8 Krisehåndtering - gjensidig hjelp og bistand på tvers av kommune- og fylkesgrenser
8.1 Innledning
I kapittel 8 og 9 skal regler som har betydning for virksomhetene ved krisehåndtering behandles. Som følge av ansvarsprinsippet og prinsippet om at en situasjon skal behandles på laveste hensiktsmessige forvaltningsnivå vil kommuner og fylkeskommuner være de primære myndigheter til å håndtere de helsemessige og sosiale konsekvenser. Det er politi, fylkesmenn og redningssentraler som er tillagt oppgaven med å styre og koordinere håndteringen av kriser og katastrofer, herunder redningsaksjoner mv. Det understrekes at det ikke foreslås å gjøre noen endringer i ansvarsfordelingen når det gjelder krisehåndtering. Hensikten med forslagene i dette kapittel og i kapittel 9 er å styrke helse- og sosialtjenestens evne til å oppfylle sine forpliktelser etter lov og andre bestemmelser, herunder være bedre rustet til å imøtekomme henvendelser om bistand fra politi, fylkesmenn og redningssentraler.
Bestemmelsene i dette kapittel er det i prinsippet ingen nedre grense for å anvende utover at det må dreie seg om «ulykker eller andre akutte situasjoner». Bestemmelsene gjelder med andre ord også for den alminnelige beredskap. Det vil derfor være opp til den enkelte kommune eller fylkeskommune å vurdere om det er hensiktsmessig å anmode om bistand. Terskelen for å ta i bruk fullmaktsbestemmelsene omtalt i kapittel 9 vil være mye høyere. De er forbeholdt kriser og katastrofer, eller krig. Det er på den annen side ikke noe til hinder for at reglene i kapittel 8 og 9 kan anvendes samtidig.
En krisesituasjon vil kunne være av en slik art at den går ut over det den alminnelige beredskap er ment å skulle kunne håndtere. Departementet foreslår derfor at kommuner og fylkeskommuner pålegges en bistandsplikt overfor kommuner som er rammet av en krise og som ber om dette. Det er den kommune eller fylkeskommune som er rammet som vurderer når den skal be om bistand.
En krise eller katastrofe kan være så stor at den har regionale eller nasjonale implikasjoner. I slike tilfeller kan det være nødvendig at håndtering av situasjonen foretas på regionalt eller sentralt nivå. Derfor foreslås det at Kongen skal kunne beslutte at visse fullmaktsbestemmelser skal settes i kraft. Dette behandles i kapittel 9. Det er imidlertid grunn til å understreke at det følger av ansvarsprinsippet at det er kommuner og fylkeskommuner som er de primære myndigheter til å håndtere de helsemessige og sosiale konsekvenser av kriser. Fullmaktsbestemmelsene representerer egentlig unntak fra ansvarsprinsippet.
8.2 Gjeldende rett
Nåværende regelverk på helse- og sosialområdet gir ikke rettsgrunnlag for å kunne disponere ressurser på tvers av fylkeskommunale eller kommunale grenser.
8.3 Prosjektgruppens vurderinger og forslag
Mindre og større ulykker samt andre akutte situasjoner kan medføre store utfordringer for helse- og sosialtjenesten i en kommune og medføre behov for økte ressurser. For å sikre en effektiv kommunal og fylkeskommunal beredskap ved slike hendelser, kan det være behov for bestemmelser som muliggjør utnyttelse av personell og andre formålstjenlige ressurser, på tvers av kommune- og fylkesgrenser, uten at situasjonen kan sies å være så ekstraordinær og omfattende at den sentrale helse- og sosialforvaltning bør gripe inn. Den faglige begrunnelse for slike bestemmelser baserer seg på nødvendigheten av å være føre var i forhold til hendelser med store konsekvenser for liv, helse og velferd. Rask tilgang på ressurser, hurtig inngripen med nødvendig behandling, effektiv kommunikasjon og transport kan være nødvendig for at ikke liv skal gå tapt. Innen skadebehandlingen er det innenfor et tidsrom på 12 timer etter en skade at man kan redde de som ellers ville dø uten behandling, «den gyldne time». Dette krever at en øyeblikkelig må kunne få forsterket det ordinære innsatsapparat. En samordning av ressurser på tvers av forvaltningsnivåene og på tvers av kommunegrensene må kunne skje umiddelbart. Hurtig og rask inngripen gjelder imidlertid ikke bare akuttmedisinske tiltak, men også andre tiltak for å sikre liv, helse, omsorg og ernæring til befolkningen. Dette gjelder særlig i forhold til barn, hjemmeboende pleietrengende og syke, funksjonshemmede, eldre osv.
Fylkeskommuner
For å kunne yte den nødvendige helsehjelp ved større ulykker, kriser eller katastrofer i fredstid kan det være behov for ressurser, personell, materiell og lokaler som fylkeskommunen ikke har tilgjengelig eller disponerer over i sin daglige drift. Det vil oppstå behov for å benytte behandlingskapasitet i andre fylkeskommuner, og hjelp fra nabofylke kan være nødvendig. Snøskred, flom, togulykker, flykapringer m.m. er eksempler på situasjoner hvor flere fylkeskommuner har måttet samarbeide. For raskt å kunne effektuere hjelp fra nabokommunen i slike situasjoner må ansvars- og kommandoforhold samt rutiner for handlingsprosedyrer være klarlagt. Handlingsprosedyrene må fremkomme i den fylkeskommunale helseberedskapsplanen. Det er mulig å regulere slike forhold gjennom avtale, men prosjektgruppen synes det også bør være et mer solid hjemmelsgrunnlag. Prosjektgruppen foreslår derfor en bestemmelse om gjensidig bistand mellom fylkeskommuner i sykehusloven § 2c (lov om spesialisthelsetjenster m m § 2-1b).
Kommuner
En liten kommune kan oppleve både større og mindre ulykker som en liten katastrofe, sett i forhold til tilgjengelige helseressurser. Det vil raskt kunne bli behov for hjelp fra nabokommuner. Nødvendig bistand kan omfatte både medisinsk personell og utstyr eller anmodning om mottak av skadede og sårede. Nåværende regelverk på helseområdet gir ikke rettsgrunnlag for å kunne disponere akuttmedisinske ressurser på tvers av kommunale grenser. Det har i praksis ikke vist seg vanskelig å skaffe hjelp på anmodning. Imidlertid kan tidsfaktoren for når hjelpen kan gis være helt avgjørende for en vellykket redningsinnsats. For raskt å kunne effektuere hjelp fra nabokommune må ansvars- og kommandoforhold være klarlagt på forhånd og tilsvarende rutiner for handlingsprosedyrer. Handlingsprosedyrene må fremkomme i den kommunale helseberedskapsplanen. Det er mulig å regulere slike forhold gjennom avtale, men prosjektgruppen mener det også bør være et mer solid hjemmelsgrunnlag. Prosjektgruppen foreslår at det lovfestes en plikt til gjensidig bistand mellom kommuner. Bestemmelsen foreslås tatt inn som annet og tredje ledd i bestemmelsen om samarbeid mellom kommuner, jf nåværende § 1-5 i kommunehelsetjenesteloven. Videre foreslås at hele bestemmelsen flyttes og blir til ny § 1-6.
Etter krigen har vi hittil vært forskånet for hendelser som vi ikke har kunnet takle innenfor den alminnelige ansvars- og oppgavefordeling mellom kommuner, fylkeskommuner og staten. Muligheten for slike hendelser er imidlertid til stede, f eks ved atomulykker med store menger radioaktivt nedfall, store naturkatastrofer med bortfall av infrastruktur etc.
En atomulykke som gjør det nødvendig å evakuere befolkningen vil være så dramatisk og ressurskrevende og ha så store konsekvenser for liv og helse at den kan sammenlignes med krigshandlinger. Slike hendelser vil ikke kunne håndteres på tilfredsstillende måte av de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Etter de alminnelige ansvarsregler på sosialområdet er det ikke i fredstid noen som har myndighet til å instruere og treffe beslutning om koordinert innsats på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Slik det nå er, må en stole på at alle opptrer fornuftig, har full oversikt over alle fakta og dilemmaer og handler i samsvar med overordnede, nasjonale målsettinger. Etter prosjektgruppens oppfatning er det ikke tilfredsstillende. Ved ulykker og andre akutte situasjoner er det nødvendig å ha lovbestemmelser som pålegger kommuner å gi gjensidig bistand når dette er nødvendig. Prosjektgruppen foreslår at det tas inn en bestemmelse om gjensidig bistand i sosialtjenesteloven.
Kompensasjon
Anmodning om bistand fremmes av den kommunen eller fylkeskommunen som har bistandsbehovet. Den kommunen eller fylkeskommunen som har bistandsbehovet, skal yte kommunen eller fylkeskommunen som bidrar med hjelp kompensasjon for de utgifter som pådras. Bestemmelsen må ses i sammenheng med bestemmelsen om tjenesteplikt ved ulykker og andre akutte situasjoner, som det redegjøres for under kapittel 6.
8.4 Høringsuttalelser
Samferdselsdepartementet: «Vi støtter utvalgets forslag om en lovhjemlet plikt til gjensidig bistand med helseressurser mellom kommuner ved krisesituasjoner, og at bruken av akutt-medisinske ressurser på tvers av fylkeskommunale grenser lovhjemles. Et utvidet regionalt samarbeid i akuttsituasjoner vil medføre et transportbehov som det også må tas omsyn til i planleggingen i virksomhetene, kommunene og fylkeskommunene.»
Kommunal- og arbeidsdepartementet viser til at helsetjenesten i kommunen etter forslaget skal yte bistand til andre kommuner ved ulykker og andre akutte situasjoner «dersom forholdene tilsier det. Dette er et svært upresist vilkår, og burde etter vår mening søkes konkretisert noe mer.»
Vestvågøy kommune mener at intensjonen bak forslaget er god, men også at det synes å være et klart behov for presiseringer. Kommunen spør om bistandsplikten er absolutt eller om en kommune kan nekte å yte bistand under henvisning til egen situasjon. Kommunen ser for øvrig denne bestemmelsen i sammenheng med den foreslåtte bestemmelse om tjenesteplikt, og reiser spørsmålet om disse to bestemmelsene kan anvendes sammen: Kan helsepersonell som tjenestegjør i kommunen pålegges arbeid i annen kommune rammet av ulykke eller annen akutt situasjon?
Fylkeslegen i Sør-Trøndelag sier seg enig i forslaget om bedre hjemmelsgrunnlag for såvel gjensidig bistand mellom fylkeskommunene og kommunene som hjelpeplikt for helsepersonell: «Det bør imidlertid utredes nærmere hvem som skal ha overordnet beslutningsmyndighet i slike tilfeller.» Fylkeslegen i Nord-Trøndelag slutter seg til dette.
Fylkeslegen i Hordaland:«Når det gjelder bestemmelsen om at den kommunen som mottar bistand skal yte kommunen som bidrar med hjelp kompensasjon for utgifter som er pådratt, mener fylkeslegen at dette kan være et forhold som gjør at man kvir seg for å be om bistand når det er nødvendig utfra situasjonen. Vanligvis ville det være naturlig at staten medvirket til å dekke ekstra omkostninger i slike ekstraordinære situasjoner.»
Fylkesmannen i Hordaland kommer også inn på de økonomiske sidene av den gjensidige bistandsplikten: «Det er føremålstenleg å lovfesta kommunane si plikt til å yta hjelp ved ulykker og andre akutte situasjonar (...) i andre kommunar etter anmodning frå kommunen som har bistandsbehovet. Kommunane må få vita at dette ikkje berre vert lovpålagde oppgåver med ei utgiftsside, men at kommunane også kan pårekna økonomisk bistand frå staten dersom slik innsats vert særleg kostnadskrevjande. Når § 3-6 lovfestar ei plikt for kommunar som mottek slik bistand frå andre kommunar til å betala for denne hjelpa, vil det vera pedagogisk rett om også staten gjennom lov påtok seg eit ansvar for å refundera kommunale utgifter (...).»
Trondheim kommune: «Det er (...) riktig at det pålegges en gjensidig bistandsplikt mellom de ulike tjenestenivåer.»
Buskerud fylkeskommune mener at «Etter vårt syn bør (...) den gjensidige bistand og andre forhold i katastrofesituasjoner baseres på forhandlinger og vedtak i de regionale helseutvalg og ikke på et statlig lov- og forskriftsverk.»
Den norske lægeforening mener at det synes rasjonelt å innføre plikt til gjensidig bistand, særlig av hensyn til småkommuner med begrensede ressurser.
8.5 Departementets vurderinger og forslag
Kommuner og fylkeskommuner er tillagt ansvaret for å sørge for helse- og sosialtjenester til befolkningen. Dette ansvaret vil de ha også ved en krise, katastrofe, eller i krig. Kommuner og fylkeskommuner vil være de primære krisehåndteringsorganer for helse- og sosialsektoren. Forslaget er ment å styrke den enkelte kommune og fylkeskommunes evne til å håndtere kriser ved å gi mulighet for å få bistand fra nærliggende kommuner eller fylkeskommuner. Det vises til uttalelsen fra Den norske lægeforening om at særlig småkommuner har begrensede ressurser. Den bistand det er snakk om kan for eksempel være å ta i mot pasienter for medisinsk behandling og pleie, eller å stille medisinsk personell til disposisjon. Vestvågøy kommune reiser spørsmålet om det skal være anledning til å nekte å yte bistand. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig eller nødvendig å innføre tvang. Det er viktig å understreke at kommuner og fylkeskommuner har bistått hverandre når dette har vært nødvendig også uten noen slik bestemmelse. En ulykke eller en annen akutt situasjon kan ramme flere kommuner i samme område. Det vil være meningsløst å pålegge en kommune å yte bistand dersom den har mer enn nok med å håndtere sin egen situasjon. Departementet legger til grunn at den som får en slik anmodning vil svare positivt innenfor de muligheter den har til å hjelpe. Dersom ulykken eller den akutte situasjonen har rammet et større område kan det være aktuelt å anvende fullmaktsbestemmelsene i helse- og sosialberedskapsloven for å foreta den nødvendige koordinering av ressurser og innsats. Departementet er imidlertid enig med prosjektgruppen i at det er hensiktsmessig å regulere dette, ikke minst fordi det kan være hensiktsmessig at det foretas enkelte forberedelser.
Departementet registrerer at det er stor grad av enighet blant høringsinstansene om at forslaget er positivt. Også Buskerud fylkeskommune er positiv til bistand mellom kommuner og fylkeskommuner, men mener at denne bør være basert på avtaler og forhandlinger. Departementet vil påpeke at forslaget ikke er til hinder for at kommuner og fylkeskommuner utarbeider avtaler om bistand, tvert i mot. Departementet vil oppfordre til at slike avtaler inngås. Noen av høringsinstansene mener at bestemmelsen er noe upresis og bør konkretiseres nærmere. Dette gjelder Kommunal- og arbeidsdepartementet, Vestvågøy kommune og til dels fylkeslegene i Nord- og Sør-Trøndelag. Departementet vil understreke at det er den enkelte kommune eller fylkeskommune som er tillagt ansvaret for å håndtere den situasjon som oppstår. Det er derfor den aktuelle kommune eller fylkeskommune som må vurdere om det er ønskelig med bistand, eventuelt hva slags bistand. Dessuten er det den kommune eller fylkeskommune som anmoder om bistand som i utgangspunktet er ansvarlig for å dekke utgiftene til bistanden. Departementet ønsker derfor ikke å regulere dette mer konkret. Dette blir et valg den enkelte kommune eller fylkeskommune må treffe og ta ansvaret for.
Det økonomiske aspektet er det noen av høringsinstansene som tar opp. Fylkeslegen og fylkesmannen i Hordaland mener at dette ansvaret kan få enkelte kommuner og fylkeskommuner til å kvie seg for å anmode om hjelp. Staten bør derfor dekke slike ekstraordinære kostnader. Departementet vil her vise til det som er sagt i kapittel 10. Det er Stortingets praksis å vurdere de økonomiske konsekvenser når større hendelser som for eksempel flom rammer. I tilfeller hvor kommuner eller fylkeskommuner er pådratt utgifter som overstiger det som overføringene var ment å skulle dekke, har Stortinget dekket disse helt eller delvis.
Fullmaktsbestemmelsene i helse- og sosialberedskapsloven vil også kunne få anvendelse. Det skal imidlertid mer til før dette skjer. Mens det i prinsippet ikke er noen nedre grense for når bestemmelsene om gjensidig bistandsplikt vil kunne få anvendelse, er det en atskillig høyere terskel for å anvende fullmaktsbestemmelsene. Det vises til kapittel 9. Det er likevel viktig å understreke at bestemmelsene om gjensidig bistand også kan anvendes samtidig med fullmaktsbestemmelsene. Forslaget om gjensidig bistandpslikt må ses i sammenheng med forslagene til utrykningsplikt og tjenesteplikt for helsepersonell, jf pkt 6.3.2 og 6.3.3.
Departementet er enig i prosjektgruppens vurderinger og slutter seg til prosjektgruppens forslag om gjensidig bistandsplikt. I sosialtjenesteloven foreslås imidlertid bestemmelsen tatt inn i § 3-6. Videre foreslås bestemmelsen også tatt inn i spesialisthelsetjenesteloven § 2-1b. Forslaget om gjensidig bistandsplikt må ses i sammenheng med forslagene til utrykningsplikt og tjenesteplikt for helsepersonell, jf pkt 6.3.2 og 6.3.3.