8 Erfaringer fra andre land
8.1 Innledning
Det fremgår av mandatet at «utvalget skal se hen til maktmiddelbruk, bevæpningspraksis og erfaringer i andre relevante land, herunder England». Som det fremgår av kapittel 2.3, har utvalget valgt å se hen til Sverige og Danmark i tillegg til England og Wales. Bevæpningsutvalget så hen til de samme landene, men også Finland og New Zealand. I NOU 2017:9 kapittel 8 gjøres det derfor rede for hvordan politiet er organisert i de forskjellige landene, hvordan opplæringen og utdanningen av tjenestepersoner gjennomføres, hvordan maktmidlene er regulert, hvilke maktmidler politiet har tilgang til, om beredskap og maktmidler, og om kontrollen som føres med politiets maktbruk. Siden de overordnede trekkene er beskrevet relativt grundig av Bevæpningsutvalget, har Maktmiddelutvalget valgt å fokusere på nytt kunnskapsgrunnlag som har kommet til siden Bevæpningsutvalgets utredning forelå i 2017. Etter Maktmiddelutvalgets syn samsvarer dette med at mandatet ber om at det bygges videre på NOU 2017:9, og at kunnskapsgrunnlaget skal oppdateres.
8.2 England og Wales
8.2.1 Innledning
Siden mandatet særlig fremhevet England som et annet relevant land det skal sees hen til, valgte utvalget å reise til London for å møte relevante aktører. Programmet for studieturen til London er beskrevet i kapittel 2.4. Storbritannia er et kongedømme som består av England, Wales, Skottland og Nord-Irland. Slik utvalget har forstått det, er politiet i England og Wales en og samme organisasjon, mens politiet i Skottland og Nord-Irland er organisert for seg. Under utvalgets studietur til London fikk utvalget bare presentert erfaringer fra England og Wales. I det følgende omtales derfor bare erfaringer fra disse, og ikke erfaringer fra Skottland og Nord-Irland.
Engelsk politi omtales gjerne som ubevæpnet, noe som er årsaken til at det er særlig interessant å sammenligne den norske bevæpningsmodellen med den engelske. «Policing by consent»370 er en bærebjelke i den britiske polititradisjonen, og en sentral årsak bak holdningen til at politiet som hovedregel skal være ubevæpnet. Med «policing by consent» menes en ordning hvor politiet er «prisgitt befolkningens utvungne aksept, for å kunne utføre sine oppgaver».371 Politiet bruker makt på befolkningens nåde, og skal være ubevæpnet, tallmessig så underlegne at de ikke kan oppfattes som en ytre trussel, og være synlige.372 Om «policing by consent» skriver College of Policing blant annet følgende:
In our liberal democracy, there exists a delicate unwritten social contract between society and law enforcement. This fundamental principle has roots dating back to the 18th century and has been coined «policing by consent».
[…]
Consent-oriented law enforcement relies on the police service maintaining law and order while using the least intrusive methods possible. Conversely, there is a reciprocal expectation that society adheres to legislation and supports the police service, facilitating its function in the manner preferred by both parties. «Function» in this sense is manifested by a predominantly unarmed police «service», as opposed to «force», consciously allowing every member of society to live freely provided they do not break the law.373
Under utvalgets studietur til London ble «policing by consent» trukket frem og lagt vekt på av de aller fleste av representantene fra Home Office, College of Policing, City of London Police mv. Et tillitsbasert forhold mellom politi og befolkning er av sentral betydning i Storbritannia, og den norske debatten om generell bevæpning virket ikke å være aktuell på samme måte.
Utvalget ønsker imidlertid å poengtere at selv om det britiske politiet ofte omtales som ubevæpnet, kan ikke rollen til de bevæpnede bilpatruljene underkommuniseres. Disse patruljene kalles Armed Response Vehicles (ARV), og består vanligvis av tre spesialtrente tjenestepersoner (noen ganger to) som er bevæpnet med etthåndsvåpen og elektrosjokkvåpen, og som har tilgang til halvautomatisk tohåndsvåpen i kjøretøyet. I et møte med City of London Police ble utvalget informert om at den bevæpnede bilpatruljen aldri har en lengre responstid enn tre minutter i distriktet.374 Det ble imidlertid samtidig gjort rede for at responstiden kan være betydelig lengre i rurale strøk. Det ble opplyst at City of London, som er et område på i underkant av tre kvadratkilometer, til enhver tid har tre slike kjøretøy i tjeneste, som kan tilkalles dersom et oppdrag eller en hendelse krever bevæpnet innsats. I hele London har politiet om lag 40 slike kjøretøy. Selv om vanlige tjenestepersoner» ikke er utstyrt med skytevåpen, er tilgangen til skytevåpen likevel betydelig, i alle fall i de større byene. Utvalget har også merket seg at antallet tjenestepersoner som er autoriserte til å bære våpen har økt de siste årene. Fra 2016 til 2018 antallet med 14 %.375 Utvalget har også merket seg at den britiske modellen ikke muliggjør midlertidig bevæpning av samtlige tjenestepersoner. Det er kun tjenestepersonene som har gjennomgått nødvendig opplæring for å være bevæpnet som kan bevæpnes.
Det er enkelte utfordringer med å sammenligne det britiske politiet med det norske. En befolkning på over 67 millioner i Storbritannia, hvorav 56 millioner bor i England, nødvendiggjør en langt større organisasjon enn hva som er tilfellet i Norge. Organisasjonens utforming bærer også preg av dette. En større organisasjon har også muliggjort og nødvendiggjort andre organer og institusjoner.
Utvalget har særlig bitt seg merke i at det virker å være større bevissthet rundt kontrollen som føres med politiet, herunder med politiets bruk av makt. Dette blant annet ved at flere organer sammen har denne rollen, og at det føres betydelig intern og ekstern kontroll med politiet, som igjen følges opp av Home Office og de forskjellige distriktene. Independent Office for Police Conduct (IOPC) tilsvarer langt på vei den norske Spesialenheten for politisaker. Det virker imidlertid som om IOPC har et noe videre mandat. Som det fremgår av NOU 2017:9 kapittel 8.5.5, er IOPC politiets klageorgan, men skal også sette og overvåke standardene for politiets håndtering av klageordningene, og etterforske alvorlige og sensitive saker, foreta grundig og uavhengig granskning av klager, samt identifisere læringspunkter for å bedre praksis. I tillegg til å kontrollere enkeltsaker, utgir IOPC også rapporter og lignende basert på deres saksbehandling og kontroll. Dette er rapporter som blant annet kontrollerer politiets bruk av makt, se omtale i kapittel 8.2.4. IOPC suppleres av His Majesty’s Insepctorate of Cinstabulary and Fire & Rescue Services (HMICFRS), som fører uavhengig kontroll med tjenesteutførelsen til politiet. Utvalget møtte representanter fra HMICFRS i juni 2022. I september 2022 byttet Her Majesty’s Insepctorate of Cinstabulary and Fire & Rescue Services navn til His Majesty’s Insepctorate of Cinstabulary and Fire & Rescue Services. HMICFRS fører også kontroll med politiets maktbruk, og har avgitt egne rapporter om dette, se omtale i kapittel 8.2.5. I tillegg fikk utvalget opplyst at flere distrikter jevnlig holder møter med sivilsamfunnsorganisasjoner, og at det også holdes møter om bruk av makt og utvikling av konkrete maktmidler.376
Under studieturen til London ble utvalget gjort kjent med et stort omfang av nytt kunnskapsgrunnlag som kan være relevant for politiets bruk av makt. I det følgende gjøres det rede for kildene som utvalget har sett som særlig viktige, og som norske beslutningstagere kan hente verdifulle erfaringer fra.
8.2.2 Statistikk over maktmiddelbruk
Fra 1. april 2017 har det britiske innenriksdepartementet (Home Office) stilt krav om at alle tjenestepersoner skal registrere data om politiets bruk av makt. Formålet har vært å sørge for å gi offentligheten mer presis informasjon om når politiet bruker makt, og i hvilken sammenheng maktbruken skjer. På bakgrunn av dataene som samles inn publiserer Home Office årlig en rapport som oppsummerer hovedtrekkene. Den siste rapporten ble publisert 16. desember 2021, og gjengir tall for perioden april 2020 til mars 2021.377 Data er hentet inn fra samtlige 43 politidistrikt i England og Wales.
Ifølge representanter fra Home Office skal de innsamlede dataene ha blitt bedre år for år. Da rutinene for registrering av bruk av makt ble introdusert i 2017, var utfallet langt mer usikkert enn det er i dag. Ifølge representanter fra Home Office har rutinene for datainnsamling blitt langt bedre, og tallene skal ha blitt langt mer representative og presise. I rapporten fremheves det imidlertid likevel at det er sannsynlig at tallene vil fortsette å øke år for år, fordi metodene og rutinene for innsamling av data stadig blir bedre, og at det fortsatt er mangler ved tallene som rapporteres inn fra enkelte distrikter.
Det fremgår av rapporten at det i perioden april 2020 til mars 2021 ble registrert til sammen 562 280 hendelser hvor politiet brukte makt. Dette er en økning fra 491 984 i den foregående perioden. «Restraint tactics», best oversatt til arrestasjonsteknikk, medregnet bruk av håndjern, ble brukt i 80 % av tilfellene (523 724). «Unarmed skills» ble brukt i 176 751 tilfeller. «Less lethal weapons», forstått som elektrosjokkvåpen, ble brukt 35 367 ganger. Med bruk menes også trusler om bruk. Ifølge Home Office har det vært en markant økning i den registrerte bruken av elektrosjokkvåpen. I 2017/18 ble det registrert 16 913 tilfeller, i 2018/19 23 451 tilfeller, og i 2019/20 32 058 tilfeller.378 Skytevåpen ble brukt 5 351 ganger.379 I over 70 % av tilfellene skal makt ha blitt brukt av tjenesteperson for å forsvare/beskytte (protect) seg selv. Den vanligste påvirkningsfaktoren/årsaksfaktoren (impact factor) hos personen det ble brukt makt mot, var at vedkommende var under påvirkning av alkohol (33 % av de registrerte tilfellene). Faktoren påvirkning av alkohol var imidlertid bare marginalt større enn faktoren påvirkningen av «drugs», som skal ha vært tilfellet i 32 % av tilfellene. I 76 % av alle de registrerte sakene hvor makt ble brukt, endte 76 % med arrestasjoner.
Home Office har også stilt krav om registrering av oppfattet alder, kjønn, etnisitet og helsetilstand til personene som er gjenstand for politiets maktbruk. Plikten til å registrere om dette følger av code of practice, se omtale i kapittel 8.2.3. Utvalget har særlig bitt seg merke i registreringen av etnisitet, som inntil nå ikke er gjort i Norge. I rapporten fordeler maktbruken seg på følgende grupper: hvite (70 %), svarte (16 %), asiatisk opprinnelse (8 %), blandet (2 %), og andre etniske grupper (3 %). I ett prosent av tilfellene ble ikke etnisitet registrert. I den sammenheng ønsker utvalget også å fremheve at det er svært tydelig at disproporsjonal bruk av makt, og problemstillinger rundt strukturell rasisme, står langt høyere på agendaen i Storbritannia enn i Norge. I etterkant av drapet på George Floyd var det omfattende Black Lives Matter-demonstrasjoner i hele Storbritannia, og det er tydelig at debatten som startet i USA har satt sitt preg på diskusjonene om bruk av makt også i Storbritannia. Mange av representantene utvalget møtte fokuserte i vesentlig grad på bruk av makt mot minoriteter, og om denne er disproporsjonal. I den sammenhengen ble politiets registrering av etnisitet ved bruk av makt trukket frem som avgjørende, og som en viktig referanse og vurderingsgrunnlag i eventuell diskusjon av strukturell rasisme.
I møte med representanter fra Home Office fikk utvalget opplyst at det fortsatt ikke finnes et enhetlig system for registrering av maktbruk i England og Wales. Registrering gjøres derfor på forskjellig måte fra distrikt til distrikt. Ifølge representantene fra Home Office gjøres registreringen i de aller fleste distriktene ved at et digitalt skjema fylles ut. Etter det utvalget har fått opplyst finnes det for eksempel ingen nasjonal applikasjon eller lignende som kan brukes til registrering. Representantene fra Home Office understreket at de forskjellige registreringsformene utgjør en feilkilde, og er noe som skaper utfordringer i arbeidet med å bringe korrekt informasjon raskt ut til publikum.
Representantene fra Home Office fremhevet også overfor utvalget at det kan få disiplinære følger dersom bruk av makt ikke rapporteres på riktig måte. Det ble gitt uttrykk for at rutinene allerede har blitt såpass gode at det er grunn til å tro at det er innarbeidet i tjenesten til de aller fleste tjenestepersoner å registrere maktbruken, og at faren for disiplinære konsekvenser spiller en sentral rolle. Flere av de andre instansene utvalget møtte under studieturen, ga uttrykk for det samme inntrykket.
8.2.3 Nye retningslinjer fra College of Policing
Som det fremgår av NOU 2017:9 kapittel 8.5.4, er hjemmelen for politiets bruk av skytevåpen forankret i The Police and Criminal Evidence Act av 1984. Ytterligere retningslinjer er gitt i såkalte Code of Practice, som kan sammenlignes med de norske instruksene som regulerer politiets bruk av makt, se omtale av disse i kapittel 4.2. I 2020 ble det utgitt en oppdatert utgave av Code of Practice on Armed Policing and Police use of Less Lethal Weapons. Ifølge representanter fra Home Office og College of Policing inneholder den oppdaterte utgaven hovedsakelig mindre endringer og presiseringer. Utvalget går derfor ikke nærmere inn på innholdet i den oppdaterte utgaven her. Retningslinjene i Code of Practice on Armed Policing and Police use of Less Lethal Weapons er godkjent av innenriksministeren, og forelagt parlamentet. Det er imidlertid College of Policing som «eier» retningslinjene, og som derved også har ansvaret for å utvikle reglene. Dette illustrerer hvordan College of Policing tilsynelatende har et annet institusjonelt fagansvar sammenlignet med den norske politihøgskolen.
College of Policing utgir også en rekke andre retningslinjer, herunder flere som er relevante for politiets bruk av makt. De mest sentrale retningslinjene utgis som Authorised Professional Practice (APP). Dette er omfattende dokumenter som blant annet gjør rede for hvordan politiet skal gå frem i bestemte situasjoner. Retningslinjene er offentlig tilgjengelig på nettsidene til College of Policing. Retningslinjene inneholder også et bredt spekter henvisninger til andre relevante kilder som kan gi tjenestepersoner og andre ytterligere informasjon om samme tema. En av retningslinjene (APP) er kalt Armed Policing (APP-AP), som omhandler bruk av makt, skytevåpen og elektrosjokkvåpen. APP-AP viser til Code of practice, og vice versa.
College of Policing har også gitt ut en egen APP kalt Mental Health (APP-MH). Dokumentet gir svært grundig veiledning om håndteringen av personer som har psykiske lidelser, læringsvansker, utviklingshemminger, har store behov når det kommer til mental helse, eller som er mentalt eller emosjonelt sårbare og som krever assistanse. Retningslinjene er utarbeidet i samarbeid med profesjonell ekspertise i politiet og frivillig sektor, og delvis basert på rapporter fra IOPC og HMICFRS.
Dokumentet er delt inn i 10 kapitler. I kapittel to angis «strategic considerations». Her gjøres det først rede for det overordnede rettsgrunnlaget, om relevant terminologi innenfor mental helse, og om hvordan politiet strategisk skal håndtere situasjoner som involverer psykisk syke. Det trekkes tidlig frem at det er et krav at alle tjenestepersoner skal ha «a core basic awareness of mental health issues, learning disabilities and vulnerability», «skills for managing people at the point of contact through the use of effective communication», og «de-escalation skills and an understanding of the dangers of using restraint techniques with vulnerable people». Det gjøres deretter rede for hvilke situasjoner politiet har ansvaret for å håndtere, samt når og hvordan det skal samarbeides med helsetjenestene, blant annet ved å dele informasjon.
I kapittel tre gjøres det nærmere rede for avdekkingen og håndteringen av «Mental vulnerability and illness». Den beskrevne fremgangsmåten baserer seg på «National decision model (NDM)», som britisk politi bruker i alle situasjoner. Det legges stor vekt på innhenting av relevant informasjon, herunder ved å samle informasjon fra et bredt spekter av kilder. Den sentrale kilden er naturligvis personen med psykisk lidelse som må håndteres, og det gjøres grundig rede for hvilke hensyn som må tas i slike situasjoner, og hvordan tjenestepersonene eventuelt skal gå frem. «Active listening skills» trekkes blant annet frem som sentralt. Ferdigheter som «compassion, active participation, and patiance» fremheves også, og det vises til forskning som underbygger dette.380 Det legges også vesentlig vekt på evnen til å deeskalere situasjoner. På bakgrunn av dette, og som en integrert del av National decision model (NDM), presenteres en egen «Vulnerability Assessment Framework» som kan brukes som et verktøy for å identifisere psykiske lidelser mv.381 Deretter trekkes det frem en rekke tegn og symptomer som det kan legges vekt på, og forskjellige risikoindiktatorer. De påfølgende kapitlene i APP-MH omhandler hjemler for tvangsinnleggelse, beslutningsmyndighet, savnede pasienter, samarbeid mellom politi og helsemyndigheter, behandling av selvmordsaker, samt en oversikt over andre instanser mv. som er relevante for personer som trenger «mental and emotional support».
Utvalget er ikke kjent med at det finnes tilsvarende retningslinjer om politiets bruk av makt mot barn.
8.2.4 IOPCs evaluering av bruk av elektrosjokkvåpen
I august 2021 publiserte IOPC (Den britiske spesialenheten) en rapport med tittelen «Review of IOPC cases involving the use of Taser, 2015–2022». Rapporten baserer seg på en gjennomgang av 101 individuelle saker som IOPC etterforsket og vurderte i perioden 1. april 2015 til 31. mars 2020, og som involverte bruk av elektrosjokkvåpen. Rapporten gir således ikke et fullstendig bilde av hvordan elektrosjokkvåpen brukes i England og Wales, da IOPC kun etterforsker de mest alvorlige og sensitive sakene. IOPC har imidlertid også sett hen til data fra Home Office for å danne seg et helhetlig bilde. I rapporten beskriver IOPC 12 hovedfunn. På bakgrunn av funnene fremmes det 17 anbefalinger. For utvalgets mandat er særlig følgende hovedfunn av interesse:
- Bruk av elektrosjokkvåpen ser ut til å øke noe fra år til år (basert på data fra Home Office).
- Bruk av elektrosjokkvåpen kan få fatale konsekvenser. I 16 av de 101 etterforskede sakene døde personen som elektrosjokkvåpenet ble brukt mot. Det understrekes imidlertid at dødsfallene ikke nødvendigvis var et resultat av bruk av elektrosjokkvåpen.
- Elektrosjokkvåpen ble brukt 2 800 ganger mot barn i perioden 2019/20. I 134 av disse gangene ble våpenet avfyrt.
- Psykiske lidelser øker sannsynligheten for at politiet bruker elektrosjokkvåpen.
- Tall fra Home Office tilsier at elektrosjokkvåpen brukes oftere mot svarte enn hvite. IOPC sin undersøkelse viser derimot at sannsynligheten er noe lavere, men at sannsynligheten er større for å bli truet med elektrosjokkvåpen for svarte enn hvite. Undersøkelsen til IOPC viser også at svarte ble oftere ble «tasered for prolonged periodes».
- Selv om det ikke lenger undervises i bruk av drivstøt med elektrosjokkvåpen, forekommer fortsatt slik bruk.382
Videre er følgende anbefalinger særlig relevante for utvalgets mandat:
- IOPC anbefaler at College of Policing, som har ansvaret for utviklingen av deler av regelverket, involverer «relevant stakeholders» om oppdateringer og forbedringer av regelverket.
- IOPC anbefaler at Home Office forbedrer innsamlingen og presentasjonen av data om politiets bruk av makt, for å sørge for at informasjonen er tilgjengelig og bidrar til å forbedre offentlighetens tillit til politiets bruk av makt, gjennom økt åpenhet og transparens.
- IOPC anbefaler at det også føres lokalt tilsyn og kontroll med bruk av elektrosjokkvåpen, særlig bruk mot enkelte grupper, som svarte, personer med asiatisk opprinnelse og andre med minoritetsbakgrunn.
- IOPC anbefaler lokale politimyndigheter å opprette dialog med sivilsamfunnet, ved å opprette «scrutiny panels», som kan fokusere på bruk av elektrosjokkvåpen, men også bruk av makt generelt. Slike «panels» bør ledes av uavhengige medlemmer fra offentligheten, reflektere samfunnet, herunder med personer som representerer gruppene som oftest er offer for bruk av makt og elektrosjokkvåpen, være åpne og tilgjengelige for publikum, og bør gis adgang til tilgjengelig data om bruk av elektrosjokkvåpen mv.
- IOPC anbefaler at det opprettes mekanismer for særlig å evaluere bruk av elektrosjokkvåpen mot barn, og at dette vurderes nøye og brukes til erfaringslæring.
- IOPC anbefaler at Home Office foretar grundige studier og litteratursøk om «the use of Taser on those experiencing acute behavioural disturbance or with mental health concerns», om «the risks of prolonged and/or repeated Taser discharges», og om «the psychological impact Taser can have on particular groups of people».
- IOPC anbefaler at det føres nøye kontroll med eventuell bruk av drivstøt med elektrosjokkvåpen, og at det aktivt oppfordres til at våpenet ikke brukes på denne måten.383
8.2.5 Relevante rapporter fra HMICFRS
Under studieturen til London møtte utvalget også representanter fra Her Majesty’s Insepctorate of Cinstabulary and Fire & Rescue Services (HMICFRS). Tema for møtet var HMICFRs sine erfaringer med politiets bruk av makt, med særlig vekt på rapporten «Disproportionate use of police powers: A spotlight on stop and search and the use of force». Som det fremgår av tittelen, omhandler rapporten problemstillingen om britisk politi bruker makt disproporsjonalt, med særlig fokus på visitasjoner. Med «disproporsjonalt» siktes det til spørsmålet/antagelsen om at makt brukes oftere og på annen måte mot minoriteter. Som nevnt i kapittel 8.2.2, er dette en problemstilling som har vært sentral i Storbritannia siden drapet på George Floyd i mai 2020. Utvalget har ikke fokusert spesifikt på denne problemstillingen, men har likevel sett at tematikken også er aktuell i Norge. I den sammenhengen har det vært særlig interessant for utvalget å se hvordan flere instanser i Storbritannia lener seg på innsamlet statistikk om bruk av makt overfor minoriteter, og hvordan dette kan se ut til å styrke forskningen og debatten rundt spørsmål om diskriminerende bruk av makt. Utvalget har også merket seg at HMICFRS fremhever verdien av «interaction with the public» for å etablere forståelse for relevante problemstillinger blant tjenestepersonene, men også for å skape tillit blant befolkningen, jf. «policing by consent»-doktrinen, som omtalt i kapittel 8.2.1.
8.3 Sverige
8.3.1 Overordnet om maktmiddelbruk
Bevæpningspraksis og erfaringer fra Sverige er beskrevet i NOU 2017:9 kapittel 8.2. Det vises i sin helhet til dette kapittelet. I kapittel 8.2.4 er det gitt en kort beskrivelse av hvordan maktmidler er regulert i Sverige. Maktmiddelutvalget ønsker å supplere denne beskrivelsen noe.
Den svenske «polislagen» av 1984 regulerer politiets virksomhet i Sverige. Som den norske politiloven inneholder loven flere generelle bestemmelser om politiets oppgaver. Det fremgår for eksempel av § 2 at politiets oppgave blant annet er å «förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet». Politiloven § 7 gir alminnelige prinsipper for politiinngrep. Det fremgår her at inngrep skal gjøres på en måte som er forsvarlig med hensyn til handlingens formål og øvrige omstendigheter. Dersom tvang skal brukes, skal dette gjøres i den form og utstrekning som er nødvendig for å nå det ønskede formålet.
Politiloven § 10 gir regler om «använding av våld». Det fremgår av bestemmelsen at tjenestepersoner kan «använda våld» dersom andre midler er «otillräckliga» og det av hensyn til omstendighetene vil være forsvarlig for å gjennomføre en tjenestehandling. «Våld» kan imidlertid bare brukes dersom én av situasjonene i bestemmelsens nr. 1 til og med 7 gjør seg gjeldende. «Våld» kan for eksempel brukes dersom tjenestepersonen «möts med våld eller hot om våld» eller der hvor det er «fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön». Det er imidlertid ikke bare «polislagen» som regulerer når svensk politi kan bruke «våld». Det fremgår også av bråttsbalken 24:2 at det kan brukes «våld» i særsituasjoner mot den som rømmer og som er inntatt i kriminalomsorgsanstalt eller som er «häktad, anhållen eller annars berövad friheten», etc.
Den svenske politiloven § 12 regulerer nærmere håndteringen av barn. Det fremgår av bestemmelsen at dersom en person som kan antas å være under 18 år påtreffes under omstendigheter som åpenbart innebærer en overhengende og alvorlig risiko for hans eller hennes helse eller utvikling, kan vedkommende tas hånd om av en tjenesteperson med formål om å ta vare på den mindreårige ved å overlevere vedkommende til sine foreldre, andre ansvarshavende eller sosialmyndighetene.
Bruk av skytevåpen er spesifikt regulert i Kungörelse (1969:84) om användande av Skjutvapen i polistjänesten (SkunG), som hirearkisk befinner seg på «förordningsnivå».384 I § 2 er det angitt en rekke konkrete situasjoner hvor svensk politi kan bruke skytevåpen, herunder for å «gripa» den som er mistenkt for alvorlig kriminalitet som mord, grov mishandling, voldtekt etc. Videre kan skytevåpen brukes til å hindre noen fra å rømme, eller for å «gripa» noen som har rømt etc. Til slutt fremgår det av bestemmelsen at politiet også kan bruke skytevåpen for å «omhänderta» en person som «på grund av allvarlig psykisk störning eller innehav av vapen som kan befaras bli missbrukat [.] uppenbarligen är farlig för någon annans liv eller hälsa». I SkunG § 3 er det gitt en supplerende bestemmelse om bruk av skytevåpen. Her fremgår det at skytevåpen også kan brukes etter ordre fra overordnet, dersom vilkårene i «brottsbalken» kapittel 24 § 2 eller politiloven § 10, og dersom skytevåpen brukes for å gjennomføre en tjenstehandling, og det er absolutt nødvendig med hensyn til «åtgärdens vikt».
Som etter norsk rett kan svensk politi også bruke makt og skytevåpen i nødverge. Dette er også regulert i Brottsbalken kapittel 24. I tillegg er det gitt en egen bestemmelse i SkunG § 1 om bruk av skytevåpen i nødverge, nærmere bestemt «för att avvärja svårare våld mot polismannen själv eller annan eller hot som innebär trängande fara för sådant våld».
Svensk politi er i daglig tjeneste utrustet med håndjern, teleskopbatong og OC-pepperspray. De er i tillegg generelt bevæpnet med enhåndsvåpen (pistol) som de bærer på seg til enhver tid.385
8.3.2 Statistikk over maktmiddelbruk
Den svenske politiet utgir årlig en rapport med tittelen «Polismyndighetens använding av särskilda hjälpmedel för våldsanvänding». Rapporten inneholder statistikk om det svenske politiets bruk av de forskjellige maktmidlene. Den siste publiserte rapporten gjelder for 2021. Tallene baserer seg på innrapporteringer fra de svenske politiregionene. Det fremgår av rapporten at dataene som ligger til grunn for statistikken i rapporten er samlet inn via en «särskild rutin i polisens IT-system för formulär».386 Tjenestepersonene skriver opplysningene inn i et særskilt formular i forbindelse med loggføringen av hendelsen. Disse dataene sendes igjen videre til politiet sentralt i Stockholm for videre oppfølging. Det svenske politiet har imidlertid sett utfordringer med systemet, og har derfor startet arbeidet med å utvikle «ett IT-stöd» som skal effektivisere innrapporteringen og forenkle prosedyren for tjenestepersonen som skal rapportere.387
I 2021 ble det registrert at svensk politi truet med skytevåpen 472 ganger. Dette er en økning fra 2020, hvor det ble registrert 456 tilfeller, og fra 2019, hvor det ble registrert 385 tilfeller. I 2021 ble det registrert 18 varselskudd. Siden 2017 har antallet registrerte varselskudd vært relativt stabilt, fra 16 i 2017 til 13 i 2018, 17 i 2019 og 15 i 2020. Antall ganger det er rettet skudd mot person eller kjøretøy er også relativt stabilt. I både 2020 og 2021 ble det registrert 21 skudd. I 2019 ble det registrert 17, i 2018 ble det registrert 23 og i 2017 ble det registrert 16. I sakene hvor tjenestepersonene enten avfyrte varselskudd eller rettede skudd, var gjerningspersonen bevæpnet med skytevåpen i 25 % av tilfellene. I 33 av tilfellene var vedkommende bevæpnet med kniv, øks eller sverd. I perioden 2014 til 2021 er 30 % av varselskuddene registrert å ha skjedd innendørs, mens 70 % har skjedd utendørs. 26 % har skjedd utenfor tettbebygd område, mens 74 % har skjedd i tettbebygd område.388
I 2021 ble to personer skutt og drept av svensk politi. Det er tre færre enn i 2020, hvor fem personer ble skutt og drept. I 2019 var tallet 1, i 2018 var tallet 6 og i 2017 var tallet 1. Til sammen har svensk politi skutt og drept 15 personer fra 2017 til og med 2021.389
Figur 22. Antall skutte og drepte av svensk politi i perioden 2017 til 2021
Kilde: Polisen (2022).
Det fremheves innledningsvis i rapporten at «psykisk uhelse» eller mistanke om dette ble registrert om fire av de fem personene som ble skutt og drept av politiet. I 2021 kan man ikke dokumentere «psykisk uhelse» hos de to som ble skutt og drept. I 43 % av tilfellene hvor politiet utløste varselskudd i 2020 skal dette ha vært i møte med personer med «psykisk uhelse». Tallene for 2021 var 33 %.390
Pepperspray ble innført i det svenske politiet i 2005. Først i 2012 ble det stilt krav om innrapportering av bruk av pepperspray. I 2021 ble det registrert bruk i 1387 tilfeller, en marginal økning fra 2020 hvor det ble registrert 1370 tilfeller av bruk. Det har imidlertid vært en noe klarere økning fra 2018 og 2019, hvor det ble registrert henholdsvis 1104 og 1151 tilfeller. I 2017 var tallet så lavt som 873.391
Rapporten inneholder også statistikk om bruk av hjelpemidler for å stoppe kjøretøy, bruk av distraksjonsgranater og tåregass. Denne statistikken omtales ikke nærmere her, og det vises til rapporten fra det svenske politiet kapittel 6, 7 og 8. I kapittel 10 omtales statistikk fra den svenske prøveperioden med elektrosjokkvåpen. Som det fremgår av kapittelet ble elektrosjokkvåpen bare utdelt til enkelte patruljer i enkelte distrikter i perioden. Tallene er derfor lite representative, og omtales derfor ikke nærmere her.
8.4 Danmark
8.4.1 Overordnet om maktmiddelbruk
Bevæpningspraksis og erfaringer fra Danmark er beskrevet i NOU 2017:9 kapittel 8.3. Det vises i sin helhet til dette kapittelet. I kapittel 8.3.3 er det gitt en kort beskrivelse av hvordan maktmidler er regulert i Danmark. Maktmiddelutvalget ønsker å supplere denne beskrivelsen noe.
Den danske politiloven kapittel 4 regulerer politiets bruk av makt i Danmark. Politiloven §§ 14, 15 og 16 inneholder «almindelige bestemmelser» om bruk av makt. Det fremgår bl.a. her at maktanvendelsen skal være «nødvendig og forsvarlig og må alene ske med midler og i en udstrækning, der står i rimeligt forhold til den interesse, der søges beskyttet». Det fremgår videre at mat skal anvendes så skånsomt som omstendighetene tillater, og slik at eventuelle skader begrenses til et minimum. I §§ 17 til 21 er det gitt spesifikke bestemmelser om bruk av konkrete maktmidler; bruk av skytevåpen er regulert i § 17, bruk av «stav» er regulert i § 18, bruk av hund er regulert i § 19, «gas» er regulert i § 20 og pepperspray er regulert i § 20 a. I bestemmelsene er det listet opp forskjellige alternative situasjoner og lignende hvor de forskjellige maktmidlene kan brukes. Felles for alle er at de kan brukes for å avverge «et påbegyndt» eller «overhængende angreb på person». Deretter skiller de beskrevne situasjonene og formålene seg mellom de forskjellige maktmidlene. Det er verdt å merke seg at dansk politi ikke bruker elektrosjokkvåpen per september 2022. Det danske Rigspolitiet opplyser imidlertid til utvalget at dette for tiden er til vurdering. Rigspolitiet understreker også overfor utvalget at selv om «overtalelsens magt, fysisk magt og håndjern mv.» ikke er regulert i politiloven eller underliggende instrukser, regnes dette som maktmidler som kan brukes med hjemmel i politiloven §§ 15 til 16.
Den danske politiloven §§ 10 til 13 inneholder en rekke særskilte bestemmelser om «svage og udsatte persongrupper». Politiloven § 10 bestemmer bl.a. at politiet skal ta seg av personer som er ute av stand til å ta vare på seg selv på grunn av «sygdom, tilskadekomst eller hjælpesløshed i øvrigt». Det følger av § 10 fjerde ledd at dersom ikke andre inngripende midler er tilstrekkelige, kan syke personer også frihetsberøves på nærmere bestemte vilkår. Politiloven § 11 inneholder tilsvarende bestemmelser om personer som er ute av stand til å ta vare på seg selv på grunn av «indtagelse af alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler». I politiloven §§ 12 og 13 er det gitt særlige regler om håndteringen av barn. Bestemmelsene inneholder bl.a. egne regler om når barn kan settes i arresten, herunder et forbud mot at barn som må håndteres fordi de er beruset, settes i arresten. Det fremgår av § 13 tredje ledd at politiet kan foreta inngrep overfor barnet, med formål om å avverge en fare for barnet. Etter bestemmelsen kan barn frihetsberøves, men bare så lenge ingen mindre inngripende midler er tilstrekkelige.
Så vidt utvalget kjenner til, inneholder ikke den danske politiloven eksplisitte bestemmelser om bevæpning. Som det fremgår av NOU 2017:9 kapittel 8.3.4, har dansk politi vært bevæpnet siden 1965. Dansk politi er generelt bevæpnet med enhåndsvåpen, og de bærer pistolen ladd. Politiet har i tillegg tilgang til MP5 ved behov.
8.4.2 Statistikk over maktmiddelbruk
Det danske Rigspolitiet utgir årlig en årsrapport om «Politiets magtanvendelse». Den siste rapporten som er åpent tilgjengelig ble gitt ut i 2021, og gjelder for året 2020. Det fremgår av årsrapporten at tjenestepersoner i dansk politi har «indberetningspligt» til Rigspolitiet når det er brukt «peberspray, gas, politihunde, politistav og skydevåben».392 Det er imidlertid ingen «indberetningspligt» ved bruk av øvrige maktmidler, som ifølge Rigspolitiet ofte er «talens brug, håndkraft eller håndjern».393 Ifølge Rigspolitiet ble det allerede i 2013 innført et elektronisk «magtindberetningssystem», som brukes av alle politidistrikt for innrapportering av maktmiddelbruk.394
Det fremgår av årsrapporten for 2021 at bruken av pepperspray har vært relativt stabil i perioden 2016 til og med 2020. I 2016 ble det rapportert om at pepperspray ble brukt 625 ganger. Dette er det høyeste antallet som er registrert i perioden 2016 til 2020. I 2020 ble det registrert 594 tilfeller. Ifølge Rigspolitiet har den innrapporterte bruken av «stav», forstått som batong, ligget relativt stabilt helt siden 2013. I 2016 ble det registrert bruk i 227 tilfeller, i 2020 var tallet 223. Variasjonen er derimot langt større når det kommer til bruk av CS-gass, herunder «gasgevær og gashåndgranat». I 2017 ble det for eksempel bare registrert bruk av 9 «gaspatroner og gasgranater», mens det i 2020 ble registrert bruk av 370. Ifølge Rigspolitiet skuldes dette at bruk av gass ofte er relatert til enkelthendelser, og viser til at det for eksempel ble brukt 360 stykk patroner og granater i en enkelt aksjon på Øst-Jylland i 2020. Bruk av politihund skal innrapporteres dersom den er brukt som maktmiddel. Med dette menes at politiet har oppgitt at hunden vil brukes dersom pålegg ikke blir etterkommet. Det har skjedd en jevn stigning av registrert bruk uten personskade, fra 140 i 2016 til 277 i 2020. Antallet rapporterte tilfeller som har medført bittskader fra hund, har ifølge Rigspolitiet «siden 2013 ligget på et stabilt niveau».395
Ifølge Rigspolitiet ble det rapportert om bruk av skytevåpen i 390 tilfeller i 2020. Med bruk menes når noen har avgitt skudd eller har anvendt våpen som direkte trussel mot en eller flere personer. Dette er en nedgang siden 2019, hvor det ble registrert 423 tilfeller, men en økning fra 2018, hvor det ble registrert 370 tilfeller. I perioden 2016 til og med 2020 er det rapportert at dansk politi har skutt mot person i mellom to og fem ganger per år. I perioden har fire personer dødd som følge av politiets skudd, to i 2016 og to i 2020.396
Figur 23. Rapportert bruk av skytevåpen av dansk politi
Kilde: Rigspolitiet (2021).
Rigspolitiet fremhever at i alle fire tilfellene hvor personer ble skutt og drept, ble vedkommende oppfattet som er person som er «psykisk uligebevægtig». Av de totalt 390 innberetningene om bruk av skytevåpen i 2020 var gjerningspersonen i 100 av tilfellene selv bevæpnet med skytevåpen. I 185 av tilfellene var gjerningspersonen bevæpnet med stikkvåpen, og i 62 av tilfellene var gjerningspersonen bevæpnet med slagvåpen. I de resterende 43 tilfellene var det andre årsaker som var grunnen til at politiet brukte skytevåpen.397
8.5 Utvalgets vurdering
Etter utvalgets syn er det påfallende hvor stor forskjell det er mellom England og Wales, Sverige, Danmark og Norge når det kommer til offentliggjøring av tall og statistikk om bruk av andre maktmidler enn skytevåpen. Der norsk politi nærmest ikke kan offentliggjøre noen tall, utgir politiet i de andre landene årsrapporter med tall og statistikk om politiets maktmiddelbruk. I tillegg til å presentere statistikken, legges det også frem funn og konklusjoner som kan trekkes på bakgrunn av tallene. Som det er redegjort for i kapittel 5.12 og 10.7, er det fortsatt store mangler i registreringen av maktmiddelbruk i Norge. Etter utvalgets syn er slik registrering av avgjørende betydning for å vurdere politiets maktmiddelbruk og eventuelle endringer i denne. Etter utvalgets syn kan det hentes betydelig med inspirasjon fra alle de tre landene utvalget har sett hen til. Det engelske politiet har den klart mest utførlige statistikken. England og Wales har langt større befolkning enn Norge, er delt inn på en helt annen måte, og har en veldig annerledes politiorganisasjon. På tross av dette mener utvalget at det kan hentes mye inspirasjon fra hvordan engelsk politi registrerer og offentliggjør tall og statistikk om maktmiddelbruk.
Utvalget har merket seg at engelsk politi også offentliggjør statistikk om personene politiet bruker makt mot, inkludert om deres alder, kjønn, helse og etnisitet. Tall og statistikk om disse faktorene gir verdifull kunnskap når det skal tas politiske beslutninger, samt som grunnlag for forskning. Utvalget mener i utgangspunktet av at norsk politi også bør registrere tilsvarende informasjon, og at oversikt over denne informasjonen bør offentliggjøres. Registrering og offentliggjøring av slik informasjon vil bidra til økt transparens og formodentlig også økt tillit til politiet. Utvalget er imidlertid kjent med at det kan være problematisk å registrere såpass store mengder opplysninger, herunder opplysninger som regnes som sensitive. Da utvalget mener det kan ha en stor verdi for norsk politi og offentlighet å vite mer om hvem politiet bruker makt mot, anbefaler utvalget at det utredes nærmere hvordan slik informasjon kan registreres på en måte som overholder både juridiske og etiske standarder. Dette gjelder også registrering av antatt etnisitet. Under utvalgets studietur til London var det påfallende hvor opptatt representanter fra forskjellige engelske etater var av om maktmidler brukes uforholdsmessig mye overfor personer med forskjellig etnisitet. Black Lives Matter-demonstrasjonene ble hyppig nevnt, og problemstillinger knyttet til strukturell rasisme stod høyt på agendaen. Det er all grunn til å tro at engelsk politi står overfor langt større utfordringer her enn det norsk politi gjør, men norsk politi blir også tidvis anklaget for etnisk profilering mv. Tall og statistikk om antatt etnisitet eller lignende kan fungere som svært viktig kunnskapsgrunnlag i en tilsvarende debatt i norsk kontekst, dette selv om problemet antagelig ikke er like stort i Norge som i England og Wales. Etter utvalgets syn taler dette med styrke for at det bør forsøkes å lage et system for registrering av etnisitet, i den grad dette går an. Utvalget foreslår at relevante sivilsamfunnsorganisasjoner inviteres til dialog om hvordan dette kan gjøres best mulig.
På generelt grunnlag mener utvalget det er vanskelig å sammenligne den norske bevæpningsmodellen med den engelske. Etter utvalgets syn er det derfor begrenset med erfaringer det går an å ta med seg fra hvordan engelsk politi er bevæpnet. Som nevnt i kapittel 8.2.1, er utvalget også av det syn at det er en sannhet med modifikasjoner å si at det engelske politiet er ubevæpnet, på grunn av den relativt raske responsen til de bevæpnede patruljene (ARV).
Sammenlignet med Norge, har utvalget oppfattet det slik at det er langt flere institusjoner og kontrollorganer i England og Wales som kontrollerer/fører tilsyn med engelsk politi. Det vises her blant annet til at både IOPC og HMICFRS på eget initiativ lager generelle evalueringsrapporter om forskjellige tema, for eksempel om bruk av elektrosjokkvåpen. Utvalget sitter også igjen med inntrykket av at engelsk politi samarbeider relativt tett med sivilsamfunnsorganisasjoner. Under studieturen til London møtte utvalget med Amnesty International UK, som sa seg veldig fornøyd med den dialogen organisasjonen har med politiet, særlig når det kommer til politikkutvikling. Med inspirasjon fra England og Wales har utvalget foreslått at det opprettes et eget maktmiddelråd, se omtale av dette i kapittel 10.8.
Utvalget har merket seg at statistikk fra dansk og svensk politi viser at relativt få blir skutt og drept av politiet i disse landene selv om de er bevæpnet. I Sverige er 15 personer skutt og drept av politiet siden 2017. I Danmark er fire personer skutt og drept av politiet siden 2017. Statistikken alene sier lite om hvordan bevæpning påvirker politiets maktmiddelbruk, men etter utvalgets syn kan det tas til inntekt for at bevæpning i sammenlignbare land ikke har medført at vesentlig flere blir skutt og drept av politiet enn hva som er tilfellet i Norge med dagens bevæpningsmodell.