16 Standardisert livsoppholdssats for gjeldsordning og utlegg
16.1 Innledning
Når det fastsettes utleggstrekk og når det avgjøres hvor mye som skal betales hver måned under gjeldsordning, må det tas hensyn til hvor mye skyldneren trenger til å dekke egne nødvendige utgifter. Lovens utgangspunkt er i begge situasjoner at skyldneren skal kunne beholde det som med rimelighet trengs til underhold av skyldneren og skyldnerens husstand. Det skal gjøres en konkret, skjønnsmessig vurdering av hvor mye som trengs til livsopphold.
Ved utleggstrekk taler høyesterettspraksis for å ta utgangspunkt i sosialhjelpssatsene ved vurdering av hva som med rimelighet trengs. I praksis er det stor variasjon mellom de satser som benyttes av namsmennene. Dette ser ikke ut til å være saklig begrunnet. Forskjellene synes å bero på tilfeldigheter og «geografiske vaner». Ulike satser gir lite forutberegnlighet både for skyldner og kreditorer. Mange skyldnere reagerer på at satsene varierer, og på at de som får gjeldsordning har mye mer å leve av enn personer med utleggstrekk over mange år.
Ved gjeldsordning har Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) fastsatt veiledende satser for livsopphold. Satsene har vært knyttet til utviklingen i minstepensjonen, og er nå på et nivå som medfører at de fleste som får gjeldsordning ikke må betale noe til kreditorene, men kan beholde hele sin inntekt til eget forbruk. For høye satser fører til at personer med alminnelig økonomi anses som betalingsudyktige, og dermed kan kvalifisere for gjeldsordning.
Regjeringen besluttet 28. oktober 2010 å nedsette en arbeidsgruppe med sikte på å etablere standardiserte livsoppholdssatser ved tvangsinndrivelse og gjeldsordning etter gjeldsordningsloven. Gruppen skulle også vurdere hvordan en samordning kunne gjennomføres. Arbeidsgruppen har hatt deltagere fra Justis- og beredskapsdepartementet, Finansdepartementet, Arbeidsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. I arbeidsgruppens rapport foreslås det å etablere standardiserte satser i forskrifts form, med hjemmel i både dekningsloven og gjeldsordningsloven. Arbeidsgruppens rapport har vært på høring, med høringsfrist 5. mars 2012.
Departementet slutter seg i det vesentligste til arbeidsgruppens vurderinger og konklusjoner, og vil videreføre forslaget om å etablere standardiserte livsoppholdssatser for livsopphold ved utlegg og gjeldsordning.
16.2 Gjeldende rett
16.2.1 Utleggstrekk
Når myndighetene skal avgjøre hvor mye skyldneren skal trekkes i lønn mv. per måned, må det tas hensyn til at skyldneren trenger midler til å dekke egne nødvendige utgifter. Etter dekningsloven § 2-7 første ledd skal skyldnere kunne beholde «det som med rimelighet trengs til underhold av skyldneren og skyldnerens husstand». Hva som med «rimelighet trengs til underhold» er en rettslig standard. Meningsinnholdet kan endre seg over tid i takt med utviklingen i samfunnet.
Det foreligger to avgjørelser fra Høyesterett hvor det sies noe om vurderingen av hva som med rimelighet trengs til livsopphold.
I Rt. 1993 side 1069 uttaler Høyesteretts kjæremålsutvalg at det ikke har noe å innvende mot lagmannsrettens lovtolkning. Lagmannsretten hadde bl.a. uttalt følgende:
«Lagmannsretten finner grunn til å presisere at det etter dekningsloven § 2-7 må foretas en konkret vurdering, som bl.a. tar hensyn til trekkordningens varighet og eventuelle særlige omstendigheter, slik de kjærende parter har fremholdt. Satsene for sosialhjelp varierer dessuten fra kommune til kommune. Dette betyr at namsmyndighetene ikke automatisk bør henholde seg til satsene for sosialhjelp, men at de må foreta en konkret vurdering, der sosialkontorets normer i stor utstreking naturlig vil danne et grunnlag for skjønnet. Avhengig av forholdene i den konkrete sak, kan det komme på tale å fravike sosialkontorets normer i begge retninger.»
I Rt. 2001 side 963 finner Høyesteretts kjæremålsutvalg at det ikke vil være riktig å anvende gjeldsordningssatsen som utgangspunkt for vurderingen slik lagmannsretten hadde gjort i saken. Kjæremålsutvalget uttaler på s. 968:
«Som nevnt angir lov og forskrift at det skal foretas et skjønn ut fra forholdene i den enkelte sak. Utvalget kan ikke se at lagmannsretten har foretatt et konkret skjønn etter skattebetalingsloven § 33, forskriftene til loven og dekningsloven § 2-7 når satser basert på gjeldsordningsloven er tillagt en betydning som det ikke er grunnlag for.
Den forutberegnlighet og likebehandling som lagmannsretten tilstreber, og som er ønskelig, kan også oppnås ved bruk av offentlige fastsatte satser for sosialhjelp, som dessuten relaterer seg til de stedlige leveomkostningene. Utvalget viser her til den tidligere nevnte avgjørelse i Rt-1993-1069»
I begge avgjørelsene legges det til grunn at det skal gjøres en konkret vurdering i hver enkelt sak. Dersom man skal ta utgangspunkt i en sats ved vurderingen, er den lokale sosialhjelpssatsen mest nærliggende.
Kjennelsene fra Høyesteretts kjæremålsutvalg er de viktigste rettskildene om spørsmålet, jfr. Løvold; Utleggstrekk side 137. Praksis fra lagmannsretten er mer sprikende når det gjelder utgangspunktet for vurderingen av hva som med rimelighet trengs. Å bruke sosialhjelpsatser som utgangspunkt for den konkrete vurderingen, må derfor sies å være det som er mest i samsvar med gjeldende rett.
Selv om det skal gjøres et konkret skjønn i alle saker ved vurdering av hvor mye skyldneren kan beholde, ser man at myndighetene i praksis tar utgangspunkt i en eller annen sats. Som vist over vil det etter gjeldende rett være mest korrekt å ta utgangspunkt i lokale sosialhjelpsatser ved vurderingen av skyldners livsoppholdsutgifter. I praksis benyttes også en rekke andre satser som utgangspunkt.
Skattedirektoratet har i interne retningslinjer overfor skattekontorene og de kommunale skatteoppkreverne, anbefalt at man tar utgangspunkt i satsen for midler til eget underhold som inngår i vurderingen av en persons evne til å betale barnebidrag, når man skal fastsette livsoppholdsutgiftene. Statens innkrevingssentral benytter også denne satsen.
Bidragsevnevurderingen innebærer at en bidragspliktig skal få beholde midler til eget underhold, skatt, trygdeavgift, bolig og midler til egne barn i egen husstand før barnebidraget fastsettes. Bidragsevnevurderingen setter en nedre grense for når en bidragspliktig anses for å ha evne til å betale barnebidrag. Satsene som inngår i bidragsevnevurderingen er fastsatt av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i henhold til forskrift 15. januar 2003 nr. 123 om fastsetjing og endring av fostringstilskot (fastsettelsesforskriften) § 6, og framgår av vedlegget til forskriften. Satsene for midler til eget underhold er nærmere regulert i bestemmelsens tredje ledd. Satsene reguleres hvert år i henhold til konsumprisindeksen (KPI) fra Statistisk sentralbyrå (SSB). I tillegg er det fastsatt i forskriften at satsene skal holdes ved like ved at satsene blir sammenliknet med større endringer i standardbudsjettet fra SIFO. Satsene utgjør i dag kr. 7.614 for en enslig og kr. 6.446 for par enkeltvis, dvs. kr. 12.892 for et par samlet. Satsene skal dekke alle utgifter til livsopphold inkludert strøm og transport, men ikke rene boutgifter. I det følgende blir satsen for enkelhets skyld omtalt som bidragsevnesatsen.
NAV Innkreving har fastsatt en egen sats på kr. 6.860. Satsen inkluderer ikke boutgifter, utgifter til strøm/oppvarming eller transport, slik at dette må fastsettes etter en konkret vurdering.
Blant de alminnelige namsmennene er det stor variasjon i hvilke satser som benyttes som utgangspunkt. Namsmannen i Oslo har fastsatt egne satser, mens andre namsmenn bruker sosialhjelpssatser, bidragsevnesatsen, satsene til NAV Innkreving eller gjeldsordningssatsen. En del namsmenn bruker ikke sats.
Det er også stor variasjon i hvilke satser som benyttes ved beregning av utgifter til underhold av barn. NAV Innkreving har fastsatt egne satser for utgifter til underhold av barn. Flere namsmenn benytter gjeldsordningssatsene.
16.2.2 Gjeldsordning
På samme måte som ved utleggstrekk, har skyldneren rett til å beholde det som «med rimelighet trengs til underhold av skyldneren og personer denne har lovbestemt forsørgelsesplikt for», jf. gjeldsordningslovens § 4-3. Det følger av forarbeidene til gjeldsordningsloven at dekningsloven § 2-7 er lagt til grunn ved utformingen, og at det ikke er ment å fravike praksis for utleggstrekk, jf. Ot.prp. nr. 81 (1991-92) side 59.
I forarbeidene til gjeldsordningsloven uttales det at 85 % av minstepensjonen bør være et utgangspunkt ved vurdering av hvor mye skyldneren kan beholde til eget livsopphold. Etter at loven ble vedtatt i 1992 ble det utformet et rundskriv fra departementet som fastsatte veiledende satser for livsopphold som tilsvarte 85 % av minstepensjonen. Utgifter til bolig kommer i tillegg. 85 % av minstepensjonen utgjorde i 1992 kr. 4 149 for en enslig og kr. 6 712 for et par. Dersom satsene hadde blitt justert etter KPI ville de i dag ha vært kr. 6 155 for en enslig og kr. 9 955 for et par.
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet justerte satsene i takt med endringer i minstepensjonen frem til 1998. Minstepensjonen ble etter hvert satt opp mye mer enn prisvekst og lønnsvekst for øvrig. Departementet fant det derfor riktig å gå bort fra tilknytningen til minstepensjonen, og istedet justere satsene etter den årlige prosentvise økningen i folketrygdens grunnbeløp (G). I stortingsvedtak 14. mai 2004 ba Stortinget Regjeringen «sette de veiledende satsene for livsopphold under gjeldsordning slik at ingen skyldnere får mindre enn 85 pst. av minstepensjonen å leve av». Gjeldsordningssatsen ble etter dette igjen fastsatt til 85 % av minstepensjonen, og har blitt justert opp hvert år i henhold til dette. Satsene er i dag kr. 10 715 for en enslig og kr. 19 824 for et par. Utgifter til bolig og omsorg for barn, kan beholdes av skyldneren i tillegg. Dagens satser er frosset på nivået for 2010 i påvente av nye standardiserte satser.
De veiledende satsene blir i praksis benyttet av namsmennene og domstolene i de aller fleste gjeldsordningssaker.
16.3 Rettstilstanden i Sverige, Danmark og Finland
16.3.1 Sverige
I Sverige er det fastsatt bindende livsoppholdssatser til bruk ved fastsettelse av hvor mye skyldneren kan beholde til livsopphold. Satsene omtales som normalbeløp. De samme satsene er veiledende ved gjeldsordning.
For 2012 utgjør satsene SEK 4 665 (ca. NOK 3 917) for en enslig og SEK 7 708 (ca. NOK 6 475) for et par. Satsene inkluderer alle vanlige levekostnader også utgifter til oppvarming og elektrisitet. Bokostnader kommer i tillegg på samme måte som i Norge.
Satsene er fastsatt av namsmyndighetene (Kronofogdmyndigheten) i forskrift. Kronofogdmyndighetene har også utarbeidet allmenne råd som kun er veiledende, og et «meddelande» med informasjon om og kommentarer til de allmenne rådene. I de allmenne rådene er det gjort nærmere rede for når det er aktuelt med tillegg til normalbeløpet. Dette gjelder for eksempel ved omsorg for barn, sykdom eller utgifter til nødvendig transport til arbeidet.
16.3.2 Danmark
I Danmark er det fastsatt bindende livsoppholdssatser ved gjeldsordning. Satsene for 2012 er på DKK 5 650 (ca. NOK 5 763) for enslige og DKK 9 590 (ca. NOK 9 789) for et par per måned. Satsene er nærmere regulert i forskrift (Bekendtgørelse om gældssanering). Det fremgår her at boligutgifter kommer i tillegg til livoppholdssatsene. Boutgifter inkluderer utgifter til strøm og oppvarming slik at dette ikke er medregnet i livsoppholdssatsen. Det fremgår også klart hvilke utgifter som kan holdes utenfor satsen. I tillegg til utgifter til barn, kan skyldneren holde utenfor utgifter til særlige behov. «Som udgifter til særlige behov kan medregnes nødvendige udgifter til medicin, behandlinger, transport mv., der avholdes på grund af kronisk sygdom eller handicap hos skyldneren eller dennes ægtefælle.» Rimelige utgifter til «ganske særlige behov» kan bare unntaksvis holdes utenfor.
I Danmark er det kun gjeld til det offentlige som kan inndrives gjennom trekk i lønn. Trekket fastsettes som prosentandel av lønnen. Beregning av trekkprosenten er fastsatt i forskrift (Bekendtgørelse om inddrivelse af gæld til det offentlige), og varierer fra 0-30 % avhengig av inntekt. Det kan bevilges henstand dersom skyldneren etter en nærmere vurdering ikke har betalingsevne. I betalingsevnevurderingen legges det til grunn en livsoppholdssats (rådighedsbeløp) på DKK 4 600 (NOK 4692) for enslige og DKK 7 800 (NOK 7 956) for et par per måned.
16.3.3 Finland
I Finland er det fastsatt en livsoppholdssats ved gjeldsordning. Satsen er fastsatt i forskrift (förordning om grunderna för bedömning av en gäldenärs betalningsförmåga vid skuldsanering for privatpersoner). Satsen utgjør 523 euro (NOK 3 899) per måned for en enslig og 431 euro (ca. NOK 3 276) for en som lever i et parforhold. Bokostnader kommer i tillegg. Utgifter til strøm og fyring inngår i bokostnadene, mens utgifter til transport inngår i livsoppholdsbeløpet. Satsene justeres årlig i henhold til «folkpensionsindexen».
For trekk i lønn har Finland et litt annet system. Loven (utsökningsbalken av 15.6.2007) fastsetter et beløp som er beskyttet mot innfordring. Dette beløpet justeres årlig og utgjør 659 euro (NOK 4.945) for en enslig. Hvor stort trekk som skal gjøres i skyldnerens lønn fastsettes deretter som en andel av den inntekten som oversiger det beskyttede beløpet etter følgende regler:
Dersom lønnen er mindre enn det beskyttede beløp trekkes ikke noe.
Dersom lønnen overstiger det beskyttede beløp, trekkes to tredjedeler av forskjellen mellom lønnen og det beskyttede beløp.
Dersom lønnen er større enn to ganger det beskyttende beløp trekkes en tredjedel av lønnen eller annen inntekt.
For lønn som er større enn fire ganger det beskyttede beløp trekkes en prosentvis andel etter en progressiv skala som ender på 50 % for inntekter som er høyere enn seks ganger det beskyttede beløp.
16.4 Arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppen foreslår at det etableres standardiserte satser som gjelder både ved utleggstrekk og gjeldsordning. Det foreslås at satsene forankres i lov ved at det tas inn en forskriftshjemmel i dekningslovens § 2-7 og gjeldsordningsloven § 4-3. Satsene kan så fastsettes i forskrift. Satsene skal være retningsgivende for skjønnet som skal utøves i hver enkelt sak.
Arbeidsgruppen har også gått nærmere inn på forhold som vil bli regulert i forskrift. Blant annet er det foreslått at:
Satsene bør inkludere alle andre utgifter enn boutgifter slik som gjeldsordningssatsene gjør i dag.
Satsene bør tilsvare dagens satser for midler til eget underhold som inngår i vurderingen av en persons evne til å betale barnebidrag. Satsene er fastsatt av BLD, og utgjør per i dag kr. 7.614 for en enslig og kr. 6 446 for par enkeltvis, dvs. kr. 12 892 for et par samlet. Satsene ligger litt over SIFOs forslag til budsjett som er utarbeidet med sikte på å angi hva som er nødvendig for å ha en akseptabel levestandard over en fem års periode.
Det anbefales også å fastsette egne standardiserte satser for midler til underhold av barn. Det foreslås av satsene tilsvarer veiledende retningslinjer for sosialhjelp med tillegg av 10 %.
Det anbefales at satsene justeres årlig etter en fastsatt justeringsmekanisme.
Det foreslås å etablere en overgangsordning for gjeldsordningssakene slik at nye satser i minst mulig grad griper inn i etablerte ordninger.
16.5 Høringsinstansenes syn
Forslaget til etablering av standardiserte satser for livsopphold ved utlegg og gjeldsordning har bred støtte hos høringsinstansene.
Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Husbanken, NAV Innkreving, Statens Innkrevingssentral, Skattedirektoratet, Namsfogden i Oslo, Brønnøysundregistrene, Domstolsadministrasjonen, Fredrikstad tingrett, Oslo byfogdembete, Politidirektoratet, Advokatforeningen, Juss-Buss, RIO Rusmisbrukernes Interesseorganisasjon, Gjeldsoffer-Alliansen, NTL Politiet, Norges politilederlag, Forbrukerrådet, Kontoret – en yrkesorganisasjon i Delta, FNO, Finansieringsselskapenes Forening, Norske Inkassobyråers forening, Haugaland og Sunnhordaland politidistrikt, Vestfold politidistrikt, Sør-Trøndelag politidistrikt, Midtre Hålogaland politidistrikt, Agder politidistrikt, Asker og Bærum politidistrikt, Romerike politidistrikt, Gudbrandsdal politidistrikt, Østfold politidistrikt, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Fylkesmannen i Hedmark har gitt uttrykk for at de støtter eller er positive til etablering av standardiserte satser.
Hordaland politidistriktog Sogn- og Fjordane politidistrikt har kommentert forslag til standardiserte satser, men ikke gitt uttrykk for en generell holdning til forslaget.
Ingen høringsinstanser er negative til etablering av standardiserte satser.
Flere høringsinstanser har merknader til forslaget til nivå, overgangsordninger mv.. Merknadene vil ikke bli omtalt nærmere her, men vil bli vurdert i forbindelse med utforming av forskrift.
16.6 Departementets vurdering
Departementet mener at etablering av standardiserte satser for livsopphold ved gjeldsordning og utleggstrekk, er viktig for å få en riktig balanse mellom skyldnerens og kreditorenes behov ved innkreving av gjeld.Standardiserte livsoppholdssatser vil sannsynligvis føre til større grad av likebehandling ved utleggstrekk. I tillegg vil standardiserte satser gi mer forutberegnlighet både for skyldnere og kreditorer.
En reduksjon i gjeldsordningssatsene er nødvendig for at gjeldsordningsloven skal fungere etter formålet. Når de færreste i dag betaler noe til kreditorene i gjeldsordningsperioden, er dette neppe i samsvar med lovens formål om at skyldneren skal innfri sine forpliktelser så langt det er mulig. Et riktig nivå på satsene er også nødvendig for å sikre at kun de som har alvorlige gjeldsproblemer, omfattes av loven.
Hensynet til den enkeltes særlige behov skal fortsatt ivaretas gjennom namsmennenes utøvelse av skjønn i hver enkelt sak. Satsene skal kun være et felles utgangspunkt for å vurdere hvor mye som med rimelighet trengs til livsopphold.
Departementet fremmer derfor forslag om å etablere forskriftshjemler i dekningsloven og gjeldsordningsloven for å fastsette satser for beregningen av det som med rimelighet trengs til underhold av skyldneren og dennes familie.