Del 3
Resultater i kommunesektoren

7 Utviklingen i kommuneøkonomien til og med 2011

7.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

I perioden 2005–2011 var realveksten i kommunesektorens inntekter om lag 54 mrd. kroner. Det tilsvarer en årlig realvekst i inntektene på 2,8 pst. I perioden 1990–2005 var til sammenligning gjennomsnittlig årlig realinntektsvekst 2,2 pst. Veksten de siste årene har satt kommunene i stand til å bygge ut kommunale tjenester, og det var en kraftig aktivitetsvekst i sektoren. I gjennomsnitt økte aktiviteten i kommunesektoren med 2,8 pst. hvert år fra 2005 til 2011, mot en årlig vekst på 2,2 pst. i perioden 1990–2005. I alt 53 500 nye årsverk kom til, og investeringene lå på et historisk sett høyt nivå. Samtidig har den økonomiske balansen vært god. Netto driftsresultat de siste seks årene var i snitt på 2,9 pst., og antallet kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) har gått ned i perioden.

I 2011 ble realveksten i kommunesektorens inntekter 2,4 pst., mens veksten i de frie inntektene ble 1,1 pst. Både veksten i samlede og frie inntekter ble høyere enn anslått i budsjettopplegget for 2011, noe som først og fremst hadde sammenheng med god skatteinngang. Veksten i samlede inntekter i 2011 ble om lag som i 2010, mens veksten i frie inntekter ble lavere i 2011 enn i 2010.

Gjeldsnivået i kommunesektoren har økt kraftig de senere årene. Hovedårsaken til denne utviklingen er et høyt investeringsnivå og lånefinansiering knyttet til dette. Et lavt rentenivå gjør gjelden lettere å bære, men gjeldsoppbyggingen gjør kommunesektorens økonomi mer sårbar for framtidige renteøkninger. Det er viktig at kommunene tenker nøye gjennom hvordan de bruker pengene sine og om de kan tåle høyere gjeld og en høyere rente, og tar høyde for dette i sine budsjetter og økonomiplaner.

Økonomiforvaltning i kommunene og fylkeskommunene

Kommunesektoren forvalter en stor del av fellesskapets ressurser, og har et ansvar for mange store og viktige velferdstjenester. For å sikre innbyggerne høy grad av velferd og fortsatt oppslutning om det kommunale selvstyret, må kommunesektoren yte tjenester av god kvalitet. Til tross for de siste års styrking av kommuneøkonomien vil mange kommuner fortsatt kunne oppleve inntektsrammene som begrensede. God økonomistyring er avgjørende for at den enkelte kommune kan yte et godt og stabilt tjenestetilbud over tid, og det styrker kommunenes omdømme og legitimitet og tillit i befolkningen. En sunn økonomi gir økt politisk handlingsrom og bedre kontroll over ressursbruken, og det gjør det lettere å tilpasse ressursene når rammevilkårene endres.

Staten skal gi kommunesektoren gode og forutsigbare rammebetingelser, men fylkeskommuner og kommuner har selv ansvaret for den løpende driften og investeringene i egen kommune og må ta ansvar for egen situasjon.

En rekke samfunnstrender vil påvirke behovet for kommunale tjenester. Demografisk utvikling, endring i bosettingsmønsteret, teknologisk utvikling og den private velstandsutviklingen vil ha stor betydning for sammensetningen og nivået på tjenestene. Kommuner med god økonomistyring kartlegger hva behovet vil være i framtiden. De setter seg konkrete mål og er tidlig ute med nødvendige omstillinger. Endringene blir mindre dramatiske fordi debatten og tilpasningene blir tatt i forkant. Økonomistyring er en kontinuerlig og syklisk prosess, og styringsdokumentene kommuneplan, økonomiplan, årsbudsjett og årsregnskap bør være tett koblet til hverandre.

Sunn økonomiforvaltning krever et godt samarbeid mellom de folkevalgte og administrasjonen. Respekt for vedtatt budsjett må forankres på alle nivåer i kommunen. Kommunens utgifter er et resultat av politiske og administrative avgjørelser. De lokale folkevalgte må ivareta sitt overordnede ansvar for kommunens økonomi. I sine vedtak må de folkevalgte alltid ta stilling til de økonomiske konsekvensene. Administrasjonen har det operative ansvaret for å utrede og iverksette de politiske vedtakene. Den skal løpende følge opp økonomien og har et selvstendig ansvar for å varsle de folkevalgte når det er fare for budsjettoverskridelser. Politikerne har på sin side et ansvar for å vedta korrigerende tiltak om nødvendig. God økonomistyring forutsetter at det tas stilling til avvik fra budsjettet på et tidlig tidspunkt, både på administrativt og politisk nivå.

Kommuner og fylkeskommuner som er i en vanskelig finansiell situasjon, blir underlagt noe sterkere statlig kontroll enn de øvrige. Disse kommunene og fylkeskommunene er ført opp i ROBEK. Det fins klare, objektive kriterier for når en kommune eller fylkeskommune blir ført opp i registeret: Kommunestyret eller fylkestinget må ha vedtatt et budsjett eller en økonomiplan som ikke er i økonomisk balanse, de må ha vedtatt å dekke inn et tidligere underskudd over mer enn to år, eller de har ikke klart å følge opp den opprinnelig vedtatte inndekningsplanen. Formålet med reglene er å fange opp kommunene og fylkeskommunene som er i en vanskelig situasjon, og bidra til at økonomisk balanse gjenopprettes.

For kommunene og fylkeskommunene som er i ROBEK, skal departementet godkjenne vedtak om låneopptak og langsiktig leie samt gjennomføre lovlighetskontroll av årsbudsjettet. For kommunene er denne statlige myndigheten delegert til fylkesmannen. Etter Kommunal- og regionaldepartementets retningslinjer for skjønnstildelingen for 2012, har fylkesmannen også anledning til å gi skjønnsmidler til kommuner ut fra at de er i en vanskelig økonomisk situasjon. I slike tilfeller skal imidlertid alltid skjønnstildelingen være knyttet opp mot en forpliktende plan fra kommunen for å komme i økonomisk balanse. Denne planen skal enten være økonomiplan/budsjett eller en egen spesifikasjon av disse. Kommunen skal i denne planen redegjøre for hvorledes økonomisk balanse kan oppnås. Planen skal inneholde konkrete tiltak for å komme i økonomisk balanse. Fylkesmannen skal følge opp at planen blir fulgt, gjerne ved bruk av tilstands- og statusrapportering. Fylkesmannen har anledning til å holde tilbake midler gjennom året, eventuelt gradvis utbetale skjønn, i tilfelle kommunen ikke følger sin vedtatte plan.

Ved inngangen til mai 2012 var i alt 52 kommuner, men ingen fylkeskommuner oppført i ROBEK. Dette er et lavt tall, sammenlignet med situasjonen for få år tilbake. Dette bygger opp under at den økonomiske situasjonen for øyeblikket er god i de aller fleste kommunene.

Av de 52 kommunene som for øyeblikket er i ROBEK og har rapportert inn regnskapstallene for 2011 i tide til å inngå i Statistisk sentralbyrås publisering av nye KOSTRA-tall 15. mars 2012, ser om lag ti kommuner ut til å ha dekket inn tidligere underskudd i 2011. Disse kommunene vil da bli meldt ut av ROBEK så snart kommunestyret har vedtatt årsregnskapet for 2011 (innen utgangen av juni 2012). En håndfull kommuner blant dem som for øyeblikket ikke er i ROBEK, har ikke dekket inn underskudd fra to år tilbake og kan ventes å bli meldt inn. Antallet kommuner i ROBEK i 2012 vil derfor være om lag like høyt som i 2011.

7.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi

I tabell 7.1 er det vist noen indikatorer for kommunesektorens størrelse i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 1990 og fram til 2011. Nedgangen fra og med 2002 målt ved samtlige indikatorer har sammenheng med at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten dette året (sykehusreformen).

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter knapt 18 pst. i 2011. Kommunalt konsum har som andel av BNP for Fastlands-Norge holdt seg i underkant av 13 pst. i perioden 2002–2008, for så å øke til nærmere 14 pst. etter 2009.

Som andel av antall utførte timeverk i norsk økonomi har kommunal sysselsetting avtatt svakt fram til 2008, da andelen var 14,4 pst. De to siste årene har timeverksandelen økt og anslås i 2011 å utgjøre 15,2 pst. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av totalsysselsettingen større målt i personer enn i timeverk. Vel 19 pst. av sysselsatte i 2011 jobbet i kommunesektoren, det samme som i 2002.

Økningen i kommunesektorens størrelse i 2009 og 2010 målt i forhold til norsk økonomi må både ses på bakgrunn av styrkingen av kommuneøkonomien gjennom 2009 og den avdempede veksten i norsk økonomi. Kommunesektorens andel har holdt seg om lag på det samme nivået i 2011 som de to foregående årene, selv om aktiviteten i norsk økonomi har tatt seg opp igjen.

7.3 Inntekts- og aktivitetsutvikling

Utviklingen i den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen kan måles med en indikator, hvor endring i sysselsetting (timeverk), produktinnsats (faste priser) og brutto realinvesteringer (faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer. I figur 7.2 sammenliknes aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen med inntektsveksten og med veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioden 1990–2011.

¹ Som vekter brukes de andelene som lønnsutgifter, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av de samlede utgifter. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i produksjonen som følge av produktivitetsvekst.

Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) april 2011 og Finansdepartementet.

Aktivitetsveksten fra 2010 til 2011 anslås til 0,7 pst. Veksten i 2011 er påvirket av en nedgang i investeringene og produktinnsats. Den anslåtte aktivitetsveksten de to siste årene innebærer en klar avdemping av veksttakten i forhold til perioden 2006–2009, da sysselsetting og realinvesteringene økte kraftig. Aktivitetsveksten i 2010 og 2011 var også klart lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge.

I tabell 7.2 vises aktivitetsveksten i kommunesektoren i perioden 1990–2011 dekomponert i utvikling i sysselsetting, produktinnsats (vareinnsats) og bruttoinvesteringer. Gjennomsnittlig årlig aktivitetsvekst i perioden var 2,3 pst.

Tabell 7.3 viser realutviklingen i kommunesektorens samlede inntekter og frie inntekter i perioden 1990–2011. Gjennomgående i perioden har veksten i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette skyldes i første rekke at reformer og satsinger innen pleie- og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert ved øremerkede tilskudd. Økningen i frie midler som skyldes at øremerkede ordninger innlemmes, eller at det bevilges midler til finansiering av nye oppgaver som pålegges kommunesektoren, regnes ikke med i veksten i de frie inntektene. Det innebærer at disse tallene undervurderer utviklingen i andelen frie inntekter.

Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen er usikker og kan avvike fra prognosene som legges til grunn i de økonomiske oppleggene, samt at varslede svingninger i inntektene ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt.

7.4 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat er hovedindikatoren for den økonomiske balansen i kommuner og fylkeskommuner. Netto driftsresultat viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt, og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger og investeringer. Over tid bør netto driftsresultat for kommunesektoren under ett utgjøre om lag 3 pst. av inntektene. Kravet vil variere fra kommune til kommune, særlig knyttet til graden av lånefinansiering i den enkelte kommune.

For kommunesektoren som helhet anslås netto driftsresultat til 2,5 pst. av inntektene i 2011. Dette er en nedgang på om lag ½ prosentpoeng i forhold til 2009 og 2010.

Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) april 2011 og Finansdepartementet.

I kommunene var veksten i driftsinntekter i 2011 større enn veksten i driftsutgifter, noe som bidro til en styrking av brutto driftsresultat. Økning i netto renteutgifter og netto avdrag, samt tap på finansielle plasseringer, bidro på den andre siden til økte netto finansutgifter. Den samlede effekten av disse forholdene er at netto driftsresultat for 2011 kommer til å bli litt lavere enn i 2010. Det ser likevel ut til at den underliggende økonomiske balansen er noe forbedret. Det har sammenheng med at kommunene i 2010 hadde betydelige gevinster på finansielle plasseringer, som isolert sett trakk driftsresultatet opp, mens de i 2011 kom ut med netto tap, som isolert sett trakk driftsresultatet ned. Korrigeres det for denne effekten blir det underliggende resultatet i 2011 noe bedre enn i 2010.

Netto driftsresultat i fylkeskommunene anslås redusert fra 8,8 pst. i 2010 til 5,5 pst. i 2011.

7.5 Nettofinansinvesteringer og nettogjeld

Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvestering, med tillegg for eventuelle omvurderinger av fordringer og gjeld, bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringer. Dersom aktivitetsveksten er lavere enn inntektsveksten trekker dette i retning av at nettofinansinvesteringene vil bli mindre negative.

Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige underskudd, dvs. negative nettofinansinvesteringer. Det er særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til store underskudd. Nettofinansinvesteringene var -24 mrd. kroner i 2010, tilsvarende 6,9 pst. av inntektene. For 2011 anslås underskuddet til 4,9 pst. av inntektene, som er en betydelig reduksjon i forhold til de foregående årene. Dette har sammenheng med at aktivitetsveksten ble klart lavere enn inntektsveksten.

Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) april 2011 og Finansdepartementet.

Figur 7.4 viser utviklingen i netto gjeld (brutto gjeld fratrukket brutto fordringer) basert på statistikken for finansielle sektorregnskaper (Statistisk sentralbyrå). Som følge av store negative nettofinansinvesteringer de siste årene har netto gjeld steget til over 40 pst. av inntektene ved utgangen av 2011. Dette er høyere enn gjeldsnivået på slutten av 1980-tallet. For årene 1997–2000 var nettogjelden så lav som rundt 10 pst. av inntektene, blant annet som følge av flere år med positive omvurderinger av fordringsposter.

8 Utviklingen i det kommunale tjenestetilbudet

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de samlede ressursene i norsk økonomi. En stor del av de offentlige tjenestene leveres av kommuner og fylkeskommuner, og én av fem arbeidstakere er sysselsatt i kommunal sektor.

I dette kapittelet redegjøres det for en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene i perioden 2006 til 2011. Det er særlig lagt vekt på utviklingen fra 2010 til 2011. Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, pleie- og omsorgssektoren, sosialtjenesten, boliger for vanskeligstilte, barnevern, videregående opplæring og eiendomsforvaltning.

For barnehage, grunnskole, barnevern, pleie og omsorg og videregående opplæring vises nivået på tjenesteytingen i kommunal regi, samt private tjenesteytere som driver med offentlig støtte. Tallene er hentet fra KOSTRA (kommune-stat-rapportering), der foreløpige tall for 2011 ble publisert 15. mars 2011, IPLOS (individbasert pleie- og omsorgsstatistikk) og GSI (Grunnskolens informasjonssystem).

8.1 Utviklingstrekk i kommunale og fylkeskommunale tjenester 2006–2011

De siste fem årene har Norge hatt en relativt kraftig befolkningsvekst. Det samlede innbyggertallet har økt med i underkant av 305 000, eller 6,5 pst., i perioden 2006–2011. Den demografiske utviklingen stiller krav til kommuner og fylkeskommuner om videre utbygging av tjenestetilbudet, for å tilby velferdstjenester til en voksende befolkning.

De største og viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge under 19 år og innbyggere over 67 år. I løpet av de siste fem årene har antall innbyggere i disse gruppene økt med 66 000, noe som indikerer et økt behov for kommunale og fylkeskommunale tjenester. Antall barn i grunnskolealder har gått noe ned, det samme har antall eldre mellom 80 og 89 år. I de øvrige aldersgruppene har det vært en økning, med sterkest vekst i aldersgruppene 0–5 år, 67–79 år og innbyggere 90 år og over.

Utviklingen fra de siste årene fortsatte også i 2011. I løpet av året ble det flere barn i barnehagealder, mens antallet barn og unge mellom 6 og 18 år var om lag uendret. Samlet sett ble det i underkant av 18 000 flere eldre over 67 år fra 2010 til 2011. Veksten var svært sterk i både aldersgruppen 67–79 år og i gruppen 90 år og over, mens det ble færre eldre i aldersgruppen 80–89 år.

Barnehager

De siste fem årene har antall barn i barnehagealder økt kraftig. Flere barn i barnehagealder har isolert sett gjort det mer krevende å oppnå målsetningen om full barnehagedekning. I alt 48 000 flere barn har fått plass i barnehage siden 2006, og barnehagedekningen har økt fra i overkant av 80 pst. i 2006 til i underkant av 90 pst. i 2011. Økningen i dekningsgraden skyldes den sterke barnehageutbyggingen i perioden. For de eldste barna har dekningsgraden de siste årene stabilisert seg på i overkant av 96 pst., mens dekningsgraden blant de yngste barna fortsatt øker noe. Vel halvparten av barna har plass i en kommunal barnehage, og denne andelen har vært relativt stabil de siste fem årene.

Samtidig som det har blitt flere barn i barnehage har også barna i gjennomsnitt tilbrakt stadig mer tid i barnehagen. I snitt tilbrakte hvert barn med barnehageplass om lag 2,5 timer mer i barnehagen per uke i 2011 enn i 2006, og andelen barn med heltidsplass i barnehage har økt kraftig i perioden. Kapasitetsveksten i barnehagesektoren har altså vært enda større enn det økningen i antall barn med barnehageplass tyder på. Målt ved antall oppholdstimer i kommunale barnehager økte kapasiteten med 27,9 pst. fra 2006 til 2011, mens veksten i antall barn med barnehageplass var om lag 20,5 pst.

Den sterke utbyggingen av barnehageplasser har vært fulgt av en kraftig økning i ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk. Siden 2006 har veksten i antall årsverk (30 pst.) ligget på om lag samme nivå som kapasitetsveksten i sektoren målt ved korrigerte oppholdstimer i kommunale barnehager (32,5 pst.). Siden 2006 har andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning gått nedover. Nedgangen må ses i sammenheng med at antall barnehager og antall barnehageplasser økte kraftig i perioden, uten at antallet styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning økte i samme takt som utbyggingen av sektoren. Andelen assistenter med fagutdanning har på sin side økt fra 19 pst. i 2006 til 25 pst. i 2011.

Utviklingen fra de siste årene ble i stor grad videreført i 2011. Kommunene har fortsatt satsingen på barnehage, også etter at sektoren ble rammefinansiert i 2011. Totalt fikk 5 600 flere barn plass i barnehage i løpet av 2011, og barnehagedekningen var ved utgangen av året på i underkant av 90 pst. Også barnas gjennomsnittlige oppholdstid per uke fortsatte å øke i 2011, slik at også i 2011 gikk en del av kapasitetsveksten i sektoren med til å gi barn som allerede hadde plass lengre oppholdstid. Ressursinnsatsen fortsatte også å øke i 2011, og avtalte årsverk vokste i takt med korrigert oppholdstid. Etter en periode med svak nedgang i andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning var det en svak økning fra 2010 til 2011. Også andelen assistenter med fagutdanning økte i 2011.

Grunnskole

Utviklingen i grunnskolen har vært relativt stabil de siste fem årene. Antall elever i grunnskolen har gått noe ned i perioden, men fra 2008 har elevtallet vært om lag på samme nivå. Ressursinnsatsen, målt ved antall årstimer til undervisning, har økt gjennom hele perioden. Denne økningen kan i stor grad knyttes til en økning i antall årstimer til spesialundervisning.

I løpet av de siste fem årene har stadig flere barn fått plass i skolefritidsordningen (SFO), og andelen av elevene i aldersgruppen 6–9 år som går i SFO har økt fra 55,5 pst. i 2006 til 62,2 pst. i 2011. Gruppestørrelsen på både barne- og ungdomstrinnet går noe ned i perioden, og indikerer at det blir flere lærere per elev.

Elevtallet i grunnskolen er om lag uendret fra 2010 til 2011, mens antall elever med spesialundervisning fortsatte å øke sammenlignet med 2010. Som for de siste fem årene som helhet fortsatte det totale årstimetallet å øke i 2011, og mesteparten av denne økningen skyldes at det ble flere timer til spesialundervisning. Antallet elever med spesialundervisning økte på alle alderstrinn fra 2010 til 2011, men veksten var relativt sett noe sterkere på mellom- og ungdomstrinnet enn på barnetrinnet. Andelen elever med spesialundervisning økte med alderstrinnene, fra i underkant av 6 pst. på barnetrinnet til om lag 11 pst. på ungdomstrinnet.

6 av 10 barn mellom 6 og 9 år hadde plass i SFO i 2011. I løpet av 2011 fikk nærmere 5 000 flere barn plass i SFO, noe som er en økning på i overkant av 1,5 prosentpoeng fra året før.

Pleie- og omsorgstjenester

Den demografiske utviklingen med at det blir stadig flere eldre, særlig i aldersgruppen over 90 år, gir økende behov innen pleie- og omsorgstjenestene. I tillegg til at antallet eldre øker blir det også flere yngre mottakere av pleie- og omsorgstjenester. I takt med de økende behovene i sektoren har det også vært en kraftig økning i antall årsverk; i løpet av de siste fem årene har antall årsverk økt med om lag 14 pst.

De siste årene har antall mottakere av hjemmetjenester under 67 år økt mer enn befolkingsveksten skulle tilsi, og denne gruppen utgjør en stadig større andel av mottakerne av hjemmetjenester. Fra 2010 til 2011 var det totalt en liten nedgang i antall mottakere av hjemmetjenester i de eldste aldersgruppene, mens veksten blant de yngste mottakerne fortsatte. Samlet sett har utviklingen de siste årene vist en betydelig endring i hvilke grupper som benytter de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene. Endring i sammensetning av mottakergruppen med flere mottakere blant de yngre og blant de eldste kan tyde på at den totale pleietyngden øker.

Antall beboere i institusjon er på samme nivå i 2011 som i 2010, men det har vært en liten endring i alderssammensetningen. I løpet av det siste året har det vært en liten nedgang i antall eldre over 80 år i institusjoner, mens det har vært en tilsvarende økning i antall beboere under 80 år.

Fra 2006 til 2011 økte antallet årsverk med 15 900, og økningen var på nærmere 3 000 årsverk i 2011. Årsverk av leger i institusjon har økt kraftig de siste årene, og økte også i 2011. I 2011 var det 10,3 legeårsverk per 1000 plasser i institusjon, mot 7,0 årsverk i 2006. Også fysioterapeutdekningen har økt i perioden, og økningen fortsatte i 2011. Andelen enerom, der beboeren har eget bad og toalett, fortsatte å øke i 2011, men det er noe usikkerhet knyttet til disse tallene. Andel årsverk med fagutdanning har også økt noe i løpet av de siste fem årene. Samlet sett tyder dette på at kvaliteten i institusjonstilbudet bedres.

Sosiale tjenester

Innenfor sosialhjelpstjenesten har det vært nedgang i antall sosialhjelpstilfeller i løpet av de siste fem årene, og også i 2011 var det en nedgang i antallet. Gjennomsnittlig utbetaling per stønadsmåned har økt med om lag 540 kroner siden 2006 (nominelle tall), og fra 2010 til 2011 var det en økning på 3,9 pst. Gjennomsnittlig stønadslengde per mottaker har gått ned i hele perioden, og denne utviklingen fortsatte også i 2011.

Kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønad har fra 2010 vært en oppgave for alle landets kommuner. Grunnet gradvis innfasing av ordningen og usikker datakvalitet er det ikke lagt inn tall for disse tjenestene i tabell 8.4.

Boliger for vanskeligstilte

Antallet kommunalt disponerte boliger for vanskeligstilte per 1 000 innbygger var uendret fra 2010 til 2011 på 21. Regjeringens mål er at ingen skal oppholde seg i midlertidig botilbud mer enn tre måneder. Det gjenstår fortsatt noe før målet er nådd, men utviklingen går i riktig retning. Andelen husstandene som oppholder seg i midlertidig botilbud av kortere varighet enn tre måneder økte fra 71 pst. i 2010 til 77 pst. i 2011. På grunn av et brudd i statistikken er ikke tallene for 2010 og 2011 direkte sammenlignbare med tall fra tidligere år.

Eldre og personer med ulike funksjonsnedsettelser utgjør en høy andel av dem som tildeles kommunalt disponerte boliger. Det er derfor viktig at boligene tilrettelegges for rullestolbrukere. I 2011 var 46 pst. av de kommunalt disponerte boligene tilrettelagt for personer som bruker rullestol. Dette er en liten økning fra året før.

Barnevern

Omfanget av barnevernstjenesten har økt kraftig i løpet av den siste femårsperioden. Både antallet årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tar imot hjelp fra barnevernet har økt. Denne utviklingen fortsatte også i 2011.

I alt mottok i underkant av 53 000 barn og unge hjelp fra barnevernet i 2011, og i løpet av året kom det til 500 flere årsverk.

Når barnevernet får en melding, skal det innen én uke avklares om det skal settes i gang en undersøkelse eller om meldingen kan henlegges. En undersøkelse skal gjennomføres innen tre måneder (seks måneder i særlige tilfeller). Andelen undersøkelser der saksbehandlingstiden overskred fristen i lovverket på tre måneder har gått noe opp sammenlignet med 2006, og det var også en svak økning fra 2010 til 2011.

Videregående opplæring

Antall 16–18-åringer økte kraftig på begynnelsen av 2000-tallet og den demografiske utfordringen var derfor større for fylkeskommunene enn for kommunene i disse årene. I 2009 flatet veksten i antall unge i aldersgruppen 16–18 år ut, og veksten har vært lav i årene etter 2009. Andelen av 16–18-åringene som er i videregående opplæring, har ligget relativt stabilt i overkant av 90 pst. de siste årene.

Fra 2010 til 2011 var det en økning i antall lærlinger, etter at det var en nedgang i perioden 2008 til 2010. Også antall elever i videregående skoler økte i 2011. Andelen elever som går i fylkeskommunale skoler er imidlertid noe redusert.

Ressursinnsatsen ved de fylkeskommunale skolene, målt ved avtalte lærerårsverk, var noe høyere i 2011 enn året før, men veksten var noe svakere enn veksten i elevtallet.

Andelen av elevene som fikk oppfylt førstevalget til utdanningsprogram gikk noe ned i 2011 sammenlignet med året før, og andelen elever som har sluttet i løpet av året økte noe i 2011.

8.2 Eiendomsforvaltning

Kommunesektoren har selv ansvaret for å prioritere utgifter til drift og vedlikehold av bygg. Kommunal- og regionaldepartementet følger opp ved å tilrettelegge rammebetingelsene som skal gjøre kommunesektoren i stand til å ivareta eiendomsforvaltningen på en god måte. Det er fortsatt nødvendig for de fleste kommuner og fylkeskommuner å høyne statusen på eiendomsforvaltning og prioritere ressurser med tanke på et godt, verdibevarende vedlikehold. Dette vil sikre gode tjenester for brukerne av de kommunale og fylkeskommunale bygningene. God eiendomsforvaltning er god økonomi og styrker handlingsrommet for framtida.

Mangel på kunnskap og kompetanse om eiendomsforvaltning har vært en av de store utfordringene i kommunesektoren. For at kommuner og fylkeskommuner skal kunne eie og drive sine bygninger og sin eiendomsforvaltning på en god måte er god kompetanse en viktig forutsetning. Kommunal- og regionaldepartementet har støttet opp om arbeidet i KoBE-prosjektet (Kompetanse for Bedre Eiendomsforvaltning). Prosjektet var et kompetanseprogram for eiendomsforvaltning i kommunene og fylkeskommunene. Direktoratet for byggkvalitet (DiBK), tidligere Statens bygningstekniske etat, hadde ansvaret for prosjektet i perioden 2006–2011. Prosjektperioden er over, og eiendomsforvaltning er etablert som fagområde i DiBK fra 2012.

KOSTRA gir nøkkeltall om prioriteringer, dekningsgrader, produktivitet og utdypende tjenesteindikatorer på en rekke forhold knyttet til ansvaret med å forvalte bygninger. KOSTRA-tallene gir kommuner og fylkeskommuner informasjon for planlegging og styring av egen virksomhet. Fra 2008 fikk kommunesektoren bedre styringsinformasjon i form av nøkkeltall om eiendomsforvaltning i KOSTRA. Rapporteringen av regnskapsdata i KOSTRA ble tilpasset NS3454 (Norsk standard om livssykluskostnader for byggverk). I tillegg ble det etablert rapportering av bygningsareal for (fylkes)kommuner og (fylkes)kommunale foretak. I KOSTRA-publiseringen i 2012 ble det publisert foreløpige tall for 2011, slik at det nå finnes en tidsserie på fire år. Dette kapittelet viser utviklingen i perioden, og endringen fra 2010 til 2011.

Den foreløpige publiseringen av tallene for 2011 bygger på data som er rapportert fra kommuner og fylkeskommuner til Statistisk sentralbyrå innen fristen. På grunn av at enkelte kommuner og fylkeskommuner ikke har rapportert i tide, er tallmaterialet ikke helt fullstendig.

Tabell 8.8 og 8.9 viser at kommunesektorens samlede netto driftsutgifter til eiendomsforvaltning per innbygger har økt noe fra 2010 til 2011. Det samlede arealet på formålsbyggene i sektoren har vokst de siste årene etter et høyt investeringsnivå. Det samlede arealet målt per innbygger har imidlertid vært stabilt siden 2008.

For kommunene ble de samlede enhetskostnadene (korrigerte brutto driftsutgifter) per kvadratmeter svakt redusert fra 2010 til 2011, mens det for fylkeskommunene var en liten økning. I dette inngår samlede utgifter til vedlikehold og drift. Utgiftene til vedlikeholdsaktiviteter per kvadratmeter har gått ned for både kommuner og fylkeskommuner fra 2010 til 2011. Reduksjonen var størst for kommunene. Noe av reduksjonen har trolig sammenheng med at resterende midler fra tiltakspakken i 2009 ble benyttet i 2010. Nedgangen kan også ha sammenheng med at det høye investeringsnivået erstatter enkelte eldre bygg med stort vedlikeholdsbehov. Nivået på de samlede utgiftene til drift av eiendommer (inklusive energiutgifter) per kvadratmeter er om lag uendret for sektoren fra 2010 til 2011. Energikostnadene per kvadratmeter var imidlertid lavere i 2011 enn i 2010.

9 Bruken av nynorsk i kommunane

Det overordna målet for regjeringas språkpolitikk er å sikre det norske språket sin posisjon som eit fullverdig og samfunnsberande språk i Noreg, jf. St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining. Ein heilskapleg norsk språkpolitikk. For å få til eit meir systematisk arbeid for å styrkje nynorsk språk og den nynorske skriftkulturen på brei basis, er det m.a. naudsynt å rette merksemda mot språk og språkbruk i kommunar og fylkeskommunar.

Både som lokaldemokratisk arena og som leverandør av velferdstenester, er kommunesektoren ein viktig språkaktør. Det språket kommunane nyttar i den skriftlege kommunikasjonen med innbyggjarane, kan vere med på å avgjere korleis demokratiet og det offentlege velferdstilbodet verkar. For mange kommunar kan val av administrasjonsspråk tene som ein identitetsskapande faktor og bidra til å gje eit lokalsamfunn profil og særpreg. Samstundes veit vi at nynorsk både på landbasis og i randsonene av det nynorske kjerneområdet er utsett for eit vedvarande press frå bokmål som det dominerande nasjonale fleirtalsmålet. Også innafor det nynorske kjerneområdet gjer det seg gjeldande eit slikt press i større eller mindre grad.

På bakgrunn av dette trengst det eit meir systematisk arbeid for å styrkje nynorsk som administrasjonsspråk i kommunesektoren. Det trengst å skape større medvit om den funksjonen den nynorske skriftkulturen kan ha både som lokalt og regionalt identitetsuttrykk og som eit element i å forme kommunen sitt omdømme både overfor eigne innbyggjarar og omverda. Det er difor viktig å fremje bruken av funksjonell nynorsk på ulike kommunale arenaer, m.a. i det kommunale plansystemet, som opplæringsmål i skulen, som bruksmål i barnehagane og så langt det er råd som undervisnings- og opplæringsspråk i norskopplæringa for innvandrarar som kommunane har ansvaret for.

Etter føresegna i § 5 i Lov om målbruk i offentleg teneste, kan kommunar og fylkeskommunar gjere vedtak om å krevje nynorsk i alle skriv frå statlege styresmakter til kommunen. Slike vedtak er gjort i 114 kommunar. Tilsvarande vedtak har også tre av fylkeskommunane gjort, Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal. Oversikt over målvedtaka finst i forskrift om målvedtak i kommunar og fylkeskommunar på www.lovdata.no.

Språkrådet, Landssamanslutninga av nynorskkommunar og Nynorsk kultursentrum gjorde ei undersøking om målbruken i nynorskkommunar frå desember 2010 til februar 2011. Føremålet med undersøkinga var å kartleggje dei språklege behova til kommunar med nynorsk som eit sentralt bruksspråk. Sjølv om nynorskkommunane skal ha alle brev og e-postar frå statsorgan på nynorsk, viser undersøkinga at 44 pst. av nynorskkommunane sjeldan eller aldri får skriv frå statsorgan på nynorsk. Heile 62 pst. melde at dei sjeldan eller aldri får e-post frå statsorgan på nynorsk. Kommunane har inntrykk av at det er dei sentrale statsorgana som oftast bryt lova; dei lokale og regionale statsorgana er flinkare. Berre 13 pst. av kommunane har gjeve uttrykk for at skriv frå statsorgan ikkje kjem i den målforma som er vedteken.

Undersøkinga viste og at vel 60 pst. av kommunane set språkkrav i utlysingar, omkring 40 pst. gjev innvandrarar opplæring på bokmål, og omkring 55 pst. driv språkstimulering i barnehagane i samsvar med det som er opplæringsmål i skulekrinsane. I 23 pst. av nynorskkommunane er språkpolitiske tiltak ein del av planverket i kommunen.

Kulturdepartementet og Språkrådet vil følgje opp resultatet av undersøkinga i 2010/2011 og vurdere tiltak for å betre praktiseringa av mållova i dei sentrale statsorgana.

Sidan 2009 har Kommunal- og regionaldepartementet kvart år gjeve prisen Årets nynorskkommune til ein kommune som har gjort ein innsats for å fremje, vidareutvikle og vedlikehalde nynorsk som målform i kommunen. Kommunane blir vurderte etter følgjande kriterium:

• Bruk av nynorsk i kommunal informasjon og heimeside

• Bruk av nynorsk i kommunale planar og målbruksplanar

• Kor aktiv kommunen er i å nytte nynorsk i lokalt kulturarbeid

• Aktiv bruk av nynorsk i skular, barnehagar og anna arbeid for barn og unge

• Eventuelle kvalitetssikringstiltak for å sikre godt språk i kommunen.

Fjell kommune vann prisen på 100 000 kroner i 2011. Kommunen syner at ei medviten haldning til nynorsk språk er innarbeidd som ei fagleg rettesnor i den kommunale organisasjonen og som eit strategisk verkemiddel i det kommunale overordna planverket. Fjell legg stor vekt på å auke språkkompetansen hjå dei tilsette og å ha ei medviten haldning til språkinnsats i barnehage og skule. Kommunen er i sterk vekst, og har stor tilflytting frå nabokommunen Bergen. Det fører til at Fjell kommune er under sterkt språkleg press. Tidlegare vinnarkommunar er Stord (2009) og Seljord (2010). Kommunal- og regionaldepartementet vil også i 2012 dele ut denne prisen på 100 000 kroner til beste nynorskkommune. Departementet vil kome attende til dette i ei eiga utlysing som informerer om kriteria for å få prisen, søknadsfristar med vidare.