte materialet tyder på at fiskebåter er involvert i det overveiende antall ulykker hvor det holdes sjøforklaring (NOU 1999:30 side 40).
Når det gjelder betydningen av sjøforklaringer i senere straffesaker, sier Sjølovkomiteen (NOU 1999:30 side 47):
«Sjølovkomiteens inntrykk, som ikke er basert på noen systematisk gjennomgang - er at sjøforklaringene i meget stor utstrekning brukes som grunnlag for å bøtelegge skipsføreren og mannskap - ofte for overtredelser av mer nominell art, selv om ulykken for så vidt er alvorlig.»
Når det gjelder senere saker om sivilt ansvar (erstatningsansvar), blir sjøforklaringene i henhold til Sjølovkomiteen «nærmest unntaksfritt lagt frem som en del av bevisstoffet». Når det gjelder nytteverdien av dette, konkluderer imidlertid Sjølovkomiteen (NOU 1999:30 side 48):
«Det viser seg allikevel i praksis at de ofte kan være mindre egnet som bevismiddel til løsning av de tvistepunkter som foreligger i den sivile saken. Dette henger sammen med at sjøforklaringene holdes før sivilrettslige konsekvenser og problemstillinger er klarlagt.»
Når det gjelder sjøforklaringenes rolle i sjøsikkerhetsarbeidet, sier Sjølovkomiteen (NOU 1999:30 side 47):
«Undersøkelse av sjøulykker med sikte på å avdekke årsakene, er en vesentlig del av sjøsikkerhetsarbeidet. Når sjøforklaring avholdes, anses denne for å være en nyttig innledning til undersøkelsene, men nytten avhenger av sakens art og de opplysninger som fremkommer under sjøforklaringen, slik som nevnt ovenfor under punkt 7.3. Etter Sjøfartsdirektoratets syn er sjøforklaringen sjelden tilstrekkelig for å avdekke årsaksforholdene. Den informasjonen som fremkommer vil derfor alltid bli supplert med sjøfartsinspektørenes utenrettslige undersøkelser, som i mange saker er meget omfattende. Deretter foretas en samlet analyse for å klarlegge årsakene til ulykken.»
4.2 Undersøkelseskommisjoner etter sjøloven § 485
4.2.1 Særskilt oppnevnte undersøkelseskommisjoner
Etter sjøloven § 485 første ledd kan Justisdepartementet nedsette en særskilt undersøkelseskommisjon til å foreta gransking av sjøulykker som har medført store tap av liv eller eiendom. Det kan også nedsettes en slik særskilt undersøkelseskommisjon dersom «undersøkelsen antas å bli særlig omfattende eller av innviklet art». Når det nedsettes en slik kommisjon, kan sjøforklaring unnlates, jf. sjøloven § 485 første ledd. Formålet med reglene om en slik særlig undersøkelseskommisjon er å åpne for at et allsidig sammensatt organ i rene unntakstilfeller skal kunne forestå undersøkelsen av særlig omfattende ulykker, samt å frita de ordinære domstolene for langvarige og arbeidskrevende undersøkelser som må antas å bli en uforholdsmessig stor belastning, jf. Innstilling IV fra Sjølovkomiteen (Oslo 1963) side 70. I saker der det dreier seg om større ulykker og årsaksforholdene ikke er opp i dagen, er sjøforklaringen ofte ikke ansett å være tilstrekkelig, og det nedsettes gjerne en undersøkelseskommisjon i tillegg, slik man gjorde etter Sleipner-ulykken 26. november 1999.
Slike undersøkelseskommisjoners arbeid er regulert i forskrift 28. november 1980 nr. 7 om undersøkelseskommisjoner etter sjøloven. Forskriften § 11 annet ledd beskriver undersøkelsenes formål slik:
«Ved undersøkelsen skal det søkes så vidt mulig fullstendige opplysninger om de faktiske omstendigheter ved og årsakene til vedkommende hending, særlig om forhold som er av betydning for bedømmelsen av skipets sjødyktighet eller for vurderingen av reglene om sjødyktighet og sikkerhet til sjøs, og om forhold som kan tenkes å begrunne straffansvar eller annet ansvar for rederen, skipsføreren, mannskapet eller andre,...»
Bestemmelsen er tilnærmet likelydende med bestemmelsene om sjøforklaringens formål i sjøloven § 474. Formålet er altså det samme ved sjøforklaring og ved undersøkelser ved en særskilt undersøkelsekommisjon etter sjøloven § 485 første ledd. Det er bare undersøkelsenes form som er ulik.
Undersøkelseskommisjonens sammensetning er regulert i § 6 i forskriften. Kommisjonen skal ledes av en formann som fyller vilkårene for å være høyesterettsdommer. I tillegg skal det i alminnelighet delta to medlemmer med slik teknisk og nautisk sakkyndighet som saken krever. Disse oppnevnes etter samråd med Sjøfartsdirektoratet, eventuelt med Fiskeridirektoratet dersom saken gjelder fiske- og fangstfartøyer. Etter samråd med riksadvokaten kan også en representant for påtalemyndigheten oppnevnes som medlem. Dette ble gjort bl.a. i undersøkelseskommisjonen som ble oppnevnt for å granske Sleipner-ulykken.
Kommisjonens undersøkelser skjer ved vitneavhør, besiktigelse og gransking, jf. forskriften § 11 første ledd første punktum. Til møtene hvor det skal foretas avhør, besiktigelse eller gransking, skal kommisjonen varsle vedkommende sjøfartsinspektør og politimester, samt skipsføreren, rederen, og så vidt mulig lasteeiere, assurandører og andre interesserte, samt personer hvis forhold skal granskes. Disse har rett til å være tilstede i møtene. Vitnene avhøres etter de samme reglene som gjelder ved sjøforklaring. Forskriften § 16 bestemmer at reglene om vitneavhør og gransking skal følge tvistemålslovens regler. Når undersøkelsene er avsluttet, skal kommisjonen avgi en rapport til Justisdepartementet. Denne rapporten skal helt eller delvis bli gjort tilgjengelig for offentligheten.
Det er nedsatt undersøkelseskommisjoner etter sjøloven § 485 første ledd i flere saker, blant annet etter kantringen av boreplattformen «Alexander Kielland». Etter «Scandinavian Star»-ulykken ble det nedsatt en nordisk kommisjon. Sjølovkomiteen konkluderer i NOU 1999:30 side 46 med at disse granskningskommisjonene gjennomgående har fungert meget tilfredsstillende og har utført et omhyggelig og grundig arbeid i å kartlegge årsakene til ulykkene. Ved disse store ulykkene har undersøkelseskommisjonene brukt mye tid, og deres rapporter er blitt offentliggjort i serien Norges Offentlige Utredninger (NOU). Sjølovkomiteen sier videre (NOU 1999:30 side 46):
«Selv om det fra enkelte hold har vært reist kritikk og stilt spørsmålstegn ved konklusjonene, har det ikke senere kunnet konstateres verken gjennom etterfølgende søksmål eller på annen måte at kommisjonens undersøkelser har vært mangelfulle, eller at konklusjonene de har kommet frem til, har vært feilaktige.»
4.2.2 Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten
Ved ulykker med merkepliktig fiskefartøy hvor fartøyer forlates i sjøen og det er grunn til å frykte at hele mannskapet er omkommet, skal ulykken granskes av en fast undersøkelseskommisjon for slike ulykker, jf. sjøloven § 485 annet ledd. Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten ble vedtatt opprettet ved lov 13. juni 1980 nr. 33. I de tilfeller kommisjonen foretar gransking, pliktes sjøforklaring ikke holdt. Når årsaksforhold og hendelsesforløp til forliset er på det rene, eller antas å kunne bringes på det rene ved sjøforklaring og sjøfartsinspektørens etterforskning, skal kommisjonens formann sammen med vedkommende sjøfartsinspektør avgjøre om gransking ved kommisjonen kan unnlates. Hvilke fiskefartøy som er merkepliktige og som derved omfattes av sjøloven § 485 annet ledd, følger av lov 5. desember 1917 nr. 1 om registrering og merking av fiskefartøyer.
Nærmere regler for kommisjonens undersøkelser finnes i forskrift 28. november 1980 nr. 7 om undersøkelseskommisjoner etter sjøfartsloven. Kommisjonen skal bestå av tre medlemmer. Formannen skal fylle vilkårene for å være høyesterettsdommer. Utenom formannen bør kommisjonen bestå av en fisker (fortrinnsvis med nautisk utdanning) og en skipsteknisk sakkyndig med særlig tilknytning til fiskefartøyer. Departementet kan i tillegg oppnevne ett eller flere medlemmer for den enkelte sak. Når det gjelder regler for kommisjonens vitneavhør og gransking mv., kommer de samme bestemmelsene i forskriften til anvendelse som ved undersøkelseskommisjoner nedsatt med hjemmel i sjøloven § 485 første ledd. Det vises til punkt 4.2.1 foran om dette.
Kommisjonen har ikke faste møter, men kommer sammen når det er nødvendig for å foreta undersøkelser av en inntruffet ulykke. Saksmengden er varierende, men det inntreffer generelt få ulykker som omfattes av kommisjonens mandat. I perioden 2000-2001 ble det ikke rapportert om forlis som faller inn under kommisjonens mandat. I 2002 og 2003 ble det foretatt to undersøkelser årlig i kommisjonen. I 2004 er det pr. medio mars påbegynt en undersøkelse som ennå ikke er avsluttet.
4.3 Sjøfartsinspektørenes undersøkelse av sjøulykker
Sjøfartsinspektørenes oppgave er å etterforske sjøulykker og lovbrudd under sjødyktighetsloven og sjøloven. De står for etterforskningen av sjøulykker som representanter for påtalemyndigheten, og deltar i den forbindelse i sjøforklaringer, jf. sjødyktighetsloven § 5 jf. §§ 17 til 19 og sjøloven § 474 første ledd. Arbeidet med sjøforklaringer og den videre etterforskningen av disse sakene er deres hovedoppgave i henhold til sjødyktighetsloven § 5.
Sjøfartsinspektørene etterforsker imidlertid også andre saker enn sjøulykker. De etterforsker arbeidsulykker om bord som medfører skade på mannskap, følger opp tilfeller av ulovlige utslipp fra norske skip i utlandet, og etterforsker andre lovbrudd under sjødyktighetsloven og sjøloven, som ulovlige utslipp fra skip i Norge, brudd på sjøveisregler, sertifikater for mannskap og fartøy, og fartsoverskridelser mv.
Det er i dag seks sjøfartsinspektører, som er lokalisert rundt i landet i seks regioner. De etterforsker samlet ca. 1000 saker i året, inkludert de sakene der det holdes sjøforklaring. Sjølovkomiteen beskriver sjøfartsinspektørenes rolle slik (NOU 1999:30 side 25):
«Sjøfartsinspektørene har i utgangspunktet samme politi- og påtalemyndighet som politimestrene i saker som gjelder skips sjødyktighet, se sjødyktighetsloven § 17 jf lov 4 august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven) kapittel II; og påtaleinstruksen § 32-1. Under utøvelse av denne myndigheten er sjøfartsinspektørene underlagt Riksadvokaten. Administrativt hører de imidlertid fortsatt under Sjøfartsdirektoratet.»
Se nærmere om sjøfartsinspektørene i kapittel 18 nedenfor.
4.4 Sjøfartsdirektoratets arbeid knyttet til undersøkelse av sjøulykker
Sjøfartsdirektoratet er et direktorat underlagt Nærings- og handelsdepartementet. Direktoratet er ansvarlig for å føre kontroll med skip og deres sjødyktighet, jf. sjødyktighetsloven § 3. Undersøkelser av sjøulykker med sikte på å avdekke mulige årsaker er en viktig del av det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet. Selve undersøkelsene av sjøulykker foretas imidlertid i hovedsak av sjøfartsinspektørene, jf. punkt 4.3 over.
Sjøfartsdirektoratets databank (DAMA) registrerer alle sjøulykker som er innrapportert fra sjøfartsinspektørene, til bruk i Sjøfartsdirektoratets arbeid for sjøsikkerheten og ivaretagelse av det marine miljø. Sjølovkomiteen sier om Sjøfartsdirektoratets bruk av DAMA (NOU 1999:30 side 25):
«DAMA gir oversikt over de forskjellige typer ulykker og årsaksforhold og gjør det mulig å foreta analyser av hendelser, årsaker og omstendigheter. Statistikken gir også informasjon til næringen om ulykkesfrekvens og årsak. I tillegg til dette mottar Sjøfartsdirektoratet rapporter om personulykker om bord i skip og foretar årsaksundersøkelser og avklaringer i de tilfellene hvor rapporteringer fra verne- og miljøutvalget om bord gir grunn for å undersøke ulykken nærmere. Informasjonen legges i en egen database, og det foretas jevnlig sammenstilling av resultatene.»
Sjøfartsdirektoratet foretar innrapporteringen til IMO om sjøulykker, jf. punkt 3.6 over om rapportering til IMO.
4.5 Undersøkelse av politi og påtalemyndigheten
Etter straffeprosessloven § 224 første ledd skal etterforskning foretas «når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige». Dette er hovedregelen også når det gjelder ulykker. Strpl. § 224 annet ledd gjør imidlertid et særlig unntak for brann og andre ulykker, som går ut på at det kan «foretas etterforskning av saken selv om det ikke er grunn til mistanke om straffbart forhold». Påtaleinstruksen § 7-4 fjerde ledd om politiets etterforskning av ulykker bestemmer:
«Ved brann skal det foretas etterforskning om årsak til ulykken selv om det ikke er grunn til mistanke om straffbart forhold. Det samme gjelder ved annen ulykke som har voldt alvorlig personskade eller betydelig ødeleggelse av eiendom. Ved ulykker som skal undersøkes av en fast eller særskilt oppnevnt kommisjon eller av vedkommende myndighet, kan etterforskning foretas i den utstrekning påtalemyndigheten finner grunn til det. Kommisjonen eller vedkommende myndighet skal i tilfelle varsles om igangsetting av etterforskning. Også ellers kan politiet foreta etterforskning av ulykkesårsaken, jf. straffeprosessloven § 224 annet ledd.»
Dersom påtalemyndigheten setter i verk etterforskning om årsaker til brann eller ulykker i samsvar med straffeprosessloven § 224 annet ledd, skal berørte myndigheter, herunder en eventuell ulykkeskommisjon, varsles, jf. påtaleinstruksen § 7-4 fjerde ledd fjerde punktum og § 5-14 om politiets meldeplikt ved iverksetting av etterforskning etter brann og andre ulykker.
Påtalemyndigheten deltar i sjøforklaringer representert ved sjøfartsinspektørene, jf. sjødyktighetsloven kapittel 3 og sjøloven § 481 annet ledd. I kommisjoner oppnevnt etter sjøloven § 485 første ledd (jf. punkt 4.2.1 over) deltar ofte politiet, jf. for eksempel ved granskingen av Sleipnerulykken (NOU 2001:31).