6 Kravet om egenforsøk før åpning av gjeldsforhandlinger

6.1 Innledning

Gjeldsordningsloven stiller krav om at den som skal søke om gjeldsforhandlinger først må ha forsøkt å løse problemene på egen hånd, det såkalte «egenforsøket».

Regelen er begrunnet med at en gjeldsordningssak etter loven er ressurskrevende både for samfunnet og de involverte parter, og bare bør igangsettes når det ikke er mulig å komme frem til en frivillig ordning. En frivillig ordning uten rettsapparatets mellomkomst antas også å være mindre belastende for skyldneren.

Det er blitt fremholdt både fra gjeldstyngedes organisasjoner og namsmenn at egenforsøket forsinker prosessen med å komme frem til en gjeldsordning og medfører dobbeltarbeid for det offentlige. Det hevdes også å være uforholdsmessig vanskelig å oppnå frivillige ordninger utenfor gjeldsordningslovens system. Enkelte har derfor tatt til orde for at kravet om egenforsøk bør tas ut av loven.

På den annen side er det også pekt på at det inngås et høyt antall gjeldsordninger utenfor gjeldsordningsloven. En rekke av disse ordningene er utvilsomt kommet i stand som følge av kravet om egenforsøk. Slike ordninger avlaster både namsmennene og domstolene i betydelig grad. Departementet har på dette grunnlag vurdert om egenforsøket i loven bør videreføres, modifiseres eller tas ut av loven.

I de øvrige nordiske landene er det noe ulike regler på dette området. Finland har i sin lovgivning i prinsippet et krav om egenforsøk, men dette praktiseres visstnok meget lempelig. Etter dansk rett er det ingen krav til forutgående forhandlinger. I den svenske «skuldsaneringslagen» hadde man tidligere et krav om egenforsøk, men dette er nå tatt ut av loven, jf. lov 2006:548.

6.2 Gjeldende rett

Gjeldsordningsloven § 1-3 andre ledd, lyder slik:

Det kan ikke åpnes gjeldsforhandling etter loven her før skyldneren etter evne har forsøkt å komme frem til en gjeldsordning med fordringshaverne på egen hånd.

Et ordinært egenforsøk etter loven vil bestå i at skyldneren skaffer seg en oversikt over sin økonomiske situasjon, presenterer denne for sine kreditorer, og fremsetter et rimelig og realistisk løsningsforslag. Dette vil imidlertid for de fleste tilfeller kreve en viss innsikt i økonomiske og juridiske spørsmål. Ved vurderingen av om kravet til egenforsøk «etter evne» er oppfylt skal det derfor særlig tas hensyn til skyldnerens personlige ressurser, sakens omfang og vanskelighetsgrad, samt hvordan kreditorene forholder seg. I lovforarbeidene er det bl.a. pekt på at enkelte kreditorer avviser forhandlingsforsøk uten videre. Regelen innebærer videre at det skal gjøres en individuell vurdering av hvert enkelt tilfelle, og at det ikke kan oppstilles noen generelle standardkrav eller minimumskrav til egenforsøkets innhold. Dersom skyldneren ikke er i stand til å gjennomføre noe egenforsøk skal lovens vilkår på dette punkt i prinsippet anses oppfylt. Etter omstendighetene kan imidlertid skyldneren pålegges å søke bistand, fortrinnsvis hos kommunal gjeldsrådgiver.

Kommunene har plikt til å gi råd og veiledning til personer med økonomiske problemer. Da gjeldsordningsloven ble revidert i 2002 ble rådgivningsplikten presisert ved at følgende bestemmelse ble tatt inn i gjeldsordningsloven § 1-5:

Kommunen skal så langt det er mulig bistå en skyldner som forsøker å komme frem til en utenrettslig gjeldsordning eller liknende med sine fordringshavere, jf. lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. § 4-1.

Skyldnere som ikke selv er i stand til å forhandle med kreditorene kan dermed etter gjeldende rett sies å ha en plikt til å søke bistand i kommunen før gjeldsforhandlinger kan åpnes. Samtidig vil alle kommunene ha plikt til å sørge for et tilfredsstillende tilbud om råd og veiledning til personer med økonomiske problemer. Kravet om egenforsøk medfører dermed at mange oppsøker den kommunale gjeldsrådgivningstjenesten før de søker om gjeldsforhandlinger etter loven. Det er sparsomt med statistikk omkring dette, men Statens Institutt for Forbruksforskning har gjennomført en undersøkelse om økonomisk rådgivning på sosialkontorene som forteller en del om saksmengden. Her fremkommer det at antall nye saker i 2006 anslagsvis var ca 18 000. Av disse ble oppunder 16 000 registrert som avsluttede. 17 % av sakene ble oversendt namsmannen for behandling under gjeldsordningsloven. Det ble forhandlet med kreditorene i ca 10 000 saker, og i ca 3 700 av disse ble det utarbeidet betalingsplaner som medførte tap for kreditorene, altså en ordning lik eller svært nær en gjeldsordningssak etter loven. Nærmere 70 % av disse sakene anses som permanent løst. Det er dermed klart at en betydelig andel «potensielle gjeldsordningssaker» synes å finne sin løsning i kommunene.

6.3 Departementets forslag i høringsnotatet

Departementet pekte i høringsnotatet på at egenforsøket kan forsinke prosessen med å komme frem til en gjeldsordning og at det kan medføre unødig ressursbruk ved at det leder til dobbeltarbeid både for det offentlige og kreditorene. Det ble imidlertid også understreket at et høyt antall potensielle gjeldsordningssaker i praksis blir løst av kommunale gjeldsrådgivere, og at dette innebærer at kommunene avlaster namsmannen og domstolsapparatet i betydelig grad. Departementet fant på denne bakgrunn ikke å ville foreslå å fjerne egenforsøket, men gikk inn for en mellomløsning hvoretter gjeldsforhandlinger skal kunne åpnes uten egenforsøk dersom det med grunn må antas at utenrettslig gjeldsforhandling ikke kan oppnås. Forslaget lød slik:

§ 1-3 tredje ledd skal lyde:

Det kan ikke åpnes gjeldsforhandling etter loven her før skyldneren etter evne har forsøkt å komme frem til en gjeldsordning med fordringshaverne på egen hånd.

Gjeldsforhandling kan åpnes uhindret av annet ledd dersom det er grunn til å anta at skyldnerens forhandlinger med fordringshaverne ikke vil føre frem. Ved vurderingen skal det særlig legges vekt på skyldnerens personlige ressurser, sakens omfang og karakter, samt om mulig kreditorenes holdning. Det skal også legges vekt på kommunens muligheter til å yte bistand i saken, jf. § 1-5. Dersom saken er oversendt fra kommunen med anbefaling om vurdering etter loven her, skal vilkåret i annet ledd anses oppfylt.

6.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er noe delt i synet på om kravet til egenforsøk bør fjernes eller evt. modifiseres, men de fleste er enige eller i det vesentlige enige i departementets forslag.

Forslaget støttes slik det er av Nærings- og Handelsdepartementet, Lånekassen, Husbanken, Den Norske Advokatforening, Gjeldsoffer-Alliansen, Skattedirektoratet og politidistriktene Sør-Trøndelag, Nordmøre, Hordaland, Øst-Finnmark samt Rogaland, Norske Inkassobyråers Forening, JURK og Vestfold og Telemark Gjeldsråd.

Forslaget støttes på visse forutsetninger eller med visse reservasjoner av følgende instanser: Justisdepartementet, som i «prinsippet» støtter forslaget, men mener at kommunen bare bør kunne sende over saken til namsmannen etter en vurdering, og eksempelvis ikke pga. manglende ressurser. Det samme mener Vestfold politidistrikt. Statens Innkrevingssentral støtter også forslaget i utgangspunktet, men mener at normen for når egenforsøk kan utelates bør være «dersom det er mest sannsynlig» at forhandlingene vil føre frem, og ikke når det er «grunn til å anta» dette. Det samme mener Pensjonskasseforeningene. FNH/Sparebankforeningen støtter forslaget med den reservasjon at kriteriene for når egenforsøk kan unnlates bør være strengere. Det bør etter denne instansens mening kreves særlige grunner for å anta at skyldnerens forhandlinger med kreditorene ikke vil føre frem.

Østfold politidistrikt støtter forslaget, men peker på at det ikke uten videre bør være nok til å anse egenforsøket for oppfylt at kommunens gjeldsrådgiver har oversendt saken. Det samme mener Politidirektoratet, som samtidig peker på at kommunen bør begrunne sin oversendelse av saken til namsmannen. Asker og Bærum Politidistrikt støtter videreføring av kravet til egenforsøk, men peker også på at skyldner og kommune ikke må identifiseres slik at kravet om egenforsøk også er oppfylt dersom kommunen ikke klarer å løse saken. Follo og Romerike politidistrikter støtter forslaget, men mener at det ikke bør være tilstrekkelig til å anse egenforsøket som oppfylt at kommunen har oversendt saken. Det bør derfor stå «kan» i stedet for «skal» i utkastet til lovtekst. Det samme mener Regionalt kompetansesenter for gjeldsordningssaker.

Juss-Bussgår mot forslaget og ønsker å fjerne kravet til egenforsøk helt. Det fremholdes blant annet at få saker løses utenrettslig, og at hensynet bak egenforsøket – å motivere skyldneren til selv å ta tak i problemene – ikke oppfylles i praksis. Juss-Buss antar også at det kan være et problem at så mange går gjennom økonomisk rådgivning før de kommer til namsmannen, fordi det da i mange tilfeller vil være den økonomiske rådgiveren som får det avgjørende ordet i om skyldneren oppfyller vilkårene i loven. Det vises også til at Sverige har fjernet dette kravet. Namsfogden i Oslo mener nåværende rettstilstand bør opprettholdes, dog med et snevert unntak for når egenforsøk kan utelates. Oslo Byfogdembete mener at dagens ordning bør opprettholdes, men at det bør være en mulighet for kommunen til å sende saken over til namsmannen for behandling etter gjeldsordningsloven i de tilfeller hvor kommunen, etter en gjennomgang av saken, ser at det er svært lite sannsynlig at utenrettslige forhandlinger vil føre frem.

6.5 Departementets vurdering

Departementet kan ikke se at det har kommet avgjørende innvendinger mot det som ble foreslått i høringsnotatet, og vil derfor videreføre forslaget, dog med enkelte modifiseringer. Slik departementet ser det, er egenforsøket prinsipielt sett et verdifullt supplement til en gjeldsordning etter loven. Det er imidlertid viktig at gjeldsordningsprosessen ikke forsinkes av egenforsøk som har liten mulighet til å lykkes, eller som er uforholdsmessig arbeidskrevende i forhold til en prosess etter loven. Dersom denne type saker i større grad enn i dag kan behandles av namsmannen, vil også økonomirådgivningstjenesten i kommunene få frigjort ressurser til å behandle de sakene de har best forutsetninger for å lykkes med, samt å drive forebyggende arbeid.

Noen av høringsinstansene har pekt på at erfaringene med egenforsøket i Sverige er så dårlige at man der har valgt å fjerne dette kravet fra loven. Departementet finner ikke å kunne tillegge dette særlig vekt, på bakgrunn av at det er relativt godt dokumentert at resultatene av egenforsøk er gode i Norge. Departementet vil også bemerke at det etter svensk rett fremdeles kan legges vekt på hvilke anstrengelser skyldneren har gjort for å komme frem til en ordning med kreditorene, selv om det spesifikke kravet til egenforsøk er tatt ut av loven. Hvorvidt det er gjort et egenforsøk vil derfor fortsatt være et relevant moment i bedømmelsen av om skyldneren bør innvilges gjeldssanering, den såkalte «skälighetsbedømningen». Den nye reguleringen innebærer imidlertid at det skal legges mindre vekt på egenforsøket og at vurderingen skal skje friere og mer nyansert. Egenforsøket er således ikke fullstendig fjernet fra svensk rett.

Flere av høringsinstansene har imidlertid fremholdt at det ikke bør være tilstrekkelig for å anse egenforsøket som oppfylt at kommunen har oversendt saken til namsmannen, idet det da lett kan bli oversett at ansvaret for å gjennomføre egenforsøket i utgangspunktet skal ligge hos skyldneren selv. Departementet er enig i dette, og har derfor foretatt en justering i lovutkastet på dette punkt for å komme innvendingen i møte. Vi vil imidlertid også understreke viktigheten av at skyldneren ikke blir «kasteball» mellom kommunens økonomirådgiver og namsmannen. Departementets endrede forslag går derfor ut på at det vil være tilstrekkelig til å anse egenforsøket som oppfylt at kommunen tilkjennegir at den ikke kan behandle saken, og at skyldneren selv må antas å ha gjort det denne evner.

Departementet har vurdert om regelen bør utformes slik at egenforsøk skal kreves dersom en finner positive holdepunkter for at dette vil lykkes, eller om regelen bør være at egenforsøk bare kan unnlates dersom det er grunn til å tro at dette ikke vil lykkes. Ved det førstnevnte alternativet vil altså hovedregelen være at egenforsøk ikke kan kreves, og at en derfor må begrunne positivt hvorfor en likevel vil kreve egenforsøk, mens ved det andre alternativet vil hovedregelen være at egenforsøk skal kreves, og at en må begrunne hvorfor dette evt. ikke skal kreves.

Departementet har kommet til at sistnevnte alternativ best uttrykker formålet med regelen. Dette var også forslaget i høringsnotatet. Riktignok kan det hevdes at det å føre forhandlinger med kreditorene på egen hånd i de fleste tilfeller vil være vanskelig for de fleste skyldnere, og at egenforsøk derfor ikke bør være hovedregelen. Departementet vil vise til rundskriv Q28/2006 27. juni 2006 hvor det om egenforsøket heter:

Departementet anbefaler at det ved vurderingen av om vilkåret i gol. § 1-3 annet ledd er oppfylt, legges særlig vekt på de momenter som er nevnt ovenfor. Vi vil særlig peke på utgangspunktet om at det normalt ikke kan forventes at skyldnere på egen hånd makter å gjennomføre gjeldsforhandlinger og etablere utenrettslige gjeldsordninger. Det er også nødvendig at hver skyldner vurderes individuelt. Det må ikke fastsettes generelle og ufravikelige krav til hvilken egeninnsats som skal kreves. Dersom sannsynligheten for å nå frem til en utenrettslig løsning synes svært liten, bør direkte åpning av gjeldsforhandling etter loven vurderes. Det samme gjelder dersom utenrettslige forhandlinger må antas å kunne bli uforholdsmessig tidkrevende.

Departementet finner imidlertid å måtte legge til grunn at de aller fleste skyldnere nå har tilgang til gratis råd og veiledning, samt direkte bistand av en kommunal gjeldsrådgiver. Dersom dette ikke skulle være mulig, vil det være et tungtveiende argument for at egenforsøk ikke bør kreves. Ved denne vurderingen er det uvesentlig hva som er grunnen til at kommunen evt. ikke kan yte bistand i den konkrete saken.