5 Endring i naturmangfoldloven § 36

5.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Naturmangfoldloven § 36 fastsetter nærmere regler om landskapsvernområder. Det sentrale ved vern av landskapsvernområder er at de vernes mot en vesentlig endring av landskapets særpreg eller karakter. Det er i § 36 annet ledd femte punktum gitt nærmere rammer for hva som kan reguleres i forskrifter for landskapsvernområder. Etter ordlyden kan det ”gis bestemmelser om hva som kan endre landskapets særpreg eller karakter vesentlig, om krav til landskapsmessig tilpassing, og om ferdsel som ikke skjer til fots”.

For å sikre at formålet med vern av landskapsvernområder oppnås, dvs. at områdets særpreg og karakter bevares, har det vært en fast praksis for at det i forskrifter for landskapsvernområder fastsettes reguleringer av en rekke typer tiltak som alene, eller sett i sammenheng med andre tiltak kan endre landskapets særpreg eller karakter. Årsaken til at det også er regulert tiltak som isolert sett ikke alltid vil kunne sies å gi en vesentlig endring av landskapets særpreg eller karakter, er at summen av flere slike tiltak, sett i sammenheng med andre tiltak, vil kunne medføre en slik vesentlig endring.

Eksempelvis er det vanlig med regulering av opplag av båter og parkering av campingvogner, gravearbeider, uttak og fjerning av større steiner og blokker, nydyrking, nyplanting, planering, oppsetting av skilt, merking av stier osv. Selv om flere av disse tiltakene ikke alltid kan sies å endre landskapets særpreg eller karakter vesentlig når de vurderes isolert, vil man lett få en vesentlig endring av landskapet dersom det kommer flere av de opplistede tiltakene. Tiltakene er derfor regulert i forskriftene, slik at de krever særskilt tillatelse eller dispensasjon fra vernet for at de kan gjennomføres. Dette sikrer forvaltningsmyndigheten en mulighet til å vurdere samlet belastning av tiltakene og derved unngå vesentlig endring av landskapets særpreg eller karakter.

Det er i naturmangfoldloven § 36 annet ledd femte punktum ikke fastsatt utrykkelig at man ved forskrift kan gi regler om tiltak som sett i sammenheng med andre tiltak kan endre landskapets særpreg eller karakter vesentlig. Det følger imidlertid av naturmangfoldloven § 34 fjerde ledd første punktum at det innenfor den rammen som gjelder for den enkelte vernekategori, kan gis forskriftsbestemmelser med regulering av ”virksomhet som i seg selv eller sammen med annen bruk kan motvirke formålet med vernet”.

5.2 Forslaget i høringsnotatet

For å harmonisere § 36 med § 34 fjerde ledd, og for å presisere rettstilstanden, foreslår departementet i høringsnotatet en justering av ordlyden i § 36. Det foreslås presisert at det i forskriftene kan gis bestemmelser om hvilke tiltak som enkeltvis, eller sett i sammenheng med andre eksisterende og fremtidige tiltak, kan anses å medføre en vesentlig endring av landskapets særpreg og karakter. Presiseringen innebærer en klargjøring av at det i forskrifter for landskapsvernområder også kan gis bestemmelser om tiltak som isolert sett ikke kan endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig, dersom slike tiltak sett i sammenheng med andre tiltak kan gi en vesentlig endring.

Det er etter departementets oppfatning naturlig at verneforskriftene regulerer detaljene i hvilke tiltak som enkeltvis eller samlet sett vesentlig kan endre landskapets særpreg eller karakter. Forskriftsregulering gir en mer forutsigbar forvaltning, og det gjør det enklere for den enkelte å forutberegne sin rettsstilling ved spørsmål om tiltak i verneområder.

Det er i § 36 fastsatt en øvre grense for hva som kan reguleres i forskrift, gjennom presisering av at det ikke kan gis bestemmelser om ferdsel til fots, og at pågående virksomhet skal kunne fortsette så lenge denne ikke er innebærer vesentlig endring av landskapets særpreg eller karakter. Det foreslås ingen endringer i dette øvre nivået for hva som kan reguleres i landskapsvernområder.

5.3 Høringsinstansenes syn

Norske Reindriftssamers landsforbund forutsetter at denne endringen ikke vil være til hinder for reindriftens bruk av verneområdet.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening ser ikke behov for endringen, og mener at utrykket ”fremtidige” eventuelt må fjernes fra lovteksten.

Direktoratet for naturforvaltning viser til at det er sikker praksis, og også helt nødvendig, at man ved vurderinger av tiltak i landskapsverneområder også hensyntar øvrige tiltak, både eksisterende og fremtidige. Dette for å kunne vurdere påvirkningen på landskapets art og karakter. Dette er også i tråd med naturmangfoldloven § 10. Skulle hvert tiltak vurderes helt isolert og uavhengig av eksisterende og planlagte tiltak, ville denne verneformen i realiteten være uten et langsiktig vern. Det er derfor viktig at innholdet i vurderingstemaet gjøres tydelig og synlig.

SABIMA, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag,Fylkesmannen i Oppland, Fylkesmannen i Finnmark, Nasjonalparkstyret for Øvre Pasvik og Økokrim støtter forslaget.

Norges Bondelag går i mot forslaget. Bondelaget viser til at forslaget innebærer en innskjerping.

Norges Skogeierforbund går i mot forslaget. Skogeierforbundet viser til at forslaget innebærer en utvidelse av forbudsadgangen. Det vises til at nærmest ethvert tiltak vil kunne rammes dersom det også skal tas hensyn til ”fremtidige tiltak” uten at dette er nærmere konkretisert. Det vises videre til at forslaget slik det lyder vil innebære en innskjerping i forvaltningen av landskapsverneområder.

NORSKOG går i mot forslaget. Det vises særlig til formuleringen ”fremtidige tiltak”. Det vises til at nærmes et hvert tiltak vil kunne nektes ut fra at ”fremtidige tiltak” vil kunne omfatte svært mye. Dette innebærer en innskjerping, og ikke en presisering, og en slik endring bør eventuelt utredes grundigere. Det vises til at loven allerede åpner for å se tiltak i sammenheng.

Norges fjellstyresamband er uenig i forslaget, da vektlegging av fremtidige tiltak vil innebære en innskjerping i vernet.

Landbruks- og matdepartementet mener den foreslåtte endringen går lenger enn å være en ”presisering” og ”justering” av rettstilstanden. Det vises til at ”fremtidige” tiltak åpner for tolkningsmuligheter som kan gå mye lenger enn at det skal legges vekt på samlet virkning av tiltakene. Det påpekes videre at det ofte er pågående virksomhet som gir landskapet sitt særpreg og verdi.

Fiskeri- og kystdepartementet har ikke merknader til at det skal kunne fastsettes bestemmelser om tiltak som alene, eller sammen med andre tiltak kan påvirke verneverdiene nevneverdig. Men det utrykkes motstand mot at det i denne vurderingen også skal inngå ”fremtidige” tiltak. Dette ut fra at det da vil kunne gis avslag på et hvert omsøkt tiltak med henvisning til hypotetiske fremtidige tiltak. Det vises til at i den utstrekning det skal legges vekt på fremtidige tiltak må disse ha en slik notoritet at de gir grunnlag for å vurdere omfang, utstrekning og eventuelle skadevirkninger på verneformålet, eksempelvis på bakgrunn av gitt tillatelse /godkjent plan.

Olje- og energidepartementet mener at forslaget til endring i § 36 er overflødig ved siden av den alminnelige bestemmelsen i § 34 fjerde ledd. Dersom forslaget opprettholdes, bes det om at forslaget presiseres og avgrenses. Det vises til at ”fremtidige” tiltak må defineres. Det må fremgå som en forutsetning at tiltaket faktisk vil bli realisert, f.eks. ved en gitt tillatelse eller ved en godkjent plan. Det understrekes imidlertid at endringen anses som overflødig, og at det er først når det fremgår utrykkelig av forskriften hva som er tillatt og forbudt at noe får rettslig betydning. Endringen kan derfor begrenses til å regulere spørsmålet om samlet belastning i annet punktum. Det må også presiseres at samlet belastning skal vurderes geografisk innenfor verneområdets grenser. Det må også fremgå hva slags bestemmelser som konkret kan gis. Det vises til at det er vanskelig å se for seg hvordan en forskrift skal utformes for å ta hensyn til et fremtidig tiltak som man på forskriftstidspunktet ikke nødvendigvis kjenner til. Det bes også om en klargjøring av hva det innebærer at bestemmelsen gis virkning for eldre vernevedtak jf. forslaget til endring i § 77.

Utmarkskommunenes Sammenslutning går i mot forslaget og viser til at det innebærer en reell utvidelse av forbudsadgangen. Det vises videre til at det allerede følger av § 36 tredje ledd at det skal legges vekt på den samlede virkningen av tiltakene i området.

5.4 Departementets vurderinger

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser går i mot at det i lovteksten skal vises til også ”fremtidige tiltak”.

Departementet vil presisere at hensikten med forslaget er at tiltak i landskapsvernområder ikke skal vurderes isolert, men også opp mot andre tiltak. Dette for å unngå en bit for bit reduksjon av verneverdiene som samlet sett gir en vesentlig endring i landskapets art og karakter. Departementet foreslår imidlertid å justere forslaget til ordlyd i bestemmelsen. Endringen i annet ledd første punktum klargjør at også tiltak som kan gi sumvirkninger i landskapsvernområder kan påtales. Når det gjelder forslaget om endring i femte ledd om hva som kan reguleres i forskrift for landskapsvernområder, foreslår departementet at det foreslåtte ”eksisterende eller fremtidige” erstattes med ”andre tiltak”. Med ”andre tiltak” menes tiltak som er planlagt eller påregnelige. Eksempelvis tiltak som det er gitt tillatelse til tidligere. Videre vil det kunne omfatte tiltak som er utrykkelig unntatt fra vernebestemmelsene, og som er påregnelige. Vurderingen gjelder tiltak innenfor verneområdets grenser. Det vises videre til at det ikke foreslås endringer i restriksjonsnivå i eksisterende verneforskrifter.

Når det gjelder spørsmål om det er behov for endringen, ut fra at vektlegging av sumvirkninger allerede er lovfestet i annet ledd fjerde punktum, viser departementet til det er behov for å klargjøre at forskriften kan regulere sumvirkninger og at tiltak som gir slike virkninger kan påtales.

Departementet viser til forslaget til endring i naturmangfoldloven § 36 annet ledd.