2 Bakgrunnen for utvalget, sammensetning, mandat og arbeidsmetoder

2.1 Utvalgets oppnevning og sammensetning

Utvalget ble oppnevnt av Justis- og beredskapsdepartementet 15. februar 2022, og har bestått av følgende medlemmer:

• Pål Arild Lagestad, professor Nord Universitet
• Marius Dietrichson, advokat og leder av Advokatforeningens forsvarergruppe
• Brede Aasen, klinikkdirektør psykiatrisk klinikk Haukeland Universitetssykehus
• Heidi Kløkstad, politimester Nordland politidistrikt
• Merete Løkkebakken, avsnittsleder Oslo politidistrikt
• Kjetil Lussand, politiinspektør Sør-Vest politidistrikt
• Jahn Erik Solheim, innsatsleder Troms politidistrikt
• Åse Langballe, pensjonert forsker II, dr.polit og spesialpedagog, Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKTVS)

Pål Arild Lagestad ledet utvalget. Sekretariatet bestod av seksjonsleder Torgrim Solberg ved Oslo Politidistrikt og rådgiver Erik Rustad Markussen ved Justis- og beredskapsdepartementet. Torgrim Solberg ledet sekretariatet.

2.2 Mandatet

Mandatet av 15. februar 2022 hadde følgende ordlyd:

Bakgrunn

Endringer i trusselbildet og tilgang til nye maktmidler, som elektrosjokkvåpen, er en utvikling som påvirker spørsmålet om politiets bruk av maktmidler. Etter terrorhandlingene 22. juli 2011 og gjennom oppfølgingen av Gjørv-kommisjonens anbefalinger, har politiets tilgang på maktmidler endret seg. Dagens politi i ordenstjeneste er utrustet med flere former for fysiske maktmidler. Skytevåpen er lagret fremskutt i kjøretøy, mens håndjern, OC pepperspray og teleskopbatong bæres i uniformsbeltet. Det er innført tidsubegrenset punktbevæpning ved Oslo og Flesland lufthavn, og elektrosjokkvåpen har vært utprøvd i fire politidistrikt. Som følge av trusselvurderinger har det også i perioder vært innført midlertidig bevæpning av politiet i hele Norge, og det har vært avgrenset tidsrom med områdebevæpning i Oslo sentrum.

Maktpyramiden rangerer de ulike maktmidlene som politiets tjenepersoner har adgang til å benytte i sin tjenesteutførelse og som de må beherske. Politiets fysiske tilstedeværelse og kommunikasjon er rangert lavest, og skytevåpen er rangert øverst. Mellom disse to ytterpunktene finnes de øvrige maktmidlene, slik som transport- og pågripelsesteknikker, spyttmaske, slag og spark. Dersom en tjenesteperson skal anvende sterkere grad av makt, altså «bevege seg oppover» i maktpyramiden, er det krav om at svakere midler må være forsøkt, eller antatt utilstrekkelig eller uhensiktsmessig, jf. Politiloven § 6.

Politiets maktmidler har vært utredet tidligere gjennom NOU 2017:9 Politi og bevæpning. Det er nå nærmere fem år siden utredningen forelå. Utviklingen som har vært de siste årene, med punktbevæpning og midlertidig bevæpning, utprøving av elektrosjokkvåpen samt endringer i trusselbildet er bakgrunnen for at det nå er tid for å oppdatere kunnskapsgrunnlaget i saken.

Nærmere om oppdraget

Ekspertutvalget skal legge maktpyramiden til grunn i sitt arbeid. Utvalget skal utrede følgende:

Kunnskapsgrunnlaget om politiets bruk av maktmidler skal oppdateres. Arbeidet skal bygge videre på NOU 2017:9 Politi og bevæpning, og avgrenses derfor til perioden fra 2017 til og med 2021. Kunnskapsgrunnlaget skal også omhandle bruk av lempeligere midler i maktpyramiden. Utviklingen i politiets bruk av disse midlene skal sees i sammenheng med erfaringer i bruk av skytevåpen og elektrosjokkvåpen.

1. Utvalget skal vurdere politiets maktmiddelbruk, og beskrive alternative modeller med bakgrunn i kunnskapsgrunnlaget. Modellene må beskrive hvilke tiltak og tilpasninger som må iverksettes for at modellen skal være vellykket. Det skal gjøres en vurdering av hvordan modellene eventuelt påvirker politiets forebyggende arbeid. Fordeler og ulemper ved de ulike modellene skal drøftes. Det må også beskrives hvorvidt modellene påvirker politiets ti grunnprinsipper.
2. Utvalget skal vurdere hvordan politiet bruker maktmidler ovenfor barn og sårbare grupper. Utvalget skal ikke vurdere politiets bruk av maktmidler i forbindelse med bistand i saker om barnevern.
3. Utvalget skal vurdere om endringer i politiets tilgang til maktmidler påvirker behovet for bevæpning.
4. Utvalget skal identifisere relevante problemstillinger knyttet til politiets rammer for maktmiddelbruk, herunder skytevåpen. Det gis handlingsrom til å bredde ut de problemstillinger som er av interesse.
5. Utvalget skal se hen til maktmiddelbruk, bevæpningspraksis og erfaringer i andre relevante land, herunder England.
6. Utvalget skal klargjøre de økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag.

Tidsramme

Utvalget skal levere sin utredning innen 6 måneder fra oppstart av arbeidet.

2.3 Utvalgets tolkning av mandatet

Mandatet ber om en vurdering av politiets bruk av maktmidler. Utvalget har tolket «maktmidler» som de midler politiet kan bruke ved utøvelse av makt. I forarbeidene til politiloven § 6 er makt definert som «tvangsmessige fysiske inngrep mot person eller eiendom».1 Tilsvarende fremgår av politiinstruksen § 3-2 annet ledd.2 Dersom en slik definisjon legges til grunn, vil ikke verbale midler, tilstedeværelse og pålegg anses som bruk av makt. Etter utvalgets syn er denne definisjonen for snever for utvalgets arbeid. Ifølge mandatet skal maktpyramiden legges til grunn. Utvalget skal også oppdatere kunnskapsgrunnlaget om lempeligere midler i maktpyramiden. På de nederste trinnene i dagens maktpyramide finner vi verbal makt, verbale kommunikasjonsteknikker og tilstedeværelse/presentasjon. For utvalgets vedkommende må begrepet «makt» derfor tolkes videre enn politiloven § 6 fjerde ledd, slik at også de lempeligere, ikke-fysiske midlene inkluderes. Normeringer vil således også være omfattet av begrepet «makt».

Det er maktmidlene som er rapportens tema. Utvalget har derfor tolket mandatet slik at de generelle vilkårene for når politiet kan bruke makt, ikke skal vurderes like inngående. Det betyr imidlertid ikke at det avgrenses fullstendig mot slike problemstillinger. Som det fremgår av mandatet punkt 5, skal utvalget også identifisere relevante problemstillinger knyttet til politiets rammer for maktmiddelbruk. I den sammenhengen kan det også være rom for refleksjoner om vilkårene for bruk av makt. Vurderingen av de forskjellige maktmidlene henger uløselig sammen med de mange situasjonene som aktualiserer maktmiddelbruk, og av den grunn vil utvalget uunngåelig også berøre mer generelle spørsmål om politiets bruk av makt. Men det er vurderingene av de forskjellige midlene, og hvordan de skal brukes i forskjellige situasjoner, som vies mest oppmerksomhet. Utvalget vil derfor ikke fokusere på de straffeprosessuelle tvangsmidlene.

Mandatet slår fast at maktpyramiden skal legges til grunn. Utvalget har derfor tolket mandatet slik at det er politiets fysiske møte med publikum som skal vurderes. De fysiske og verbale maktmidlene som er inntatt i dagens maktpyramide er derfor sentrale. I lys av dette har utvalget sett det nødvendig å avgrense mot bruk av kamerateknologi som maktmiddel, jf. politiloven § 6 a. Utvalget har også tolket mandatet slik at politiets maktmiddelbruk ved hjelp av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) heller ikke skal vurderes. I den moderne verden bruker politiet makt på stadig nye måter, og den teknologiske revolusjonen på 2000-tallet har sørget for en dramatisk økning i cyberkriminalitet. Det har for eksempel blitt aktuelt for politiet å ta ned nettsider med ulovlig innhold, eller å etterforske straffbare handlinger ved å ransake domener online. Politiets digitale maktbruk fortjener også oppmerksomhet, men utvalget har sett det nødvendig å avgrense mot materien i denne omgang. Bruk av makt ved hjelp av IKT reiser helt egne problemstillinger som utvalget mener skiller seg fra det som etterspørres i mandatet.

Etter mandatet skal kunnskapsgrunnlaget om politiets bruk av maktmidler oppdateres, og det skal bygges videre på NOU 2017:9. I tillegg fremgår det at det avgrenses til perioden fra 2017 til og med 2021. NOU 2017:9 utredet spørsmålet om bevæpning, og ikke politiets maktmiddelbruk generelt. Utvalget har derfor tolket mandatet slik at det særlig er i forbindelse med spørsmål om bevæpning at det skal bygges videre på NOU 2017:9. For de øvrige maktmidlene er det derimot vanskelig å bygge videre på Bevæpningsutvalgets utredning alene. Her kan også kunnskapsgrunnlaget oppdateres, men det må i større grad sees hen til kunnskapsgrunnlag som er eldre enn 2017. Selv om Maktmiddelutvalget skal «bygge videre på» Bevæpningsutvalgets utredning, har utvalget tolket mandatet slik at det også er rom for å utfordre Bevæpningsutvalgets vurderinger og konklusjoner, hvis det nye kunnskapsgrunnlaget gir grunn til dette.

Etter mandatet punkt 4 skal utvalget vurdere om endringer i politiets tilgang til maktmidler påvirker behovet for bevæpning. Utvalget har tolket dette som en særlig henvisning til spørsmålet om tilgangen til nye maktmidler, som for eksempel elektrosjokkvåpen, bør få konsekvenser for hvordan det norske politiet er bevæpnet. Selv om mandatet primært ber om en vurdering av om tilgangen til maktmidler påvirker behovet for bevæpning, er utvalget av den oppfatning at det også er rom for andre betraktninger relatert til bevæpningsspørsmålet, jf. også punkt 5, som gir utvalget handlingsrom til å bredde ut problemstillinger som er av interesse.

Det følger av mandatet at utvalget skal «vurdere politiets maktmiddelbruk, og beskrive alternative modeller med bakgrunn i kunnskapsgrunnlaget». Det er naturlig å forstå «alternative modeller» som en henvisning til de forskjellige måtene politiet kan være bevæpnet på. Utvalget har derfor valgt å bruke begrepet «modeller» synonymt med «bevæpningsmodeller». Mandatet knytter imidlertid begrepet modeller til «politiets maktmiddelbruk» generelt. Etter utvalgets syn inviterer mandatet dermed også til fremleggelse av alternative modeller for politiets maktmiddelbruk som ikke gjelder spørsmålet om bevæpning. Siden de fleste forbinder begrepet «modeller» med spørsmålet om bevæpning, har utvalget valgt å kalle de alternative modellene for politiets maktmiddelbruk for «tiltak». Bevæpningsmodellene er nærmere omtalt i kapittel 9. De øvrige tiltakene er omtalt i kapittel 10.

Mandatet ber videre om en vurdering av politiets bruk av maktmidler mot barn og sårbare grupper. Utvalget har valgt å definere barn som personer under 18 år, jf. Barnekonvensjonen artikkel 1. Barn blir sett på som sårbare i kraft av å være barn, men barn er en uensartet gruppe, og innen gruppen finnes det også særlig sårbare barn som krever spesielle hensyn, som for eksempel barn med psykisk lidelse og/eller ruslidelse. Etter mandatet punkt 3 annet punktum skal utvalget ikke vurdere politiets bruk av maktmidler i forbindelse med bistand i saker om barnevern. Utvalget har tolket formuleringen dithen at situasjoner der politiet på anmodning bistår barnevernet med hjemmel i barnevernloven, ikke skal vurderes av utvalget. Det betyr imidlertid ikke at utvalget skal se bort fra politiets maktbruk mot barn som er under barnevernets omsorg. Etter utvalgets syn kan det ikke kategorisk avgrenses mot politiets maktbruk mot denne gruppen.

«Sårbare grupper» er noe vanskeligere å definere. Siden mange kan kjenne seg sårbare i møte med politiets maktmidler, har utvalget sett behov for å tolke «sårbare grupper» som en henvisning til personer som av ulike grunner er særlig sårbare. I lys av senere tids hendelser og den oppmerksomhet som har vært viet disse, har utvalget tolket begrepet som en henvisning til personer med psykisk lidelse og/eller ruslidelse. Politiets maktbruk mot disse ble også viet oppmerksomhet i NOU 2017:9. Personer med psykisk lidelse og/eller ruslidelse er imidlertid ingen ensartet gruppe, og det er svært varierende i hvilken grad politiet bør ta egne hensyn i møte med personer som kan sies å representere gruppen. Utvalget har likevel tolket mandatet slik at denne gruppen i særlig grad nødvendiggjør egne vurderinger. Refleksjonene som gjøres om personer med psykisk lidelse og/eller ruslidelse kan riktignok også ha relevans for politiets maktmiddelbruk overfor andre sårbare grupper.

Mandatet ber om at utvalget ser hen til maktmiddelbruk, bevæpningspraksis og erfaringer i andre relevante land, herunder England. Bevæpningsutvalget valgte å se hen til praksis i Sverige, Danmark, Finland, England og New Zealand. På grunn av den relativt korte tidsrammen har utvalget valgt å bare se hen til England og Wales, Sverige og Danmark.

2.4 Utvalgets arbeidsmetoder

Utvalget har avholdt til sammen 16 møter. Det ble tatt utgangspunkt i en plan om ett fysisk og ett digitalt møte i måneden, med noe hyppigere møtevirksomhet mot slutten av arbeidet.

Utvalget har vært opptatt av å arbeide kunnskapsbasert. Det fremgår av mandatet at kunnskapsgrunnlaget skal oppdateres, en sentral del av arbeidet har derfor vært å få presentert ny kunnskap som kan være relevant for utvalgets vurderinger. Frem til sommeren 2022 (de første ni møtene) var derfor hovedfokuset å få presentert oppdatert kunnskap.

Utvalget har vært opptatt av å gå bredt ut, og inviterte derfor et variert utvalg aktører til å fremme sine syn på politiets bruk av makt. Politiet har av åpenbare grunner fått en sentral plass. Utvalget har imidlertid også sørget for at mange andre relevante aktører har fått anledning til å fremme sine synspunkter. Forskjellige organisasjoner fra sivilsamfunnet har også blitt invitert til å komme med sine erfaringer og innspill, herunder fagforeningene. For å sørge for at barns stemme blir hørt, inviterte utvalget også organisasjoner som på en eller annen måte representerer barn, herunder Elevorganisasjonen og Press. Ingen av de nevnte organisasjonene hadde anledning til å komme med innspill.

På samme måte som Bevæpningsutvalget har Maktmiddelutvalget lagt størst vekt på kunnskap som er fremkommet gjennom anerkjente vitenskapelige metoder for innsamling og bearbeiding av data, der dette foreligger.3 Utvalgsleder har også gjennomført to egne spørreundersøkelser, for å belyse enkelte spørsmål. Se omtale av disse i kapittel 7.2.2 og 7.13.

Den følgende tabellen gir en oversikt over de avholdte møtene, og hvilke eksterne foredragsholdere utvalget har invitert til foredrag og diskusjon.

Tabell 1. Oversikt over utvalgets møter