15 Samlokalisering av saksbehandlingen

15.1 Innledning

Gjeldsordningssakene er gjennomgående de mest krevende av de gjøremål innen den sivile rettspleien på grunnplanet som ligger til politi- og lensmannsetaten. Samtlige driftsenheter skal etter dagens ordning behandle gjeldsordningssaker. Befolkningsgrunnlaget bak de enkelte enhetene er imidlertid svært ulikt, er det stor variasjon i sakstilgangen for de enkelte driftsenheter innenfor namsmannsetaten. Dette leder til at et relativt stort antall namsmenn har få eller ingen saker, jf. oversikten i punkt 15.3 nedenfor. For disse kan det være vanskelig å opprettholde den kompetansen gjeldsordningssakene krever. På denne bakgrunn foreslås det å legge gjeldsordningssakene til færre driftsenheter slik at saksmengden og dermed erfaringsgrunnlaget for ved den enkelte driftsenhet kan bli større. Departementet antar at dette vil føre til bedre ressursutnyttelse og tryggere saksbehandling.

15.2 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett skal gjeldsordningssøknadene leveres til namsmannen på det sted der skyldneren bor, jf. gjeldsordningsloven § 2-1. Loven forutsetter i prinsippet at både mottak av søknader og den øvrige saksbehandlingen skal skje hos den lokale namsmannen, og at denne plikter både å motta og registrere søknader. Viktige begrunnelser for regelen er hensynet til sakens opplysning og at skyldneren skal gis best mulig adgang til å ivareta sine interesser. Det har også vært lagt vekt på at namsmannen ofte har lokalkunnskap og erfaring fra andre saker som kan komme til nytte ved behandlingen av gjeldsordningssaker.

15.3 Sakstilfang og saksfordeling i dag

I 2010 ble det registrert 5 399 nye gjeldsordningssaker hos namsmennene. Det gir 16,5 saker i snitt for de 328 alminnelige namsmennene. Saksmengden er imidlertid meget skjevt fordelt, fra 39 namsmenn uten nye gjeldsordningssaker i 2010 til Namsfogden i Oslo med 568 nye saker. Figur 15.1 viser en oversikt over antall namsmenn med forskjellig sakstilfang i 2010.

15.4 Departementets forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse som åpner for kanalisering av gjeldsordningssakene til bestemte namsmenn, ved at Kongen kan fastsette at søknader i et politidistrikt skal fremsettes for en av namsmennene. Forslaget, som medfører at det i praksis vil være opp til den enkelte politimester etter delegasjon å utpeke hvilke driftsenheter som skal arbeide med gjeldsordningssaker, lød slik:

Gjeldsordningsloven § 2-1 endres slik:

«Søknad om gjeldsforhandling fremsettes for den alminnelige namsmannen for den kommunen der skyldneren bor. For flere namsmannsdistrikter i samme politidistrikt kan Kongen fastsette at søknader om gjeldsforhandling skal fremsettes for en av namsmennene. Skyldnere som ikke er bosatt i Norge, jf. § 1-4 fjerde ledd i loven her, kan fremsette søknad for den namsmann Kongen har bestemt.»

Det ble videre foreslått en bestemmelse om hvilken tingrett namsmannen skal høre inn under i de forskjellige sakene, lydende slik:

«Saken sendes til tingretten for den kommunen der skyldneren bor.»

Forslaget om samlokalisering av gjeldsordningssakene har sin bakgrunn i et notat 22. desember 2008 fra Politidirektoratet til Justisdepartementet. Under overskriften «Mer effektiv organisering av arbeidet med gjeldsordningssaker» anførte direktoratet:

«Riksrevisjonen har to ganger foretatt forvaltningsrevisjon av gjeldsordningsloven (gol). Merknadene er besvart fra Politidirektoratet, og direktoratet har hatt en arbeidsgruppe til å vurdere tiltak for å bedre kvaliteten og oppnå raskere saksbehandlingstid på gjeldsordningssaker. Utfordringene ligger i å bygge opp og opprettholde kompetanse på gjeldsordning hos namsmenn med lite ressurser og få saker. Direktoratet har det siste året satset betydelig på å bygge opp gjeldsordningskompetanse i hele landet. Til tross for dette synes det neppe mulig å opprettholde kompetansen hos namsmenn med svært få saker og hvor saksbehandler har mange andre gjøremål. Iht. gol § 2-1 skal søknad om gjeldsforhandling fremsettes for namsmannen på det sted der skyldneren bor. Dette betyr vedkommende lensmannskontor, namsfogdkontor eller politistasjon med sivile gjøremål. Namsmenn med få saker er uten unntak lensmannskontorer. Hvor søknaden skal fremsettes vil i første rekke være et kvalitetsspørsmål inneholdende kravet til veiledning, saksbehandling og tempo, og videre et rettssikkerhetsspørsmål for alle parter i en gjeldsordningsprosess. Legger man til grunn at kvalitet og rettssikkerhet er de viktigste faktorene, bør gjeldsordningsloven mykes opp mht hvor søknaden skal fremsettes og hvor den kan behandles. Både for namsmennene og for partene er det av avgjørende betydning at sakene behandles profesjonelt og innenfor de frister som er satt. Behandling av gjeldsordningssaker er krevende og omfattende og stiller store krav til faglig dyktighet. Slike krav kan kun oppfylles ved at man har nok saker å behandle. Kravene til kvalitet og rettsikkerhet bør gå foran ønskene om tilgjengelighet og kort reisevei for skyldneren. Det hjelper ikke at det er kort avstand til det lokale lensmannskontoret, dersom det der ikke kan gis en rask og tilfredsstillende behandling av sakene.»

15.5 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har gjennomgående vært positive til forslaget om å legge behandlingen av gjeldsordningssaker til særskilt utpekte namsmenn. Av de som har uttalt seg slutter de aller fleste seg således til forslaget - noen få av disse har enkelte mindre innvendinger. Sogn og Fjordane Politidistrikt er eneste høringsinstans som går imot.

Forslaget støttes av Advokatforeningen, Finansdepartementet, Skattedirektoratet, Namsfogden i Oslo, Fredrikstad tingrett og NAV Innkreving. Sistnevnte bemerker at det neppe vil være noe problem at det vil være vanskelig for skyldneren å møte hos namsmannen. Statens Innkrevingssentral stiller seg også bak forslaget og legger til at den foreslåtte ordningen kan lede til bedre kvalitet på forslagene som sendes ut og dermed flere frivillige løsninger. Domstoladministrasjonen og Oslo Byfogdembete er også enige i forslaget, og begge bemerker samtidig at det bør vurderes om ikke også behandlingen av gjeldsordningssaker i tingrettene bør regionaliseres. Juss-Buss støtter forslaget, men peker på at det vil lede til at ulike namsmenn vil behandle gjeldsordningssaker og utleggstrekk.

NTL-Politiet har også uttalt seg på dette punkt, og mener en regionalisering er fordelaktig, men foreslår at ordlyden i lovteksten som foreslås bør endres til «Søknad om gjeldsforhandling fremsettes for namsmannen ved gjeldsordningskontoret der skyldneren bor». Dette begrunnes med at «namsmannen da ikke blir «stengt» om det opprettes et eller to kontorer, og at politidistriktet da står fritt til å organisere seg innenfor de øvrige rammer POD trekker opp». Politiets Fellesforbund fremholder at dersom søknadene skal leveres til en av namsmennene i politidistriktet er det ønskelig at det opprettes faggrupper innenfor det enkelte politidistrikt eller innenfor et geografisk område som kan fordeles gjeldsordningssakene. Norges Politilederlag støtter forslaget.

Forbrukerrådet er enig i at det kan være hensiktsmessig med en regionalisering, men peker på at språkvansker og liknende kan skape vanskeligheter når mulighetene til personlig kontakt mellom skyldner og namsmann svekkes på grunn av reiseavstand. Finansnæringens Fellesorganisasjon, Finansieringsselskapene forening og Norske Inkassobyråers forening slutter seg alle til forslaget. Inkassobyråforeningen legger til at sentraliseringen ikke må bli for omfattende, og fremholder at ordningen i Sverige med noen få kronofogder som saksbehandlere ved gjeldsordning ikke er ønskelig. Det må ikke bli for vanskelig for skyldnere som ønsker det å møte frem personlig i forbindelse med søknadsbehandlingen.

Både Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Fylkesmannen i Aust-Agder støtter forslaget. Førstnevnte peker imidlertid på at det kan bli vanskeligere med oppfølging av skyldnerne dersom ordningen gjennomføres.

Samtlige politidistrikt som har uttalt seg støtter forslaget med unntak av Sogn og Fjordane. Vestfold politidistrikt viser til man der har gode erfaringer med gjeldsordningsgrupper innenfor distriktet. Midtre Hålogaland Politidistrikt bemerker at det blir for lite med kun en namsmann innenfor hvert distrikt. Hordaland politidistrikt viser til at det kan være store avstander innenfor det enkelte politidistrikt, og foreslår at dette kan løses ved at gjeldsordningskontoret oppretter besøksdager hos de andre namsmennene.

Sogn og Fjordane politidistrikt går som eneste høringsinstans mot forslaget. Distriktet fremholder at det som foreslås innebærer at det kun skal være en namsmann i hele politidistriktet, og at det nærmere innhold i forslaget er uklart. Det oppfattes som underlig dersom den lokale namsmannen skal måtte nekte en søknad fremmet fordi den ikke er fremsatt for riktig stedlig namsmann. Forslaget hevdes videre også å være uklart hva angår «gjeldsordningsnamsmannens» adgang til å delegere arbeidet til en namsfullmektig. Etter dette politidistriktets oppfatning bryter forslaget med «organiseringen av namsgjøremål» etter dagens lovgivning og oppfattes som «i beste fall» unødvendig. Det synes også å være i strid med intensjonen bak Ot.prp. nr. 43 (2003-2004) om en enhetlig organisering av den sivile rettspleie på grunnplanet.

15.6 Departementets vurdering

Gjeldsordningssakene er gjennomgående de mest krevende av de gjøremål innen den sivile rettspleien på grunnplanet som ligger til politi- og lensmannsetaten. På grunn av liten saksmengde er det for mange namsmenn vanskelig å opparbeide den kompetansen som gjeldsordningssakene krever. Som en tommelfingerregel kan man kanskje anta at der antallet nye saker pr. år er under 20, vil det være svært utfordrende å opprettholde tilstrekkelig kompetanse. Gjennom endringen som foreslås, kan det dermed sørges for at de namsmennene som behandler gjeldsordningssaker, har en så stor saksmengde at de kan opparbeide og opprettholde den kompetansen som kreves. Større saksmengde vil også åpne for at flere personer kan arbeide med gjeldsordningssaker ved samme driftsenhet, noe som vil legge til rette for etablering av flere fagmiljøer på feltet.

En av innvendingene mot forslaget er at det vil bli større reiseavstand for skyldneren i de tilfeller hvor det er nødvendig med personlig fremmøte. For skyldneren vil imidlertid saken normalt være en engangsbegivenhet, jf. gjeldsordningsloven § 1-4 tredje ledd som fastsetter at en skyldner som hovedregel bare kan oppnå gjeldsordning én gang i livet. Departementet antar derfor at god og rutinert saksbehandling gjennomgående vil være viktigere for skyldnerne enn kort reiseavstand. I tillegg vil trolig utbredelsen av moderne kommunikasjonsformer, særlig e-post, gjøre behovet for personlig fremmøte mindre. Dersom det finnes nødvendig og hensiktsmessig, kan det også opprettes «besøksdager» ved lokale namsmannskontor, slik Hordaland politidistrikt foreslår. I Sverige er det på landsbasis fem driftsenheter («kronofogder») som behandler gjeldsordningssaker.

En av høringsinstansene peker på at flere skyldnere trenger bistand underveis i gjeldsordningen, og at et tiltak som forelått vil gjøre dette vanskeligere. Departementet vil her peke på at slik oppfølging i stor utstrekning også kan gis ved hjelp av telefon og internett. Samtidig kan det etableres mer formelt samarbeid om oppfølging og etterfølgende rådgivning mellom «gjeldsordningsnamsmannen» og det lokale NAV-kontoret.

Videre har det blitt pekt på at det kan være problematisk at ulike namsmenn vil måtte behandle gjeldsordning og utleggstrekk for en og samme skyldner. Etter dagens ordning er det som hovedregel samme namsmann som behandler søknader om gjeldsforhandling og begjæringer om utlegg og annen tvangsfullbyrdelse mot skyldneren. Da gjeldsordningsloven ble vedtatt i 1992, bidro dette til at namsmannen hadde nødvendig informasjon for å håndtere forholdet mellom gjeldsordningssaken og tvangsfullbyrdelse på riktig måte, jf. f.eks. gjeldsordningsloven § 3-4 første ledd bokstav d om at det ikke kan tas utlegg i gjeldsordningsperioden, og § 3-4 femte ledd, jf. § 3-3 annet ledd, om at lønnstrekk som hovedregel skal opphøre og eventuelt erstattes av et trekk til fordel for kreditorfellesskapet. I dag kan dette informasjonsbehovet ivaretas gjennom det felles, elektroniske saksbehandlingssystemet for Statens innkrevingssentral og de alminnelige namsmennene (SIAN).

For øvrig bemerkes at det vil være behov for en samling av gjeldsordningssakene uavhengig av eventuelle, fremtidige justeringer i politi- og lensmannsetatens geografiske struktur på tjenesteenhetsnivå.

På denne bakgrunn foreslås det å innføre en hjemmel for at Kongen kan fastsette at søknader i et politidistrikt skal fremsettes for en av namsmennene. En bestemmelse som åpner for kanalisering av gjeldsordningssakene til bestemte namsmenn, bør suppleres av en bestemmelse om hvilken tingrett namsmannen hører under i de forskjellige sakene.

Det vil følge av bestemmelsen at det er skyldnerens bostedskommune som er avgjørende for hvilken «gjeldsordningsnamsmann» vedkommende skal fremsette søknaden for, også der gjeldsordningssakene er samlet hos én namsmann for flere namsmannsdistrikter. Tilknytningen til kommunen er dessuten avgjørende for hvilken tingrett namsmannen hører under.