12 Gjeldsordning for straffedømte
12.1 Innledning
Mange straffedømte sliter med store gjeldsforpliktelser. Dette gjelder særlig personer som har sonet lengre fengselsstraffer. Gjeldsforpliktelsene det her er tale om kan være knyttet til ordinære lån og kreditter som det ikke har vært mulig å betjene på grunn av fengselsoppholdet, men mange har også gjeld knyttet direkte til den straffbare handlingen som er begått. Dette kan dreie seg om bøter, erstatningskrav, inndragningskrav mv. Det vil normalt ikke være mulig å betale noe på gjelden under soningen, og mange straffedømte opplever derfor hard pågang fra kreditorer umiddelbart etter løslatelse. For noen utgjør dette en barriere i forsøket på å etablere en normal livssituasjon. Det er derfor særlig viktig at straffedømte har tilgang på økonomisk rådgivning, gjeldssaneringsordninger og andre hjelpetiltak på dette området.
I Soria Moria-erklæringen (I) lanserte regjeringen den såkalte tilbakeføringsgarantien, en ordning som skal sikre at domfelte får assistanse slik at de bedre kan nyttiggjøre seg de rettighetene de har når det gjelder bolig, skole, helse og arbeid på en mer helhetlig måte. Tilbakeføringsgarantien er et av punktene i stortingsmeldingen om kriminalomsorgen (St.meld. nr. 37 (2007-2008)).
Utgangspunktet etter gjeldsordningsloven er at straffedømte har samme rett til å få åpnet gjeldsforhandling og etablert en gjeldsordning som andre. Skyldnere som har strafferettslig gjeld av ikke ubetydelig omfang, kan imidlertid bli nektet gjeldsforhandling før det har gått en viss tid. Dette kan virke som et hinder for personer som ønsker å legge kriminaliteten bak seg, og så raskt som mulig tilpasse seg en ryddig og lovlydig livsførsel. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet at denne regelen skulle lempes for skyldnere i en klar rehabiliteringssituasjon.
Gjeldsordningsloven inneholder også enkelte særregler for behandling av strafferettslig gjeld når en gjeldsordning skal utformes. Med unntak for visse bøter samt krav som grunner seg på særlig alvorlige forbrytelser, kan strafferettslig gjeld nedsettes eller bortfalle som ledd i en gjeldsordning. Forholdet til strafferettslig gjeld ble grundig vurdert av Stortinget ved revideringen av gjeldsordningsloven i 2002, og departementet har ikke foreslått endringer på dette punkt.
12.2 Gjeldende rett
12.2.1 Åpning av gjeldsforhandling for straffedømte
Når namsmyndigheten vurderer om gjeldsforhandling skal åpnes, skal den blant annet undersøke om det foreligger forhold som medfører at slik åpning åpenbart vil virke støtende. Ved denne vurderingen vil en rekke omstendigheter kunne ha betydning. Det forhold at skyldneren er straffedømt skal imidlertid ikke i seg selv tillegges vekt. Dette sies direkte i lovforarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 99 (2001-2002) side 21, hvor det om støtendekriteriets anvendelse ved åpning heter «Det skal for eksempel ikke legges vekt på om skyldneren tidligere er straffedømt for forhold som ikke har noe med gjeldssaken å gjøre.»
Eksistensen av strafferettslig gjeld kan imidlertid få betydning for vurderingen av om gjeldsforhandling kan åpnes. Etter lovens § 1-4 annet ledd bokstav b) skal det legges vekt på om «en ikke ubetydelig del av gjelden stammer fra straffbare forhold som er avgjort ved dom eller forelegg mindre enn tre år før søknad leveres.» Bakgrunnen for regelen er at det lett kan virke krenkende på andre dersom en person som er idømt erstatning e.l. etter en straffbar handling, kort tid deretter får slettet kravet. Ikke minst for den som har vært offer for en kriminell handling kan dette virke urimelig. På den annen side er det lagt til grunn at mindre gjeldsposter av denne type ikke bør hindre at det åpnes gjeldsforhandlinger. Det samme gjelder dersom forholdene ligger langt tilbake i tid. I forarbeidene pekes det på at det må legges vekt på arten og grovheten av det straffbare forhold, samt skadelidtes situasjon.
Intensjonen bak bestemmelsen synes gjennomgående å være fulgt godt opp i praksis. Som eksempel kan vises til Eidsivating lagmannsretts avgjørelse LE-2007-27840, hvor retten kom til at skyldneren ikke kunne oppnå gjeldsordning når han hadde strafferettslige krav som utgjorde ca. 30 % av den samlede gjelden og søknad om åpning av gjeldsforhandlinger ble sendt ca ett år etter at straffedommen var falt. I tilfeller hvor den strafferettslige gjelden er svært gammel, har domstolene ofte sett annerledes på spørsmålet, selv om den strafferettlige gjelden har vært meget betydelig. Som eksempel kan vises til LB-2008-25639, hvor over fjorten millioner av de samlede forpliktelsene stammet fra straffbare forhold. Det var lite annen gjeld. De straffbare forholdene lå imidlertid 19 år tilbake i tid, og skyldneren var 62 år og ufør. Lagmannsretten fant å kunne åpne for forhandlinger og uttalte bl.a.:
«Gjelden som skriver seg fra straffbare forhold, utgjør ca. 96 % av totalgjelden. Gjelden skriver seg fra et forhold som A ble dømt til tre års fengsel for, og det oppståtte tap var betydelig. Det foreligger heller ingen alternativ dekningsmåte for kommunens krav. Dette taler mot å tillate åpning av gjeldsforhandlinger. På den annen side er det gått 19 år siden de straffbare handlinger ble begått, skyldneren er 62 år gammel og ufør, og det må legges til grunn at hans betalingsevne ikke vil endre seg vesentlig fremover. Gjelden er så stor at bare rentebelastningen langt vil overstige hans betalingsevne. Han vil følgelig aldri kunne redusere sin gjeldsbyrde om en gjeldsordning ikke oppnås. Disse forhold tilsier at det ikke vil ha betydning for den alminnelige betalingsmoral i samfunnet, og bør heller ikke virke åpenbart støtende på andre skyldnere, om gjeldsforhandlinger tillates åpnet. Etter en samlet vurdering er lagmannsretten etter dette kommet til at gjeldsordningsloven § 1-4 annet ledd ikke er til hinder for at det bør tillates åpnet gjeldsforhandlinger.»
12.2.2 Gjeldsordningens innhold når strafferettslige krav er involvert
Det gjelder også enkelte særregler for gjeldsordningens innhold når strafferettslige krav er involvert. Strafferettslige krav defineres i gjeldsordningsloven som straffebøter, erstatnings- og oppreisningskrav etter straffbare handlinger. Inndragningskrav omfattes altså ikke i denne sammenhengen. Strafferettslige krav skal som hovedregel gis full dekning, men kan i visse tilfeller nedsettes, jf. lovens § 4-8 (h). Ved revideringen av gjeldsordningsloven i 2002 ble det med virkning fra 1. juli 2003 gjort betydelige endringer på dette området. Før lovendringen måtte de fleste strafferettslige krav ubetinget dekkes fullt ut, og tvungen gjeldsordning kunne ikke komme i stand dersom skyldneren ikke hadde midler til å dekke disse kravene. Slik loven nå lyder, kan også den som har strafferettslige krav oppnå gjeldsordning, også om disse kravene ikke kan betales fullt ut. Dersom kravet har sin bakgrunn i en alvorlig forbrytelse, skal det imidlertid mye til før det kan skje en ettergivelse, og for de alvorligste forbrytelser er dette utelukket. Disse spørsmålene ble grundig behandlet av Stortinget ved den nevnte revideringen av gjeldsordningsloven, jf. Innst. O. nr 15 (2002-2003) side 12 flg.
Også disse endringene synes å ha fått godt gjennomslag i praksis. Eksempler på anvendelse er LE-2005-100864 og LF 2006-108719. I begge disse sakene ble betydelige erstatningskrav etter straffbare handlinger medtatt i gjeldsordningen og derved nedsatt. Et annet eksempel finnes i Vesterålen tingretts sak 2004-00433, hvor skyldneren på bakgrunn av resosialiseringsbetraktninger fikk slettet et erstatningskrav etter brannstiftelse på nærmere syv millioner kroner.
12.3 Departementets forslag i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet en endring i gjeldsordningsloven § 1-4 annet ledd bokstav (b), slik at det klarere skulle fremgå at det kan gjøres unntak fra bestemmelsen dersom skyldneren er i en klar rehabiliteringssituasjon.
Bestemmelsen lyder slik i dag:
«Åpning av gjeldsforhandling skal nektes dersom det åpenbart vil virke støtende for andre skyldnere eller samfunnet for øvrig. Ved vurderingen skal det særlig legges vekt på om:
(b) en ikke ubetydelig del av gjelden stammer fra straffbare forhold som er avgjort ved dom eller forelegg mindre enn tre år før søknad leveres.»
Departementet foreslo et nytt annet punktum i bestemmelsen som lyder slik:
«Resosialiseringshensyn kan likevel tilsi at gjeldsforhandling bør åpnes tidligere.»
12.4 Høringsinstansenes syn
De fleste høringsinstansene støtter forslaget i høringsnotatet. Dette gjelder bl.a. Lånekassen, Den Norske Advokatforening, Husbanken, JURK og politidistriktene i Rogaland, Østfold, Sør-Trøndelag, Asker og Bærum og Follo. Også Gjeldsoffer-Alliansen slutter seg til departementets syn, men peker på at offerets stilling må hensyntas. Juss-Buss støtter forslaget, og oppfordrer samtidig departementet til å klargjøre nærmere hva som ligger i «resosialiseringshensyn». Videre er Oslo Byfogdembete enig i forslaget, men mener at resosialiseringshensynene som skal gi mulighet til raskere åpning av gjeldsforhandlinger bør være «sterke». Nordmøre politidistrikt ønsker en avklaring av om utgangspunktet for fristen i den aktuelle bestemmelsen er forøvelsen av det straffbare forholdet eller domsavsigelsen, men er for øvrig enig i forslaget.
Statens Innkrevingssentral går mot forslaget og peker bl.a. på at ettergivelse av strafferettslige krav kort tid etter at den strafferettslige handlingen er begått kan undergrave straffedommen. Dette vil også gå ut over den allmennpreventive virkningen av dommen. FNH/Sparebankforeningen fraråder endringen, og fremholder at et slikt unntak fort kan bli hovedregelen, samt at tre års ventetid ikke er noen urimelig følge av en straffbar handling. Namsfogden i Oslo og Politidirektoratet går også mot forslaget, og peker på at det lett kan virke støtende dersom en straffedømt ikke har forsøkt å betjene den strafferettslige gjelden over en viss tid. Romerike politikammer viser til støtendekriteriet og går mot forslaget. Justisdepartementet har ikke innvendinger til lovendringen, men peker på noen lovtekniske forhold som må ivaretas dersom forslaget gjennomføres.
12.5 Departementets vurdering
Departementet har ved vurderingen av straffedømtes forhold til gjeldsordningsloven tatt utgangspunkt i det hevdvunne prinsipp at straffedømte ikke er fradømt de rettigheter vanlige borgere har. Den som løslates fra soning må derfor på linje med andre i samfunnet sikres tilgang til og – noe som er meget viktig for denne gruppen - informasjon om de virkemidler og ordninger som er opprettet for å hjelpe gjeldstyngede personer. Den som har bestemt seg for å slutte med kriminalitet og er under rehabilitering og tilbakeføring til samfunnet bør som andre kunne stilles i utsikt å få orden på en vanskelig gjeldssituasjon innen overskuelig fremtid. Reglene i gjeldsordningsloven som særlig omhandler strafferettslig gjeld, kan nok i noen tilfeller tenkes å hindre eller vanskeliggjøre dette. Bestemmelsene som her er aktuelle er § 1-4 annet ledd bokstav (b) om åpning av gjeldsforhandling, bestemmelsene i § 4-8 første ledd bokstav (h) om innholdet i en gjeldsordning og i § 5-2 tredje ledd bokstav (d) om forlengelse av gjeldsordningsperioden når strafferettslig gjeld er involvert.
Gjeldsordningsloven § 1-4 annet ledd bokstav (b) er ment å skulle hindre at åpning av gjeldsforhandling vil virke støtende fordi skyldneren relativt kort tid før søknad fremmes har pådratt seg strafferettslig gjeld. Bestemmelsen leder til at skyldnere med slik gjeld av ikke betydelig omfang, som hovedregel må vente i tre år på å få åpnet gjeldsforhandling. Den nærmere begrunnelsen bak regelen er at det kan fremstå som urimelig at denne type gjeld blir slettet kort tid etter at den er oppstått, samt at skyldneren ved å vente en tid kan ha betalt – i alle fall noe – ned på gjelden når gjeldsforhandling søkes. Slik departementet ser det, er det således gode begrunnelser bak denne regelen.
Det kan likevel ikke utelukkes at det for en person i en klar rehabiliteringssituasjon og med et påtrengende behov for gjeldsordning, kan føles som en tung barriere å måtte vente i tre år på å komme i gang med en økonomisk opprydding. Dersom perioden også blir forlenget på grunn av den strafferettslige gjelden, vil det lett kunne ta 10 -12 år før skyldneren er ute av problemene. Samtidig er det grunn til å peke på at den nevnte treårsregelen ikke er absolutt, det kan åpnes gjeldsforhandling på tross av regelen dersom tilstrekkelig sterke mothensyn er til stede. Dersom det er tale om et lengre fengselsopphold, vil dessuten hele eller deler av treårsperioden være forløpt ved løslatelse.
Departementet vil på denne bakgrunn gå inn for at forslaget i høringsnotatet videreføres slik at treårsregelen blir stående med den presisering at den kan sees bort fra dersom det er tale om en skyldner i en rehabiliteringssituasjon. Departementet har ikke funnet grunn til å skjerpe regelen ved å kreve at det skal foreligge «sterke» rehabiliteringsgrunner slik som foreslått av enkelte høringsinstanser. Det må imidlertid være åpenbart at det i det aktuelle tilfellet virkelig foreligger en rehabiliteringssituasjon. En av høringsinstansene, Juss-Buss, har anbefalt at det legges noen nærmere føringer i proposisjonen når det gjelder anvendelsesområdet for den foreslåtte unntaksregelen. Departementet er enig i dette og viser til omtalen i de spesielle merknadene til bestemmelsen.
Når det gjelder bestemmelsene om hvorvidt strafferettslige krav skal omfattes av en gjeldsordning og hvordan disse skal behandles (lovens § 4-8 første ledd 8 bokstav h), fremholdt departementet i høringsnotatet at disse i utgangspunktet ivaretar hensynet til de straffedømte på en tilfredsstillende måte. Departementet fastholder denne vurderingen, og mener det ikke er nødvendig med endringer på dette punkt. Gjeldsordningsloven inneholder også en bestemmelse om at gjeldsordningsperioden kan forlenges dersom det er strafferettslig gjeld inne i bildet (§ 5-2 tredje ledd d). Denne regelen har en meget sterk begrunnelse ved at den skal hindre at byrden ved gjeld som skal dekkes fullt ut, blir veltet over på kreditorene.
Reglene om behandling av strafferettslige krav er ikke foreslått endret. Det kan imidlertid være behov for å se nærmere hvordan reglene virker i praksis, og Justisdepartementet vil vurdere å nedsette en arbeidsgruppe for dette formål.