Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner 2012 og 2013

2 Det økonomiske opplegget for 2013

Regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2013 på mellom 5¼ og 6 mrd. kroner. Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 4¾ og 5 mrd. kroner er frie inntekter. Regjeringens ambisjon er en vekst i frie inntekter opp mot 5 mrd. kroner. Dette tilsvarer en realvekst i frie inntekter på om lag 1,7 pst.

Den varslede inntektsveksten må ses i sammenheng med konsekvenser av den demografiske utviklingen for kommunesektoren. Beregninger utført av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) indikerer at kommunesektoren kan få merutgifter i 2013 på om lag 3½ mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Kommunal- og regionaldepartementet anslår at om lag 3,1 mrd. kroner må finansieres innenfor veksten i frie inntekter. Anslagene er basert på uendret standard, dekningsgrad og effektivitet i tjenesteytingen, og er et uttrykk for hva det vil koste kommunesektoren å bygge ut tjenestetilbudet for å holde tritt med befolkningsutviklingen. Det understrekes at anslagene er usikre.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for styrking av det kommunale tjenestetilbudet ut over det som kreves for å holde tritt med befolkningsutviklingen. Eventuelle effektiviseringsgevinster vil kommunesektoren i sin helhet beholde, og vil kunne bidra til en ytterligere styrking av tjenestetilbudet.

Regjeringen legger opp til at fylkeskommunene får 800 mill. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Resterende del av inntektsveksten går til kommunene.

Inntektsveksten for 2013, som varsles i denne proposisjonen, er regnet fra anslått inntektsnivå i 2012 i Revidert nasjonalbudsjett 2012. Det innebærer at regjeringen nå varsler et nivå på kommunesektorens inntekter i 2013. Dersom anslaget for nivået på kommunesektorens inntekter i 2012 endres når statsbudsjettet legges fram i oktober, vil inntektsveksten for 2013 som nå varsles kunne bli endret.

Justeringer i det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2012 i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2012 er omtalt i kapittel 4. Anslaget på kommunesektorens skatteinntekter i 2012 er oppjustert med 2,3 mrd. kroner sammenliknet med anslaget i Nasjonalbudsjettet 2012. Veksten i kommunesektorens inntekter i 2013 er regnet fra det oppjusterte inntektsnivået for 2012 som nå legges til grunn i revidert nasjonalbudsjett.

I statsbudsjettet til høsten vil regjeringen komme tilbake med en ytterligere konkretisering av inntektsrammene og oppgavene for kommunesektoren i 2013. På vanlig måte legges det opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2013 fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet 2013. Skattøren fastsettes bl.a. på grunnlag av gjeldende målsetting om at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter.

Staten vil innenfor rammen av konsultasjonsordningen ha dialog med kommunesektoren om det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2013. Hittil i år har partene blant annet drøftet kommunesektorens økonomiske situasjon og økonomiske konsekvenser for kommunesektoren i 2013 knyttet til demografiske endringer. I tillegg er planlagte reformer, tiltak og andre enkeltsaker som berører kommunesektoren drøftet. Drøftingene skjer blant annet på bakgrunn av notater utarbeidet av TBU. I tilknytning til framleggelsen av statsbudsjettet for 2013 vil partene drøfte prioriteringer av kommunesektorens oppgaver innenfor den foreslåtte inntektsrammen.

Økte pensjonspremier i 2012

I 2012 forventes det en særskilt vekst i pensjonspremiene som kommuner og fylkeskommuner skal betale inn til pensjonsordningene. Den forventede veksten i pensjonspremiene i 2012 har flere årsaker.

Departementet vil trekke fram at Finanstilsynet, med virkning fra 2012, har satt ned beregningsrenten («garantert avkastning») for ny pensjonsopptjening i livsforsikring til maksimalt 2,5 pst. Reduksjonen i beregningsrenten er foretatt av hensyn til soliditeten i pensjonsordningene, på bakgrunn av et lavt nivå på langsiktige renter. Dette bidrar til en betydelig økning i behovet for premieinnbetalinger til tjenestepensjonsordningene i 2012, sammenlignet med nivået i 2011.

Departementet vil også peke på at den finansielle uroen i 2011 ga svakere resultater i pensjonsordningene, og dermed en reduksjon i overskuddet som tilbakeføres til kommunene og fylkeskommunene. Det lavere overskuddet i 2011 forventes derfor å medføre økning i behovet for premieinnbetalinger i 2012 sammenlignet med 2011.

Det nevnes også at nytt solvensregelverk (Solvens II-direktivet), som ikke er klart ennå, ventelig vil tre i kraft 1. januar 2014. Det vil innebære et høyere kapitalkrav for pensjonsordningene. De enkelte livselskapene og pensjonskassene har påbegynt arbeidet med å tilpasse seg nye kapitalkrav. Dette vil kunne bidra til at behovet for premieinnbetalinger i 2012 øker noe sammenlignet med 2011, avhengig av kapitalbehovet i den enkelte pensjonsordning og hvordan den enkelte pensjonsordning tilpasser seg.

Veksten i pensjonspremiene i 2012 vil bidra til en vekst i de regnskapsmessige pensjonskostnadene for kommunesektoren i 2013.

3 Inntektssystemet og skjønnsrammen for 2013

3.1 Inntektssystemet for kommunene

Rammetilskuddet fordeles til kommunene gjennom inntektssystemet. Utgangspunktet for inntektssystemet er at det er forskjeller mellom kommunene. Forskjeller oppstår på grunn av forskjeller i kostnader ved å tilby tjenester og forskjeller i skattegrunnlag. Målet med inntektssystemet er å utjevne disse forskjellene, slik at alle kommuner settes i stand til å tilby gode og likeverdige tjenester til sine innbyggere. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet kompenseres fullt ut for forskjeller i utgifter ved tjenesteytingen som de selv ikke kan påvirke.

I utgiftsutjevningen er det kostnadsnøkkelen som i praksis sørger for dette, ved at midler omfordeles mellom kommunene etter deres varierende behov. Målet med kostnadsnøklene i inntektssystemet er derfor å utjevne kommunenes forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud. En kostnadsnøkkel består av et sett med objektive kriterier og tilhørende vekter som sier noe om hvorfor kostnadene varierer mellom kommunene. Ved hjelp av kostnadsnøkkelen omfordeles midler fra kommuner som anslås å ha relativt lavere kostnader til kommuner med relativt høyere anslåtte kostnader. Den samlede kostnadsnøkkelen for kommunene er sammensatt av flere sektorspesifikke delkostnadsnøkler, en for hver sektor som omfattes av utgiftsutjevningen. Ved større innlemminger og oppgaveendringer må kostnadsnøkkelen oppdateres.

Da store deler av de øremerkede tilskuddene til barnehager ble innlemmet i rammetilskuddet for kommunene (jf. Prop. 1 S (2010–2011) for Kommunal- og regionaldepartementet) ble det laget en egen delkostnadsnøkkel for barnehage. Antall barn 1–2 år uten kontantstøtte er i dag et av kriteriene i delkostnadsnøkkelen. Fra og med august 2012 endres kontantstøtteordningen, og det gis ikke lenger kontantstøtte for to-åringer. Dette vil påvirke kriteriet, og det må derfor gjøres en teknisk justering av delkostnadsnøkkelen. Endringen vil medføre at kriteriet antall barn får noe større vekt enn i dag, mens vekten på kontantstøttekriteriet går noe ned. Endelig vekting av de ulike kriteriene blir lagt fram i statsbudsjettet for 2013.

3.2 Skjønnsrammen 2013

Kommunal- og regionaldepartementet fordeler hvert år en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2013 blir satt til 2 564 mill. kroner. Departementet vil på vanlig vis fordele skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsette fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler fylkesrammen på kommunene i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet, etter retningslinjer gitt av departementet.

Innenfor rammen på 2 564 mill. kroner videreføres 100 mill. kroner til inntektssvake kommuner i Sør-Norge, og 400 mill. kroner i kompensasjon til kommuner som tapte på endringer i inntektssystemet i 2011.

I 2012 ble det fordelt 50 mill. kroner til psykososial oppfølging i kommunene etter terrorangrepene 22. juli. Disse midlene blir videreført i 2013.

Innenfor skjønnsrammen settes det også av tilskudd til utviklings- og utredningsprosjekter. Departementet foreslår at prosjektskjønnet settes til 128 mill. kroner i 2013.

3.2.1 Prosjektskjønn

Innenfor skjønnsrammen settes det av tilskudd til utviklings- og utredningsprosjekter. Prosjektskjønnet utgjør 84 mill. kroner i 2012. Departementet foreslår at prosjektskjønnet settes til 128 mill. kroner i 2013. Økningen i prosjektskjønnet fra 2012 til 2013 er i hovedsak begrunnet i økt bevilgningsbehov på prosjektet Saman om ein betre kommune og utviklingen av nytt valgadministrasjonssystem. Disse to prosjektene står samlet for drøyt 105 mill. kroner av bevilgningsbehovet.

Det nye valgadministrasjonssystemet blir tilbudt alle kommuner og fylkeskommuner som ønsker å bruke systemet ved valget i 2013. Systemet vil ha funksjoner som er kjent fra andre valgadministrasjonssystemer, men åpner også for nye muligheter. Det nye valgadministrasjonssystemet eies, driftes og forvaltes av staten. Departementet vil sørge for opplæring og brukerstøtte til systemet. Innenfor prosjektskjønnet er det satt av 66 mill. kroner til utvikling, innføring og drift av systemet i 2013.

Kommunal- og regionaldepartementet har sammen med KS, LO Kommune, Unio, YS Kommune og Akademikerne inngått en samarbeidsavtale om utviklingsprogrammet Saman om ein betre kommune. Programmet skal støtte opp om lokalt initierte prosjekter om temaene sykefravær, kompetanse og rekruttering, heltids-/deltidsproblematikken og omdømme. Programmet startet opp høsten 2011 og er planlagt å gå fram til 2015. I 2013 er det satt av 39,1 mill. kroner til prosjektet gjennom prosjektskjønnet. Dette er en økning på 15,6 mill. kroner fra 2012, som skyldes at antall kommuner i programmet har økt betydelig.

Det er satt av 10 mill. kroner til videreutvikling av IKT i kommunesektoren. Departementet vil komme tilbake til hvordan pengene skal disponeres.

Kriterier for prosjektskjønnet 2013

Kriteriene for prosjektskjønnet for 2013 er noe justert i forhold til kriteriene i 2012. Den viktigste endringen er at det ikke lenger gis anledning til å gi tilskudd til andre enn kommuner, fylkeskommuner, KS og andre departementer. Prosjekter som får tilskudd fra prosjektskjønnet i 2012, og som foregår i regi av andre enn kommuner, fylkeskommuner og KS, vil også kunne få tilskudd i 2013.

Følgende kriterier for prosjektskjønnet gjelder i 2013:

Kommunal- og regionaldepartementet kan gi tilskudd til utviklings- og fornyingsprosjekter i kommuner og fylkeskommuner. Prosjektene skal ha overføringsverdi til andre kommuner og fylkeskommuner og et opplegg for erfaringsspredning skal inngå i prosjektet.

Tilskudd kan gis på grunnlag av søknader fra kommuner og/eller fylkeskommuner.

Tilskudd kan også gis der kommuner og fylkeskommuner samarbeider med andre organisasjoner om prosjekt, men kommunen eller fylkeskommunen må stå som søker.

For å sikre åpenhet og tverrpolitisk involvering lokalt skal søknader om utviklings- og fornyingsprosjekter fra kommuner og fylkeskommuner være behandlet i kommunestyret/fylkestinget. Søknader fra flere kommuner og fylkeskommuner i samarbeid prioriteres framfor søknader fra enkeltkommuner/-fylkeskommuner.

Tilskudd kan gis på grunnlag av søknad fra KS til utviklings- og fornyingsprosjekter som gjennomføres av KS i samarbeid med kommuner og fylkeskommuner.

Tilskudd kan også gis til KS til konferanser og andre formidlingsarenaer som er åpne for alle kommuner og fylkeskommuner.

Departementet kan selv initiere prosjekter eller programmer om utvikling eller fornying i et utvalg kommuner og fylkeskommuner. Som hovedregel skal samtlige kommuner og fylkeskommuner inviteres til å søke om å få delta.

Departementet kan i særlige tilfeller gi tilskudd til prosjekter i kommuner eller fylkeskommuner som gjennomføres av andre departementer dersom prosjektet er i tråd med kriteriene for prosjektskjønnet.

Tilskudd kan ikke gis til ordinært omstillings- eller omorganiseringsarbeid som er en del av kommuners og fylkeskommuners løpende utviklingsarbeid.

Tilskudd kan heller ikke gis til kommuner og fylkeskommuner til rene utredninger.

Departementet kan etter søknad fra kommuner og fylkeskommuner gi tilskudd til utredning av endringer i kommune- og fylkesgrenser, og tilskudd til informasjon og folkehøring i etterkant av slike utredninger.

Prosjektskjønnet kan benyttes til gjennomføring av forskningsbasert evaluering av utviklings- og fornyingsprosjekter som finansieres over prosjektskjønnet. Det kan også gis tilskudd til KS til gjennomføring av utredninger og forskning om kommuner og fylkeskommuner.

4 Endringer i det økonomiske opplegget for 2012

4.1 Inntektsveksten i 2012

I Nasjonalbudsjettet 2012 ble realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2012 anslått til 4,0 mrd. kroner, tilsvarende 1,1 pst. Veksten i de frie inntektene ble anslått til 2,7 mrd. kroner, tilsvarende 1,0 pst. Veksten ble regnet i forhold til daværende anslag på regnskap for 2011.

I Revidert nasjonalbudsjett 2012 er anslaget på inntekts- og formuesskatt til kommunesektoren i 2012 oppjustert med 2,3 mrd. kroner. Økningen fordeler seg med knapt 1,9 mrd. kroner på kommunene og vel 400 mill. kroner på fylkeskommunene. Den foreslåtte inntektsveksten i 2013 kommer i tillegg til det oppjusterte inntektsnivået i 2012.

Anslaget på pris- og lønnsvekst (deflator) i kommunesektoren 2012 er nedjustert fra 3¼ pst. i nasjonalbudsjettet til 3,0 pst. i revidert nasjonalbudsjett. På bakgrunn av de lønnsoppgjørene som er ferdigforhandlet, er lønnsvekstanslaget for 2012 samlet sett nedjustert fra 4 pst. til 3¾ pst. Lønnsoppgjøret i kommunesektoren har gått til mekling med frist 23. mai. Lavere anslag på energipriser bidrar også til lavere kostnader for kommunesektoren og nedjustering av deflatoren.

Samlet sett er kommuneøkonomien i 2012 klart styrket sammenliknet med det budsjettopplegget som ble lagt fram i fjor høst. I hovedsak skyldes det økte skatteinntekter. Veksten i samlede inntekter anslås nå til 5,1 mrd. kroner, mens veksten i frie inntekter anslås til 3,5 mrd. kroner.

Tabell 4.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2011 og anslag for 2012 i Revidert nasjonalbudsjett 2012.

Samtidig med denne proposisjonen legger Finansdepartementet fram Prop. 111 S (2011–2012) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2012. Bevilgningene til kommunesektoren reduseres samlet med knapt 0,3 mrd. kroner. En vesentlig del av reduksjonen skyldes lavere renteforutsetninger for renteavhengige tilskuddsposter. Lavere bevilgninger på disse postene motsvares av lavere renteutgifter for kommunene.

Enkelte av bevilgningsendringene som berører kommunesektoren er omtalt i kapittel 4.2 til 4.4.

4.2 Kommunal- og regionaldepartementet

4.2.1 Skjønnstilskudd – ekstremværet «Dagmar»

Ekstremværet Dagmar rammet spesielt Vestlandet i desember 2011. Ved ødeleggelser på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur gir Kommunal- og regionaldepartementet en delvis kompensasjon for ekstraordinære utgifter. På bakgrunn av dette foreslås det å øke skjønnsrammen med 145 mill. kroner.

4.2.2 Kommunalbanken AS – økt egenkapital

Regjeringen fremmer forslag om å styrke egenkapitalen i Kommunalbanken AS med 1 118 mill. kroner.

Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) la 26. oktober 2011 fram en plan for oppkapitalisering av europeiske banker for å gjenopprette tillit i markedene. Planen innebærer at banker skal ha minimum 9 pst. ren kjernekapital. Finanstilsynet har meddelt at kravet gjøres gjeldende for norske banker.

Ut fra Kommunalbankens risikoprofil og vekstplaner og myndighetenes og markedets økte krav til nivå og kvalitet på kapital, har Kommunal- og regionaldepartementet vurdert at det er nødvendig for banken å øke nivået på ren kjernekapital.

Ved en økning av aksjekapitalen på 924 mill. kroner vil Kommunalbanken oppnå en ren kjernekapitaldekning på 10,8 pst. Dette er over det generelle kravet om minimum 9 pst. ren kjernekapital, men i tråd med Finanstilsynets anbefalte kjernekapitaldekning for Kommunalbanken. I tillegg styrkes egenkapitalen ved at budsjettert utbytte på 194 mill. kroner for regnskapsåret 2011 ikke utbetales til eier.

4.3 Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet foreslår å utvide investeringsrammen for rentekompensasjon ved istandsetting av kirker og kirkeinventar med 300 mill. kroner i 2012.

Investeringsrammen for 2012 vil etter dette utgjøre 450 mill. kroner. Det er per april 2012 gitt tilsagn om rentekompensasjon til kirkebygg for prosjekter tilsvarende 2,7 mrd. kroner siden ordningen ble etablert i 2005.

4.4 Kunnskapsdepartementet

Som kompensasjon for økt barnehageetterspørsel ved omleggingen av kontantstøtteordningen fra 1. august 2012 ble rammetilskuddet til kommunene økt med 91,9 mill. kroner i statsbudsjettet for 2012.

Som følge av nye beregninger der det antas at flere toåringer vil etterspørre barnehageplasser enn det som ble lagt til grunn i statsbudsjettet for 2012, forventes behovet for barnehageplasser å bli større enn det som er forutsatt i statsbudsjettet for 2012. Det er anslått et nettobehov på 2 705 flere barnehageplasser, det vil si 1 540 flere plasser enn opprinnelig anslått. Det foreslås derfor at rammetilskuddet til kommunene økes med ytterligere 122 mill. kroner i 2012 som en kompensasjon for endret behov for barnehageplasser. Helårsvirkningen i 2013 utgjør 292,6 mill. kroner.