Ot.prp. nr. 89 (1998-99)

Om lov om helsemessig og sosial beredskap

Til innholdsfortegnelse

1 Proposisjonens hovedinnhold

Departementet legger i denne proposisjonen frem forslag til ny lov om helsemessig og sosial beredskap. Loven foreslås å avløse lov om helsemessig beredskap av 1955. Samtidig foreslås det at beredskapsbestemmelser som mest naturlig hører hjemme i den alminnelige helse- og sosiallovgivningen, inntas i disse lovene.

Lovfremlegget må ses på bakgrunn av den endrede sikkerhetspolitiske situasjon og nyvurdering av den sivile beredskap som fant sted i begynnelsen av 1990-årene. St meld nr 24 (1992-93) Det fremtidige sivile beredskap og Innst S nr 163 (1992-93) trakk opp overordnede retningslinjer for å tilpasse beredskapen til endrede forutsetninger. Det fremgikk bl.a. at beredskap mot kriser og katastrofer i fred i sterkere grad enn tidligere skulle være et selvstendig planleggingsmål, og at den sivile beredskap i langt større grad skulle komme fredstidssamfunnet til aktiv nytte. Disse retningslinjene er blitt fulgt opp gjennom flere stortingsmeldinger de senere år. På lovområdet anbefalte Lovstrukturutvalget i NOU 1992:32 at beredskapslovgivningen burde gjennomgås, forenkles og harmoniseres.

Helseberedskapsloven av 1955 er en sentral beredskapslov, men ble ansett uhensiktsmessig fordi den bare gjelder i forhold til en krigssituasjon. På denne bakgrunn oppnevnte Sosial- og helsedepartementet i mai 1995 en prosjektgruppe til å utarbeide utkast til ny lov om helsemessig og sosial beredskap med utgangspunkt i forannevnte overordnede retningslinjer. Gruppen la frem sin utredning i juli 1997. Den inneholdt dels en bred redegjørelse om den helsemessige og sosiale beredskap, dels forslag til ny lov om helsemessig og sosial beredskap, og dels forslag til nye bestemmelser i den alminnelige helse- og sosiallovgivningen. Med unntak for ett punkt var forslagene til lovbestemmelser enstemmige. Et mindretall på to gikk i mot forslaget om planleggingsplikt for kommuner og fylkeskommuner.

Utredningen la til grunn en inndeling av beredskapen i helse- og sosialsektoren i følgende tre hoveddeler:

  • den alminnelige beredskap, herunder akuttmedisinsk beredskap

  • krise- og katastrofeberedskap

  • krigsberedskap

Utredningen ble sendt på høring til en lang rekke instanser med frist til 1. desember 1997. Et stort antall av disse avga uttalelse. Det var bred tilslutning til hovedtrekkene i lovforslagene.

Stortinget har i mai og juni 1999 vedtatt ny psykiatrilov, ny helsepersonellov, ny pasientrettighetslov og ny lov om spesialisthelsetjenesten. Spesialisthelsetjenesteloven vil bl a erstatte sykehusloven. Departementet foreslår derfor endringer i spesialisthelsetjenesteloven som innholdsmessig svarer til de foreslåtte endringer i sykehusloven. Grunnen til denne fremgangsmåten er at sykehusloven fortsatt vil gjelde frem til spesialisthelsetjenesteloven trer i kraft. Dersom spesialisthelsetjenesteloven trer i kraft samtidig med, eller før en eventuell lov om helsemessig og sosial beredskap vil de foreslåtte endringer i sykehusloven ikke få betydning og følgelig bortfalle. Det er ikke aktuelt å foreslå endringer i de øvrige nye helselover. Det vises til pkt 3.3.1 nedenfor.

I det følgende gis en kort oversikt over hovedinnholdet i de enkelte kapitler.

Kapittel 2 Lovforslagenes bakgrunn

Kapitlet gir en kort historisk oversikt over utviklingen av den helsemessige beredskap fra 1940, herunder utviklingen i arbeidet med lovgivning innenfor helsemessig og sosial beredskap.

Kapittel 3 Gjeldende rett

a) Helseberedskapsloven

Den sentrale «beredskapsloven» for helsetjenesten er lov av 2. desember 1955 nr 2 om helsemessig beredskap. Hva som menes med helsemessig beredskap fremgår av loven § 1. Helsemessig beredskap er tiltak som under krig tar sikte på å verne befolkningens helse og å sørge for nødvendig medisinsk behandling og pleie. Loven inneholder bestemmelser om planleggingsplikt for eier eller bruker av helseanstalter, herunder plikt til forberedende tiltak i fredstid. Videre inneholder loven bestemmelser om omlegging og flytting av virksomhet, bestemmelser om tjenesteplikt og beordring, samt rekvisisjon. I tillegg er det en forskriftshjemmel som gir departementet myndighet til å gi nærmere bestemmelser om gjennomføring av loven, herunder om tilsyn med planlegging og gjennomføring av tiltak og anskaffelser, og om administrasjon og drift av helseanstalt under krig. Det forutsettes i forarbeidene at forskriftshjemmelen er omfattende.

b) Den alminnelige helse- og sosiallovgivning

Denne lovgivningen har ikke spesielle beredskapsbestemmelser. Men det ansvar og de oppgaver som lovene om helse- og sosialtjenester pålegger hhv kommuner og fylkeskommuner gjelder også under ekstraordinære forhold i fredstid og under krig og når krig truer.

Kapittel 4 Lovstruktur

Følgende alternative muligheter for plassering av beredskapsbestemmelsene er vurdert:

  1. Alle beredskapsbestemmelser på helse- og sosialområdet tas inn i de alminnelige helse- og sosiallover

  2. Beredskapsbestemmelsene på helse- og sosialområdet tas inn i egen beredskapslov

  3. Delt løsning - egen beredskapslov på helse- og sosialområdet, bestemmelser som mest naturlig bør følge av den alminnelige helse- og sosiallovgivningen inntas i disse lover

En fjerde mulighet for plassering av beredskapsbestemmelsene er å ta disse inn i en generell beredskapslov som ikke er begrenset til helse- og sosialsektoren, men som omfatter flere viktige samfunnsfunksjoner. Dette ligger imidlertid utenfor dette lovarbeidets ramme.

Departementet foreslår en delt løsning, dvs. en egen beredskapslov på helse- og sosialområdet, samtidig med at bestemmelser som mest naturlig bør følge av den alminnelige helse- og sosiallovgivningen inntas i disse lover.

De av prosjektgruppens forslag som gjelder endringer i folketrygdloven vil bli vurdert i en annen sammenheng og vil derfor ikke omfattes av dette lovfremlegget.

Kapittel 5 Formål og virkeområde

Innledningsvis gis det en oversikt over virksomhetsidé og mål for hhv. den sivile beredskap, helseberedskapen og den sosiale beredskap. På denne bakgrunn foreslår departementet følgende formulering i loven § 1-1 om formål og virkemidler:

«Formålet med denne lov er å verne befolkningens liv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid.

For å ivareta lovens formål, skal virksomheter loven omfatter kunne fortsette og om nødvendig legge om og utvide driften under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid, på basis av den daglige tjeneste, oppdaterte planverk og regelmessige øvelser slik det er bestemt i eller i medhold av loven.»

Lovens geografiske virkeområde foreslås å bli i riket, jf § 1-2. Svalbard og Jan Mayen omfattes i utgangspunktet ikke av loven, men reglene kan gis anvendelse der etter forskrifter fastsatt av Kongen. Kongen kan i tillegg fastsette særlige regler under hensyn til stedlige forhold. Departementet foreslår at Kongens kan bestemme at loven også gis anvendelse på kontinentalsokkelen, på norske fartøy og luftfartøy hvor de enn befinner seg. Departementet mener at lov om helsemessig og sosial beredskap bør kunne ha det samme stedlige virkeområde som de lover som regulerer de tjenester den omfatter.

Når det gjelder saklig virkeområde, foreslår departementet (§ 1-3) at loven ubetinget skal omfatte de virksomheter, private og offentlige, som nevnes i prosjektgruppens forslag. Hvilke plikter de ulike virksomheter skal pålegges bør etter departementets mening reguleres i de enkelte pliktbestemmelser i loven. I tillegg foreslås det at departementet får hjemmel til å bestemme at også andre virksomheter som tilbyr materiell, utstyr og tjenester av betydning for helse- og sosialtjenesten skal omfattes av loven. Departementet foreslår videre (§ 1-4) at loven skal gjelde for alt personell som tjenestegjør i de virksomheter loven omfatter. Dessuten foreslås det at departementet kan bestemme at særskilt kvalifisert personell og personell som har tjenestegjort i virksomheter loven gjelder for, også skal omfattes av loven. Personell i virksomheter som etter forskrift fastsatt av departementet blir omfattet av loven, vil bli omfattet av lovens bestemmelse om tjenesteplikt i § 4-1.

Kapittel 6 Bestemmelser om ansvarsforhold

Det foreslås at ansvarsprinsippet legges til grunn for beredskapsarbeidet, og at dette lovfestes (§ 2-1). Prinsippet innebærer at den som har ansvaret for en tjeneste, også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for den utøvende tjeneste, herunder finansiering, under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid, med mindre noe annet blir bestemt i eller i medhold av lov. Tilsvarende foreslås å gjelde for tilsyn, slik at den som fører tilsyn med en virksomhet i fredstid også skal føre tilsyn med virksomhetens beredskap.

Videre foreslås det tatt inn en rekke bestemmelser om ansvarsforhold i den alminnelige helse- og sosiallovgivningen:

  • Helse- og sosialtjenestens hjelpeplikt ved ulykker og andre akutte situasjoner

  • Utrykningsplikt for leger og annet helsepersonell

  • Tjenesteplikt for helsepersonell i akutte situasjoner

  • Kommunelegens medvirkning i kommunens helseberedskap

  • Leges deltakelse i lokal redningssentral

  • Kommunale tilsynsorganers tilsyn med vannverkenes beredskap

  • Særskilte meldingsplikter vedrørende smittsomme sykdommer

  • Presisering av smittevernoppgavene til Statens institutt for folkehelse

  • Plikt for ansatte i næringsmiddelkontrollen til å tjenestegjøre hos Fylkesmannen

Hjemmelen til å pålegge helsepersonell tjenesteplikt i akutte situasjoner med et ekstraordinært antall skadde som foreslås tatt inn i kommunehelsetjenesteloven og sykehusloven (lov om spesialisthelsetjenesten m m), må ikke forveksles med den utvidede tjenesteplikt som foreslås i helse- og sosialberedskapsloven § 4-1, se pkt. 6.3.3 og pkt. 9.6.

Kapittel 7 Planbestemmelser

Departementet foreslår at det innføres en lovfestet plikt til å utarbeide beredskapsplaner på helse- og sosialområdet. Bestemmelser om planleggingsplikt tas inn i lov om helsemessig og sosial beredskap, se § 2-2, og i de enkelte ansvarslover, se forslag til endring av lov om helsetjenesten i kommunene § 1-5, i lov om tilsyn med næringsmidler § 4, i lov om sykehus m v § 2a (lov om spesialisthelsetjenesten m m § 2-1a), i lov om sosiale tjenester m v § 3-6 og i lov om tilsyn med næringsmidler m v. Planleggingsplikten skal også omfatte kommuner og fylkeskommuner. Videre foreslås det at departementet gis myndighet til å fastsette forskrifter med krav til beredskapsforberedelsene og beredskapsarbeidet, samt forskrifter om plikt for virksomheter omfattet av loven til å kvalitetssikre beredskapsarbeidet.

Kapitlene 8 og 9 Krisehåndtering

I disse to kapitlene behandles regler som har betydning for virksomhetene ved krisehåndtering. I utgangspunktet vil kommuner og fylkeskommuner være de primære krisehåndteringsmyndigheter. Departementet foreslår i kapittel 8 at kommuner og fylkeskommuner pålegges en bistandsplikt overfor kommuner/fylkeskommuner som er rammet av en krise, og som ber om bistand. Bestemmelsen foreslås tatt inn i sykehusloven (lov om spesialisthelsetjenesten m m) og i kommunehelsetjenesteloven sammen med en bestemmelse om tjenesteplikt for helsepersonell. - Med tanke på kriser eller katastrofer med regionale eller nasjonale implikasjoner foreslås det i kapittel 9 at Kongen skal kunne beslutte at visse fullmaktsbestemmelser skal settes i kraft (helse- og sosialberedskapsloven § 1-5) når nærmere angitte betingelser er oppfylt. Disse bestemmelsene danner unntak fra ansvarsprinsippet. Videre foreslås det at virksomheter i helse- og sosialsektoren pålegges varslingsplikt om forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter loven (§ 2-3). Fullmaktsbestemmelsene omfatter følgende tiltak:

  • Rekvisisjon (§ 3-1)

  • Utvidet tjenesteplikt og beordring (§ 4-1)

  • Ansvars-, oppgave- og ressursfordeling (§ 5-1)

  • Omlegging og omsetningsrestriksjoner (§ 5-2)

Forslaget om utvidet tjenesteplikt etter helse- og sosialberedskapsloven § 4-1 må ikke forveksles med den begrensede tjenesteplikten som kan pålegges etter forslaget til endring av kommunehelsetjenesteloven og sykehusloven (lov om spesialisthelsetjenesten m m). § 4-1 gjelder kun etter beslutning av Kongen. Den er ikke begrenset til helsepersonell og gjelder følgelig alt personell som er omfattet av loven, se pkt 9.6.

Kapittel 10 Finansiering

I drøftingen av finansiering sondres det mellom to hovedtyper utgifter i forbindelse med beredskap:

  • Utgifter til forberedende tiltak som planlegging, øvelser, beredskapslagring og lignende

  • Utgifter til tiltak som utløses i en krise-, katastrofe- eller krigssituasjon. Disse tiltakene omfatter to kategorier:

    • tiltak etter den alminnelige helse- og sosiallovgivning

      • tiltak som utløses av helse- og sosialberedskapslovens fullmaktsbestemmelser

Departementet foreslår at ansvarsprinsippet i lovforslaget § 2-1 legges til grunn når det gjelder finansieringen av forberedende beredskapstiltak, idet det forutsettes at utgiftene for kommuner og fylkeskommuner dekkes innen rammen av de rammetilskudd som årlig bevilges av Stortinget. Utgiftene til beredskapsplaner for næringsmiddelkontrollen dekkes likeledes innenfor rammen av ordinært budsjett. Spørsmålet om dekning av utgiftene ved beredskapsplanlegging for private sykehus med formell tilknytning til det offentlige forutsettes regulert gjennom avtalen med det offentlige om økonomiske forhold. Når det gjelder private virksomheter uten formell tilknytning til det offentlige som blir pålagt planleggingsplikt, forutsettes spørsmålet om utgiftsdekningen regulert i forskrift. Når det gjelder vannverk har disse allerede etter dagens lovgivning plikt til beredskapsplanlegging mv med tanke på krig. Utvidelse av plikten til også å omfatte fredstidskriser forutsettes å skje innenfor rammen av dagens finansieringsordninger.

Når det gjelder utgifter til tiltak som utløses i en krise-, katastrofe- eller krigssituasjon foreslås det følgende:

Finansiering av tiltak etter den alminnelige helse- og sosiallovgivningen skjer i utgangspunktet etter de alminnelige regler i denne lovgivningen, idet det forutsettes at behovet for statlig bistand vurderes konkret i det enkelte tilfelle på bakgrunn av omfanget av ressursinnsats, skader og ødeleggelser. - Kostnader ved påbud etter fullmaktsbestemmelsene dekkes av staten. Departementet kan i disse tilfellene pålegge kommuner og fylkeskommuner å yte hel eller delvis refusjon.

Kapittel 11 Forskjellige bestemmelser

Det foreslås her bestemmelser til utfylling av helse- og sosialberedskapsloven, samt om mulighet for avvik fra gjeldende helse- og sosiallovgivning når det gjelder drift, organisering og ansvarsforhold under krig eller kriser og katastrofer i fredstid (§ 6-2). Videre foreslås bestemmelser om forholdet til forvaltningsloven (§ 6-3), om konsekvensen av å ikke etterkomme pålegg (§ 6-4), samt om straff (§ 6-5).

Kapittel 12 Administrative og økonomiske konsekvenser

Når det gjelder forberedende beredskapstiltak, drøftes konsekvensene av beredskapsloven for såvel kommunesektoren som statlige regionale ledd og private. Det konkluderes med at loven som sådan ikke fører til behov for økt tilførsel av ressurser. For tiltak utløst i en krise-, katastrofe- eller krigssituasjon kan det vanskelig gjøres noen vurdering av konsekvensene på forhånd.

Kapittel 13 Merknader til de enkelte bestemmelser

Her anføres det merknader til de enkelte bestemmelser i loven.

Til dokumentets forside