2 Lovforslagets bakgrunn

2.1 Innledning

Det er i vedlegg 1 til prosjektgruppens utredning gitt en fyldig historisk oversikt over arbeidet med helsemessig beredskap i perioden 1940 til 1994. Nedenfor gis det først en kortfattet fremstilling av organisering og innhold, og dernest skisseres utviklingen i arbeidet med lovgivning innenfor sosial og helsemessig beredskap frem til prosjektgruppen til utarbeidelse av ny lov om helsemessig og sosial beredskap ble nedsatt i 1995.

2.2 Noen hovedtrekk i utviklingen av helseberedskap - organisering og innhold

Utbruddet av den 2. verdenskrig og i særlig grad vinterkrigen mellom Sovjet og Finland aktualiserte spørsmålet om helsemessig beredskap i Norge. I januar 1940 ble Landsrådet for sanitets- og sykehusberedskap oppnevnt ved kgl.res. Rådets oppgave var å utarbeide en plan for hvordan landets helsepersonell, sykehus, sanitetsutstyr og materiell burde fordeles og utnyttes i tilfelle krig. Både militære og sivile hensyn skulle ivaretas. Rådet var kommet langt med disse oppgavene da invasjonen kom 9. april 1940. - Det ble vinteren 1940 også utarbeidet et utkast til lov om sanitetsberedskap, jf punkt 2.3 nedenfor.

Arbeidet med helseberedskap ble gjenopptatt kort tid etter 2. verdenskrig. Helseberedskapsarbeidet i slutten av 1940-årene og i begynnelsen av 1950-årene må ses på bakgrunn av dels de ferske krigserfaringene, dels den usikre internasjonale situasjon og spenningen mellom stormaktene i etterkrigsperioden. Arbeidet tok sikte på krigsberedskap, noe som understrekes ved at ansvaret i flere år lå i Forvarsdepartementet.

Et «medisinalt kriseutvalg» ble etter initiativ fra helsedirektøren nedsatt ved kgl res i oktober 1946. Utvalget skulle blant annet koordinere det sivile og militære forsyningsarbeid med hensyn til «medisinalvarer» i videste forstand, en særlig viktig oppgave i gjennoppbyggingsperioden etter krigen. En omfattende innstilling ble fremlagt våren 1948.

Neste trinn i den organisatoriske utvikling av beredskapen var opprettelsen av Beredskapsrådet for landets helsestell i oktober 1948 ved kgl res fremmet av Forsvarsdepartementet. Det nye organet fikk følgende mandat:

«Beredskapsrådet skal planlegge hvorledes landets medisinale personell, sykehus og andre medisinale institusjoner, medisinsk utstyr og materiell bør fordeles og nyttes i krig, samt gi forslag til tiltak som må treffes for sikring av landets medisinale beredskap.»

Det som i første rekke ledet til nedsettelse av Beredskapsrådet var spørsmålet om koordinering av sivilt og militært sykehusbehov.

Beredskapsrådet ble sammensatt av representanter for Helsedirektoratet, Sivilforsvaret og den militære sanitet med helsedirektøren som leder. Det ble etter hvert etablert egne nemnder i fylkene som skulle utarbeide detaljerte beredskapsplaner. Rådet engasjerte seg den første tiden sterkt i spørsmålet om bevilgninger til helsemessig beredskap, og tok også opp spørsmålet om en helseberedskapslov. Helseberedskapsloven av 1955 var en viktig milepel i etterkrigstidens beredskapsarbeid, jf punkt 2.3 nedenfor.

Forslag til bevilgninger til helseberedskap ble frem til 1952 fremmet av Forsvarsdepartementet. Fra denne tid overtok Sosialdepartementet ansvaret. I egenskap av både fagdirektorat og departementsavdeling - og med helsedirektøren som leder av Beredskapsrådet - spilte Helsedirektoratet en sentral rolle i utviklingen av helseberedskapen i etterkrigstiden. Regionalt fikk fylkeslegene viktige oppgaver, og det ble også utpekt landsdelsberedskapsleger blant fylkeslegene.

Beredskapsrådet for landets helsestell fikk i 1995 revidert mandat og endret sammensetning. Helsedirektøren er fortsatt leder.

I samsvar med Beredskapsrådets anbefalinger ble planleggingen av helseberedskapen bygd på følgende hovedinndeling fra tidlig i 1950-årene:

1. Institusjonsberedskap

2. Materiellberedskap

3. Hygienisk beredskap

4. Andre tiltak

5. Personellberedskap

Nedenfor gis en kort omtale av disse områdene samt av utviklingen av katastrofepsykiatri.

Institusjonsberedskap

Institusjonsberedskapen ble basert på våre sykehus, sykehuslaboratorier og øvrige helseinstitusjoner. Sykehusberedskapen ble ansett som den viktigste delen. Beredskapsrådet utarbeidet med hjelp av fylkenes helseberedskapsnemder en plan for utvidet sykehusdrift, med basis i de fleste av landets somatiske sykehus. Planen gikk ut på å nytte mindre helseinstitusjoner i nærheten av sykehusene som suppleringsavdelinger. Planen omfattet 85 modersykehus og 35 suppleringsavdelinger. Det ble planlagt å utvide kapasiteten ytterligere ved å ta i bruk beredskapssykehus i utpekte og forhåndsrekvirerte skoler, hoteller, forsamlingslokaler, idrettshaller o l. I alt var det utpekt 150 bygninger.

Sykehusenes beredskapsplanlegging var fra begynnelsen av helt og holdent krigstidsorientert. Dette går frem av Sosialdepartementets rundskriv til sykehusene 1. mars 1959, der det særlig legges vekt på tiltak som tar sikte på å sette de større sykehus (modersykehusene) i stand til å fortsette, utvide og i tilfelle flytte virksomheten under en eventuell krig.

Som tiden gikk, viste det seg vanskelig å holde oppe interessen for sykehusenes planer for innsats i en eventuell krig.

Samtidig med denne utviklingen økte interessen ved sykehusene for å ha rasjonelle planer for større ulykker i fredstid. Katastrofemedisin ble også viet stadig større oppmerksomhet i faglige kretser. Dette ledet til at Beredskapsrådet ga råd om at sykehusenes beredskapsplaner skulle omfatte:

• interne ulykker (grad I)

• katastrofer i fred (grad II)

• krig (grad III)

• evakuering av sykehus (grad IV)

En planveileder utgitt av Helsedirektoratet og Norske kommuners Sentralforbund i 1989 bygger på dette opplegget, og det utgjør fortsatt grunnlaget for sykehusenes beredskapsplanlegging.

Undersøkelser viser at sykehusene i varierende grad har fulgt opp denne planleggingen, men de siste årene viser tallene positiv trend, se kapittel 12.

Det var i etterkrigstiden tidlig klart at laboratorieberedskapen var utilstrekkelig. Stortinget traff i 1952 beslutning om bygging av et viruslaboratorium ved Statens institutt for folkehelse. Instituttet tok initiativ til planlegging og utbygging av landsdelslaboratoriene i Oppland og Rogaland.

Materiellberedskap

Materiellberedskap omfattet anskaffelse, fordeling og lagring av senger med nødvendig utstyr, bandasjemateriell, instrumenter, medikamenter og annet medisinsk forbruksmateriell.

Beredskapsrådet for landets helsestell prioriterte dette området ved en rekke tiltak. Etter helseberedskapsloven av 1955 § 3 skal helseinstitusjoner ha opplegg for reservelager av forbruksvarer. I rundskriv 30. november 1950 henstilte helsedirektøren til landets sykehus å bygge opp reservelagre av medisinsk utstyr og forbruksmateriell.

Basert på krav fra NATO og egne forsvarsplaner ble det anskaffet utstyr og forbruksvarer som ble ansett nødvendig for å starte opp medisinsk virksomhet i ombygde lokaler, som skoler og lignende. Det ble bygget opp lagre med helseberedskapsmateriell på ca. 250 steder rundt om i landet. Dette materiellet bestod av 90 kirurgiske enheter og 350 sykehusenheter hvor hver enhet inneholdt 24 senger og 120 pleieenheter. Utstyret ble dimensjonert slik at 4 sykehusenheter skulle knyttes opp til en kirurgisk enhet og med pleieenheter som suppleringsenheter.

Enhetene ble i midten av 1980-årene tatt inn og modernisert.

For å kunne innkvartere folk som trenger hjelp og pleie i en krisesituasjon, er det lagt opp pleiestasjonsenheter som er beregnet til bruk i idrettshaller o l.

Mye av det utstyret som ble kjøpt inn i oppbygningsperioden etter krigen var av god kvalitet og godt emballert. Imidlertid er dagens beredskapsverdi av dette utstyret begrenset bl a fordi hovedtyngden av utstyret i dag ikke vil bli etterspurt fra helsevesenet i en krise eller krig.

Innen legemiddelberedskapen ble det bygget opp lagre ved Norsk Medisinaldepot, samt 12 sentrallagre som ble fordelt over hele landet. Lagrene inneholdt både bruksferdige legemidler, råvarer til legemiddelproduksjon og forbindingsmateriell. Ved 50 apotek ble det lagt ut såkalte apoteklagre. Dette er mindre beredskapslagre, beregnet på å forsterke varelageret ved det aktuelle apotek. Mesteparten av de legemidlene som ble lagret ved sentrallagrene har gradvis fått redusert sin beredskapsverdi og er nå foreldet. Av samme grunn er alle apoteklagre blitt destruert.

For å sikre tilgangen på beredskapsvæsker ble det også etablert beredskapsvæskesentraler ved flere meierier. Grunnet strukturendringer innen meieribransjen og sentralenes begrensede produksjonsvolum ble alle væskesentralene nedlagt og erstattet av bl a produsentavtaler.

På midten av 80-tallet bygget Utenriksdepartementet og Statens helsetilsyn i samarbeid med Forsvarets sanitet opp nye beredskapsenheter som kunne settes sammen til mobile sykehus, de såkalte NOR-HOSP og 100-10 enheter. Enhetene ble pakket i spesialbygd emballasje og lagret i Oslo området for rask forsendelse. Disse har vært brukt, i stort omfang, ved krig og katastrofer i mange land etter oppfordring fra norske og utenlandske organisasjoner og myndigheter.

Sosial- og helsedepartementet fremmet i mars 1999 St prp nr 46 Om salg av aksjer i Norsk Medisinaldepot AS, jf Innst S nr 193. Det fremgår av proposisjonen at departementet tar sikte på å legge ansvaret for etablering og drift av et eget beredskapslager ut på anbud blant grossistene. NMD vil da stille på lik linje med de øvrige.

Materiellberedskapen er nå under evaluering.

Hygienisk beredskap

Det er nær sammenheng mellom hygienisk beredskap og laboratorieberedskap. Oppgavene er dels å beskytte mot smittsomme sykdommer ved vaksinering, fremstilling og lagring av vaksiner, rensing av vann ved klortilsetting mv, dels å diagnostisere smittsomme sykdommer på et tidligst mulig stadium. Laboratorieberedskapen er som nevnt forankret i Statens institutt for folkehelse og Forsvarets mikrobiologiske laboratorium, samt de mikrobiologiske laboratorier som etter hvert er bygd ut i nær alle fylker.

I de senere år er næringsmiddelkontrollen bygd ut, og det er nå 81 kommunale næringsmiddeltilsyn som har tilknytning til laboratorier med standardiserte prøver for matbåren epidemi.

Andre tiltak

Andre tiltak omfatter blant annet funksjoner som må forberedes slik at de kan settes i verk i krigstilfelle. Eksempler er blodgivertjeneste, tiltak som ledd i eventuell bekjempelse av skadevirkningene av giftgasser, biologiske stridsmidler og atomvåpen mv.

Helsedirektoratet har siden 1955 gitt årlige tilskudd til standardiserte kurs i førstehjelp og hjemmets sykepleie.

Personellberedskap

Et av de viktigste mål for personellberedskapen er å disponere landets helsepersonell på en mest mulig hensiktsmessig måte. Det sivile helsevesen, Forsvarets sanitet og Sivilforsvaret har hver sine oppgaver som forutsetter at de disponerer medisinsk fagpersonell.

Rettslig sett bygget helseberedskapsloven av 1955 på følgende forutsetning: Forsvaret kan i første hånd disponere det medisinske personell det ønsker innen alminnelige grenser for mobilisering. Dernest kan Sivilforsvaret skrive ut til tjeneste det medisinske personell det ønsker. Det sivile helsevesen har tredje prioritet.

Helsedirektøren fattet 19. november 1970 vedtak om at hjelpepleiere skal gå inn under bestemmelsene om helsepersonell i helseberedskapsloven, jf loven § 9.

Et hovedproblem når det gjaldt personell til sykehus i de første tiår etter krigen, var mulighetene for å få lært opp og registrert frivillige til tjenestegjøring ved en eventuell krise eller krig. Det ble lagt en plan for registrering av ulike typer av ekstrahjelp til sykehusdriften.

Psykososial støtte, krise- og katastrofepsykiatrisk bistand

De første utkast til den militærpsykiatriske organisasjon for Norge i krig forelå i 1950, og bygde på erfaringer fra 2. verdenskrig. I årene fremover ble den militære psykiatritjeneste i Norge bygd opp. Militærpsykiatrien interesserte seg imidlertid også for de «psykiske katastrofeskader og deres behandling» i sivil sammenheng, og den nære tilknytning til katastrofer og krig ble retningsgivende for utviklingen av katastrofepsykiatrien i Norge.

I 1980 ble Kontoret for katastrofepsykiatri etablert i universitetsmiljøet på Gaustad sykehus. Det er på denne måte utviklet en katastrofepsykiatri som har betydning ikke bare for Forsvarets virksomhet, men også ved ulykker og katastrofer i det sivile samfunn.

2.3 Tidligere arbeid med beredskapslovgivning på helse- og sosialområdet

Spørsmålet om en egen lov kom som nevnt opp allerede da arbeidet med helsemessig beredskap var i sin første begynnelse like før 2. verdenskrig. Det ble vinteren 1940 utarbeidet et utkast til proposisjon med forslag til «lov om sanitetsberedskap». Loven skulle gi Kongen mulighet for «under krig eller krigsfare eller under ekstraordinære forhold som skyldes krig» å sette i verk tiltak for å «sikre at landets medisinale anstalter og landets medisinale og veterinære personale blir utnyttet på beste måte.» Den umiddelbare bakgrunnen for loven var de mange flyktningene fra Finland og behovet for å skaffe ekstra legehjelp til Finnmark i den forbindelse. Men i følge proposisjonsutkastet kunne det også være andre forhold som «gjør det ønskelig å ha en slik lov.»

Lovutkastet hadde bl.a. en bestemmelse om beordring av helse- og veterinærpersonell. Den norske lægeforening gikk sterkt mot tanken om «tvungen arbeidstjeneste», og anbefalte frivillige ordninger. Subsidiært mente foreningen at en slik lov burde gis generell virkning, og ikke bare gjelde for legene. Lovsaken ble ikke ferdig behandlet før krigen kom. Lovutkastet finnes som undervedlegg 1 til prosjektgruppens utredning.

Under inntrykk av den spente internasjonale situasjonen ble det på 1950-tallet vedtatt flere beredskapslover, jf pkt 3.1.

Beredskapsrådet for landets helsestell kom til at det også var nødvendig med en helseberedskapslov, og la frem et lovutkast i januar 1952. Et utkast fra Sosialdepartementets side ble oversendt Justisdepartementet tidlig i 1953, mens odelstingsproposisjonen ble fremmet for Stortinget i mars 1955. Det var ingen debatt om saken hverken i Odelstinget eller i Lagtinget. Lov av 2. desember 1955 definerte helsemessig beredskap som «tiltak som tar sikte på under krig å verne befolkningens helse og å sørge for nødvendig medisinsk behandling og pleie.» Loven innførte bl.a. plikt til beredskapsplanlegging, andre forberedende beredskapstiltak samt fullmaktsbestemmelser til anvendelse i krig eller når krig truer. Nærmere omtale av denne loven finnes i kap. 3 Gjeldende rett. Det er gitt en rekke forskrifter til loven.

Helseberedskapsloven har vært endret flere ganger. I februar 1981 ble det nedsatt en arbeidsgruppe til å gjennomgå loven med tilhørende forskrifter. Gruppen fikk følgende mandat:

• å undersøke i hvilken utstrekning bestemmelsene passer med de ansvarsforhold som nå er gjeldende i den sivile beredskap

• å fremme forslag om eventuelle endringer i lov og forskrifter for å bringe bestemmelsene i samsvar med nye prinsipper for den sentrale beredskap

• å fremme forslag om andre bestemmelser som utvalget finner hensiktsmessig.

I forståelse med oppdragsgiver bestemte gruppen seg senere for å utarbeide forslag til ny lov. Innstilling (»Vig-innstillingen») med lovutkast ble avgitt i desember 1983, men saken ble ikke fulgt opp på den tiden. Vik-gruppens lovutkast inneholdt en viktig prinsipiell nyhet: Det utvidet beredskapsperspektivet til også å omfatte kriser og katastrofer i tillegg til krig (§ 2 Formål). Utkastet pekte dermed fremover til det som skulle bli et hovedanliggende i 1990-årenes beredskapsarbeid.

Inntil 1980-årene var spørsmålet om beredskapslovgivning på Sosialdepartementets ansvarsområde først og fremst knyttet til helsemessig beredskap. I første halvpart av 1980-årene ble imidlertid også hensynet til grupper av omsorgs- og pleietrengende trukket inn i drøftingen mellom berørte myndigheter. Sosialdepartementet nedsatte i februar 1985 en arbeidsgruppe til å utrede saken. Den avga innstilling i oktober 1987 - NOU1987:36 Omsorg ved beredskap og krig. Innstillingen inneholdt forslag til en ny lov med forskrifter som skulle regulere tjenestepliktiges behov for omsorgsavlastning, og kommunenes mulighet for å gi slik hjelp. Reglene forutsattes også å omfatte grupper som hadde omsorg som yrke. Hovedformålet med lovutkastet var å påby nødvendig planlegging og forberedelser i fredstid for å sikre omsorgstrengende hjelp. Lovforslaget tok sikte på beredskap i forbindelse med krig, men under høringen ble det pekt på at problemstillingen kunne ha relevans også i fredstid.

Det ble ikke fremmet proposisjon om saken til Stortinget. Men ved overgangen til 1990-årene tok Sosialdepartementet opp arbeid med spørsmålet om en ny beredskapslov som dels skulle omfatte både det helsemessige og sosiale område, dels dekke både kriser og katastrofer i fred og krig.

Dette skjedde samtidig med at hele det sivile beredskap ble gjenstand for omvurdering. Det såkalte lovstrukturutvalgets innstilling - NOU 1992:32 - var en del av denne utviklingen. Bakgrunnen for dette utvalget var at beredskapslovgivningen var spredt på mange lover som forvaltes av forskjellige departementer. Utvalget gikk inn for at beredskapslovgivningen skulle gjennomgås, forenkles og harmoniseres.

23. mai 1995 nedsatte Sosial- og helsedepartementet en prosjektgruppe til å utarbeide utkast til ny lov om helsemessig og sosial beredskap. Prosjektgruppen fikk medlemmer fra Justisdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Direktoratet for sivilt beredskap, Statens helsetilsyn og Kommunenes sentralforbund.

2.4 Prosjektgruppens arbeid og innstilling

2.4.1 Nærmere om bakgrunnen for prosjektarbeidet

Sosial- og helsedepartementet uttalte om bakgrunnen for nedsettelsen av prosjektgruppen:

«Lov om helsemessig beredskap av 2. desember 1955 nr. 2 er en sentral beredskapslov, men uhensiktsmessig under dagens forhold, bl.a. fordi den er begrenset til å gjelde forhold i en krigssituasjon. Tiden er derfor inne til å utarbeide en ny lov. Dette arbeidet må ta utgangspunkt i de overordnede retningslinjer som kommer til uttrykk i St.meld. nr. 24 (1992 - 93) Det fremtidige sivile beredskap, jf. Innst. S. nr. 163 (1992-93). Her anføres følgende prinsipielle synspunkter:

• det sivile beredskap bør hovedsakelig baseres på den organisasjon og de ressurser som finnes i fredssamfunnet. Beredskapen skal organiseres og ledes målrettet, slik at ressursene utnyttes best mulig. Det må være klare ansvarsforhold og mindre regelstyring enn i dag. Beredskapen må være fleksibel og ha større forandringsevne enn dagens beredskap.

• det er faren for krig som begrunner det sivile beredskap, men i sterkere grad enn tidligere skal beredskap mot kriser og katastrofer i fred være et selvstendig planleggingsformål.

• det sivile beredskap skal komme fredstidssamfunnet til aktiv nytte i langt større grad enn i dag gjennom økt utnyttelse av den sivile beredskapsorganisasjon, ressurser og ekspertise til å avhjelpe kriser og katastrofer i fredstid.

• det må skje en effektiv og rasjonell samordning av beredskapsressursene i samfunnet. Gjennom målrettet organisering og effektivisering av det sivile beredskap skal ressurser innspares.

• eventuelle merkostnader til konkrete tiltak forutsettes dekket ved omdisponering innenfor den totale ressursrammen til sivilt beredskap uten at denne økes.

Disse prinsipielle synspunktene ligger til grunn for de hovedmål som har fått Stortingets tilslutning.

I hovedmålene heter det at det sivile beredskap skal:

• redusere sårbarheten innenfor samfunnets infrastruktur, samt livs- og krigsviktige næringsvirksomheter

• redusere skadevirkningene av en krise- eller krigssituasjon og sikre befolkningens liv, helse og velferd

• bidra til å dekke sivilbefolkningens og Forsvarets behov for viktige varer og tjenester under kriser og krig

• utnytte beredskapsressursene effektivt i fredstid

I St.meld. nr. 48 (1993 - 94) Langtidsplan for det sivile beredskap samt St. meld nr. 25 (1997-98) Hovedretningslinjer for det sivile beredskaps virksomhet og utvikling i tiden 1999-2002 er anbefalingene som fremkom i St.meld. nr. 24 (1992-93) fulgt opp.

Arbeidet forutsetter en helt ny lov, harmonisert med andre beredskapslover, og integrering av beredskapshensyn på det sosiale område, jf. NOU 1987: 36 Omsorg ved beredskap og krig. Lovarbeidet bør som et utgangspunkt sentreres omkring omsorgen for det enkelte individ ved kriser/katastrofer i fredstid og krig.

Siden de helsemessige sider alltid vil veie tungt i beredskapsarbeidet, er det naturlig å starte revisjonsarbeid med utgangspunkt i den eksisterende lov om helsemessig beredskap.»

2.4.2 Mandat og ramme for utredningen

Prosjektgruppen fikk følgende mandat:

• Prosjektet skal utarbeide utkast til ny lov med generelle og spesielle motiver om helsemessig og sosial beredskap ved kriser/katastrofer i fredstid og krig. Prosjektet må vurdere hvilke bestemmelser det er naturlig å innta i en beredskapslov, og hvilke bestemmelser som mest naturlig bør følge av de alminnelige helse- og sosiallover.

• Prosjektet skal omfatte beredskapen på både det helsemessige og sosiale området. Såvel ved katastrofer i fredstid som i krig kan sosialsektoren bli stilt overfor store oppgaver, bl.a. evakuering, flyktningmottak i stort omfang mv. Prosjektet skal også vurdere den alminnelige helsemessige beredskap med innsats fra den kommunale helsetjeneste og sykehussektoren.

• Helsesektoren og sosialsektoren må samarbeide om løsninger på beredskapsoppgaver.

• Prosjektet skal vurdere organisasjons- og ressursmessig samordning mellom tradisjonelt sivilt beredskap og katastrofeberedskap i fredstid, jf St meld nr 24 (1992-93) og St meld nr 48 (1993-94).

• Utredningen skal i særlig grad legge vekt på å fastsette klare ansvarsforhold i krise/katastrofesituasjoner, herunder harmonisering og avgrensning mot andre tilstøtende sektorer.

• Prosjektarbeidet kan så langt det er hensiktsmessig, legge til grunn og bygge på tidligere utredninger, bl.a. Innstillingen fra Vig-utvalget av 1983 og NOU 1987: 36 Omsorg ved beredskap og krig.

• Utredningen skal klargjøre de administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene.

Prosjektgruppen anførte i sin innstilling av 10. juli 1997 følgende om rammen for utredningen:

«Mandatet har ingen markert avgrensning av helse- og sosialområdet. Prosjektgruppen har hatt som utgangspunkt at oppgaven først og fremst var å behandle de tjenester Sosial- og helsedepartementet har overordnet styringsansvar for. En fullstendig oppregning av oppgavene for helse- og sosialtjenestens beredskap vil ikke være mulig. Den helsemessige beredskap vil først og fremst omfatte beredskap i kommunehelsetjenesten og den fylkeskommunale helsetjeneste, herunder innsatsområder som krisepsykiatrisk hjelp og støtte, kommunikasjonsberedskap, personellberedskap, materiell- og legemiddelberedskap, smittevernberedskap, næringsmiddelberedskap, drikkevannsberedskap og atomulykkesberedskap. Den sosiale beredskap omfatter først og fremst beredskap for omsorgs- og sosialtjenester i henhold til lov om sosiale tjenester og trygdeberedskap i henhold til trygdelovgivningen.

Utredningen ble avgrenset mot beredskap som ligger utenfor myndighetsområdet til Sosial- og helsedepartementet.

Barn og unge er viktige målgrupper for Sosial- og helsedepartementets beredskapsarbeid, både på det helsemessige og sosiale område. Å sikre at barn og unge får nødvendig hjelp og omsorg er også Barne- og familiedepartementets ansvar. Det vises i denne forbindelse til sosialtjenesteloven § 32 om at sosialtjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse de oppgaver de er pålagt etter loven, jf. også lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester § 32.

I henhold til mandatet skal utredningen avgrenses og harmoniseres mot andre sektorer med beredskapsansvar. Utredningen beskriver derfor helsemessige og sosiale beredskapsoppgaver redningstjenesten, Sivilforsvaret og den militære sanitet har på områder der helse- og sosialsektoren har et delansvar eller blir berørt. Utredningen omtaler også beredskapsoppgaver frivillige organisasjoner utfører, og hvordan disse kan brukes som støtte for helse- og sosialtjenesten ved kriser og katastrofer.»

2.4.3 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

2.4.3.1 Mål, arbeidsmetoder og krisehåndtering i sosial og helsemessig beredskap

Prosjektgruppen anfører at grunnlaget for helse-, sosial- og trygdeberedskapen bygger på virksomhetsideen og hovedmålene for det sivile beredskap. Det vises til St meld nr 24 (1992-93). Virksomhetsidé, hovedmål og avledede mål for helse-, sosial- og trygdeberedskapen skal harmonere med tilsvarende for den øvrige delen av beredskapen. Målstrukturen for helse-, sosial og trygdeberedskapen skal være en del av grunnlaget for beredskapsplanleggingen.

St meld nr 24 (1992-93) forutsetter at det gjennomføres en omstilling til mål- og rammestyring i det sivile beredskap, og at det innføres et styringssystem etter modell av internkontrollprinsippet. Dette innebærer:

1. At departementet som overordnet myndighet må sette faglige mål og krav til beredskapsforberedelser og beredskapsarbeidet innenfor eget ansvarsområde

2. At den enkelte virksomhet må utarbeide prosedyrer slik at aktivitetene planlegges, organiseres, utføres, vedlikeholdes og kontrolleres i samsvar med gjeldende krav.

Internkontrollprinsippet forutsetter at den enkelte virksomhets ansvarsområde er klart definert.

En god og effektiv beredskap krever gode ferdigheter i risiko- og krisehåndtering. Med risikohåndtering menes evne til å avverge eller hindre at uønskede hendelser oppstår, og evne til å begrense skadeomfanget av uønskede hendelser, og så raskt som mulig snu hendelsesforløpet i normal retning, dersom en uønsket hendelse likevel skulle inntreffe. Med krisehåndtering menes hvordan en takler kriser som allerede har inntruffet. Da en effektiv risikohåndtering krever at en forbereder seg på å begrense skadeomfanget av allerede inntrufne hendelser, og en effektiv krisehåndtering krever forberedte forholdsregler, er det mange likhetspunkter og overlappinger mellom disse begrepene.

2.4.3.2 Nødvendige bestemmelser ved større ulykker, kriser og katastrofer i fredstid og ved krig

Prosjektgruppen peker på at beredskap i helse- og sosialsektoren kan inndeles i tre hoveddeler:

• den alminnelige beredskap, herunder akuttmedisinsk beredskap

• krise- og katastrofeberedskap

• krigsberedskap.

Den alminnelige beredskap skal dekke befolkningens plutselige, oppståtte behov for ytelser og tjenester. Akutt medisinsk beredskap, herunder beredskap for ulykker og andre akutte situasjoner utgjør en viktig del av den daglige beredskap. Bestemmelser som regulerer denne del av beredskapen bør finnes i den alminnelige helse- og sosiallovgivningen. Det som skiller kriser eller katastrofer fra ulykker og andre akutte situasjoner er først og fremst hendelsens dimensjon/omfang. Skadetypene som kan opptre er stort sett de samme, muligens bortsett fra terroristangrep og gass- og kjemikalieuhell/utslipp, som helsetjenesten har mindre erfaring med i det daglige.

Prosjektgruppen foreslår en egen lov om beredskap i helse- og sosialtjenesten. Det er to hovedgrunner til det. For det første vil en felles overbygning for all beredskapsvirksomhet i helse- og sosialtjenesten, der oppgaver og ansvar er klarest mulig definert, være et vesentlig bidrag til å kunne styrke beredskapen, samtidig som det vil være enklere å samordne de forskjellige planer og tiltak. For det andre er det i beredskapssituasjoner behov for fullmaktsbestemmelser, som bare skal gjelde når en beredskapssituasjon inntrer. Prosjektgruppen synes ikke det er naturlig å plassere de mest inngripende av disse bestemmelsene i de alminnelige helse- og sosiallover. Prosjektgruppen foreslår at den nye loven om helsemessig og sosial beredskap avløser gjeldende lov om helsemessig beredskap. I forhold til nåværende helseberedskapslov foreslås at den nye loven også skal kunne anvendes ved kriser eller katastrofer i fredstid. Videre foreslås at sosialforvaltningen omfattes av lovens bestemmelser.

Lovens virkeområde er svært omfattende. Dels av denne grunn og dels av hensyn til nødvendig fleksibilitet i krisehåndteringen, har prosjektgruppen valgt å utforme en forholdsvis generell lovtekst. Det forutsettes at Sosial- og helsedepartementet følger opp lovarbeidet med forskrifter og faglige retningslinjer. Prosjektgruppen foreslår at det i lovs form gis bestemmelser som angir formålet med loven, lovens virkeområde, hvem loven gjelder for, samt ansvarsregler for beredskapsforberedelser. Videre foreslås det bestemmelser om varsel og rapporteringsplikt, rekvisisjon, tjenesteplikt, beordring og registrering, samt omlegging av ressurser. Til slutt foreslås særlige bestemmelser om finansiering, forholdet til forvaltningsloven, om rettsvirkninger ved ikke å etterkomme pålegg etter loven, i tillegg til en forskriftshjemmel.

Prosjektgruppen foreslår ikke å innta en beskrivelse av en krise eller katastrofe som legaldefinisjon i loven om helsemessig og sosial beredskap. Det foreslås at loven i stedet fastsetter hvilket myndighetsorgan som kan bestemme at en eller flere av fullmaktsbestemmelsene i loven kan anvendes. Hensynet til rettssikkerheten og demokratisk og nasjonal kontroll og styring tilsier at myndigheten legges til Kongen.

Eksempler på hendelser hvor en eller flere av fullmaktsbestemmelsene kan tenkes anvendt er:

• massiv pasientpågang eller massetilstrømming av flyktninger til kommune/fylke

• evakueringsbehov for innbyggere i kommune eller fylke

• naturkatastrofe eller annen hendelse med bortfall av infrastruktur, strøm, varme, vann eller lignende

• atomulykke

• når flere lokalsykehus, hele eller store deler av fylkessykehus, sentral- eller regionsykehus blir satt ut av drift i uker/måneder

• masseskadesituasjoner

• store epidemier og masseforgiftningssituasjoner

• utstrakte terrorhandlinger eller annen kriminalitet

Et flertall i prosjektgruppen mener landets kommuner og fylkeskommuner bør pålegges en lovhjemlet plikt til å utarbeide beredskapsplaner innen helse- og sosialsektoren. Prosjektgruppen foreslår at hjemmelen for planplikten på helse- og sosialberedskapsområdet i tillegg til i egen beredskapslov tas inn i de alminnelige helse- og sosiallover.

Lovbestemte krav til planleggingsplikten på beredskapsområdet, retningslinjer for beredskapsarbeidet samt forskriftshjemmel foreslås tatt inn i helse- og sosialberedskapsloven. I de alminnelige lover henvises til helse- og sosialberedskapsloven.

I særlovgivningen foreslås inntatt bestemmelser om:

1. I kommunehelsetjenesteloven

   1. plikt til beredskapsplanlegging

   2. kommunelegens medvirkning i helseberedskapen

   3. kommunens hjelpeplikt ved ulykker og andre akutte situasjoner

   4. kommunelegens deltakelse i redningstjenesten

   5. gjensidig hjelp og bistand på tvers av kommunegrensen

   6. at fylkesmannen skal føre tilsyn med de beredskapsmessige forhold innen miljørettet helsevern

   7. at visse bestemmelser innen miljørettet helsevern også kan delegeres til interkommunal næringsmiddelkontroll

   8. at departementet avgjør klager over vedtak truffet av fylkesmannen i saker vedrørende beredskapsmessige forhold

   9. at det årlige rammetilskuddet til kommunene fra staten, til delvis dekning av kommunenes utgifter til helsetjenesten, også omfatter tilskudd til helseberedskap

2. I sosialtjenesteloven

   1. plikt til beredskapsplanlegging

   2. kommunens hjelpeplikt ved ulykker og andre akutte situasjoner

   3. gjensidig hjelp og bistand på tvers av kommunegrenser

3. I sykehusloven, ev. ny lov som avløser denne (lov om spesialisthelsetjenesten m m)

   1. plikt til beredskapsplanlegging

   2. at den fylkeskommunale helsetjenesten omfatter hjelpeplikt ved ulykker og andre akutte situasjoner

   3. utrykningsplikt for leger og annet helsepersonell.

   4. leges deltakelse i lokal redningssentral

   5. om gjensidig hjelp og bistand mellom fylkeskommuner

   6. at det årlige rammetilskuddet til fylkeskommunene fra staten til delvis dekning av fylkeskommunenes utgifter til helsetjenesten, også omfatter tilskudd til helseberedskap

4. I næringsmiddelloven

   1. alminnelig planplikt på næringsmiddelområdet

   2. plikt til beredskapsplanlegging

   3. tilsynsbestemmelser vedrørende drikkevann

5. I samordningsloven

   1. hjemmel til å pålegge en eller flere på forhånd utpekte, ansatt i Kommunalt næringsmiddeltilssyn, til tjeneste hos fylkesmannen

6. I smittevernloven

   1. hjemmel til å pålegge særskilte meldings- og varslingsplikter

   2. endringer i ansvarsfordelingen mellom Statens helsetilsyn og Statens institutt for folkehelse når det gjelder rådgivning og veiledning

7. I folketrygdloven

   1. planplikt for trygdeberedskap og beordringsplikt

   2. unntak fra lovbestemte trygderettigheter og lovens saksbehandlingsregler

2.5 Høringen

Prosjektgruppens innstilling ble sendt på høring ved brev av 25. juli 1997, med høringsfrist 1. desember 1997.

I departementets høringsbrev ble utredningens hovedkonklusjoner presentert i følgende punkter:

1. Ny lov om helsemessig og sosial beredskap avløser någjeldende lov om helsemessig beredskap. Det foreslås at den nye loven, til forskjell fra dagens lov, også skal omfatte sosialberedskap. Videre foreslås det at den nye loven skal omfatte kriser og katastrofer i fredstid, og ikke bare situasjoner der riket er i krig eller når krig truer.

2. Fullmaktsbestemmelsene i någjeldende lov om helsemessig beredskap blir stort sett videreført, men virkeområdet for de enkelte tiltak er tilpasset dagens behov. Det foreslås bestemmelser om:

   • Rekvisisjon

   • Utvidet tjenesteplikt og beordring

   • Tillempinger i ansvar, oppgave og ressursfordeling

   • Omlegging om omsetningsrestriksjoner

3. Nytt er forslagene om lovfesting av ansvarsprinsippet for den helsemessige og sosiale beredskap og generell plikt til å utarbeide beredskapsplaner for virksomheter loven omfatter. Dette innebærer at kommuner, fylkeskommuner og staten pålegges en lovhjemlet plikt til å utarbeide beredskapsplaner med sikte på kriser i fredstid. Det samme gjelder private som i henhold til lov eller avtale tilbyr helsehjelp og sosialtjenester til befolkningen. Forslaget til planplikt omfatter også vannforsyningssystemer, næringsmiddelkontrollen, apotek og tilvirkere av legemidler.

4. Bestemmelser som helse- og sosialforvaltningen trenger i sin alminnelige beredskap, dvs bestemmelser som skal gjelde uavhengig av helse- og sosialberedskapsloven, tas inn i de alminnelige helse- og sosiallover. Eksempler er forslagene til bestemmelser om kommunelegens medvirkning i helseberedskapen og deltakelse i lokal redningssentral, kommunesektorens hjelpeplikt ved ulykker og andre akutte situasjoner, utrykningsplikt for leger og annet helsepersonell mv.

5. Trygdeområdet bør i utgangspunktet ikke omfattes av lov om helsemessig og sosial beredskap. Egne beredskapsbestemmelser, dvs planplikt for trygdeberedskapen, beordringsplikt, unntaksbestemmelser fra lovhjemlete trygderettigheter og saksbehandlingsregler, tas inn i folketrygdloven.

I tillegg til disse hovedpunktene ble høringsinstansene bedt om å kommentere følgende forslag:

1. Forslag om at fullmaktsbestemmelsene i ny lov om helsemessig og sosial beredskap skal kunne anvendes etter beslutning av departementet.

2. Forslag om at tilsynet med drikkevann statliggjøres av beredskapsmessige grunner.

3. Forslag om endringer i ansvarsforholdene mellom Statens helsetilsyn og Statens institutt for folkehelse på smittevernområdet når det gjelder veiledning og rådgivning.

Prosjektgruppens innstilling ble sendt til følgende adressater:

• Departementene

• Statens helsetilsyn

• Statens næringsmiddeltilsyn

• Statens institutt for folkehelse

• Statens strålevern

• Rikstrygdeverket

• Statens ernæringsråd

• Statens helseundersøkelser

• Giftinformasjonssentralen

• Statens forurensningstilsyn

• Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern

• Direktoratet for sivilt beredskap

• Forsvarets overkommando

• Hovedredningssentralene

• Kommunenes Sentralforbund

• Landets kommuner

• Landets fylkeskommuner

• Landets fylkesmenn

• Landets fylkesleger

• Regionale helseutvalg

• Lokale næringsmiddeltilsyn

• Hovedkomiteen for sykehusberedskap i

• Oslo-området (HSBO)

• Norsk vann- og avløpsverkforening, NORVAR

• Norsk vassdrags- og energiverk (NVE)

• Norsk Medisinaldepot AS

• ADA AS

• Holtung AS

• Norsk Kommuneforbund

• Den norske lægeforening

• Den norske tannlegeforening

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk Hjelpepleierforbund

• Norske Fysioterapeuters forbund

• Norsk Radiografforbund

• Norges Apotekerforening

• Norsk luftambulanse

• Den norske veterinærforening

• Fellesorganisasjon for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere

• Statens eldreråd

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Norges Handikapforbund

• Norsk Pasientforening

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Landsorganisasjonen i Norge

• Akademikerenes Fellesorganisasjon

• Norsk Lærerlag

• Frelsesarmeen

• Kvinners Frivillige beredskap

• Røde Kors

• Norsk Folkehjelp

• Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum

• Fellesutvalget for utrykningspersonell

• Norsk Førstehjelpsråd

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Tromsø

• Universitetet i Trondheim

• Den norske veterinærhøgskole

Departementet har mottatt uttalelser fra:

• Barne- og familiedepartementet

• Finans- og tolldepartementet

• Fiskeridepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Justis- og politidepartementet

• Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

• Kommunal- og arbeidsdepartementet

• Landbruksdepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Planleggings- og samordningsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Direktoratet for sivilt beredskap

• Statens institutt for folkehelse

• Forsvarets overkommando- juridisk avdeling

• Forsvarets overkommando- Operasjonsstaben

• Hovedredningssentralen Nord-Norge

• Hovedredningssentralen Sør-Norge

• Norges vassdrags- og energiverk

• Rikstrygdeverket

• Statens eldreråd

• Statens ernæringsråd

• Statens helsetilsyn

• Statens helseundersøkelser

• Statens næringsmiddeltilsyn

• Statens strålevern

• Fylkesmannen i Aust-Agder

• Fylkesmannen i Buskerud

• Fylkesmannen i Finnmark

• Fylkesmannen i Hedmark

• Fylkesmannen i Hordaland

• Fylkesmannen i Møre- og Romsdal

• Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

• Fylkesmannen i Nordland

• Fylkesmannen i Oppland

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Fylkesmannen i Rogaland

• Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

• Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

• Fylkesmannen i Telemark

• Fylkesmannen i Troms

• Fylkesmannen i Vest-Agder

• Fylkesmannen i Vestfold

• Fylkeslegen i Akershus

• Fylkeslegen i Buskerud

• Fylkeslegen i Hedmark

• Fylkeslegen i Hordaland

• Fylkeslegen i Møre og Romsdal

• Fylkeslegen i Nord-Trøndelag

• Fylkeslegen i Nordland

• Fylkeslegen i Oppland

• Fylkeslegen i Oslo

• Fylkeslegen i Sogn og Fjordane

• Fylkeslegen i Sør-Trøndelag

• Fylkeslegen i Troms

• Fylkeslegen i Vest-Agder

• Fylkeslegen i Vestfold

• Akershus fylkeskommune

• Buskerud fylkeskommune

• Hedmark fylkeskommune

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Nord-Trøndelag fylkeskommune

• Oppland fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Sogn og Fjordane fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Østfold fylkeskommune

• Bodø kommune

• Drammen kommune

• Flå kommune

• Grimstad kommune

• Halden kommune

• Hattfjelldal kommune

• Holmestrand kommune

• Lier kommune

• Nittedal kommune

• Oslo kommune

• Porsanger kommune

• Sandefjord kommune

• Skien kommune

• Sør-Varanger kommune

• Trondheim kommune

• Vestvågøy kommune

• Ås kommune

• Næringsmiddeltilsynet i Asker og Bærum

• Næringsmiddeltilsynet for Etne, Ølen og Vindafjord

• Næringsmiddeltilsynet i Drammensregionen

• Næringsmiddeltilsynet for Follo

• Næringsmiddeltilsynet Glåmdal

• Næringsmiddeltilsynet og miljølaboratoriet for Halden

• Næringsmiddeltilsynet for Hornindal og Stryn

• Næringsmiddeltilsynet for Indre Hardanger

• Innherred kjøtt- og næringsmiddelkontroll

• Næringsmiddeltilsynet for Midt-Rogaland

• Næringsmiddeltilsynet i Målselv

• Næringsmiddelkontrollen i Namdal

• Næringsmiddeltilsynet for Nord-Helgeland

• Næringsmiddeltilsynet for Nord-Østerdal

• Næringsmiddeltilsynet for Nordhordland og Gulen

• Næringsmiddeltilsynet i Orkdalsregionen

• Romsdal næringsmiddeltilsyn

• Næringsmiddeltilsynet i Salten

• Næringsmiddeltilsynet i Sortland og Øksnes

• Sunnfjord og Ytre Sogn kjøt- og næringsmiddelkontroll

• Næringsmiddeltilsynet for Ytre-Nordmøre

• Næringsmiddeltilsynet for Øvre Telemark

• Næringsmiddeltilsynet Ålesund

• Den norske lægeforening

• Den norske tannlegeforening

• Den norske veterinærforening

• Frelsesarmeen

• Kommunenes Sentralforbund

• Kvinners frivillige beredskap

• LO stat

• Norges Apotekerforening

• Norges Røde Kors

• Norsk Helse- og Sosialforbund

• Norsk Kommuneforbund

• Norsk Psykologforening

• Norsk vann- og avløpsverkforening, NORVAR

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• Norsk veterinærhøgskole

• Ullevål sykehus

• Universitetet i Oslo

• Asplan Viak

• Holtung AS

• Forum for miljø og helse

• Hovedkomiteen for sykehusberedskap i Oslo-området

• Nasjonalt kompetansesenter for helsetjenestens kommunikasjonsberedskap, KoKom

• Stiftelsen Norsk Luftambulanse

Det fremgår av oversikten foran at prosjektgruppens utredning ble sendt til et stort antall høringsinstanser over et vidt spekter, og at en stor del av høringsinstansene har uttalt seg. Uttalelsene varierer en god del i omfang og grundighet, men representerer et bredt spekter av faglig innsikt på de aktuelle områder. Prosjektgruppens utredning gir en meget bred oversikt over og drøfting av beredskapsrelevante spørsmål i helse- og sosialsektoren som bakgrunn for forslaget til ny beredskapslov og endringer i den alminnelige helse- og sosiallovgivning. En rekke høringsinstanser går også inn på ulike sider ved denne oversikten. En god del av høringsmaterialet berører således ikke direkte lovforslagene. Samlet sett representerer uttalelsene et meget verdifullt materiale også med tanke på forskriftsarbeidet i forlengelsen av den foreslåtte beredskapsloven, og med sikte på andre sider av arbeidet med beredskapsspørsmål i denne sektoren i tiden fremover.

I store trekk kan høringsinstansenes uttalelser sammenfattes i følgende hovedpunkter:

• Det gis honnør for en omfattende utredning om temaet helsemessig og sosial beredskap. Utredningen har stor opplysningsverdi og kan brukes som oppslagsverk.

• Man har savnet oppdatert lovgivning på området, og forslaget om en ny beredskapslov ønskes velkommen.

• Det er bred tilslutning til hovedtrekkene i den foreslåtte lovstruktur: dels en egen lov om helsemessig og sosial beredskap som omfatter både kriser og katastrofer i fredstid og situasjoner der riket er i krig eller når krig truer, dels bestemmelser om alminnelig beredskap inntatt i de alminnelige helse- og sosiallover.

• Når det gjelder beredskapsloven, er det bred tilslutning til hovedtrekkene, men divergerende synspunkter på en del av enkeltbestemmelsene. De fleste uttalelsene gjelder lovens virkeområde, planplikten og enkelte av de såkalte fullmaktsbestemmelsene. Andre bestemmelser blir mindre kommentert.

• I likhet med andre sentrale bestemmelser i beredskapsloven får lovfesting av plikt til beredskapsplanlegging for både fred og krig bred støtte. Men her er det fra mange av høringsinstansene en forutsetning at staten må gi økonomisk kompensasjon for den merbelastning denne plikten sammen med plikten til å holde øvelser anses å medføre.

Det er også tilslutning til de fleste forslag til bestemmelser i den alminnelige helse- og sosiallovgivning, men for enkelte av disse bestemmelsene er meningene sterkt delte. Dette gjelder særlig forslaget om statliggjøring av tilsynet med drikkevann.