Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 73 S (2011–2012)

Et forsvar for vår tid

Til innholdsfortegnelse

Del 2
Struktur, organisasjon og operativ evne

6 Fornyelse av Luftforsvaret

Dette kapitlet beskriver fornyelsen av Luftforsvaret, herunder anskaffelsen av og lokaliseringsløsning for F-35 kampfly, samt utviklingen av Luftforsvarets basestruktur og kapasiteter for øvrig.

De øvrige forsvarsgrener er langt på vei reformert gjennom de to forutgående langtidsplanene. Luftforsvaret bygger på stolte tradisjoner. Det ble etablert allerede i 1914, det er og har vært vår minste våpengren, men har vist en sterk evne til å utnytte våre kapasiteter til det fulle. Operasjoner over den senere tid viser at vårt luftforsvar holder et svært høyt nivå. Nytt materiell må anskaffes og en ny basestruktur må defineres. Slik kan vi sikre at Luftforsvaret utgjør en avgjørende del av vår krigsforebyggende terskel.

Kontroll i luftrommet er en forutsetning for at land-, luft, og sjøstyrker kan løse sine oppdrag. Luftforsvaret bidrar kontinuerlig i rutinemessig overvåkning, suverenitetsutøvelse og myndighetsutøvelse i nordområdene og nasjonalterritoriet for øvrig, blant annet gjennom luftovervåking og kontroll, kampflyberedskap, maritime overvåkingsfly og helikoptre til støtte for Kystvakten og Marinen.

Luftforsvarets ressurser kan raskt settes inn der hvor behov måtte oppstå både nasjonalt og internasjonalt. Den operative strukturen inkluderer mobil logistikk og beskyttelse, slik at den raskt kan flytte til baser nær innsatsområdet. Luftforsvaret har evne til overvåking, informasjonsinnhenting, luftkontroll, suverenitetshevdelse, engasjering av mål i luften, på land, på og under sjøoverflaten, og transport av personell og materiell.

Luftforsvarets ressurser benyttes ofte i fellesoperasjoner sammen med ressurser fra andre forsvarsgrener. Dette samvirket gjør at vi kan få vesentlig mer ut av kapasitetene i Sjøforsvaret, Hæren, Heimevernet og spesialstyrkene, både gjennom at disse ressursene raskere kan settes inn der behovet oppstår, og ved at kombinasjonen av enten sjø- og luftmakt, eller land- og luftmakt har vesentlig større kapasitet enn summen av enkeltbidragene.

Sammen med elementer fra Forsvarets sanitet har Luftforsvaret kapasitet til å levere taktisk medisinsk evakueringskapasitet, under operasjoner i inn og utland.

Luftforsvaret opererer også redningshelikoptrene på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet, og støtter også operasjoner innen ressurs- og miljøoppsyn.

Luftforsvaret vil i det nærmeste tiåret være preget av innføring av ny kampfly, samt overgangen til en ny basestruktur. Denne prosessen vil også innebære en modernisering og tilpasning av Luftforsvarets utdannings og operasjonsmønster.

6.1 Anskaffelse av nye kampfly

6.1.1 Innledning

Anskaffelse av nye kampfly til Forsvaret er denne langtidsplanens største enkeltsak. Den vil fastlegge hovedlinjene for Luftforsvaret i mange tiår fremover. Kampflybeslutningen vil i høy grad definere Norges forsvarsambisjon. Lokaliseringsbeslutningen setter retningen for hele Luftforsvarets lokalisering og organisering.

Å forvalte et moderne og relevant forsvar krever fra tid til annen ekstraordinære løft. I 1977 foretok nasjonen et slikt løft, gjennom den generasjonens største forsvarsanskaffelse; 72 jagerfly av typen F-16. F-16 går nå mot slutten av sin levetid. Arbeidet med å erstatte F-16 startet opp i 2001 ved at Stortinget vedtok at en fremskaffelse av nye kampfly skulle forberedes.

Regjeringen har siden tiltredelsen høsten 2005 vært opptatt av å legge forholdene til rette for reell konkurranse i kampflyanskaffelsen. Regjeringen forsterket og utvidet den etablerte dialogen med de aktuelle kandidatene for nye kampfly. Våren 2007 etablerte Forsvarsdepartementet et eget utredningsprosjekt for å utarbeide beslutningsgrunnlaget for valg av nytt kampfly. Kampflykandidatene ble vurdert i en grundig, sammenlignbar, rettferdig og etterprøvbar prosess. Dette arbeidet resulterte i en utvidet fremskaffelsesløsning som grunnlaget for regjeringens kampflyvalg.

F-35 var den av kandidatene som tilfredsstilte våre krav til operativ og teknisk ytelse, samt den kandidaten med de vurderte laveste investerings- og levetidskostnader. Gjennom behandlingen av St.prp. nr. 36 (2008–2009), sluttet Stortinget seg til at F-35 skal avløse F-16 som kjernekapasitet i Luftforsvaret de neste 40 årene, og således styrke Forsvarets samlede slagkraft. Videre vedtok Stortinget at det skulle innledes en forhandlingsprosess for anskaffelse av nye kampfly av typen F-35 i perioden 2016 til 2020.

Gjennom våren og sommeren 2010 ble det gjennomført restruktureringer i det flernasjonale F-35-programmet. Hensikten med denne restruktureringen var å sikre fremdriften i programmet. Basert på den informasjon som på dette tidspunkt var tilgjengelig valgte regjeringen å justere den norske anskaffelsesplanen. I Prop. 1 S (2010–2011) ble det anbefalt å anskaffe et begrenset antall treningsfly i 2016 og at starten på hovedleveransen ble justert fra 2016 til 2018. I juni 2011 godkjente Stortinget, gjennom behandling av Innst. S nr. 441 (2010–2011) til St.prp. nr. 100 S (2010–2011) anskaffelsen av fire F-35 kampfly til treningsformål. I Prop.1 S (2010–2011) høsten 2010 informerte regjeringen Stortinget om at den som en del av ny langtidsplan ville legge frem helheten i anskaffelsesprogrammet i vårsesjonen 2012.

Regjeringen legger den forsvarsambisjonen som er trukket opp i St.prp. nr. 48 (2007–2008) til grunn for langtidsplanen. Regjeringen har derfor ambisjon om å anskaffe 48 kampfly i tillegg til den allerede vedtatte anskaffelsen av fire treningsfly, det vil si til sammen 52 kampfly. Regjeringen legger opp til å gjennomføre anskaffelsen over noen flere år enn tidligere lagt til grunn. Regjeringen vurderer å fremskynde anskaffelsen av to av de fire flyene Stortinget allerede har gitt fullmakt til å anskaffe til 2015. Tilsvarende vurderes det å fremskynde oppstarten av hovedanskaffelsen med ett år fra 2018 til 2017. De to siste treningsflyene anskaffes i 2016 som tidligere planlagt.

Kampfly er en grunnleggende kapasitet i Forsvaret og har stor innvirkning på Forsvarets totale evne. Samtidig er kampflyanskaffelsen en av fastlandsøkonomiens største enkeltinvesteringer. For å kunne gjennomføres i tråd med det ambisjonsnivået Stortinget har bedt regjeringen arbeide videre med, vil anskaffelsen legge beslag på betydelige deler av det økonomiske handlingsrommet på statsbudsjettet i årene fremover. Dette vil kunne få konsekvenser for hvilke ambisjoner og mål som vil kunne innfris i årene som kommer på en rekke andre politikkområder.

Regjeringen er opptatt av at den videre prosessen blir lagt opp på en måte som ikke i utilbørlig grad låser det økonomiske handlingsrommet på statsbudsjettet i årene som kommer. Derfor legger regjeringen opp til å gjennomføre anskaffelsen over noen flere år enn tidligere lagt til grunn. Dette vil redusere den budsjettmessige belastningen av anskaffelsen i de enkelte år. Selv med en lengre gjennomføringsperiode vil kampflyanskaffelsen være krevende og ha langsiktige konsekvenser både for forsvarsstrukturen og andre politikkområder. For den videre gjennomføringen av anskaffelsen legger regjeringen derfor opp til å gjennomføre anskaffelsen på en måte som sikrer tett og jevnlig involvering av Stortinget.

Etter bestillingsprosedyrene i avtalen mellom partnernasjonene skal det meldes inn og bekreftes bestilling 4 år før leveranse. Det planlegges å gjennomføre kampflyanskaffelsen som fortløpende anskaffelsesbeslutninger i det enkelte bestillingssår. Dette innbærer at regjeringen legger opp til å legge frem beslutningsgrunnlag for Stortinget i forkant av hver bestilling av fly.

På denne måten vil regjeringen sikre en bred og tverrpolitisk forankring av det neste tiårets største forsvarsanskaffelse.

6.1.2 Nye kampfly til Forsvaret: - Dette tilfører F-35 Forsvaret.

Da Norge gikk til anskaffelse av F-16, var flyenes oppdrag i hovedsak å forsvare norsk luftrom. På 1980-tallet kom behovet for også å kunne uskadeliggjøre mål på bakken eller på havoverflaten. Det ble investert i nye våpen og F-16 ble oppgradert for å kunne møte dette behovet. Ut over 1990-tallet ble uskadeliggjøring av mål på bakken enda viktigere, og det ble stilt større krav til at flyene også skulle kunne levere presisjonsleverte våpen mot bakkemål. Med gjennomføringen av Mid-Life Update (MLU), våpeninvesteringer og videre oppgraderinger har F-16 gjennom en periode på 30 år utviklet seg fra et jagerfly for luftforsvarsrollen og til et flerrolle kampfly.

F-16 går mot slutten av sin levetid. I 2009, gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 299 (2008–2009), jf. St.prp. nr. 36 (2008–2009) Nye kampfly til Forsvaret sluttet Stortinget seg til at F-35 skal avløse F-16 som ryggraden i Luftforsvaret og Forsvaret de neste 40 årene.

Kampfly er en helt grunnleggende kapasitet i vår forsvarsstruktur. Moderne kampfly er en forutsetning for å opprettholde Forsvarets evne til å reagere hurtig over store avstander. Intet annet våpen kan på samme måte beskytte egne styrker, befolkning og områder mot luftangrep. Kampfly er en forutsetning for å håndheve norsk suverenitet i luftrommet, i fred, krise og krig. Et moderne kampflyvåpen er en helt nødvendig del av en krigsforebyggende terskel. Siden kampfly er en kapasitet som det er svært vanskelig for en angriper å omgå eller gjøre irrelevant vil selv ikke en teknologisk avansert motstander kunne ignorere den motstand som et moderne kampflyvåpen kan yte. Ved å skape stor usikkerhet hos en motstander rundt mulige konsekvenser forbundet med aggresjon mot Norge, har flyene en betydelig avskrekkende effekt.

Teknologisk utvikling

Rask teknologisk utvikling øker mulighetene for at nye høyteknologiske våpen og sensorer blir utviklet, og at eksisterende våpen forbedres ved avanserte styringssystemer eller annet tilleggsutstyr. Dette åpner opp for nye perspektiver på krigføring som vi må være forberedt på å møte.

Våre kampfly må i fremtiden ha evne til å operere effektivt i et slikt moderne stridsmiljø, og ha evne til fremskutte operasjoner eller rekkevidde til å påføre motstanderen tap fra sikker avstand. Kampflyvåpenet må være forberedt på de midler motstanderen kan anvende, og i stand til å benytte den samme bredden av midler selv. Følgelig skal et moderne kampfly være en fleksibel kapasitet som både kan ramme motstanderen og samtidig skjerme egen evne til å operere i hele stridsmiljøet.

Fremtidig trusselbilde

Fremtidens trusselbilde vil gi andre utfordringer enn i dag. Den største antatte trusselen mot kampfly som system er fiendtlige kampfly, bakke-til-luft-missiler og annet luftvern. Elektronisk krigføring er også en trussel, og motstandsdyktighet overfor dette er essensielt. Flere av de ledende kampflyprodusentene vektlegger lav radarsignatur i sine utviklingsprosjekter, blant annet USA, Russland og Kina. F-35 har en lav radarsignatur som resultat av både flyets særegne utforming og materialvalg på de ytre flater.

Fellesoperativ evne

F-35 vil med sin allværskapasitet, unike sensorer og avanserte våpen, kombinert med avansert kommunikasjonsteknologi, være et nav i fremtidige nettverksbaserte fellesoperasjoner.

Kampflyets evne til å samvirke med andre systemer styrker den fellesoperative evnen og er avgjørende for at Forsvaret skal være i stand til å håndtere de mest krevende oppgavene. Et nettverksbasert forsvar med blant annet kampfly og fregatter vil kunne hente økt effekt ut av begge strukturelementer og oppnå store synergieffekter under land- og sjøoperasjoner. For å oppnå synergieffekter med andre egne styrker trenger Norge et kampflyvåpen av tilstrekkelig størrelse, som både er i stand til å etablere luftkontroll i tid og rom og samtidig gjennomføre offensive operasjoner til understøttelse av land- og sjøoperasjoner.

Evnen til å sikre luftkontroll i tid og rom er avgjørende viktig for beskyttelse av egne land- og sjøstyrker samt kunne legge forholdene til rette for mottak av allierte forsterkninger. Moderne kampfly er helt sentralt for å håndtere luftstyrker og luftvern en motstander benytter for å nekte norske luftoperasjoner over operasjonsområdet. En motstander uten luftkontroll vil være tilsvarende sårbar for angrep fra luften. Ved å inneha evne til luftkontroll kan en slik sårbarhet utnyttes og dermed gi egne styrker store fortrinn i sjø-, land- og luftdomenet.

Flyets evner i luft-til-bakke-operasjoner vil gi mulighet for direkte og indirekte støtte til bakkestyrker og bidra til mer effektive landoperasjoner. Dette gjelder også direkte ildstøtte under ledelse av Forward Air Controllers (FAC). Flyet bidrar til økt situasjonsforståelse gjennom sensorer og mobilitet, utvidet rekkevidde for integrerte sambands- og informasjonssystemer, samt evnen til å levere langtrekkende presisjonsild, både som selvstendig innsatselement og til støtte for land- og sjøelementer.

Anskaffelsen av nye kampfly innebærer ikke bare at dagens kampflykapasitet videreføres ved å bytte ut en aldrende kampflyflåte med en ny. F-35 vil tilføre Forsvaret en vesentlig styrket evne, ikke bare for kampflyvåpenet isolert sett, men for hele Forsvaret. Anskaffelsen innebærer både en strengt nødvendig fornying av en viktig komponent i vår samlede forsvarsstruktur og en betydelig forbedring av Forsvarets samlede slagkraft.

Innretting av fremtidens luftforsvar

I St.prp. nr. 48 (2007–2008) påpekte regjeringen at base- og støttestrukturen ”fortsatt [er] preget av en arv som representerer en kostnadskrevende spredning av virksomheten. […] Luftforsvaret bør i fremtiden videreføre bredden av sine kapasiteter, men konsentrert til færre baser med utgangspunkt i at like fagmiljøer samlokaliseres der det er rasjonelt.” Anskaffelsen av nye kampfly med tilhørende behov for oppdatering av base- og støttestruktur, vil i denne sammenheng tjene som katalysator for en nødvendig reform av Luftforsvarets base- og støttestruktur generelt.

Luftforsvarets struktur reflekterer en historisk arv og er for en stor del basert på operative behov som ikke i samme grad er aktuelle. Innføringen av nye kampfly gjør det både ønskelig og nødvendig å se på helheten i Luftforsvarets struktur og gjennomføre tiltak for å effektivisere og modernisere denne.

6.1.3 F-35 utviklingsprogrammet

Den grunnleggende ideen bak det flernasjonale F-35-programmet var utvikling og produksjon av et fly som med sin multirollekapasitet kunne erstatte en rekke av dagens flytyper. Parallell utvikling og testing, kombinert med produksjon av et stort antall fly skulle medføre en kort utviklingsfase og lavere enhetskostnad. Dette er en krevende målsetning og en høy ambisjon for et flyutviklingsprogram. Tross utfordringer i utviklingen av flyene og restrukturering av produksjons- og utviklingsprosessene, kan programmet nå vise til gode resultater både med hensyn til forventet ytelse og pris. Det flernasjonale programmet har det siste året fulgt den reviderte utviklingsplanen med kun mindre avvik. Den norske anskaffelsen har vært gjenstand for en kontinuerlig vurdering parallelt med utviklingen i F-35-programmet, og høsten 2010 ble den norske leveranseplanen justert og tilpasset den oppdaterte utviklingsplanen.

I dag er den største utfordringen for programmet den internasjonale finansielle situasjonen som gjør at flere nasjoner av budsjettmessige årsaker har justert sine anskaffelsesplaner og anskaffer et noe lavere antall fly senere enn planlagt. Samtidig er F-35-programmet det eneste vestlige femtegenerasjons multirolle kampflyet under utviking. Mange nasjoner planlegger nå å erstatte sine tredje- og fjerdegenerasjons kampfly. Ni partnerland deltar i det flernasjonale F-35-programmet, og anskaffer et fly som er i stand til å møte fremtidens utfordringer. Det er derfor fortsatt en sterk støtte for programmet blant partnernasjonene. I tillegg er det flere nye land som har besluttet, eller planlegger med, å anskaffe F-35. Samlet planlegges det fortsatt en total produksjon av mer enn 3 000 fly i tre versjoner.

6.2 Norges kampflyanskaffelse

Grunnlagsarbeidet for den norske kampflyanskaffelsen startet opp i 2001 ved at Stortinget vedtok at en fremskaffelse av nye kampfly skulle forberedes.

I 2002 ble det besluttet at Norge skulle delta som partner i utviklingsfasen av F-35 (System Development & Demonstration - SDD) sammen med USA, Canada, Italia, Nederland, Danmark, Storbritannia og Tyrkia. Australia sluttet seg til SDD fasen senere samme år. Samtidig med inngåelsen av SDD kontrakten på F-35 ble de andre kampflykandidatene, Eurofighter og Rafale, fulgt tett opp videre. Produsenten av Rafale valgte senere å ikke involvere seg videre i den norske kandidatvurderingen.

Regjeringen har siden tiltredelsen høsten 2005 vært opptatt av å legge forholdene til rette for reell konkurranse i kampflyanskaffelsen. I 2006 forsterket og utvidet regjeringen den etablerte dialogen med leverandørene av de den gang tre aktuelle kandidatene for nye kampfly; Eurofighter, Gripen NG og F-35. I arbeidet med kampflyanskaffelsen la regjeringen til grunn at kampflyvalget skulle baseres på, i prioritert rekkefølge, kandidatenes evne til å oppfylle de operative krav Norge stilte, kostnader, samt muligheten for deltakelse av norsk forsvarsindustri.

I januar 2007 undertegnet Norge F-35 Production, Sustainment & Follow-on Development Memorandum of Understanding (PSFD MoU).

Våren 2007 etablerte Forsvarsdepartementet et eget utredningsprosjekt for å utarbeide det sentrale beslutningsdokumentet i denne fasen, kalt utvidet fremskaffelsesløsning (UFL). For å kunne vurdere kampflykandidatene på en grundig, sammenlignbar, rettferdig og etterprøvbar måte, sendte Forsvarsdepartementet i januar 2008 ut en ”Request for binding information” (RBI) til myndighetsorganisasjonene som stod bak de tre aktuelle kampflykandidatene. Besvarelsene ble evaluert langs tre hovedakser: måloppnåelse i forhold til de tekniske og operative kravene (militærfaglig vurdering), kostnader og industrimuligheter. Evalueringen vurderte 953 spesifikke krav, samt 70 områder innenfor industri.

Den utvidede fremskaffelsesløsningen var grunnlaget for regjeringens kampflyvalg. F-35 var den av kandidatene som tilfredsstilte våre krav til operativ og teknisk ytelse, samt den kandidaten med de vurderte laveste investerings- og levetidskostnader.

Basert på regjeringens konklusjon, fremlagt for Stortinget i St.prp. nr. 36 (2008–2009), vedtok Stortinget i juni 2009 at det skulle innledes en forhandlingsprosess for anskaffelse av nye kampfly av typen F-35 i perioden 2016 til 2020.

Gjennom våren og sommeren 2010 ble det gjennomført restruktureringer i det flernasjonale F-35 programmet. Hensikten med denne restruktureringen var å sikre fremdriften i programmet. Disse endringene medførte at den norske anskaffelsesplanen også måtte revideres.

I Prop. 1 S (2010–2011) ble det anbefalt å anskaffe et begrenset antall treningsfly i 2016 og at starten på hovedleveransen ble justert fra 2016 til 2018. I juni 2011 godkjente Stortinget, gjennom behandling av Innst. 441 S (2010–2011) til Prop 100 S (2010–2011) anskaffelsen av fire F-35 kampfly til treningsformål.

Boks 6.1 Stortingets behandling av kampflyanskaffelsen

Stortinget vedtok i 2001 ved behandlingen av Innst. S. nr. 342 (2000–2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000–2001) at en fremskaffelse av nye kampfly skulle forberedes.

I St.prp. nr. 1 (2006–2007) ble prosessen for oppfølging av de tre aktuelle kandidatene, Eurofighter, JAS Gripen NG (Next Generation) og F-35 Joint Strike Fighter (JSF), nærmere beskrevet.

Stortinget har, gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 318 (2007–2008) sluttet seg til ambisjonsnivået for den fremtidige kampflykapasiteten, slik dette er beskrevet i St.prp. nr. 48 (2007–2008).

Stortinget ga, gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 299 (2008–2009), jf. St.prp. nr. 36 (2008–2009) Nye kampfly til Forsvaret, sin tilslutning til at det skal innledes en forhandlingsprosess om kjøp av nye kampfly til Forsvaret av typen F-35 Lightning II.

Stortinget har, gjennom behandling av Innst. nr. 441S (2010–2011), jf. St.prp. nr. 100 S (2010–2011) godkjent anskaffelse av fire F-35 kampfly til treningsformål.

6.2.1 Ambisjonsnivå for kampflyvåpenet

Ambisjonsnivået for kampflystrukturen, slik det er beskrevet i St.prp. nr. 48 (2007–2008), ligger fast. Dette ble bekreftet gjennom Stortingets behandling av St.prp. nr. 36 (2008–2009), jf. Innst. S. nr. 299 (2008–2009). I denne forbindelse ble regjeringen også bedt om å arbeide videre med anskaffelsen basert på dette ambisjonsnivået.

Ambisjonsnivået bygger på at kampflyene er en grunnleggende kapasitet som har en lang rekke konkrete oppdrag i hele spekteret fra kontinuerlige oppdrag i fredstid, i krise og over i krig. Disse oppdragene er indirekte eller direkte avledet av den gjeldende forsvarsambisjonen. Det er derfor en nær og direkte sammenheng mellom ambisjon og flåtestørrelse for kampflyvåpenet og Norges forsvarsambisjon.

For den totale dimensjoneringen av kampflyvåpenet er to grunnleggende forutsetninger lagt til grunn. For det første bygger ambisjonsnivået på at kampflyvåpenet - i tillegg til å ha selvstendige luftforsvarsroller - også skal kunne støtte luft- og bakkestyrker. Tilsvarende er Hæren og Sjøforsvaret utviklet med forutsetningen om at kampflyene kan støtte i deres oppdragsløsning. Videre er det lagt til grunn at kampflyvåpenet skal kunne støtte sjøstyrker og landstyrker, uten å måtte tas vekk fra luftforsvarsoppgavene. Dette fordi Norges luftforsvar heller ikke er utviklet med sikte på å kunne opprettholde kontroll i luften uten at kampflyene er kjernekapasiteten i et slik oppdrag.

Videre er det definert et ambisjonsnivå for hvor mye og over hvor lang tid kampflyvåpenet skal kunne yte operative leveranser. Det er lagt til grunn at Norge skal ha evne til å kunne stille en kontinuerlig kampflyberedskap, samt kunne øke denne beredskapen opp til å kunne ivareta kontinuerlig luftpatruljering over et gitt område.

Ut i fra ambisjonsnivået for kampflyvåpenet slik det er beskrevet i St.prp. nr. 48 (2007–2008) er det utledet et antall kampfly og mannskaper som gir evne til beredskap med forskjellig omfang, reaksjonstid og varighet, og med et krav om samtidighet mellom aktivitetene. Disse er:

  • NATO Quick Reaction Alert (QRA)

  • Høy luftmilitær beredskap (HLB)

  • Kontinuerlig luftpatrulje (CAP)

  • Multirolle kampfly av skvadronstørrelse i henhold til NATOs styrkemål

QRA er en del av NATOs permanente luftromsberedskap over alliansens territorium, som består av et antall kontroll- og varslingsstasjoner og kampfly som alliansemedlemmene daglig stiller til rådighet for, og under kommando av, NATO. Ved behov for en nasjonal luftromsberedskap kan det etableres såkalt høy luftmilitær beredskap (HLB) med kampfly på fra ett til tre steder samtidig i Norge. Normalt ivaretas en slik beredskap ved at flyene står klargjort på bakken og på ordre kan gå på vingene innen den gitte beredskapstiden. Ved spesielle situasjoner skal denne beredskapen kunne etablere en kontinuerlig luftpatrulje (CAP) over et område i en viss tid.

Dette utgjør i sum grunnlaget for den totale dimensjoneringen av kampflyvåpenet.

I St.prp. nr. 36 (2008–2009) ble totalbehovet for antall F-35 vurdert til å være inntil 56 fly. Arbeidet som er gjort i det norske F-35-programmet siden den gang har hatt som målsetting å optimalisere programmet. Et resultat av dette arbeidet er blant annet et justert et justert operasjonsmønster; hvor det legges til grunn at man i tillegg til beredskap fra hovedbasen kan etablere HLB fra to andre steder i landet. Videre medfører økt bruk av avanserte simulatorer for F-35 et redusert behov for antall årlige flytimer. Det er også lagt til grunn en nasjonal logistikkløsning som, sammen med en utstrakt bruk av flernasjonalt samarbeid, kosteffektivt skal ivareta Norges behov. Basert på dette er det gjennomført en oppdatert antallsvurdering som gir et behov for 48 operative fly pluss fire fly for treningsformål.

Den gjeldende ambisjonen for kampflyvåpenet er lagt med hensyn til å bidra til at spenningsfeltet mellom selvstendig nasjonal evne og de situasjoner som må forventes å utløse kollektivt forsvar av alliansen skal være begrenset. Kampflyvåpenet skal være dimensjonert for å kunne følge utviklingen i en spent situasjon over tid. Samtidig er den totale flåtestørrelsen dimensjonert slik at kampflyene vil kunne løse rene luftoppdrag og støtte andre egne styrker.

Det er således en direkte sammenheng mellom ambisjonsnivå for kampflyvåpenet, og Norges forsvarsambisjon.

6.2.2 Gjennomføring av anskaffelsen

Kampfly er en grunnleggende kapasitet i Forsvaret og har stor innvirkning på Forsvarets totale evne. Samtidig er de nye kampflyene en meget kostnadskrevende kapasitet som, hvis den fullt ut skulle dekkes innenfor gjeldende forsvarsramme ville måtte medføre betydelige reduksjoner i øvrig struktur, og tilsvarende reduksjon i evne til å innfri forsvarsambisjonen. En videreføring av oppgavene og ambisjonsnivået, forutsetter en kampflykapasitet i tråd med det ambisjonsnivået som er lagt. En videreføring av en forsvarsstruktur som er i stand til å ivareta oppgaveinnretting og ambisjonsnivå vil derfor kreve en midlertidig økning av forsvarsrammen. Som en grunnforutsetning for kampflyanskaffelsen legger regjeringen derfor opp til en midlertidig, men betydelig, styrking av forsvarsrammen for å dekke inn utgifter til anskaffelse av kampfly og tilhørende baseløsningen.

Regjeringen har her stått overfor flere dilemma. På den ene siden er det behov for å sikre en av forsvarsstrukturens viktigste kapasiteter for fremtiden. På den andre side er denne utskiftingen så kostnadskrevende at den vil kunne legge beslag på betydelige deler av det økonomiske handlingsrommet på statsbudsjettet i årene som kommer. Alternativt må en større del av kostnadene til anskaffelsen dekkes innenfor den ordinære forsvarsrammen, med tilhørende konsekvenser for øvrige deler av Forsvaret. Det er utfordrende å finne den rette balansen mellom et nytt kampflyvåpen, rom innenfor den ordinære forsvarsrammen og nødvendige økninger av forsvarsammen for å dekke anskaffelsen, sett opp mot forventet fremtidig handlingsrom på statsbudsjettet. Regjeringen mener disse ulike avveiningene er ivaretatt gjennom det helhetlige forslag som fremlegges i denne proposisjonen.

I Prop 1 S (2010–2011) orienterte regjeringen om at det legges opp til å anskaffe 4 fly for treningsformål i 2016 og at oppstart av hovedanskaffelsen ville bli gjennomført i perioden 2018–2021. Dette var en operativt sett gunstig gjennomføringsplan som var optimalisert i forhold til at det nye kampflyvåpenet skulle nå full operativ status raskest mulig, sett opp mot forventet prisbilde. En så kort anskaffelsesperiode innebar samtidig av utgiftene knyttet til anskaffelsen i enkelte år ville bli meget høye, noe som igjen kunne medføre betydelige konsekvenser for forsvarssektoren og andre prioriterte politikkområder.

Regjeringen legger den forsvarsambisjonen som er trukket opp i St. prp. 48 (2007–2008) til grunn for langtidsplanen. Følgelig har regjeringen en ambisjon om å anskaffe 48 kampfly i tillegg til den allerede vedtatte anskaffelsen av fire treningsfly, dvs. til sammen 52 kampfly. Samtidig legger regjeringen opp til at en løpende vurderer anskaffelsens endelige omfang og realiseringstempo. Det planlegges derfor for at den endelige kampflyanskaffelsen kan ligge i et intervall på 42 til 48 kampfly, i tillegg til treningsflyene. Endelig beslutning om anskaffelse av de siste seks kampflyene tas etter at de første 42 kampflyene er bestilt.

For å jevne ut den budsjettmessige belastningen av investeringen legger regjeringen opp til å gjennomføre anskaffelsen over noen flere år enn tidligere lagt til grunn. Det vurderes derfor å fremskynde anskaffelse av to fly for treningsformål til 2015. De siste to siste treningsflyene anskaffes i 2016 som tidligere planlagt. Videre vurders det å fremskynde oppstarten av hovedanskaffelsen til 2017 fra 2018, samt at det vurderes å forlenge anskaffelsesperioden til 2024. Regjeringen vil på denne måten sørge for at Norge ikke på noe tidspunkt er uten en nasjonal kampflyevne.

Det planlegges å gjennomføre kampflyanskaffelsen som fortløpende anskaffelsesbeslutninger i det enkelte år. Etter bestillingsprosedyrene i avtalen mellom partnernasjonene skal det meldes inn og bekreftes bestilling fire år før leveranse.

6.2.3 Kostnader

6.2.3.1 Bakgrunn

Til grunn for valg av kampflykandidat høsten 2008 ble det gjort meget grundige kostnadsanalyser av de aktuelle kandidatene; F-35 og JAS Gripen NG. F-35 ble valgt primært på grunn av flyets operative og teknologiske ytelse, men de økonomiske analysene var også klart i favør av F-35. Beslutningsgrunnlaget for kandidatvalget gjennomgikk også ekstern kvalitetssikring.

Valget av F-35 ble fremlagt for Stortinget høsten 2008 i St.prp. nr. 36 (2008–2009). I denne forbindelse ble kostnaden for anskaffelse av inntil 56 F-35 anslått til en økonomisk ramme på om lag 42 mrd. nåverdi 2008-kroner for selve anskaffelsen av fly, inkludert våpen og logistikkstøtte. Videre var de totale levetidskostnadene, med en 30-års driftsperiode, beregnet til å være 145 mrd. nåverdi 2008-kroner.

Våren 2011 la regjeringen i Prop 110 S (2010–2012) frem for Stortinget en anbefaling om fullmakt til å anskaffe fire F-35 for treningsformål. Som en del av beslutningsgrunnlaget for treningsflyanskaffelsen ble Stortinget orientert om et oppdatert kostnadsbilde for hele anskaffelsen av totalt 56 F-35 inkludert våpen og logistikk. Dette kostnadsbildet omfattet oppdaterte vurderinger av alle elementer i anskaffelsen med tilhørende usikkerhetsvurderinger. Oppdateringen var også basert på ny informasjon fra leverandøren og amerikanske myndigheter. Gjennomgangen viste at forventede kostnader for hele anskaffelsen hadde økt med omlag én milliard kroner, sammenlignet med hva som ble beregnet i 2008. Sett i sammenheng med anskaffelsens totale omfang viser dette at kostnadsestimatet som ble gjort i 2008 så langt hadde truffet godt.

Siden kostnadsberegningene ikke lenger primært skulle anvendes til å sammenligne flere kandidater, og for å tilrettelegge beslutningsgrunnlaget mot den standard som er vanlig for investeringsbeslutninger, ble nåverditallene i denne oppdateringen omregnet til reelle 2011 kroneverdier. Anskaffelseskostnaden fra 2008 på 42 mrd. nåverdi 2008-kroner ble teknisk omregnet til reelle 2011-kroner om lag 60 mrd. Tillagt den reelle økningen i anskaffelseskostnad på 1 mrd. kroner ble anskaffelseskostnaden våren 2011 for hele kampflyanskaffelsen beregnet til 61 mrd. 2011-kroner (P-50). Inkludert usikkerhetsavsetning ble kostnadsrammen for totalanskaffelsen den gangen beregnet til 72 mrd. 2011-kroner (P-85). Oppdateringen av kostnadsbildet våren 2011 omfattet ikke oppdatering av levetidskostnadene.

I vedlegg 2 er gjennomførte kostnadsberegninger, kostnadsberegningsmodell, samt sentrale forutsetninger for beregninger og omregninger grundigere beskrevet.

6.2.3.2 Oppdatert kostnadsbilde for anskaffelsen

Som grunnlag for regjeringens anbefalinger fremlagt i denne proposisjonen er det siden våren 2011 gjennomført et omfattende arbeid med å gjennomgå, oppdatere og kvalitetssikre, beslutningsgrunnlaget for kampflyanskaffelsen. En viktig del av dette arbeidet har gått ut på å optimalisere ressursforutsetningene i forhold til forventet ytelse. Dette optimaliseringsarbeidet har blant annet gitt en reduksjon i behovet for flytimer, piloter og fly, sammenlignet med hva som tidligere er lagt til grunn. Sammenlignet med konklusjonene fra oppdateringen fra våren 2011 er den sammenlignbare kostnaden nå 61 mrd. reelle 2012-kroner, altså på om lag samme nivå som anslagene i 20108.

Teknisk justert for kostnader som ikke treffer investeringsbudsjettet, samt allerede påløpte kostnader gir dette en forventet kostnadsramme for programmet på 60 mrd. reelle 2012 kroner (P-50), som med en beregnet usikkerhetsavsetning på 11 mrd. kroner gir en kostnadsramme på 71 mrd. reelle 2012 kroner (P-85). Dette inkluderer den tidligere godkjente anskaffelsen av fire fly til treningsformål og ikke påløpte kostnader knyttet til våpenutvikling.

6.2.3.3 Oppdaterte levetidskostnader

Oppdateringen av beslutningsgrunnlaget omfattet også en oppdatering av levetidskostnadene for kampflyanskaffelsen. Oppdateringen av kostnadsbildet våren 2011 omfattet ikke en gjennomgang av levetidskostnadsberegningen. Det må derfor trekkes en sammenlikning tilbake til 2008. Levetidskostnadene i 2008 utgjorde 145 mrd. nåverdi 2008-kroner. Teknisk omregnet til reelle 2012-kroner blir dette 254 mrd. kroner. Den oppdaterte levetidskostnadsberegningen gir nå en forventet kostnad i 30 års perspektivet på 230 mrd. kroner, det vil si en estimert reduksjon på 24 mrd. kroner over perioden. Denne signifikante reduksjonen i den beregnede levetidskostnaden skyldes primært færre fly, færre flytimer, reduksjon til en kampflybase, samt forbedrede løsninger sammenlignet med 2008, spesielt innenfor logistikk og utdanning. De oppdaterte levetidskostnadene ble ekstern kvalitetssikret i februar 2012.

6.2.3.4 Kostnadsendringer som følge av endret gjennomføring

De endringer som regjeringen nå legger opp til knyttet til gjennomføringen av anskaffelsen, herunder gjennomføring av anskaffelsen over et lengre tidsrom enn tidligere lagt til grunn vil forventes ikke vesentlig å påvirke det kostnadsbildet som det er redegjort for i foregående punkt.

Det er forventet at beslutningen om en endret leveranseplan i den hensikt å jevne ut utbetalingsprofilen vil kunne gi enkelte endringer i gjennomsnittlig flypris, da noen av flyene planlegges levert på et annet tidspunkt enn tidligere lagt til grunn. En lengre anskaffelsesperiode vil også kunne påvirke kostnadene til initiell utdanning og gjennomføring av anskaffelsen.

Regjeringen vil på vanlig måte komme tilbake til Stortinget med anbefaling om fullmakt til bestilling av de første flyene i hovedleveransen. Regjeringen legger videre opp til å holde Stortinget orientert om eventuelle endringer i total anskaffelses- og levetidskostnad, som en del av grunnlaget for anbefaling om bestillingsfullmakt for påfølgende bestillinger.

6.2.4 Innretning av det nye kampflyvåpenet

Innretningen av det nye kampflyvåpenet må reflektere det faktum at Luftforsvaret er en kompetanseintensiv og teknologidrevet organisasjon.

6.2.4.1 Organisasjon

Det planlegges med en kampflyorganisasjon bestående av to skvadroner lokalisert til hovedbasen på Ørland. Ut over skvadronsflygerne legges det opp til et mindre antall flygere for å fylle funksjoner i sentrale organisasjoner, staber på flystasjoner, hovedkvarter og inspektorater for direkte understøttelse av kampflyfunksjoner.

Det planlegges videre med en tilpasset operativ støtteorganisasjon for å understøtte kampflyvirksomheten.

6.2.4.2 Operativ og teknisk trening

Det operative utdanningskonseptet for F-35 beskriver et utdanningsløp for F-35 kampflygere fra fullført grunnleggende flygerutdannelse og frem til de oppnår kampklar status ved skvadronen. Først gjennomføres grunnleggende kampflytrening før start av opplæringen på F-35 ved et flernasjonalt treningssenter for flygere i USA. Ved hjemkomst til Norge skal alle flygerne gjennomføre et tilpasset norsk kvalifiseringsprogram. Etter endt kvalifiseringsprogram vil flygerne tjenestegjøre ved skvadronen og i den påfølgende tjenesten holde kvalifikasjonene ved like gjennom et årlig treningsprogram tilpasset norske forhold og de rollene norske kampflygere skal være kvalifisert for.

Mest mulig av den årlige treningen skal gjennomføres i avanserte F-35-simulatorer knyttet sammen i nettverk. Simulatorkonseptet bidrar til at flygerne får bedre effekt av den treningen som utføres i flyet og at flygerne kan trene på forhold som ikke lar seg gjennomføre i flyet av sikkerhetsmessige forhold. Trening i simulator vil gjennomføres i et betydelig større omfang enn i dag.

I overgangen fra F-16 til F-35 vil det i en periode være behov for å konvertere norske F-16 flygere til flytypen F-35. Disse flygerne vil gjennomgå et tilpasset kurs ved det flernasjonale treningssenteret for flygere i USA, slik at de raskest mulig kan returnere til Norge og bidra til oppbyggingen av den operative kapasiteten i Norge.

Utdanningen av vedlikeholdspersonell vil tilpasses norsk vedlikeholdskonsept og norske teknikeres grunnleggende kompetansenivå.

F-35-typeutdanningen kan utføres på to forskjellige måter: En konverteringsutdanning for allerede tjenestegjørende og sertifisert personell, og et utdanningsløp for nyutdannede teknikere. Konverteringsutdanningen av norsk personell planlegges startet opp ved et flernasjonalt treningssenter i USA i løpet av 2015.

6.2.4.3 Logistikk og vedlikehold av F-35

Det skal etableres en nasjonal logistikkløsning som ivaretar Norges behov i henhold til gjeldende ambisjonsnivå.

Logistikkløsningen skal bidra både til kostnadseffektiv og forsvarlig forvaltning av F-35, samt gi en operativ leveranse som beskrevet gjennom ambisjonsnivået for kampflyvåpenet.

Logistikkløsningen for F-35 er basert på et nasjonalt logistikkonsept, som i sin tur er basert på implementering av det flernasjonale logistikkonseptet for F-35. Samtidig vil driftsløsningen tilpasses de nasjonale trenings-, operasjons- og operative driftskonsepter som utarbeides.

Logistikkunderstøttelse av F-35 vil bli basert på et ytelsesbasert konsept. Dette konseptet er basert på et flernasjonalt samarbeid mellom brukernasjoner og industrien, hvor brukernasjonene og industrien danner langsiktige samarbeidsordninger. Leverandøren gjøres ansvarlig for å sikre en avtalt ytelse for brukerne, i hovedsak i form av et bestemt antall flytimer og operativ tilgjengelighet på flyene.

En flernasjonal logistikkorganisasjon innebærer at flere oppgaver som i dag ivaretas av Forsvarets Logistikkorganisasjon (FLO), eller av andre på vegne av FLO, overføres til et flernasjonalt rammeverk, som vil utføre disse oppgavene på vegne av Forsvaret. Unntakene vil være kjerneaktiviteter og spesielt kompetansekritiske oppgaver, eller oppgaver som vurderes påkrevd gjennomført nasjonalt for å sikre nasjonale strategiske krav og behov.

Logistikk på brukernivå regnes som kjernevirksomhet for Forsvaret, og skal i utgangspunktet ivaretas av personell tilsatt i Forsvaret. Tyngre vedlikehold på depotnivå vil for F-35 bli gjennomført av industrien gjennom den flernasjonale løsningen.

Dimensjoneringen av logistikkunderstøttelsen vil gradvis bygges opp i takt med innfasingen av flyene. Nødvendig logistikkorganisasjon, -infrastruktur og -utstyr må være tilgjengelig ved kampflybasen før mottak av første fly i Norge, mens full kapasitet vil etableres gradvis.

Forsvaret skal i høyest mulig grad tilrettelegge for og utnytte effekten av flernasjonalt samarbeid innenfor logistikkstøtte for de nye kampflyene. Det legges blant annet til grunn at den flernasjonale logistikkorganisasjonen som etableres for F-35 skal forestå depotvedlikehold av motor, komponenter og logistikkutstyr, og ivareta et sammenhengende ansvar for etterforsyning av komponenter og reservedeler. Innenfor kompetanseutvikling og utdanningsvirksomhet for personell tilknyttet logistikk- og støttevirksomheten vil samarbeid med andre bli vektlagt. Forsvaret skal være en aktiv pådriver innenfor den flernasjonale logistikkorganisasjonen med sikte på at det etableres kostnadseffektive og helhetlige løsninger.

Logistikkstøtten for Luftforsvaret videreutvikles i tråd med forbedrings- og fornyingsarbeidet i Forsvaret. Virksomheten skal tilpasses i takt med at gamle materiellsystemer blir utfaset og nye materiellsystemer med nye logistikkløsninger blir innført.

6.2.4.4 Våpenbehovet

Basert på det ambisjonsnivået som er lagt for kapasiteten er det utarbeidet et våpenprogram for hvilke typer og antall våpen kampflyvåpenet trenger. Dette innebærer behov for våpen for å ivareta luft-til-luft, luft-til-bakke- og luft-til-overflate-operasjoner. Det planlegges med bruk av eksisterende våpenbeholdning fra F-16, der dette er formålstjenlig. Ambisjonsnivået er sammenholdt med eksisterende føringer fra Forsvarets operative kommando, eksisterende forsvarskonsepter, doktriner, samt NATO-krav og føringer.

En viktig del av våpenanskaffelsen er utviklingen av Joint Strike Missile (JSM), som Stortinget ga sin tilslutning til ved behandlingen av Innst. 441 S (2010–2011) jf. Prop 110 S (2010–2012).

6.3 Industriprogrammet

Regjeringen legger stor vekt på etableringen av et industrisamarbeid mellom norsk og amerikansk industri i tilknytning til anskaffelsen av nye kampfly. Målsettingen for industrisamarbeidet er å sikre en nasjonal verdiskapning over tid i samme størrelsesorden som anskaffelseskostnaden for flyene. Anskaffelseskostnaden utgjør om lag halvparten av kostnadsrammen for hele F-35-programmet.

Regjeringen la i St.meld. nr. 38 (2006–2007) frem en helhetlig strategi for de næringspolitiske aspekter ved Forsvarets anskaffelser. Strategien skal bidra til å videreutvikle norsk industris kompetanse til å understøtte Forsvarets materiellbehov og styrke norsk industris muligheter til å delta i internasjonalt materiellsamarbeid. Denne strategien ligger også til grunn for arbeidet med å sikre norsk industri oppdrag i tilknytning til F-35 programmet. I St.prp. nr. 36 (2008–2009) redegjorde regjeringen for ambisjonsnivået for norsk industris deltagelse i F-35-programmet.

Det er generelt krevende for utenlandsk industri å få adgang til det amerikanske forsvarsmarkedet. Dette er også krevende i F-35 programmet, blant annet fordi industrien i parternasjonene, med unntak av USA, kun får anledning til konkurrere om utvalgte komponenter og delsystemer. I stor grad er det leverandørene Lockheed Martin og Pratt & Whitney som bestemmer hvilke industrielle muligheter de forskjellige partnernasjonene skal få anledning til å konkurrere om. Industrisamarbeidet blant partnernasjonene har fra starten av vært basert på prinsippet om «best value» der industrien og forsknings- og utviklingsmiljøene i nasjonene må konkurrere om oppdrag i prosjektet. «Best value» er valgt som prinsipp for å sikre lavest mulige levetidskostnader for F-35. Norges deltagelse i utviklingsfasen av F-35 har gitt norsk industri anledning til å konkurrere om noen leveranser til F-35, og norsk industri har hittil vunnet kontrakter om deleproduksjon til en verdi av om lag to mrd. kroner (346 mill. US dollar) før Norge har signert kontrakt om kjøp av fly.

Med utgangspunkt i Forsvarets behov har regjeringen og industrien arbeidet aktivt og langs flere spor for å øke bredden i den norske industrideltakelsen:

Spor 1: Industriplanen til Lockheed Martin (fly)
Spor 2: Industriplanen til Pratt & Whitney (motor)
Spor 3: Nasjonale satsninger – kompositt, Joint Strike Missile, 25 mm. kanonammunisjon (APEX), Levetidsstøtte (Product Life Cycle Support – PLCS)
Spor 4: Industrisamarbeid utenfor selve F-35-programmet

Flyleverandøren Lockheed Martin (spor 1) og motorleverandøren Pratt & Whitney (spor 2) har presentert industrielle muligheter for produksjon til selve flyet for om lag 36 mrd. kroner (6 mrd. US dollar). Norsk industri har begrenset kompetanse innenfor utvikling og produksjon av luftfartøyer, og kunne først engasjere seg tungt etter at valget av F-35 var gjort. I dag har syv bedrifter kontrakt om leveranser til F-35. I tillegg er det etablert en samarbeidsavtale mellom Lockheed Martin og Aerospace Industrial Maintenance Norway (AIM Norway) for å posisjonere AIM Norway inn mot fremtidige produksjons- og vedlikeholdsoppdrag. Innenfor spor 3 godkjente Forsvarsdepartementet trinn 1 for utvikling av Joint Strike Missile (JSM) i 2009 og videreutvikling av 25 mm. kanonammunisjon (APEX) hos Nammo ble godkjent høsten 2010. I juni 2011 sluttet Stortinget seg til regjeringens anbefaling om en videreutvikling av JSM – trinn 2. Kongsberg Defence & Aerospace AS (KDA) har opplyst at de vil kunne engasjere mer enn 15 norske underleverandører i utviklingen av JSM. Regjeringen legger stor vekt på at satsningen på JSM også skal bidra til å utvikle små og mellomstore teknologibedrifter i hele landet. Derfor forventer Forsvarsdepartementet at KDA øker engasjementet av små- og mellomstore bedrifter i takt med utviklingen og eventuell produksjon av JSM. KDA anslår et potensial på 20–25 mrd. kroner knyttet til eventuelt salg av JSM, og for APEX anslår Nammo et potensial på 10 mrd. kroner. Med JSM og APEX vil således flere enn 20 norske bedrifter være involvert i industrisamarbeidet i tilknytning til anskaffelsen av F-35.

Totalt foreligger det et potensial for norsk industri på 60–70 mrd. kroner over produksjonstiden til F-35. Langsiktigheten, kostnadsfokuset og konkurransen med industrien i andre partnernasjoner gjør at det er usikkerhet knyttet til dette potensialet.

Både JSM og APEX er sentrale kapasiteter på F-35 for Norge, og gitt at utvikling og integrering er vellykket vil Norge anskaffe disse systemene til F-35. Det er tatt høyde for anskaffelse av JSM og APEX innenfor kostnadsrammen til F-35-programmet. JSM vurderes å være det eneste våpenet under utvikling som kan møte det operative kravet om et langtrekkende antioverflatevåpen med sjø- og landmålskapasitet, som kan bæres innvendig i F-35. Også når det gjelder APEX anser Forsvarsdepartementet at det i dag ikke finnes reelle alternativer som tilfredsstiller kravene i det flernasjonale F-35-programmet og samtidig møter Forsvarets behov.

For å sikre en vellykket integrasjon av JSM og APEX på F-35 er Norge avhengig av at USA deltar i dette arbeidet. Amerikansk deltagelse i integrasjonen er også svært viktig for at det skal bli attraktivt for andre partnernasjoner å delta i integrasjonen av JSM, og å anskaffe missilet. Regjeringen vil derfor fortsatt legge stor vekt på å få til et flernasjonalt samarbeid med amerikansk deltakelse frem mot endelig kontraktsinngåelse. I lys av dette vil den videre fremdriften knyttet til utvikling og integrering av JSM også måtte vurderes opp mot partnerlandenes behov.

Det har vært dialog mellom Lockheed Martin og norsk industri om samarbeid innenfor andre områder (spor 4). I tråd med den etablerte strategien for å ivareta næringspolitiske aspekter ved Forsvarets anskaffelser, jf. St. meld. nr. 38 (2006–2007), vektlegger Forsvarsdepartementet at slikt samarbeid utformes innenfor de teknologiske samarbeidsområdene, jf. Prop. 1 S (2011–2012) og Innst. 7 S (2011–2012). Forsvarsdepartementet vil også videreføre arbeidet innenfor spor 4.

Forsvarsdepartementet har også etablert et eget program for å styrke norsk industris konkurransekraft i forhold til å kunne delta i på utvikling og produksjon av delkomponenter spesifikt til F-35. Programmet har en varighet på fire år (2012–2015) og en samlet økonomisk ramme på 50 mill. kroner. Dette skal bidra til å styrke industriens muligheter til å vinne kontrakter de nærmeste årene. For å sikre oppfyllelse av den industrielle målsettingen er det svært viktig at norsk industri konkurrerer seg til flere nye kontrakter og muligheter frem til det skal skrives bindende kontrakter om kjøp av F-35. Bakgrunnen for ordningen er at fremdriften i det flernasjonale programmet har vært gjenstand for justeringer som har medført senere produksjonsopptrapping, økt kostnadspress og økt usikkerhet knyttet til leveransevolum de nærmeste årene. Dette har gjort det mer krevende for industrien å vinne nye kontrakter.

Status så langt i industrisamarbeidet tilsier at den politiske målsettingen for industriell retur kan nås. Imidlertid vil det fortsatt være flere usikre faktorer som påvirker fremdriften og utviklingen i dette samarbeidet, herunder fly- og motorleverandørenes oppfølging av sine industriplaner. Før det inngås juridisk forpliktende avtaler om kjøp av fly vil derfor Forsvarsdepartementet også vektlegge leverandørenes oppfølging og realisering av sine industriplaner, i tillegg til status for flyets modenhet og kostnadsutvikling. I tillegg vil Forsvarsdepartementet legge stor vekt på, og bidra til, at både JSM og APEX blir integrert i F-35 innen Norge skal ha sin hovedleveranse av fly.

Langsiktigheten knyttet til F-35 medfører derfor at industrien og myndighetene må opprettholde et aktivt engasjement også i årene som kommer. Det legges til grunn at Lockheed Martin og Pratt & Whitney fortsetter arbeidet med å utvikle sine industriplaner slik at den politiske målsettingen for industriell retur fremstår som realiserbar også når kommende kontrakter skal signeres. Det er videre en sentral målsetting at norsk industri inkludert AIM Norway SF også er med å konkurrere om fremtidige vedlikeholdsoppdrag knyttet til kampflyene. Forsvarsdepartementet vil derfor videreføre arbeidet med å understøtte norske industrielle posisjoner i forhold til fly- og motorleverandøren.

6.4 Luftforsvarets operative kapasiteter for øvrig

6.4.1 Anbefalt styrkestruktur og operativ evne

Luftforsvarets operative struktur omfatter i dag kontroll- og varslingssystem, kampfly, bakkebasert luftvern, fly til elektronisk krigføring, VIP og kalibreringsflyging, maritime overvåkingsfly, maritime helikoptre, taktiske transporthelikoptre, taktiske transportfly, baseforsvar og redningshelikoptre. Luftforsvarets operative evne er også en funksjon av basestrukturen og den logistiske understøttelsen. Felles for luftstyrker er at oppdrag i de fleste tilfeller løses i en fellesoperativ ramme.

Luftforsvaret er nå etablert med strukturelementer i henhold til St.prp. nr. 48 (2007–2008), men med forsinkelser på innfasingen av NH 90. Lynx helikoptrene fases ut. Pågående oppgradering av P-3 maritime overvåkingsfly, og forberedelsen av innfasing av F-35 kampfly i Luftforsvaret, fortsetter.

Det legges opp til å videreføre bredden av dagens kapasiteter i Luftforsvaret. Operativ ledelse av luftstridskrefter er i dag ivaretatt sentralisert gjennom Forsvarets operative hovedkvarter i nasjonale operasjoner, og gjennom NATOs kommandokjede for kontroll- og varslingsstasjonene og kampfly på QRA-beredskap, samt når luftstyrker bidrar i utlandet eller ved flernasjonale operasjoner i Norge.

Regjeringen anbefaler at det opprettes et luftoperasjonssenter, med funksjonalitet for å ivareta oppdrag i hele spekteret av nasjonale luftoperasjoner. Luftoperasjonssenteret anbefales lokalisert til Reitan, og vil på vegne av sjef for Forsvarets operative hovedkvarter utøve kommando og kontroll over nasjonale luftstyrker. Løsningen vil gi tydelige kommando- og ansvarsforhold. Løsningen vil også gi en nasjonal ledelsesmodell som er godt tilpasset de endringer som nå gjøres i NATOs luft kommandostruktur. Den nye innretningen vil bedre evnen til å omsette informasjon til effekt gjennom ledelse, og understøtter dermed selve kjernen i et nettverksbasert forsvar. En hensiktsmessig integrering mellom det fellesoperative nivå og luftoperasjonssenteret vil styrke nasjonal selvstendig evne til å planlegge, lede og gjennomføre integrerte luftoperasjoner med egne luftstyrker i tett koordinering med land- og sjøstyrkene. Den operative kontroll og varslingsstrukturen bidrar til NATOs strategiske luftovervåking. Samtidig er den en vital del av den nasjonale kommandokjeden både ved kontinuerlig overvåking av norsk og tilstøtende luftrom, og for å lede og kontrollere den utøvende innsatsen til luftstyrker i luftoperasjoner. Kontroll og varsling er derfor en forutsetning for å kunne gjennomføre suverenitetshevdelse og andre typer luftoperasjoner i det nasjonale interesseområdet.

Evne til overvåking av luft- og sjøområdet prioriteres. Dagens seks P-3C/N Orion maritime overvåkingsfly videreføres. Flyene er sentrale i overvåking av større havområder og til informasjonsinnsamling og miljø- og ressursforvaltning, samt i søk- og redningstjeneste.

Innfasingen av NH 90 maritime helikoptre er i full gang og vil, sammen med Orionflyene, gi en forsterket kapasitet for havovervåking og evne til å bekjempe ubåter. NH 90 helikopterne vil også bidra til å øke Kystvaktens evne til myndighetsutøvelse. Denne økningen, sammen med evnen til å sammenstille informasjon fra et bredt spekter av andre sensorer og kilder, gir grunnlaget for en styrket tilstedeværelse blant annet i nordområdene. Innfasingen av NH 90 maritime helikoptre vil også styrke Forsvarets totale evne til søk og redning i kyst- og havområder.

Flyene for elektronisk krigføring, VIP og kalibreringsflyving (DA-20) er fortsatt et viktig støtteelement for luftoperasjoner og for trening av en rekke av Forsvarets operative kapasiteter. Plattformen brukes i stor grad til å hente inn, etablere og vedlikeholde data, og bidrar slik til forberedelse og gjennomføring av operasjoner. Dagens tre DA-20 videreføres i strukturen.

Boks 6.2

Den 16. mars 2012 ble Luftforsvaret rammet av en tragisk ulykke der fem offiserer mistet livet da en av Forsvarets C-130 J havarerte under øvelsen Cold Response. Regjeringen vil på egnet måte komme tilbake til Stortinget med eventuelle tiltak for å erstatte flyet som gikk tapt.

C-130J transportflyene representerer en selvstendig nasjonal evne til taktisk lufttransport, og vil gi nødvendig understøttelse av operasjoner nasjonalt og i utlandet. Tilgangen på strategisk lufttransport opprettholdes gjennom det flernasjonale samarbeidet om felles bruk av C-17 transportfly, og flernasjonalt samarbeid om strategisk lufttransport (Strategic Airlift Interim Solution – SALIS)

Luftforsvarets Bell 412 taktiske transporthelikoptre gir primært Hæren og spesialstyrkene nødvendig luftmobilitet og fleksibilitet. De gir også evne til hurtig medisinsk evakuering i forbindelse med operasjoner. Forsvaret har gjennom mange år stilt helikopter til disposisjon for politiet i forbindelse med trening, øving, og operativ innsats. Denne støtten videreføres og utvikles i tråd med Forsvarets og politiets behov. Forsvarets 18 Bell 412 anbefales videreført.

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for redningshelikoptertjenesten med dagens tolv Sea King-helikoptre. Forsvaret har driftsansvaret. Redningshelikoptrene utfører i tillegg til redningstjeneste og ambulanseflyging, også oppdrag for Forsvaret. Anskaffelse av nye redningshelikoptre er under utarbeidelse i Justis- og beredskapsdepartementet. Forsvaret drifter totalt sett en betydelig helikopterkapasitet som har flere oppgaver og roller, med en tilpasset beredskap og tilgjengelighet, for eksempel gjennom Kystvaktens helikoptre. Forsvaret er også operatør for helikoptrene som benyttes i den sivile redningstjenesten. Redningshelikoptrene løser daglig oppdrag til støtte for sivile myndigheter, og med innfasingen av NH 90 økes den totale helikopterkapasiteten ytterligere.

Bakkebasert luftvern og baserforsvar er viktige integrerte deler av et luftforsvarssystem. Uten denne beskyttelsen av flyenes baser både i lokalt luftrom og på bakken, vil kampflysystemet være vesentlig mer sårbart. Et mobilt kampflysystem som skal kunne operere fra fremskutte baser så vel som fra hovedbasen, krever derfor fleksible og mobile luftvern og baseforsvarskapasiteter, i tillegg til deployerbar logistikkstøtte. Bakkebasert luftvern kan i tillegg nyttes til forsvar av andre prioriterte objekter mot trusler fra luften. Det bakkebaserte luftvernet NASAMS II videreføres i tråd med tidligere planer. Baseforsvaret er også en forutsetning for Luftforsvarets øvrige styrkebidrag i en krisesituasjon. Luftvernet, baseforsvaret og den logistiske understøttelsen må tilpasses operasjonskonseptet for nytt kampfly og behovet for å kunne deployere til aktuelle innsatsområder, herunder til baser som Luftforsvaret ikke selv drifter til daglig.

6.4.2 Operative støttefunksjoner

Både nytt kampfly, taktisk transportfly og maritime helikoptre har ytelsesbaserte logistikkløsninger. Dette innebærer at en større del av forsyningskjeden og deler av vedlikeholdet gjennomføres i regi av leverandør eller partnerskap inngått i forbindelse med anskaffelsen av systemet.

De mulighetene som ligger i å samarbeide med eksterne aktører, herunder industrien og forsvarssektoren i andre land, vil utnyttes i størst mulig grad. Balansen mellom hva Forsvaret selv skal gjøre og hva andre skal bidra med, må skapes med grunnlag i løsninger som gir tilstrekkelig operativ evne og kostnadseffektiv drift.

Logistikkstøtten for Luftforsvaret videreutvikles i tråd med forbedrings- og fornyingsarbeidet i Forsvaret. Virksomheten skal tilpasses i takt med at gamle materiellsystemer utfases og nytt materiell med nye logistikkløsninger innføres.

Tabell V2.5 Luftforsvarets operative kapasiteter

Operativ evne

Strukturelement

Evne til å lede egne og flernasjonale styrker i Norge

Luftoperasjonssenter

Evne til effektiv luftromsovervåking og kontroll av luftstridsmidler

1 K&V- enhet og K&V-funksjonalitet ved luftoperasjonssenteret

Evne til suverenitetshevdelse og krisehåndtering i luften

57 F-16 deretter inntil 52 F-35 kampfly

Evne til elektronisk krigføring, kalibrering, kontrollflyging og transport

3 DA-20 EK/VIP fly

Evne til å beskytte utvalgte militære og sivile installasjoner

NASAMS II luftvern

Evne til taktisk transportstøtte til andre forsvarsgrener med transportfly og transporthelikoptre for nasjonale operasjoner og operasjoner i utlandet

4 C-130 J transportfly

18 Bell 412 helikoptre

Evne til å løse oppdrag knyttet til suverenitetshevdelse og maritim overvåking, i tillegg til miljø og ressursforvaltning, samt søk- og redningstjeneste

6 P3-C/N maritime overvåkingsfly

14 NH 90 helikoptre

12 Sea King redningshelikoptre

Evne til understøttelse av styrkebidrag

Baseforsvarskapasitet (basesett) Logistikkbase, Luft

6.5 Endringer tilknyttet Luftforsvaret base- og støttestruktur

Norge har valgt F-35 som sitt nye kampfly og dette flyet vil, på lik linje med F-16, utgjøre kjernen i et system av systemer som den resterende luftforsvarsstrukturen skal bygges rundt. F-35 har et betydelig større evneregister enn dagens kampfly. Moderniseringen handler derfor om noe mer enn å bytte ett aldrende kampfly med et nytt; det handler like mye om å gjennomgå det konseptuelle tankegodset og måten Luftforsvaret organiserer og gjennomfører virksomheten på. På denne måten er beslutningen om anskaffelse av F-35 den viktigste driveren for innrettingen av fremtidens luftforsvar. Det er nødvendig å sikre god sammenheng mellom innføring og lokalisering av nye kampfly og lokalisering av Luftforsvarets øvrige struktur.

Luftforsvarets brede materiellstruktur, kombinert med virksomhet på en lang rekke steder i landet gir en omfattende og kostnadskrevende organisasjon med hensyn til materiell, personell og EBA. Dagens basestruktur er større enn hva det er operativt eller styrkeproduksjonsmessig behov for. Regjeringen har igjennom endringstiltakene presentert i denne proposisjonen vektlagt en videreføring og styrking av den operative strukturen, samtidig som det gjøres nødvendige grep i base og støttestrukturen. Etablering av en hovedbase for nye kampfly er et viktig grep for å sikre en bedre forbindelse mellom strukturen som skal styrkeprodusere og understøtte, og de operative leveransene

En rendyrket enebaseløsning for kampfly ville være å foretrekke ut fra et økonomisk perspektiv, men dette må etter regjeringens syn veies opp mot behovet for tilstedeværelse av kampfly i både nord og sør. Evne til overvåking av luftrommet over Norge og tilstøtende områder er viktige fredsoperative oppgaver som gjennomføres kontinuerlig hver dag året rundt. Regjeringen har derfor lagt vekt på en baseløsning som sikrer at denne type oppgaver kan utføres på dagens nivå. En samling av kampflyene til Ørland ville gjort det utfordrende å ivareta behovet for suverenitetshevdelse og kampflytilstedeværelse i nord. Regjeringen vil derfor etablere en fremskutt operasjonsbase på Evenes, i tillegg til hovedbasen på Ørland. En fremskutt operasjonsbase er ikke noen tobaseløsning, men vil sikre tilstedværelse av kampfly på daglig basis i nord, til en akseptabel merkostnad. Regjeringen har lagt avgjørende vekt på å sikre muligheten til å få maksimal operativ effekt ut av Forsvarets mest sentrale strukturelement.

I fredstid er det mest ressurseffektivt å gjennomføre daglig styrkeproduksjon på færrest mulig steder, samtidig som det er viktig å kunne deployere og operere fra andre baser ved behov, enten for å øke overlevelsesevnen eller for å komme nærmere det aktuelle operasjonsområdet. Med dagens mobile basesett og logistikkløsninger kan norske luftstridskrefter settes sammen i modulære styrkepakker som kan operere fra de fleste norske eller internasjonale flyplasser. Flyaktivitet fra andre baser enn hjemmebasen er ikke avgrenset til situasjoner med krise eller forhøyet spenning, men inngår som en naturlig og integrert del av trenings- og øvingsvirksomheten.

Som resultat av endringene som gjøres i Luftforsvaret vil dagens inndeling av Luftforsvarets flystasjoner med hovedflystasjon og flystasjon endres, og begrepet hovedflystasjon bortfalle. Bardufoss flystasjon videreføres som hovedbase for Forsvarets helikoptre med felles ledelse for 339 skvadron med Bell 412 taktiske transporthelikoptre, 337 skvadron med NH 90 kystvaktshelikoptre og 334 skvadron med NH 90 fregatthelikoptre. Med bakgrunn i Stortingets behandling av Innst. S. nr. 318 (2007–2008) utvikles helikopterstrukturen tilknyttet flystasjonen ved at også 330 skvadron med redningshelikoptre legges organisatorisk under Bardufoss flystasjon som en konsekvens av at Rygge flystasjon nedlegges. Dagens lokaliseringer med redningshelikoptre ved Banak, Bodø, Ørland, Florø, Sola og Rygge, videreføres. Luftforsvarets flygeskole videreføres ved Bardufoss.

Andøya flystasjon med 333 skvadron og P-3C/N maritime overvåkingsfly videreføres. Dette betyr imidlertid opprettholdelse av driftsutgifter ved en flystasjon som har en begrenset aktivitet, og det vil i årene som kommer legges vekt på å oppnå en mer rasjonell drift og organisering av flystasjonen for å redusere driftsutgiftene.

Forsvarssjefen har anbefalt at Forsvaret ikke skal ha ansvaret for flyplassdrift i fremtiden, med unntak av ny kampflybase. Dette forslaget er ikke realitetsbehandlet som en del av langtidsplanen. Forsvarsdepartementet vil, sammen med Samferdselsdepartementet, igangsette et arbeid for å vurdere forsvarssjefens forslag og hvordan det eventuelt skal kunne realiseres blant annet ut fra et totaløkonomisk perspektiv. Regjeringen er opptatt av at dagens stamrutenett opprettholdes, samtidig som Forsvaret ikke skal være pålagt å drifte flyplasser som mer hensiktsmessig kan driftes av andre aktører. Videre drift av Bardufoss som flyplass skal sikres.

Endringene i Luftforsvaret gjør det både mulig og nødvendig å vurdere en ny innretning på utdanningen og kompetanseutviklingen i Luftforsvaret. Fremtidig utvikling av Luftforsvarets skolesenter på Kjevik må ses i lys av de nye behovene strukturen vil ha. For det tekniske personellet betyr dette at fag- og systemspesifikk teknisk utdanning overføres til de basene der strukturelementene er lokalisert. Der hvor det er naturlig og kostnadseffektivt, skal utdanningen innrettes eksternt og mot flernasjonale løsninger. Grunnleggende teknisk utdanning bør i fremtiden i større grad gjennomføres i felles regi i Forsvaret eller i det sivile markedet. Den endrede innretningen av utdanningen i Luftforsvaret vil være en funksjon både av endrede konsepter for operativ virksomhet, nye logistikk- og støttekonsepter, samt utviklingen av den nye basestrukturen. Luftforsvarets grunnleggende befalsutdanning og Luftforsvarets skolesenter Kjevik tilpasses denne utviklingen. Luftforsvarets skolesenter Kjevik og Luftkrigsskolen i Trondheim videreføres, jf. kapittel 8.

6.5.1 Lokalisering av nye kampfly

Forsvarets kampfly opererer i dag fra hovedflystasjonene Bodø og Ørland. I St.prp. nr. 48 (2007–2008), jf. Innst. S. nr. 318 (2007–2008) la regjeringen opp til å vurdere fremtidig lokalisering av kampfly, luftvern og basesett i lys av prosessen knyttet til fremskaffelse av nye kampfly.

Regjeringen anbefaler en fremtidig kampflybaseløsning med Ørland som hovedbase for nye kampfly og med Evenes som en fremskutt operasjonsbase. Regjeringen har lagt vekt på at hovedtyngden av nye kampfly legges til en base som gir optimale betingelser for kampflyvirksomhet i et langsiktig perspektiv. I tillegg vil en fremskutt operasjonsbase på Evenes legge til rette for suverenitetshevdelse og tilstedeværelse med kampflyene i nord.

I arbeidet med å komme frem til en anbefaling om en fremtidig kampbaseløsning er det gjennomført en rekke analyser og vurderinger. Disse er oppsummert i Forsvarsdepartementets utredningsrapport Lokaliseringsalternativer for nye kampfly (FD, 24. november 2011).

Utredningsrapporten er utformet som en «Konseptuell Løsning» (KL) og har gjennomgått ekstern kvalitetssikring (KS1) etter Finansdepartementets retningslinjer. Utredningsrapporten sammenfatter nesten tre års utredningsarbeid og utgjør sammen med ekstern kvalitetssikrers rapport en viktig del av regjeringens beslutningsgrunnlag knyttet til lokalisering av nye kampfly. Kvalitetssikrer støtter i hovedsak slutningene i Forsvarsdepartementets utredningsrapport, men har merknader til enkelte deler av rapporten, og en negativ vurdering knyttet til Forsvarsdepartementets samfunnsøkonomiske analyse. Ekstern kvalitetssikrer har utført en egen og mer omfattende samfunnsøkonomisk analyse. Deres konklusjon er at Forsvarsdepartementets konseptuelle løsning og deres samfunsøkonomiske analyse samlet sett gir et tilfredsstillende beslutningsgrunnlag knyttet til lokalisering av Forsvarets nye kampfly.

Boks 6.3 Nærmere om konseptuell løsning og økonomiske beregninger for lokaliseringsalternativer for Forsvarets nye kampfly.

Forsvarsdepartementet har utarbeidet en konseptuell løsning for ny kampflybasestruktur i henhold til retningslinjer fra Finansdepartementet. Studien inneholder en behovsanalyse, et strategidokument som definerer målsettingene, et kravdokument, et mulighetskapittel, en alternativsanalyse, og behandling av prissatte konsekvenser i en usikkerhetsanalyse. Alternativene som har vært utredet er Bodø, Evenes og Ørland og kombinasjoner av disse i tobaseløsninger. Det er også utredet ulike alternativer for fremskutt lokalisering av kampfly på beredskap.

For alle de aktuelle lokaliseringsalternativene er det beregnet en levetidskostnad over en tidshorisont på 40 år frem til 2052, når F-35 forventes utfaset. Levetidskostnadene består av investerings- og driftskostnader og uttrykkes som en nåverdi. Nåverdiberegninger egner seg for å sammenligne og rangere alternativer, der investering og driftskostnader innfases ulikt i tid. Nåverdien uttrykker verdien av fremtidige kontantstrømmer, neddiskontert med en kalkulasjonsrente på to prosent. Beregningene omfatter i hovedsak inn- og utbetalinger (kontantstrømmer) for personell, materiell og infrastruktur. Det er benyttet samme enhetskostnadsvekst som i kampflyprogrammet med en realvekst på 2,0 prosent pr år for personell og 1,6 prosent pr år for øvrige kontantstrømmer. Usikkerhetspåslag er ivaretatt gjennom egne usikkerhetsanalyser av inngangsdataene, hvor det beregnes forventningsverdier og spredningsmål for alle typer kontantstrømmer. Beregningene er supplert med sensitivitetsanalyser for å avdekke hvor robuste kostnadsforskjellene mellom alternativene er for endringer av blant annet vekstfaktorer, kalkulasjonsrente og analyseperiodens lengde. For å kunne sammenlikne alternativene i et samfunnsøkonomisk perspektiv, er prissatte kostnader og inntekter som berører andre aktører enn Forsvaret identifisert og inkludert. I stort har dette vært gjeldende for sivil luftfart, men en rekke ikke-prissatte konsekvenser for øvrig samfunn er også beskrevet i den konseptuelle løsningen.

6.5.2 Krav til fremtidig kampflybaseløsning – vurderingskriterier

For å komme frem til fremtidig kampflybaseløsning har det blitt gjennomført omfattende analyser og vurderinger innenfor tre hovedområder; operativ forhold, konsekvensene for det sivile samfunnet og kostnadene ved de ulike lokaliseringsalternativene. Operative forhold er vurdert med hensyn til de ulike alternativenes egnethet til daglig styrkeproduksjon og gjennomføring av operasjoner. Konsekvensene for det sivile samfunn er vurdert med henblikk på støy og miljø, konsekvenser for sivil luftfart samt distriktsmessige konsekvenser. Kostnadene for de ulike alternativene er beregnet og vurdert med hensyn til investeringer, drift og levetidskostnader. Disse temaene er beskrevet detaljert i ovennevnte utredningsrapport, og nedenfor gis en oppsummerende beskrivelse av de viktigste forhold. Når det gjelder kostnader og de økonomiske konsekvensene, er disse redegjort for i mer detalj i vedlegg 2.

Operative forhold

Det er den operative evnen til kampflyvåpenet som gjør det i stand til å svare på utfordringer og løse sine oppgaver. For at kampflyvåpenet skal kunne ivareta nasjonale oppgaver i hele konfliktspekteret, fra daglig fredsoperativ virksomhet til høyintensive stridshandlinger, er det av vesentlig betydning at kampflyene lokaliseres til den flyplass som gir best mulig betingelser for daglig trening, samtidig som løsningen muliggjør ivaretakelse av fredsoperative oppdrag knyttet til suverenitetshevdelse og tilstedeværelse.

Kampflyvåpenets base- og støttestruktur skal først og fremst bidra til å sikre at Forsvaret kan løse sine oppgaver og må derfor ta utgangspunkt i behovene knyttet til den operative virksomheten, det vil si styrkeproduksjon og operasjoner. For å sikre en effektiv styrkeproduksjon vil nye kampfly ha behov for en god tilgang til treningsområder over land og hav i rimelig nærhet av hjemmebasene. Flyplassen må også ha en kapasitet og regularitet som gjør det mulig å avvikle det nødvendige antall flybevegelser i konsentrerte perioder samtidig som kravet til flytrygging ivaretas. Det er også viktig at valg av løsning ivaretar hensynet til fleksibilitet og muligheten for videre utvikling i et langsiktig perspektiv.

Kampflybaseløsningen må sikre at kampflyene kan bidra til oppgaveløsning i hele konfliktspekteret over hele Norge og i Norges interesseområder. Noen av disse oppgavene gjennomføres kontinuerlig hver dag året rundt blant annet gjennom kampfly på QRA-beredskap. Andre oppgaver, som vil være mer aktuelle i forbindelse med en forhøyet beredskapssituasjon, vil måtte løses fra fremskutte operasjonsbaser i det aktuelle operasjonsområdet. Baseløsningen må derfor sikre evne til rask etablering av høy luftmilitær beredskap, samt evne til rask reaksjon og tilstedeværelse i forbindelse med episode eller krisehåndtering fra andre baser enn flyenes hjemmebase.

Dagens to kampflybaser har en til dels betydelig aktivitet fra allierte luftstyrker og luftstyrker fra flere partnerland. Det er i Norges interesse at denne aktiviteten kan opprettholdes, og hvis ønskelig også økes, etter at ny kampflybaseløsning er etablert. Utviklingen av militære operasjoner viser en trend mot et stadig tettere samvirke mellom luft-, land- og sjøstyrker. Selv mindre operasjoner har som regel innslag fra minst to forsvarsgrener samtidig og den valgte løsningen bør ivareta behovet for samtrening mellom kampfly og egne land- og sjøstyrker.

Luftforsvaret er en kompetanseintensiv organisasjon som er avhengig av stabilitet i personellmassen. Ivaretakelse av de eksisterende fagmiljøene vil være avgjørende for implementeringen av de nye kampflyene i strukturen, og det er derfor viktig at lokaliseringen ikke medfører et uakseptabelt kompetansetap og at den ivaretar rekrutteringsbehovet.

Forsvaret legger stor vekt på å skåne miljø- og naturinteresser for de påkjenningene nødvendige aktiviteter medfører, og basetiltak må derfor vurderes ut fra hvilke negative konsekvenser disse kan få i forhold til blant annet støy og miljø. Den største miljøutfordringen ved F-35 er vurdert å være knyttet til støy, men også konsekvensene for landskap, naturmiljø, kulturminner, kulturmiljø samt reindrift er vurdert. Det er derfor viktige at den valgte lokaliseringsløsningen gir mulighet for at flyaktiviteten kan gjennomføres uten for stor støybelastning på omgivelsene. Det er gjennomført omfattende beregninger og vurderinger for å sammenligne konsekvensene av støy for de ulike lokaliseringsalternativene og disse er dokumentert i en egen utredningsrapport fra Forsvarsbygg. Utredningen inkluderer også forskjellige flyprofiler og -traséer, samt rullebaneløsninger på den enkelte flyplass/base.

Lokalisering av nye kampfly vil også få distriktsmessige konsekvenser for de kommuner og regioner som blir berørt. Til grunn for regjeringens beslutning i saken er derfor blant annet gjennomført analyser for å fastslå i hvilken grad bosetting og sysselsetting påvirkes ved de ulike lokaliseringsalternativene.

Lokalisering av nye kampfly vil kunne få konsekvenser for sivil luftfart med hensyn til både bakkevirksomhet og luftromsaktivitet. For å vurdere konsekvensene for sivil luftfart har Avinor på oppdrag fra Samferdselsdepartementet, og i samråd med Forsvarsdepartementet, utarbeidet en egen delutredning. Resultatet fra disse vurderingene har også inngått i regjeringens beslutningsgrunnlag i saken.

6.5.3 Lokalisering av nye kampfly – anbefalt løsning

Regjeringen anbefaler å lokalisere Forsvarets nye kampfly til Ørland. Anbefalt løsning innebærer at Bodø hovedflystasjon legges ned. Videre anbefales det etablering av en fremskutt operasjonsbase for kampfly med permanent kampflyberedskap (QRA - Quick Reaction Alert) på Evenes.

Luftvernstrukturen har i påvente av etablering av ny kampflybasestruktur hatt en delt lokalisering mellom Bodø og Ørland. Regjeringen legger opp til at gjenværende del av luftvernet på Bodø flyttes til ny kampflybase på Ørland. Baseforsvarskapasiteten (basesett) ved Ørland og Rygge anbefales samlet ved ny kampflybase på Ørland, som en fleksibel ressurs som kan benyttes både nasjonalt og i utlandet. Regjeringen anbefaler videre at styrkeproduksjonen innen luftvern og baseforsvar, inkludert tilknyttet skolevirksomhet, flyttes til kampflybasen for å skape større, mer fleksible og robuste fagmiljøer.

Stasjonsgruppe Banak er i dag underlagt Bodø hovedflystasjon. Nedleggelse av Bodø innebærer at stasjonsgruppe Banak underlegges en annen flystasjon.

Ørland skal videreutvikles som kampflybase med tilpasset operativ og administrativ infrastruktur slik at den er i stand til å motta og operere nye kampfly når disse innfases. Evenes skal utvikles med henblikk på å ivareta QRA-beredskap og tilstedeværelse av kampfly i forbindelse med trening og øving. Den permanente tilstedeværelsen på Evenes vil være avgrenset til ivaretakelse av QRA-oppdraget samt funksjoner og infrastruktur knyttet til forberedelse for og understøttelse av periodevis trening og øving.

Nærmere om den anbefalte løsningen

Valg av Ørland som kampflybase innebærer valg av en base som gir optimale betingelser for daglig styrkeproduksjon samtidig som løsningen sikrer handlefrihet og fleksibilitet for fremtiden. Lokaliseringen gir tilstedeværelse av en betydelig militær kapasitet og evne i Sør- og Midt-Norge, med kort avstand til befolkningstette områder, hovedstaden og oljeressurser i Nordsjøen og utenfor Vestlandet. En samling av alle kampfly til Ørland vil imidlertid innebære en redusert evne totalt sett sammenlignet med dagens løsning, særlig med hensyn til rekkevidde, reaksjonstid og holdetid til operasjonsområder lengst i nord. Suverenitetshevdelse gjennom QRA er et tydelig uttrykk for norsk sikkerhetspolitikk og alliert samhold i fredstid og regjeringen har i sin anbefaling lagt vekt på en videreføring av QRA på dagens nivå. En fremskutt operasjonsbase med QRA i nord gir noe av tobaseløsningens operative fortrinn samtidig som løsningen vil gi tilnærmet de samme stordriftsfordelene som ved en ren enebaseløsning, da det ikke vil være behov for omfattende ressurser for å drifte QRA-detasjementet. Den fremskutte basen på Evenes vil raskt kunne forsterkes med et betydelig antall fly hvis det vurderes som nødvendig, for eksempel i forbindelse med etablering av høy luftmilitær beredskap (HLB). Løsningen vil også totalt sett være mindre sårbar med hensyn til en eventuell driftsstans på en av basene. Det er en fordel at den fremskutte operasjonsbasen ligger lenger nord enn Bodø, da det vil gi bedre rekkevidde og utholdenhet i operasjonsområdene lengst mot nord.

Evenes er vurdert som den beste lokalisering for en fremskutt operasjonsbase. Evenes har en betydelig og oppdatert militær infrastruktur som gjøre basen til en god operasjonsbase i fredstid, krise og krig, både for kampfly og andre militære enheter. I et tenkt krigssenario gir Evenes stor evne til overlevelse. Evenes har med sin spredte bebyggelse små støykonsekvenser knyttet ved seg. Evenes vil også innebære relativt små investeringskostnader da det meste av infrastruktur allerede finnes på basen. Samtidig vurderes de flyoperative begrensingene på Evenes ikke å være større enn at en vil kunne ivareta flyaktiviteten på en tilfredsstillende måte. Evenes er derfor den mest aktuelle flyplassen som en fremskutt operasjonsbase.

Evenes har i tillegg en beliggenhet som reduserer behovet for ytterligere deployeringsbaser i nord. Den fremskutte operasjonsbasen på Evenes vil gi kort reaksjonstid og kort avstand til aktuelle operasjonsområder i nord. Evenes brukes også i dag regelmessig i forbindelse med øvelser av norske og allierte helikopteravdelinger, spesialstyrker med flere, og det kan her dras veksel på det personellet som i fremtiden vil være på den fremskutte operasjonsbasen.

En konsentrasjon av kampflyene til en hovedbase stiller store krav til basens kapasitet, det vil si evnen til å avvikle det nødvendige antall flybevegelser. Ørland hovedflystasjon er en militær flystasjon med lite sivil lufttrafikk noe som gir meget gode forutsetninger for en kostnadseffektiv og fleksibel gjennomføring av det nødvendige antall flybevegelser og luftmilitær aktivitet for øvrig. Styrkeproduksjon av kampflykapasitet legges i all hovedsak til treningsområder hvor kampflyene kan trene med færrest mulig restriksjoner i form av høydebegrensninger eller forstyrrelser av annen lufttrafikk. I kort avstand fra Ørland er det god tilgang til luftrom for både luft-til-luft og luft-til-bakke-trening. I fremtiden vil det være viktig å sikre fortsatt god militær luftromstilgang gjennom utvikling av en tilfredsstillende luftromsorganisering og fleksible avtaler.

Behovet for fleksibilitet og handlefrihet i et langsiktig perspektiv er et meget viktig fortrinn ved lokaliseringsløsning, og som en tilnærmet ren militær flyplass forventes handlefriheten ved Ørland å være mer reell og forutsigbar enn ved en flyplass med stor sivil virksomhet. Stor handlefrihet og fleksibilitet i dag og i fremtiden er et av de sterkeste argumentene for Ørland som kampflybase.

Sett i fra et sikringssynspunkt vil Ørland hovedflystasjons beliggenhet og omkringliggende omgivelser, i form av liten sivil virksomhet, muliggjøre god sikring mot aktuelle trusler. I krig og krise vil Ørlands tilbaketrukne beliggenhet vanskeliggjøre offensive operasjoner mot basen.

Norge har allierte forpliktelser knyttet til fremtidig virksomhet på Ørland, da basen er tilrettelagt for et detasjement og deployering av NATOs tidligvarslingsfly (NATO Airborne Early Warning Forward Operating Location – NAEW-FOL). Ørland har også en rolle i avtalen mellom Norge og USA vedrørende forhåndslagre for det amerikanske Marinekorpset (Marine Corps Preposition Program Norway – MCPP-N). Disse kapasitetene har sikkerhetspolitisk og operativ betydning i forhold til NATO generelt og USA spesielt. Både NAEW-FOL og MCPP-N kan videreføres som i dag fra Ørland, samtidig som dette skaper synergieffekter for både egen og besøkende avdelinger blant annet i form av lån av utstyr og samtrening.

Den anbefalte baseløsningen åpner for muligheten til å etablere og videreutvikle alliert trenings- og øvingsvirksomhet ved Ørland, noe som er ønskelig fra norsk side og svært attraktivt for våre allierte. Med tilgang til romslige treningsområder over hav og land nær basen, utfordrende klimatiske forhold og muligheten til fleksibel bruk av flernasjonale nettverksystemer, vil en slik løsning sikre både kvantitativ og kvalitativ deltagelse fra NATO og partnernasjoner. Det er en uttrykt ambisjon å se tilstedeværelse og samtrening med allierte avdelinger i sammenheng med behovet for militær tilstedeværelse. Som et ledd i denne prosessen er blant annet et nordisk samarbeid og samtrening med kampfly allerede etablert og under utvikling. Kampflysamarbeidet mellom Norge, Sverige og Finland kan utvikles videre med Ørland som kampflybase og Evenes som en fremskutt operasjonsbase i nord. En fremskutt operasjonsbase på Evenes vil være et bedre utgangspunkt for denne virksomheten enn kampflybasen på Ørland, da transittiden til treningsområdene i Sverige vil være kortere fra Evenes.

Den anbefalte løsningen sikrer muligheten for tilfredsstillende samvirke med hær- og sjøstyrker ved at kampfly lokalisert ved Ørland regelmessig kan trene sammen med landstyrker lokalisert i Østerdalen og maritime styrker basert på vestlandet. En fremskutt operasjonsbase på Evenes skaper muligheter for periodisk trening sammen med landstyrkene i Indre Troms samt maritime enheter i Nord-Norge.

Samling av kampfly på Ørland vil på sikt sikre stabilitet og forutsigbarhet for berørt personell og deres familier, noe som er viktig for å beholde kritisk operativ og teknisk kompetanse i Luftforsvaret. Ved å avklare fremtidige tjenestesteder for dette personellet på et tidlig tidspunkt vil faren for kompetansetap reduseres. Slik kan også nødvendig kompetanseoppbygging gis klare rammer og igangsettes på et tidlig tidspunkt. Regjeringen har lagt betydelig vekt på å sikre størst mulig grad av ro i organisasjonen i den perioden der kritisk infrastruktur og kompetansemessige forutsetninger for det nye kampflyvåpenet skal etableres.

Konsekvenser for det sivile samfunn

Anbefalingen innebærer en nedleggelse av Bodø hovedflystasjon og den får derfor distriktsmessige konsekvenser for Bodø-regionen i form av reduksjon i arbeidsplasser og innbyggertall. Totalt sett vil virkningene være av betydning for både kommunen og regionen, men regionen sett under ett vurderes å kunne håndtere en slik reduksjon i sysselsetting og folketall, spesielt i lys av at annen virksomhet i Luftforsvaret er anbefalt flyttet til Bodøregionen.

En flytting av dagens kampflyaktivitet fra Bodø til Ørland må forventes å gi Ørland og regionen rundt et betydelig befolkningstilskudd og økt sysselsetting. Hvor stor økningen i befolkning og sysselsetting vil være, vil avhenge av andelen innflyttere og andelen som bor og arbeider i regionen, og som vil utnytte nye jobbmuligheter i Forsvaret.

Generelt er de miljømessige konsekvensene med én hovedbase mindre enn med en delt baseløsning med kampfly på to steder. Det forventes totalt færre støysensitive bygninger innenfor støysonene i framtidig situasjon med hovedbase på Ørland, sammenliknet med dagens situasjon med to skvadroner i Bodø og én skvadron på Ørland. Konsekvensen av støy for omgivelsene ved innføring av F-35 på Ørland, forventes å gi noen flere støysensitive bygninger med høye lydnivå enn det man hadde ved tidligere målinger på flyplassen, men da med F-16. Antall støysensitive bygninger innenfor støysonene totalt, forventes imidlertid å være nokså sammenliknbart med det man hadde ved måling med F-16. I tillegg er det forventet tiltak på et fåtall bygninger i forbindelse med den fremskutte basen på Evenes.

Ørland hovedflystasjon ligger nært et viktig internasjonalt våtmarksområde (Grandefjæra naturreservat) men det forventes ikke fysiske inngrep i dette våtmarksområdet. Det er likevel viktig at våtmarksområdet hensyntas i den videre prosjekteringen av basen. Ørlandsalternativet vurderes som relativt skånsomt med hensyn til fysiske terrenginngrep. Det er forventet at utbyggingen vil få liten negativ konsekvens for kulturminner og kulturmiljøer.

Evenes ligger i markasamisk område som er viktig for samisk kultur og identitet. Konsekvensene for den samiske befolkning, kultur og identitet er derfor kartlagt på overordnet basis gjennom egne delutredninger. Det er også gjennomført flere konsultasjonsmøter på administrativt nivå med Sametinget underveis i prosessen. Det er gjennom konsultasjonsmøtene informert om utredningsprosessen og om hva en eventuell kampflybase på Evenes vil medføre av byggearbeider, sysselsetting, aktivitet og støy. Gjennom konsultasjonene har det blitt vurdert hvordan samiske interesser skulle ivaretas under utredningen og hvilke eventuelle konsekvenser en kampflybase kan ha for samisk kultur og samiske interesser. I lys av at Evenes kun er aktuell som en fremskutt operasjonsbase, vurderes de negative konsekvensene for samiske interesser å være små og håndterbare. Da det ikke er regulær kampflyvirksomhet på Evenes i dag, vil den anbefalte løsningen medføre en endring i forhold til dagens situasjon. Det legges derfor opp til at samiske interesser involveres som en del av det videre arbeidet som vil følge vanlig praksis i utbyggingssaker med vurdering av støybelastning ved enkeltbygninger i forbindelse med detalj- og byggeplaner, samt vurdering av behov og omfang av avbøtende tiltak lokalt.

Anbefalt kampflybase - oppsummering

Den samlede vurderingen av de alternative basene for Forsvarets nye kampfly tilsier at kampflyene stasjoneres på Ørland og at det etableres en fremskutt operasjonsbase på Evenes. Ørland vil gi et godt grunnlag for kampflyevnen og tilhørende systemer som basestøtte og luftvern og vil sammen med den fremskutte basen på Evenes være et godt utgangspunkt for å operere kampfly i Sør- og Nord- Norge. Ørland som kampflybase med store arealer og fravær av andre aktører som kan legge begrensninger på aktiviteten, gir tiltrengt fleksibilitet og handlefrihet med hensyn til en langsiktig utvikling av basen og kampflyvåpenet. Evenes vil som fremskutt operasjonsbase sikre evnen til overvåking av luftrommet over Norge og tilstøtende områder samtidig som basen kan benyttes for periodisk kampflytrening med egne og allierte styrker. En samling av kampflyene og andre deler av Luftforsvarets øvrige operative aktivitet gir videre grunnlag for å utvikle robuste fagmiljøer, samt ivaretakelse av personell- og kompetansedimensjonen innenfor ett geografisk område.

6.5.3.1 Lokalisering av nye kampfly – andre vurderte alternativer

For komme frem til en anbefaling om en fremtidig kampbaseløsning er det i tillegg til dagens to kampflybaser Ørland og Bodø også vurdert andre enebasebasealternativer, tobasealternativer og alternativer som fremskutt operasjonsbase. Det har ikke vært vurdert å bygge ny kampflybase på et sted uten allerede eksisterende militær infrastruktur eller militær virksomhet, da dette har vært vurdert som for kostnadskrevende og vil medføre en uakseptabel risiko for kompetansetap.

Vurderte enebaser

I tillegg til dagens kampflybaser Bodø og Ørland, har basene Sola, Rygge, Andøya, Bardufoss, Evenes og Banak blitt vurdert som alternative enebaser for nye kampfly. Alternativene Sola, Rygge og Banak er vurdert som uaktuelle som enebaser fordi de som enebaser gir manglende dekning over hele landet og meget dårlig dekning henholdsvis i nord (Sola og Rygge) og i syd (Banak).

Bodø er den basen som i dag har hovedtyngden av kampflyvirksomheten. Bodø vurderes som en godt egnet utgangslokalisering for operasjoner over hele landet, og spesielt i nord. Bodø er en militær flyplass med omfattende sivil flyvirksomhet. Kombinasjonen av flere aktører med ulike interesser og behov, samt begrenset arealtilgang, skaper usikkerhet om Bodø-alternativet gir Forsvaret tilstrekkelig fleksibilitet og handlefrihet i et 30–40-årsperspektiv. Bodø har flere begrensninger enn Ørland når det gjelder tilgang til nasjonalt treningsluftrom over land og vurderes totalt sett som et dårligere alternativ enn Ørland med hensyn til styrkeproduksjon. Nærheten til Bodø by med dens store befolkning gjør det nødvendig å flytte rullebanen i Bodø på grunn av støyforurensing. Utendørs støy vurderes likevel å være en stor utfordring ved denne løsningen på grunn av det store antallet mennesker som berøres. Beliggenheten ved Bodø by skaper meget gode forhold med hensyn til personell og kompetanse. En eventuell nedleggelse av Bodø flystasjon vil få negative konsekvenser for sysselsetting og bosetting i kommunen og regionen, men i relativt mindre grad enn hvis Ørland flystasjon nedlegges. Basert på de kostnadsanalysene som er gjort vurderes Bodø som enebaseløsning å være marginalt rimeligere enn alternativene med hensyn til driftskostnader i et 40-årsperspektiv. Med hensyn til investeringskostnader isolert, er Bodø den mest kostnadskrevende enebaseløsningen å etablere og den er vesentlig dyrere enn alternativene.

Som enebase er både Evenes og Bardufoss vurdert til å ha utfordringer knyttet til flyoperative forhold. Hovedårsaken ligger i manglende presisjonsinnflygingssystemer kombinert med topografiske forhold som gjør det sikkerhetsmessig utfordrende å gjennomføre kampflyoperasjoner der hver dag i kampflyets levetid. Andøya er forkastet som lokalisering grunnet konsekvenser av støy. Gjennomførte støyanalyser viser at store deler av Andenes sentrum kommer innenfor støysonene og at permanent lokalisering av selv deler av kampflyvåpenet til Andøya innebærer at det må etableres en ny rullebaneløsning med tilhørende kostnader, uten at det nødvendigvis løser støyutfordringene tilfredsstillende.

Vurderte tobaseløsninger

Det er også vurdert ulike tobaseløsninger. For at fortrinnene ved en tobaseløsning skal kunne utnyttes er det vesentlig at basene er lokalisert med god spredning innbyrdes og i forhold til aktuelle operasjonsområder.

Både med hensyn til styrkeproduksjon og operasjoner fremstår en tobaseløsning med begge baser i nord som lite hensiktsmessig. Både kombinasjonen Bodø–Evenes og Bodø–Andøya er tobaseløsninger der begge basene ligger i nord og de er dermed ikke komplementære med hensyn til styrkeproduksjon og operasjoner. En tobaseløsning bør baseres på den aktuelle basen i sør, det vil si Ørland, og en av basene i nord, det vil si Bodø, Evenes, Bardufoss eller Andøya. Av disse basene er Bardufoss vurdert som uegnet i en tobaseløsning grunnet flyoperative begrensninger som skyldes mangelfulle presisjonsinnflygingssystemer kombinert med meget krevende topografi. Til tross for utfordringer knyttet til innflyging, er Evenes vurdert som aktuell i en tobaseløsning hvis Evenes inngår sammen med en base som er komplementær og som tilfredsstiller alle flyoperative krav. Basert på dette nedvalget er det i utredningsarbeidet også gjort en vurdering av tobaseløsningene Ørland–Bodø og Ørland–Evenes. Begge disse tobaseløsningene vil være tilfredsstillende, men den grunnleggende utfordringen med disse tobaseløsningene er at de er signifikant mer kostnadskrevende, både med hensyn til investeringer og drift, samtidig som en regulær tobaseløsning ikke er operativt påkrevet.

Vurderte fremskutte operasjonsbaser

Fra Ørland og nordover gjennomfører Forsvaret regelmessig luftoperativ aktivitet ved basene Bodø, Evenes, Andøya, Bardufoss og Banak. Alle disse basene har vært vurdert som alternative fremskutte baser. I tillegg til å være egnet med hensyn til gjennomføring av operasjoner, herunder QRA, må basene også være flyoperativt og støymessig akseptable for regelmessig kampflyaktivitet i forbindelse med trening og øving.

Basene Bardufoss, Andøya og Evenes ligger såpass nær hverandre at det ikke er noen signifikant forskjell mellom dem når det gjelder evnen til å løse QRA-oppdraget knyttet til suverenitetshevdelse. Alle disse tre basene, samt Bodø, vil muliggjøre QRA-oppdragsløsning omtrent som i dag og er derfor egnet. Banak vil også kunne løse QRA-oppdraget, men en permanent lokalisering av F-35 så langt nord og øst er ikke anbefalt på grunn av behov knyttet til styrkebeskyttelse samt behov for investeringer i kampflyrelatert infrastruktur og støytiltak.

Bardufoss er av flyoperative og flysikkerhetsmessige årsaker også tidligere vurdert som ikke egnet som permanent base for kampfly. En forlengelse av rullebanen, til en betydelig investeringskostnad, vil forbedre de flyoperative betingelsene. Selv med en omfattende forlengelse av rullebanen vil flyplassen ha større flysikkerhetsmessige utfordringer enn andre lokaliseringsalternativer. Kombinasjonen av store investeringskostnader og flyoperative forhold gjør at Bardufoss ikke anbefales som fremskutt operasjonsbase.

Evenes er utelukket som enebase på grunn av flyoperativ begrensning knyttet til manglende presisjonsinnflyging fra sør kombinert med noe krevende topografi. Liten aktivitet gir stor fleksibilitet med hensyn til avvikling av flytrafikken. Disse begrensningene er således ikke til hinder for Evenes som en base for QRA og fremskutte operasjoner.

Når det gjelder støy, herunder behovet for og kostnadene forbundet med innløsning og støytiltak på boliger, er det gjort egne støyberegninger for å vurdere de ulike alternativenes egnethet og konsekvenser. Analysene viser at behovet for støytiltak og tilhørende kostnader er signifikant mye større på Andøya og Bodø, enn på Evenes og Bardufoss. Evenes er det alternativet som gir færrest støyutsatte på grunn av liten og spredt bebyggelse. Alternativet Bodø med dagens rullebaneløsning og Andøya med bruk av både hovedrullebane og tverrvindbane, vurderes ikke som realistiske alternativer verken med hensyn til investering eller med hensyn til hva som vurderes som samfunnsmessig akseptable støykonsekvenser.

Driftsmessig er Andøya og Bardufoss vurdert å være billigere å drifte enn Evenes og Bodø. Dette skyldes at disse to basene har militær virksomhet i dag, noe som vil gi synergieffekter som kan tas ut i form av en lavere driftskostnad. Bodø vil være på nivå med Evenes, da det legges til grunn at Bodø hovedflystasjon nedlegges hvis Ørland velges som hovedbase. Konkret innebærer dette at støtteorganisasjonene som er nødvendig å etablere på Bardufoss og Andøya vil bli noe mindre personellkrevende enn hva som tilsvarende er nødvendig på Evenes og Bodø. Evenes vil også innebære relativt lave investeringskostnader da det meste av infrastruktur allerede finnes på basen. Samtidig vurderes de flyoperative begrensingene på Evenes ikke å være større enn at en vil kunne ivareta flyaktiviteten på en tilfredsstillende måte. Samlet vurderes Evenes som den mest aktuelle flyplassen for en fremskutt operasjonsbase.

6.5.3.2 Konklusjon – lokalisering av kampfly

Det anbefales at Bodø hovedflystasjon legges ned. Forsvarets nye kampfly, luftvern og baseforsvar anbefales samlet innenfor en nyetablert Ørland flystasjon som enebase. Videre anbefales det etablering av en fremskutt operasjonsbase for kampfly med permanent kampflyberedskap (QRA) på Evenes. Den permanente tilstedeværelsen vil være avgrenset til ivaretakelse av QRA-oppdraget samt et minimum av funksjoner og infrastruktur knyttet til forberedelse for og understøttelse av periodevis trening og øving.

6.5.3.3 Fremtidig behov for analysekapasitet – Lokalisering av Forsvarets EK-støttesenter

Nytt kampfly gir vesentlig større mengde innsamlet data i forhold til tidligere kampflysystemer. Dette fordrer større ressurser til analyse. Luftforsvaret har i dag et spredt analysemiljø, knyttet til de ulike flysystemene. Forsvarets EK-støttesenter (FEKS) lokalisert ved Rygge ivaretar en nasjonal kompetanse til å utnytte det elektromagnetiske spektrum ved å bruke allerede innsamlet informasjon til å gjennomføre aktive og passive tiltak. FEKS støtter hele Forsvaret med blant annet oppdatering av viktige systemer som styrker overlevelsesevnen i operasjoner. Utviklingen av Luftforsvarets kapasiteter gir stadig økende evne til å samle inn informasjon gjennom nye og bedre sensorer. Luftforsvarets organisasjon må tilpasses det økende behovet for å kunne analysere, behandle og distribuere den informasjonen som samles inn, slik at potensialet i sensorene bedre kan utnyttes til å skape operativ effekt. Det er behov for en mer sentralisert og tverrfaglig organisasjon for å ivareta slike oppgaver i framtiden. Nye kampfly vil også kreve kapasitet i den bakkebaserte organisasjonen for å kunne utnytte kapasitetene i flyet effektivt og for å ivareta informasjonsbehandling. FEKS anbefales lokalisert til Ørland som et ledd i den nødvendige utviklingen av Luftforsvarets organisasjon hvor kampflymiljøet og teknologien rundt dette står sentralt. Rollen som støtte- og kompetansesenter for hele Forsvaret EK-miljø videreføres. Videre utvikling av analysekapasiteten vil vurderes i lys av innfasingen av F-35 og ny luftkommando- og kontrolløsning.

De økonomiske beregningene av de forskjellige kampflybasealternativene omfatter også de økonomiske konsekvensene dette tiltaket.

6.5.3.4 Økonomiske konsekvenser av anbefalt løsning.

Overgangen fra dagens F-16 lokalisert på Bodø og Ørland til F-35 på Ørland med en fremskutt operasjonsbase på Evenes, innebærer med utgangspunkt i den samlede ambisjonen en beregnet totalinvestering i basestrukturen på om lag 5,1 milliarder kroner for Forsvaret. Ny kampflybasestruktur anslås å gi en positiv driftseffekt på om lag 70 mill. kroner per år i forhold til dagens løsning med F-16 lokalisert til Ørland og Bodø. Drift av nytt kampfly fra Ørland som kampflybase, er beregnet å gi en økt årlig driftskostnad om lag 300 mill. kroner, når de nye kampflyene er ferdig innfaset. Inkludert den fremskutte QRA basen på Evenes blir den totalt økte årlige driftskostnaden på om lag 375 mill. kroner i forhold til dagens drift av F-16.

6.5.4 Nedleggelse av Rygge flystasjon

Rygge flystasjon anbefales nedlagt, og det tas sikte på en hensiktsmessig overføring av flyplassdriften til en annen aktør, jf. 6.5.1. 720 skvadron med Bell 412 anbefales nedlagt. Det foreslås opprettet et detasjement hvor dagens Bell 412 taktiske transporthelikoptre videreføres underlagt 339 skvadron på Bardufoss. Helikoptrene vil i hovedsak støtte Forsvarets spesialstyrker og vil kunne gi god bistand til det sivile samfunn. Sea King redningshelikopter og Oslofjord heimevernsdistrikt (HV-01 )med distriktsstab videreføres på Rygge, jf. 6.5.1 og 7.3. Regjeringen anbefaler at 717 skvadron ved Rygge med DA-20 fly til elektronisk krigføring, VIP og kalibreringsflyging, flyttes til Gardermoen flystasjon og konsentreres innenfor dagens flystasjonsstruktur. Aktiviteten ved skvadronen samordnes med aktiviteten med C-130J transportfly ved 335 skvadron for å oppnå en mer effektiv drift gjennom deling av både operative og tekniske tjenester for å utnytte dagens overkapasitet ved Gardermoen flystasjon. Gardermoen flystasjon videreføres i løsningen.

Flytting av DA-20 flyene er beregnet å medføre et investeringsbehov på om lag 50 mill. kroner i investeringer ved Gardermoen. Tiltaket er beregnet til å gi en positiv driftseffekt på om lag 20 mill. kroner årlig, og har en beregnet positiv nåverdi på om lag 233 mill. kroner i et 20-årsperspektiv.

En nedleggelse av virksomhet ved Rygge flystasjon medfører muligheten for betydelig avhending av militær bygningsmasse og infrastruktur ved Rygge og legger til rette for omlegging av flyplassdriften. Samtidig representerer tiltaket et positivt samfunnsøkonomisk potensial ved at frigjort infrastruktur med tilhørende områder kan anvendes til sivile formål.

Boks 6.4 Økonomiske konsekvenser av alternative baseløsninger

Levetidskostnadene for tobasealternativene er signifikant høyere enn for enebase alternativene. En videreføring av dagens struktur med tobase Bodø/Ørland med utgangspunkt i den samlede ambisjonen medfører investeringer på 9,1 milliarder kroner, og har en levetidskostnad på 44,4 milliarder kroner. Det er marginale forskjeller mellom levetidskostnadene over 40 år for Bodø- og Ørland som enebaser, men det en vesentlig forskjell på investeringsnivået, respektive 8 milliarder i Bodø og 5 milliarder på Ørland. Levetidskostnadene er beregnet til henholdsvis 35 og 34 milliarder kroner.

Anbefalt løsning med enebase på Ørland i kombinasjon med en fremskutt operasjonsbase på Evenes, krever en totalinvestering i basestrukturen på om lag 5,1 milliarder kroner for Forsvaret, og har en levetidskostnad på 37 milliarder kroner. Overgangen fra dagens F-16 lokalisert på Bodø og Ørland til F-35 på Ørland med en fremskutt operasjonsbase på Evenes anslås å gi en positiv driftseffekt på om lag 70 mill. kroner per år i forhold til dagens løsning med F-16 lokalisert til Ørland og Bodø. Drift av nytt kampfly med Ørland som kampflybase, er beregnet å gi en økt årlig driftskostnad om lag 300 mill. kroner, når de nye kampflyene er ferdig innfaset. Inkludert den fremskutte QRA-basen på Evenes blir den totalt økte årlige driftskostnaden på om lag 375 mill. kroner i forhold til dagens drift av F-16.

6.5.5 Flytting av generalinspektøren for Luftforsvaret med staber til Reitan

Generalinspektøren for Luftforsvaret (GIL) med stab ble i 2009 flyttet midlertidig fra Forsvarsstaben i Oslo til Rygge. Det ble i Prop. 1 S (2009–2010) angitt at endelig lokalisering vil bli vurdert og sett i sammenheng med Luftforsvarets fremtidige basestruktur som vurdert i lys av innføringen av nye kampfly. Regjeringen anbefaler at ny lokalisering for GIL og Luftforsvarsstaben, Luftoperativt inspektorat og Luftforsvarets utdanningsinspektorat vil være ved Reitan utenfor Bodø. Denne løsningen må ses i sammenheng med etableringen av et luftoperasjonssenter ved Reitan, jf. tabell 7.5 og 6.5.4. Forsvarets operative struktur. Etablering av et robust luftmilitært fagmiljø ved Reitan med Luftforsvarets staber, gir fremtidsrettede utviklingsmuligheter for evnen til å styrkeprodusere luftkapasiteter og lede luftoperasjoner i en fellesoperativ ramme. I dette ligger det at styrkeproduksjonsorganisasjonen i større grad kan bidra i en operativ rolle, og at løsningen gir synergi mellom Luftforsvarets ledelse og Forsvarets operative hovedkvarter. Den anbefalte løsningen vil ivareta de hensyn og mål som ble trukket opp knyttet til lokalisering og organisering av ledelsesfunksjoner i St.prp. nr. 48 (2007–2008), og er en naturlig oppfølging til flytting av generalinspektøren for Hæren til Troms og generalinspektøren for Sjøforsvaret til Bergen.

En flytting av GIL med staber er beregnet å medføre et investeringsbehov på om lag 350 mill. kroner og er beregnet til å gi en nøytral driftseffekt. Det anbefales at GIL med en tilpasset stab flyttes til Reitan innen utgangen av 2014, for blant annet å styrke etableringen av luftoperasjonssenteret. Resterende flytting vil gjennomføres tilpasset frigjøring av boliger og kvarter som resultat av nedleggelse av Bodø hovedflystasjon.

6.5.6 Fremtidig innretning på luft kommando og kontroll

Regjeringen tar sikte på en fortsatt moderniseringen av den nasjonale luft kommando- og kontrollstrukturen og anbefaler etablering av et Luftoperasjonssenter på Reitan og videreføring av en kontroll- og varslingsstasjon ved Sørreisa. I anbefalte løsning nedlegges Luftforsvarets kontroll- og varslingsstasjon ved Mågerø.

Med dagens teknologi og forsvarsinnretning er det ikke lenger nødvendig og kostnadseffektivt å ha flere kontroll- og varslingsstasjoner med dupliserende oppgaver. Den økte sårbarheten ved å ha én fremfor to kontroll- og varslingsstasjoner, er akseptabel fordi redundans og seighet kan bygges inn andre steder og gjennom alliert samarbeid. Det nye luftoperasjonssenteret på Reitan vil inneha funksjonalitet for å kunne gjennomføre kontroll- og varsling ved en eventuell driftsstans på Sørreisa. Tilsvarende vil Sørreisa kunne ivareta luftoperasjonssenterets oppgaver ved driftsstans ved Reitan. Den mobile luftkontrollenheten Air Control Unit (ACU) innehar også funksjonalitet for å drive kontroll av luftstridsmidler.

Luftforsvarets programmeringssenter anbefales flyttet fra Mågerø til Reitan. Ved Forsvarets operative hovedkvarter vil det være en variasjon av systemer på taktisk og fellesoperativt nivå. Programmeringssenterets kompetanse er sentral for planlegging, oppbygging, oppgradering og optimal bruk av systemer innenfor kontroll- og varsling og ved luftoperasjonssenteret. Denne kompetansen vil i fremtiden kunne benyttes enda bedre i et taktisk og fellesoperativt miljø ved at det tilfører fagmiljøet ny kompetanse, og programmeringssenteret kan øke interoperabiliteten mellom systemer. Konsekvensen av et eventuelt kompetansetap ved nedleggelsen av Mågerø reduseres ved at løsningen gjennomføres over tid. Programmeringssenteret på Reitan vil også legge til rette for tett samarbeid mellom systemingeniører ved programmeringssenteret og operative brukere på Reitan. Det anbefales at Luftforsvarets kontroll- og varslingsskole ved Mågerø flyttes til Sørreisa, som videreføres og videreutvikles med innfasingen av NATOs nye luftovervåkings- og kontrollsystem ACCS (Air Command & Control System) til en forbedret og mer moderne kontroll- og varslingskapasitet (ARS). Dette medfører gode forutsetninger for skolevirksomheten innenfor kontroll- og varsling med tilgang på oppgraderte operasjonsromsfasiliteter og instruktører fra fagmiljøet. Kontroll- og varslingsstasjonen ved Sørreisa er en NATO Command Force som, i tillegg til daglig operativ virksomhet, vil være fokusert på NATOs suverenitetshevdelse med QRA, luftbildeproduksjon og -utveksling, samt rapportering.

Tiltaket er beregnet å medføre et investeringsbehov på om lag omlag 271 mill. kroner. Tiltaket er beregnet å gi en positiv driftseffekt på om lag 35 mill. kroner årlig, og har en beregnet positiv nåverdi på ca.177 mill. kroner i et 20-årsperspektiv.

6.5.7 Lokalisering av Luftforsvarets rekruttutdanning

Ved behandling av Innst. S. nr. 318 (2007–2008), jf. St.prp. nr. 48 (2007–2008) besluttet Stortinget å flytte Luftforsvarets rekruttutdannelse fra KNM Harald Haarfagre på Madla til Kjevik, samlokalisert med Luftforsvarets grunnleggende befalsutdanning og teknisk utdanning. Forsvarssjefen anbefalte i sitt fagmilitære råd av hensyn til kostnader å videreføre rekruttutdanning ved dagens lokalisering. Regjeringen støtter denne vurderingen, og anbefaler at Luftforsvarets rekruttutdanning videreføres på Madla.

7 Hæren, Sjøforsvaret, Heimevernet og felleskapasiteter

Dette kapitlet beskriver øvrige deler av Forsvaret med vekt på utvikling og foreslåtte endringer. Innledningsvis beskrives Hæren, Sjøforsvaret og Heimevernet, etterfulgt av fellesavdelinger og -kapasiteter.

7.1 Hæren

Hæren skal bidra til Forsvarets krigsforebyggende rolle og krisehåndtering gjennom evne til å avgrense et militært angrep, sikre mottak av og samvirke med allierte styrker og gjenopprette territoriell integritet. Hæren skal løse et bredt spekter av oppgaver, fra å stille grense- og kongevakt til å gjennomføre komplekse landoperasjoner alene eller i samspill med allierte og partnere.

Hæren har vært igjennom en betydelig personell- og materiellmessig oppgradering de siste årene og holder et meget høyt internasjonalt nivå. Nye våpensystemer, kjøretøyer og personlig utrustning har kraftig forbedret Hærens kampkraft. Siden 2005 har antall ansatte i Hæren økt med over 50 prosent. I tillegg kommer overføring av vedlikeholds- og støttefunksjoner fra FLO. Hæren er primært organisert, utrustet og trent for å løse oppgaver i Norge, men kan også yte viktige bidrag til internasjonale operasjoner. Gitt mange år med tung landmilitær utenlandsinnsats, har Hæren lenge vært den våpengren som har bidratt mest i internasjonale operasjoner. Dette har gitt Hæren svært viktige erfaringer, bidratt til omstillingen og gitt anledninger til å utvikle ferdigheter i skarpe oppdrag, men har også medført en særlig belastning på personellet. Operasjonstempoet i utlandet har også begrenset mulighetene for å fokusere på Hærens hovedoppdrag i forsvaret av Norge og bidrag til Artikkel 5-operasjoner i en allianseramme. Med NATOs planlagte uttrekning fra Afghanistan, samt utsiktene til et noe lavere operasjonstempo i internasjonale operasjoner som beskrevet i kapittel 3, vil Hæren i årene som kommer kunne fokusere på å trene på kjerneoppgavene og å øve brigadenivået. Vellykkede øvelser som Øvelse Rein i 2011 og Cold Response i 2012 er de første store øvelsene på brigadenivå på en årrekke. Regjeringen ønsker å muliggjøre fortsatt trening på brigadenivå, med et særlig fokus på høyintensitetsevnen.

For å øke den operative evnen og tilgjengeligheten i Hæren ytterligere, foreslår Regjeringen en justering av hvordan Hæren er konseptuelt innrettet, organisert og trent. Med den valgte innretningen av Hæren er det lagt økt vekt på vervet personell i innsatsstrukturen, samtidig med at vernepliktige inne til førstegangstjeneste utgjør en betydelig og viktig del av hele den operative strukturen. De førstegangstjenestegjørende ivaretar en bred rekruttering fra samfunnet på tvers av sosiale og kulturelle skillelinjer. Operative avdelinger rapporterer at mannskaper inne til førstegangstjeneste gjennomgående holder et høyere nivå enn noen sinne, noe som reflekterer en streng, men god utvelgelsesprosess fra vernepliktsmassen. Den motivasjon, de holdninger og de ferdigheter soldater i førstegangstjeneste bringer til Hæren er av uvurderlig betydning. Verneplikten gir Forsvaret en grunnleggende forankring i befolkningen. Samtidig er det enkelte oppgaver som krever så pass lang oppøvingstid for å nå et tilstrekkelig nivå at det er mer rasjonelt at disse fylles av vervede mannskaper. I et moderne innsatsforsvar vil derfor det relative antallet vervede være høyere enn i den tradisjonelle, mobiliseringsbaserte invasjonsforsvaret. Gitt vernepliktens grunnleggende rolle i den norske forsvarsmodellen vil grunnregelen fortsatt være at vernepliktige skal brukes i hele strukturen så langt det er mulig mens vervede skal brukes i den grad det er nødvendig. Hva som er den rette sammensettingen av befal, vervede soldater og førstegangstjeneste vil derfor variere fra avdeling til avdeling og til dels internt i den enkelte avdeling.

Balansen mellom befal, vervede og førstegangstjenestegjørende i strukturen skal være slik at den får frem styrken ved alle personellkategoriene. Førstegangstjenesten i operative avdelinger er avgjørende som grunnlag for å rekruttere fra de best kvalifiserte til befalsutdanning, videre tjeneste som vervet eller til internasjonal tjeneste, og videre inn i reserve og Heimevernet.

Brigadens avdelinger vil derfor bestå av befal, vervede og førstegangstjenestegjørende mannskaper som vil være godt samtrente, og derved gir en høy grad av tilgjengelighet for nasjonal krisehåndtering og innsats i utlandet. Mannskaper inne til førstegangstjeneste utdannes også i HM Kongens Garde, Grensevakten og Forsvarets kompetansesenter for logistikk og operativ støtte.

Hærens leveranser i operasjoner påvirker utviklingen på ulike måter. Operasjoner utvikler personellet, konseptene og demonstrerer evne. Samtidig får operasjonene konsekvenser for ambisjonsnivået på andre områder, for generell strukturutvikling og på personellets hverdag. Utenlandsoperasjoner som Afghanistan har gått på bekostning av brigadekompetansen. I tiden som kommer vil det være naturlig å fokusere mer på Hærens utvikling innenfor fellesoperativt samvirke, optimalisert utnyttelse av ny og moderne teknologi, og målrette struktur- og kompetanseutviklingen. Hæren skal i sterkere grad vektlegge de operative leveransene. Dette gjøres gjennom å utnytte sammenhengen mellom operativ struktur, styrkeproduksjonsstrukturen og kompetansestrukturen.

7.1.1 Styrkestruktur og operativ evne

Hæren får også i denne langtidsplanen et kvalitetsmessig løft og vil ha høy grad av tilgjengelighet for nasjonal og internasjonal krisehåndtering. Brigade Nord er Hærens hovedelementet i det mobile landforsvaret. Brigaden skal kunne gjennomføre opp til høyintensive mekaniserte landoperasjoner med støtte fra andre forsvarsgrener og allierte.

Innenfor rammen av Brigade Nord videreføres Hærens tyngdepunkter i Troms og Østerdalen med to tilnærmet like mekaniserte manøverbataljoner og en lett infanteribataljon, med tilhørende logistikk- og støttefunksjoner. Utdanning, trening og øving skal videreutvikles for å ivareta innsatsenhetenes behov. Brigadens avdelinger vil bestå av godt samtrente befal, vervede, og mannskaper inne til førstegangstjeneste.

Brigadenivået videreføres med hensyn til kompetanse, trening og ledelse av landoperasjoner samt interoperabilitet med allierte, og vil fungere som ramme for trening av avdelinger på lavere nivåer i samvirkedisipliner. Brigadestrukturen gir organisatorisk fleksibilitet til å sette sammen innsatsstrukturer avhengig av behov.

For å effektivisere ledelse og styring i Hæren, vil Hærstaben og staben i Brigade Nord samordne en rekke funksjoner. Hærstaben og Brigade Nord videreføres likevel som selvstendige organisatoriske enheter.

Hæren skal videreutvikle sin innsatsevne ved å gjøre større deler av strukturen tilgjengelig for hele spekteret av operative oppgaver. Regjeringen ønsker å øke Hærens fleksibilitet og reaksjonsevne gjennom en større forutsigbarhet i tilgang på stridsklare avdelinger. Dette skal gjøres ved å bygge opp Panserbataljonen som en innsatsklar og raskt tilgjengelig bataljonstridsgruppe i Troms. Både Panserbataljonen og Telemark bataljon vil i hovedsak bestå av vervet personell, men vil også ha et tydelig innslag av personell inne til førstegangstjeneste, i en rekke operative funksjoner. 2. bataljon på Skjold med støtteelementer videreføres som en lett infanteribataljon, som gjennom høy mobilitet og lettere avdelingsvåpen med høy ildkraft vil kunne spille en sentral rolle i hele krisespekteret.

En økning i antall ansatte på lavere nivå skal sikre nødvendig spesialistkompetanse og erfaring. Godt trente hærstyrker vil i større grad enn i dag være klare for et bredt spekter av oppdrag uten lengre, forutgående opptreningsbehov. Dreining av personellstrukturen vil dertil virke positivt for personellsikkerheten under trening, øving og operasjoner.

Brigaden vil på sikt tilføres kampluftvern for egenbeskyttelse mot luftangrep.

Brigade Nord møter gjeldende NATO-krav til en brigadestruktur.

Hærstrukturen består av:

Forsvarets spesialkommando/Hærens Jegerkommando inngår i Hærens struktur, men er en felles strategisk ressurs som omtales i 7.7.

HM Kongens Garde videreføres som en førstegangstjenestebasert, stående, lett infanteribataljon og skal ivareta kontinuerlig vakthold og sikring av kongehuset, og i gitte tilfeller kunne løse et bredere spekter av oppgaver. Garden viste den 22. juli 2011 at det er en avdeling med kapasitet og kompetanse i hovedstadsområdet som gjennom denne tilstedeværelsen er relevant i forbindelse med vakthold og sikring også ut over de kongelige residenser. Garden skal hurtig kunne bistå politiet med sikringsoppdrag innenfor bistandsinstruksens rammer. Det legges opp til at Garden vil trene sammen med politiet og relevante avdelinger i Forsvaret i dette nye oppdraget. Oppgavene knyttet til musikk, seremonier og drill videreføres.

Grensevakten ivaretar myndighetsutøvelse, støtte til grensekommissæren og suverenitetshevdelse langs den norsk-russiske grensen, og videreutvikles som en modernisert og effektiv organisasjon for grenseovervåking.

Brigade Nord må kunne lede landoperasjoner på flere nivåer. Brigadens ledelseselement, brigadekommandoen, består av brigadeledelse og -stab, Sambandsbataljonen, Etterretningsbataljonen og Militærpolitikompaniet. Brigadekommandoen er stående, mobil og ivaretar taktisk ledelse og koordinering av egne og eventuelt andre tildelte landstyrker fra alle våpen- og troppearter. Evne til å planlegge med, og koordinere innsats fra tildelte ressurser, særlig luftkapasiteter, videreføres. Med utgangspunkt i brigadekommandoen kan det etableres både mindre, tilpassede ledelseselementer eller en mer robust ledelse for å ivareta utfordringer ut over det brigaden normalt er forutsatt å gjøre.

De mekaniserte manøverbataljonene anbefales videreutviklet og styrket, én i Troms og én i Østerdal garnison. Bataljonene skal kunne løse oppdrag alene, som kjernen i en bataljonsstridsgruppe satt opp med ressurser fra øvrige kommando- og kontrollavdelinger, taktisk støtte- og logistikkavdelinger i brigaden, eller som manøverbataljoner i en brigadeoperasjon. De mekaniserte bataljonene er robuste og har god tilgjengelighet for bruk i alle typer militære operasjoner, men er primært organisert og utrustet for høyintensive kampoperasjoner nasjonalt. Ved etablering av to likeverdige og tilgjengelige mekaniserte bataljoner vil disse danne kjernen i hver sin bataljonsstridsgruppe. En slik videreutvikling vil øke tilgjengeligheten av Hæren og dermed øke Forsvarets evne til å bidra med brigadekapasiteter.

2. infanteribataljon på Skjold videreføres som en lett infanteribataljon med støtte fra ledelses-, taktisk støtte- og logistikkressurser. Bataljonen vil videreføres med hovedvekt på vernepliktig personell inne til førstegangstjeneste, men også denne vil ha innslag av vervede i funksjoner som krever lengre opplæringstid. Bataljonen settes opp med lette terrengkjøretøyer, beltevogner og lastevogner for å gi avdelingen en grunnmobilitet som muliggjør manøver i norsk terreng under alle forhold. Bataljonen skal, når den er fult opptrent og oppsatt, ha evne til høyintensitetsoperasjoner gjennom offensive og defensive kapasiteter, herunder bekjempning av konvensjonelle og irregulære styrker. Videre skal den kunne løse oppgaver innenfor nasjonal krisehåndtering, herunder som del av brigaden ta og kontrollere landområder, sikre infrastruktur samt støtte til politi. 2. infanteribataljon videreført som en omorganisert lett infanteribataljon vil bidra til Hærens evne til å håndtere samtidighetsutfordringer nasjonalt og videreføre utholdenheten for bidrag i operasjoner utenlands. Den vil også inngå som en del av en kommende arktisk innsatsstyrke.

Etterretningsbataljonen, Militærpolitikompaniet og Sambandsbataljonen er brigadens kommando- og kontrollavdelinger og er avgjørende for brigadekommandoens evne til å utøve effektiv kommando og kontroll i alle typer operasjoner. Artilleribataljonen og Ingeniørbataljonen er brigadens taktiske støtteavdelinger og tilfører brigaden nødvendig ildkraft, beskyttelse og mobilitet i alle typer operasjoner. Logistikkbataljonen og Sanitetsbataljonen er brigadens taktiske logistikkavdelinger. De yter nødvendig logistikk- og sanitetsstøtte for å kunne drive operasjoner over tid.

Tabell V2.2  Hærens operative kapasiteter

Operativ evne

Strukturelement

Evne til å lede egne og flernasjonale styrker i Norge

Brigadekommando Brigade Nord

Evne til å gjennomføre landoperasjoner i Norge

Brigade Nord

Evne til ledelse av flernasjonale styrker utenfor Norge

Brigadekommandoen, tilpassede manøver-, ledelses-, taktisk støtte- og logistikkenheter

Evne til å deployere stridsgrupper på bataljons- og kompaninivå med utgangspunkt i alle Hærens troppearter, nasjonalt og i utlandet

- 2 mekaniserte manøverbataljoner

- 1 lett infanteribataljon

- Ledelse (Sambandsbataljon/Militærpolitikompani/Etterretningsbataljon)

- Taktisk støtte (Ingeniørbataljon/Artilleribataljon)

- Taktisk logistikkstøtte (Logistikkbataljon)

- Sanitetsstøtte (Sanitetsbataljon)

Suverenitetshevdelse gjennom evne til kontinuerlig grensevakt

Grensevakten

Vakthold og sikring for Kongehuset, samt et hovedstadsoppdrag til støtte for samfunnssikkerheten

Hans Majestet Kongens Garde

Evne til å gjennomføre spesialoperasjoner

Forsvarets spesialkommando/Hærens Jegerkommando

7.1.2 Logistikk og støtte i Hæren

Hærens organisasjon er tilført betydelige logistikk- og støttefunksjoner, inkludert verksteder. For å samordne og sikre en best mulig støtte både til Hæren og Forsvaret for øvrig, kreves en helhetlig gjennomgang av logistikk- og støttestrukturen. Videre vurderes en forenkling av styringslinjene og etablering av mer kostnadseffektive driftsmodeller, herunder én felles ledelse for alle logistikkenhetene samt endrede styringslinjer for de regionale støttefunksjonene. Forsyning og vedlikehold internt i brigadestrukturen skal samordnes for å optimalisere logistikkstøtten.

Forsvarets kompetansesenter for logistikk og operativ støtte (FKL) er et felles kompetanse og operasjonsstøttesenter for hele Forsvaret. Hovedoppgavene til avdelingen er operative leveranser, fagutvikling og kompetanseproduksjon. FKL leverer tilpassede operative elementer til både nasjonale og internasjonale oppdrag. De operative logistikkleveransene og støtten avdelingen bidrar med er vesentlige i Forsvarets operasjoner, både i inn- og utland. Utviklingen av FKLs organisasjon og virksomhet vil ses i lys av behovet for en helhetlig gjennomgang av Hærens logistikk- og støtteorganisasjon samtidig med at FKLs ansvar for Forsvarets behov ivaretas.

7.1.3 Base- og støttestruktur

Hærens basestruktur videreføres. Tiltak innenfor basestrukturen og EBA er hovedsakelig knyttet til at økt antall vervede innbærer et behov for en tilpasset bygningsmasse. Hærens fremtidige virksomhet videreføres i Troms og i Østerdal garnison, i tilknytning til de store skyte- og øvingsfeltene i disse områdene.

Virksomheten ved Garnisonen i Sør-Varanger videreføres. Nye, større grensestasjoner, som gir en mer effektiv utførelse av grensevaktens operasjoner er under etablering.

Siden tiltredelsen i 2005 har Regjeringen lagt stor vekt på å videreføre virksomheten ved Skjold leir. Skytefeltene Mauken og Blåtind har fått økt anvendelighet gjennom den omfattende investeringen som er lagt ned i en egen sammenbindingskorridor. Dette har skapt et svært velegnet område for øving og trening og øving av alle brigadens avdelinger. Skytefeltene og indre Troms er Hærens fremste treningsområde i Norge og fremstår i dag som helt unikt i Europa for trening og øving med allierte og partnere. Skjold videreføres som base for 2. bn og Ingeniørbataljonen. Skjold leir gir direkte tilgang til skytefeltene i Mauken og Blåtind. I Bardufoss-området vil Hæren søke en konsentrasjon av sin aktivitet til Rusta leir.

Generalinspektøren for Hæren, brigadestaben og Sambandsbataljonen etableres i Rusta leir der også Logistikkbataljonen videreføres. Militærpolitikompaniet videreføres på Bardufoss flystasjon.

I Setermoen leir videreføres Panserbataljonen, Artilleribataljonen, Sanitetsbataljonen og Etterretningsbataljonen. Også Setermoen skytefelt muliggjør øving og trening med alle Hærens våpensystemer og avdelinger, samt støtte fra fellesoperative kapasiteter som helikoptre og kampfly, herunder også trening og øving med allierte.

Rena leir med Rødsmoen skytefelt, bestående av skoleskytebaner og nærøvingsområde, videreføres. Utenfor dette feltet ligger Regionfelt Østlandet, som har kapasitet for øving og trening med alle Hærens våpensystemer, og med manøvreringsområder for mekaniserte styrker opp til bataljons størrelse. I Rena leir videreføres Forsvarets spesialkommando/Hærens Jegerkommando, Telemark bataljon med støttekapasiteter og Hærens våpenskole, inkludert Hærens taktiske treningssenter. Hærens befalsskole videreføres i Rena leir, med nærhet til eksisterende fagmiljøer og et bredt spekter av hensiktsmessig infrastruktur.

Terningmoen leir har skytefelt med kapasitet for alle Hærens hånd- og avdelingsvåpen, samt gode øvingsområder. Skytefeltet kompletterer kapasiteten som finnes ved Rødsmoen og Regionfelt Østlandet. I Terningmoen leir videreføres deler av Hærens våpenskole, Forsvarets vinterskole og rekruttutdanningen for HM Kongens Garde.

Forsvarets Kompetansesenter for logistikk og operativ støtte videreføres i Sessvollmoen leir.

HM Kongens Garde videreføres i Huseby leir.

Krigsskolen videreføres i Linderud leir.

7.1.4 Kompetanse- og personellstruktur

En stor del av brigadens avdelinger vil hovedsakelig bestå av befal og vervede mannskaper som vil være godt samtrente, og derved gir en høy grad av tilgjengelighet for nasjonal krisehåndtering og innsats i utlandet. Mannskaper inne til førstegangstjeneste utdannes i Brigade Nord, HM Kongens Garde, Grensevakten og FKL. De førstegangstjenestegjørende inngår i alle brigadens avdelinger, er rekrutteringsgrunnlag for verving og vil etter endt tjeneste disponeres i Hærreserven. Hærreserven skal være en systematisert, dedikert reserve av nylig utdannede mannskaper, personell på beredskapskontrakter og tidligere vervede som gir avdelingene tilgang på ytterligere bemanning ved behov for større utholdenhet nasjonalt og i lengre utenlandsoppdrag. Etter en periode i hærreserven overføres personellet til Heimevernet.

Kravet til dybdekompetanse og sertifisering innenfor de fleste militære felt er økende, både fra et operativt, sikkerhetsmessig, forvaltningsmessig og teknisk perspektiv. Det er krevende både økonomisk og personellmessig å utdanne en stor mengde personell innenfor de ulike plattformene og systemene som Hæren bruker. Hærens evne til å forvalte og utvikle kompetanse er avgjørende for å innfri fastsatte mål og krav. Sentralt står evne til å rekruttere, beholde og utvikle personell med tilstrekkelig kompetanse over tid. I tillegg setter avansert materiell og kompliserte operasjoner strenge krav til personellets treningsstandard, erfaringsnivå og samvirkekompetanse på et lavere avdelings- og gradsnivå enn tidligere. Personellreformer tilpasset en innsatshær er avgjørende for å sikre kompetanse og kvalitet, særlig på tropps- og kompaninivå. Hæren er derfor avhengig av et økt antall spesialister for å fylle rollene en innsatshær krever.

For å møte utfordringene legges det opp til en personellstruktur med økt andel vervede og yrkesbefal med spesialistkompetanse, på bekostning av mer generell kompetanse. Hæren er følgelig avhengig av å se grunnleggende befals- og offisersutdanning i sammenheng både for å dekke behovet for nivådannende lederutdanning for spesialister og ledere i fremtiden. I tillegg vil Hærens våpenskole i større grad få en sentral rolle i nivådannende fagkurs for spesialister.

For Hæren og Heimevernet er det spesielt viktig å bevare verneplikten som grunnlag for styrkeproduksjon og rekruttering. Verneplikten møter utfordringer av teknologisk, volum-, trenings- og sikkerhetsmessig art. For å bevare verneplikten og sikre førstegangstjenesten et meningsfylt operativt og styrkeproduksjonsmessig innhold, er det behov for en endring i personellsammensetningen i Hæren. I denne sammenheng er tilgangen på kvalifisert og motivert personell viktig. Det er derfor først og fremst Hæren som må utnytte de unike mulighetene verneplikten og førstegangstjenesten gir. Hele Hærreserven, samt hovedtyngden av mannskapene som skal overføres til Heimevernet vil også i fremtiden bli trent gjennom førstegangstjeneste i Hæren, og også dette legger føringer på antall mannskaper i førstegangstjeneste det enkelte år.

Vernepliktige i førstegangstjeneste skal ha operative funksjoner i alle operative avdelinger. De utgjør også grunnlaget for rekruttering av vervede til strukturen og sikrer Hæren avgjørende tilgang på trente reserver. Antall vernepliktige mannskaper inne til førstegangstjeneste tilpasses Hærens og HVs behov og videreføres på et høyt nivå med den valgte strukturen. Førstegangstjenesten skal gis en hensiktsmessig innretning ut fra operative behov og krav, og baseres på god kvalitet og et meningsfullt innhold. En tilpasset, differensiert og fullverdig førstegangstjeneste, etterfulgt av ulike utdanningsløp mot vervet soldat, utenlandstjeneste og disponering i Heimevernet, vil effektivisere utdanningen og bidra til at personellkompetansen nyttiggjøres i enda større grad. Sammen med den beskrevne økningen i avdelinger basert på tilsatte, skal dette gi flere innsatsklare avdelinger med økt tilgjengelighet og lavere reaksjonstid for operasjoner nasjonalt, så vel som i utlandet.

7.2 Sjøforsvaret

Norge har omfattende ansvarsområder og interesser til havs. Sjøforsvaret spiller en helt sentral rolle i å håndtere utfordringer i disse områdene. Anvendelsen av maritimt diplomati og behov for myndighetsutøvelse til havs gjennom tilstedeværelse vil påvirke den videre utviklingen av Sjøforsvaret.

Sjøforsvaret skal bidra til Forsvarets krigsforebyggende rolle og krisehåndtering gjennom evne til å avgrense et militært angrep, sikre mottak av og samvirke med allierte styrker og gjenopprette territoriell integritet. Den dimensjonerende rollen for Sjøforsvaret er evnen til sjøkontroll og sjønektelse i fred, krise og krig. Sjøforsvaret er også en viktig bidragsyter til operasjoner i utlandet, og bidrar med fast deltakelse i NATOs stående maritime styrker.

Sjøforsvaret består av Kysteskadren, Marinejegerkommandoen og Kystvakten, i tillegg til skole- og basestruktur. Sjøforsvaret har i dag moderne og kapable marine- og kystvaktfartøy. Innfasingen av Fridtjof Nansen- og Skjoldklassen med tilhørende oppnåelse av full operativ kapasitet, samt andre fartøysoppgraderinger, fortsetter.

Sjøforsvaret er fremtidsrettet og moderne, og disponerer fartøyer og avdelinger som utfyller hverandre godt. Det er ikke planlagt vesentlige endringer i Sjøforsvaret i langtidsplanen. Det vil være nødvendig å ta stilling til videreføring av ubåtkapasiteten og helikopterbærende fartøyer til Kystvakten, da disse etter hvert når slutten av sin levealder.

7.2.1 Styrkestruktur og operativ evne

Commander Norwegian Task Group (COMNORTG) er et fleksibelt sjømilitært ledelseselement på taktisk nivå som kan lede og koordinere maritime operasjoner.

Marinejegerkommandoen inngår i Sjøforsvarets struktur, men er en felles strategisk ressurs som omtales i 7.7.

Fregattene har et vidt spekter av sensorer og våpen, og er anvendelige i bredden av maritime operasjoner, nasjonalt og internasjonalt. God deployeringsevne, som demonstrert i anti-piratoperasjonen ATALANTA, sammen med avanserte sensor- og våpenkapasiteter gjør at fartøyene kan bidra i oppdrag over en stor bredde av scenarioer. Fregattene vil i løpet av få år nå full operativ kapasitet ved at de utrustes med maritime NH 90 helikoptre, lettvektstorpedoer og nye sjømålsmissiler.

Ubåtenes evne til å operere skjult over tid, kombinert med stor deteksjonskapasitet og ildkraft gjør dem til en viktig strategisk kapasitet. Fartøyene gjennomgår for tiden en større oppgradering.

Minerydderne er oppgradert med nye sensor- og våpensystemer. De skal sammen med Minedykkerkommandoen klarere prioriterte sjøområder for sjøminer og derved sikre nasjonal bruk av havner og skipsleder samt mottak av allierte forsterkninger. Minedykkerkommandoen har en viktig militær og fredsoperativ rolle knyttet til minerydding, eksplosivrydding og bombehåndtering på land og til sjøs.

Boks Skjold-klassen

Skjold-klassen utgjør en helt annen kapasitet enn den gamle Hauk-klassen MTBer ved at fartøyene har betydelig bedre våpenrekkevidde, sensorer, kommunikasjon og utholdenhet. Skjold-klassen kan operere selvstendig på taktisk nivå, i grupper eller fullt integrert i forband med andre maritime strukturelementer. Skjold-klassen er utrustet for overflatekrigføring og har samme kanon og missiler som Fridtjof Nansen-klassen og dermed samme tapspåførende evne som fregattene på dette krigføringsområdet.

Gjennom avanserte, langtrekkende våpensystemer og evne til selvstendig selvforsvar er fartøyene robuste nok for regionale og kystnære operasjoner og har de egenskaper som NATO klassifiserer som korvett. Fartøyene i Skjold-klassen vil heretter derfor betegnes korvetter.

Korvettene er utviklet primært for kystnære operasjoner, men kan også gjennomføre enkelte operasjoner til havs med nødvendig logistikkstøtte. Fartøyene vil i løpet av få år utrustes med nye sjømålsmissiler, i tillegg til at de blir utbedret slik at de kan etterforsynes til havs fra for eksempel en fregatt eller det nye logistikkfartøyet. Dette vil gi fartøyene økt utholdenhet.

Kystjegerkommandoen, i samvirke med taktisk båtskvadron, opererer i indre kystfarvann og bidrar med situasjonsoversikt, målanvisning til kampfly og marinens fartøyer samt oppklaring og sikring av trange farvann for Marinens fartøyer. Kystjegerkommandoen vil dertil inngå som en del av en arktisk innsatsstyrke.

Marinens logistikkvåpen bidrar til at Marinens innsatsevne opprettholdes i operasjoner over større avstander og lengre tid. Nytt logistikk- og støttefartøy planlegges innført fra 2016.

Kystvakten ivaretar et bredt spekter av oppgaver, men skal primært bidra til oppgaver som ligger i kystvaktloven. Kystvaktloven, med instruks, gir Kystvakten myndighet til å utøve kontroll for en rekke statlige etater samt at tjenestemennene blant annet har begrenset politimyndighet. Loven pålegger dessuten øving av krigsoppgavene i fredstid. En oppdatering og konkretisering av Kystvaktens krigsoppgaver vil bli gjennomført. Kystvakten opererer i tett samspill med Luftforsvarets maritime overvåkningsfly og utnytter dessuten flere andre informasjonskilder. Nye maritime helikoptre vil styrke Kystvaktens evne til å løse oppdrag, primært i nord.

Boks 7.2 Undervannsbåtkapasitet

Undervannsbåten er en fleksibel kapasitet i hele spekteret av operasjoner til havs. Evnen til å gjennomføre skjulte operasjoner gjør den unik. De oppgaver en undervannsbåt kan gjennomføre gjør den til en meget viktig kapasitet i et moderne forsvar. Undervannsbåten er ikke i samme grad som overflatefartøyer avhengig av etterforsyninger til havs. Den har dermed strategisk mobilitet og stor utholdenhet i operasjoner. En undervannsbåt er viktig for evnen til å opprette og holde sjønektelse over tid, og for evnen til, sammen med andre maritime enheter, å bidra til å opprette nødvendig grad av sjøkontroll. Den utgjør en sentral kapasitet innen informasjonsinnhenting. I tillegg til å ha en selvstendig evne til å løse oppdrag, kan en undervannsbåt i seg selv skape stor usikkerhet ved å være tilstede i operasjonsområdet. Den er særdeles utfordrende å lokalisere samtidig som den representerer stor slagkraft både mot undervanns- og overflatemål. En motstander må derfor bruke store ressurser for å sikre seg mot undervannsbåter.

Strategisk avskrekking er et sentralt virkemiddel i håndteringen av eventuelle konflikter. Gjennom evne til å operere skjult, muligheten for overraskelse og med stor ildkraft, vil undervannsbåtens tilstedeværelse ha en avskrekkende effekt. I ytterste konsekvens kan den ha en strategisk påvirkning på motpartens evne eller vilje til handlinger. Undervannsbåten har dermed svært stor innvirkning på militære operasjoner i det maritime domene, både over og under vann, og må betraktes som en kapasitet som er av vesentlig betydning for opprettholdelsen av en krigsforbyggende terskel.

Undervannsbåter skal i fredstid kontinuerlig operere i norske interesseområder, herunder nordområdene. Videre må undervannsbåtene samtidig kunne delta i hele NATOs operasjonsområde periodevis for kortere varighet. Disse operasjonene kan være både kystnære og havgående operasjoner.

Status og videre arbeid

Dagens Ula-klasse med pågående og planlagte oppgraderinger, forventes å ha en levetid til etter 2020. Prosjektet for vurdering av undervannsbåtkapasitet etter 2020 er i ferd med å utrede alternativer knyttet til valg mellom levetidsforlengelse av Ula-klassen eller nyanskaffelse av undervannsbåter. Ambisjonsnivået beskrevet i langtidsplanen vil bli benyttet til vurdering av ulike løsninger for fremtidig undervannsbåtkapasitet.

Tabell 7.2 Sjøforsvarets operative kapasiteter

Operativ evne

Strukturelement

Evne til å lede flernasjonale maritime operasjoner i og utenfor Norge

Commander Norwegian Task Group (COMNORTG)

Evne til kontinuerlig tilstedeværelse, overvåkning, suverenitetshevdelse, og i tillegg myndighetsutøvelse i norske farvann. Evne til raskt å kunne forsterke tilstedeværelse ifm episode- og krisehåndtering. Evne til å etablere og holde sjønektelse og sjøkontroll. Evne til deltakelse i flernasjonale operasjoner

- 5 Fridtjof Nansen-klasse fregatter m/NH-90

- 6 Skjold-klasse korvetter

- 6 Ula-klasse undervannsbåter

- 6 Alta-/Oksøy-klasse mineryddingsfartøy

- Kystjegerkommmandoen

- Logistikk og støttefartøy

- Minedykkerkommandoen

Evne til å gjennomføre spesialoperasjoner

- Marinejegerkommandoen

Evne til kontinuerlig tilstedeværelse, overvåkning, suverenitetshevdelse, og myndighetsutøvelse

- 1 Svalbard-klasse ytre kystvakt m/NH-90

- 3 Nordkapp-klasse ytre kystvakt m/NH-90

- 5 Ålesund/Harstad/ Barentshav-klasse ytre kystvakt

- 5 Nornen-klasse indre kystvakt m/ hurtiggående patruljebåter

7.2.2 Logistikk, base- og støttestruktur

Sjøforsvaret understøttes av Forsvarets stasjonære logistikk- og støttevirksomhet i daglige kystnære nasjonale operasjoner. Ved andre typer operasjoner vil Sjøforsvarets styrker understøttes av deployerbare logistikk- og støtteenheter. Logistikkstøtte til fartøyer som opererer i Nord-Norge ivaretas blant annet gjennom bruk av sivile havner, samt av Ramsund orlogsstasjon som også vil understøtte spesialstyrkenes trening og styrkeproduksjon.

Haakonsvern ved Bergen er i dag eneste orlogsstasjon i Sør-Norge. Samling av aktivitetene på Haakonsvern vurderes som rekrutteringsfremmende og legger til rette for kompetansebygging i Sjøforsvaret og i den delen av Forsvarets logistikkorganisasjon som understøtter Sjøforsvaret. Det er besluttet at Luftforsvaret etablerer et detasjement med maritime helikoptre på Haakonsvern for å understøtte fregatter og Kystvakten i Sør-Norge. Sjef Kystvakten med stab er etablert på Sortland. Kystvaktfartøyer som opererer i Sør-Norge vil fortsatt anvende Haakonsvern orlogsstasjon som base for understøttelse.

Trondenes videreføres som base for Kystjegerkommandoen.

Dagens utdanningsordning videreføres ved KNM Tordenskjold og ved Befalsskolen for Sjøforsvaret og Sjøkrigsskolen. I tillegg vil den utskrevne befals- og rekruttutdanningen videreføres ved KNM Harald Haarfagre.

7.3 Heimevernet

Heimevernet har et landsdekkende ansvar med hovedoppgaver innenfor vakthold og sikring av viktige militær og sivile objekter. Heimevernet skal være tilgjengelig på kort varsel, slik at enheter med god lokalkjennskap kan ta del i alt fra å løse rene militære oppdrag, til å støtte det sivile samfunn ved ulykker og større hendelser. Heimevernet vil utvikles med et sterkere fokus på oppdragsløsning innen vakthold og sikring. Dette krever evne til samvirke med sivile instanser og øvrige samfunnsressurser for å kunne støtte og beskytte. Regjeringen legger derfor opp til en fortsatt gradvis økning av årlig treningsnivå i perioden.

Den betydelige kvalitetsforbedringen som har funnet sted i Heimevernet legger grunnlaget for den videre utvikling og tilpasning av strukturen. Heimevernet skal gjennom sin regionale forankring og lokale kjennskap videreutvikle evnen til nasjonal krisehåndtering og oppdragene innenfor sivilt-militært samarbeid.

Det er behov for en tydeligere vektlegging av en lokal og regional samfunnskontrakt innen det moderniserte totalforsvarskonseptet. Dette har vært og er heimevernskonseptets tradisjonelle styrke – den nære evne til militær oppdragsløsning for sikring, beskyttelse, støtte til samfunnet, synlighet og trygghet.

Heimevernet skal videreutvikle sine funksjoner gjennom å tydeliggjøre oppdragene knyttet til vakthold og sikring, både av situasjonsbestemte og forhåndsdefinerte viktige objekter og infrastruktur i samfunnet. Sammen med en styrking av Heimevernets utdanning og trening skal dette fremheve Heimevernets rolle i et bredt samfunnsperspektiv. Heimevernets territorielle rolle i det sivilt-militære samarbeidet skal også videreutvikles gjennom konkretisering av det operative planarbeidet. Samvirke og interaksjon med øvrige instanser med samfunnssikkerhetsansvar skal videreutvikles.

Heimevernets struktur og operative konsepter skal tydeliggjøre heimevernområdenes sentrale rolle i løsning av oppdrag. Områdene skal være organisert, utrustet og trent for de hovedoppdrag de er tildelt. Heimevernets innsatsstyrker videreføres som mobil kapasitet på distriktsnivå. De skal kunne forsterke områdestrukturen i utsatte områder, samt løse oppdrag ut over det områdestrukturen har kapasitet til.

7.3.1 Styrkestruktur og operativ evne

Heimevernet anbefales organisert innenfor en ramme på totalt 45 000 mannskaper i Land-, Sjø- og Luftheimevernet, hvorav 3 000 mannskaper i innsatsstyrkene og 42 000 i områdestrukturen. Reduksjonen i innsatsstyrken er tilpasset et nivå som samsvarer med det Heimevernet oppgir er realistisk å rekruttere. Videre styrkes områdestrukturen i tråd med den endrede vektleggingen som er beskrevet i det ovenstående.

Styring, ledelse, styrkeproduksjon og sivilt-militært samarbeid skal fortsatt gjennomføres innenfor dagens 11 distrikter og en tilpasset områdestruktur. Dette vil ivareta ledelses- og koordineringsbehov for Heimevernets oppdragsløsning samt ledelse og gjennomføring av styrkeproduksjon.

Distriktsstabene skal styrkeprodusere og sette opp avdelinger under generalinspektøren for Heimevernet. Distriktsstabene inngår samtidig i den nasjonale kommandostrukturen og ivaretar i denne rollen et territorielt ansvar på vegne av sjef FOH. Det siste innebærer ansvar for planlegging og ledelse av militær innsats i fred, krise, og krig samt planlegging, koordinering og gjennomføring av sivilt-militært samarbeid.

Sjøheimevernets (SHV) kommandostruktur vil avvikles. Taktisk ledelse av SHV styrker vil ivaretas av de territorielle distriktsstabene, slik de gjør for Land- og Luftheimevernets styrker. Dette forenkler kommandolinjene, styrker Heimevernets interne operative samhandlingsevne og operative fleksibilitet. Konsept for SHV vil tilpasses HVs operative konsept.

Heimevernets innsatsstyrker videreføres som kapasitet på distriktsnivå. De skal kunne forsterke områdestrukturen, samt løse oppdrag ut over det områdestrukturen har kapasitet til. Områdestrukturen videreføres med utgangspunkt i tilgjengelig befolkningsgrunnlag og prioriterte oppdrag.

Tabell 7.3 Heimevernets operative kapasiteter

Operativ evne

Strukturelement

Evne til å lede innsatsenheter, territorielt ansvar, samarbeid og koordinering med sivile og militære ressurser

Distriktsstaber

Områdestrukturen

Evne til å stille hurtige reaksjonsstyrker samt evne til lokal oppdragsløsning nasjonalt

Innsatsstyrker land og sjø med om lag 3 000 personell

Områdestruktur land, luft og sjø med om lag 42 000 personell

7.3.2 Logistikk og støtte i Heimevernet

I hovedsak understøttes Heimevernet av den stasjonære logistikk- og støttevirksomheten i Forsvaret. Understøttelsen skal koordineres av Forsvarets logistikkorganisasjon for å oppnå mer effektive og bedre leveranser til Heimevernet.

Ved øvelser og operasjoner skal Forsvarets logistikkorganisasjon understøtte med påkrevet logistikk ned til det enkelte heimevernsområde. Heimevernet kan også understøttes av deployerbare logistikkbaser når disse blir satt opp.

Det er behov for en sterkere vektlegging av SHV-innsatsstyrkenes og -områdenes evne til å løse operative oppgaver med mindre båter for objektsikring og lokal oppdragsløsning. Reine-klassen fartøyer ble anskaffet for å bidra innen logistikk og trening, men har ikke noen tydelig operativ rolle i vakthold og sikring av viktige sivile og militær objekter. Et justert konsept for SHV, sammen med utvikling av taktisk ledelse ved distriktene, legge til rette for en mer helhetlig løsning av oppdrag knyttet til vakthold og sikring av viktige sivile og militær objekter.

Reine-klassen avvikles i SHV og regjeringen vil på egnet måte komme tilbake til hvordan fartøyene konkret vil anvendes. Det vil blant annet bli vurdert å disponere ett fartøy til Kystvakten, som det 15. KV-fartøyet. Et justert konsept for SHV med en tydeliggjøring av innsatsstyrkenes og områdenes ambisjon, oppdrag, organisasjon og struktur vil utarbeides. Avviklingen av SHV kommandostruktur vil inngå som del i dette arbeidet.

7.3.3 Base og støttestruktur

Dagens lokalisering av distriktsstrukturen videreføres. GIHV med stab er etablert på Terningmoen.

7.3.4 Kompetanse- og personellstruktur

Heimevernets skole- og kompetansesenter (HVSKS) videreføres på Dombås. Heimevernets personell får sin grunnleggende utdanning og trening i forsvarsgrenene. Egen styrkeproduksjon utføres i hovedsak ute i områder og distrikter samt ved HVSKS. Utdannings- og kompetansesenteret for Sjøheimevernet videreføres på Haakonsvern. Heimevernets befalsutdanning på Porsangmoen videreføres. Heimevernet vil fortsatt utnytte potensialet i samvirke med Sjøforsvarets skoler i Bergen, Hærens våpenskole og Luftforsvarets fagmiljø for vakthold og sikring.

7.4 Strategisk ledelse

Forsvarets strategiske ledelse anses hensiktsmessig innrettet og videreføres. Denne utgjøres av Forsvarsdepartementet, forsvarssjefen og Forsvarsstaben.

Forsvarssjefen og det militærstrategiske nivå er integrert i Forsvarsdepartementet slik at de strategiske funksjoner og den strategiske ledelsen skal sikres en samlet og helhetlig utførelse. Den integrerte strategiske ledelsesmodellen har vært en avgjørende forutsetning for de omstillingsresultater sektoren kan vise til, og denne modellen har nå i hovedsak funnet sin form.

Forsvarsstaben utgjør, sammen med Forsvarsdepartementet, forsvarssjefens stabsapparat for å støtte ham i utførelsen av begge hans funksjoner – som øverste fagmilitære rådgiver i departementet, og som etatssjef.

Forsvarssjefen fører alminnelig kommando over hele Forsvaret, og Forsvarsstaben støtter i utøvelsen av denne funksjonen. Ved episode- og krisehåndtering utgjør Forsvarsstaben forsvarssjefens stab og ledelsesapparat for militærstrategisk krisehåndtering, samordnet med Forsvarsdepartementet.

Avdelingene underlagt sjefen for Forsvarsstaben videreføres. Disse er: Forsvarets mediesenter, Forsvarets forum, Forsvarets sikkerhetsavdeling, Vernepliktsverket, Forsvarets lønnsadministrasjon, Forsvarets regnskapsavdeling, Feltprestkorpset og Forsvarets personelltjeneste. Forsvaret skal gjøre en evaluering av Forsvarets avdeling for kultur og tradisjon med fokus på organisasjonsform samt faglig og effektiv styring av kultursektoren.

7.5 Forsvarets operative ledelse

Forsvarets operative virksomhet ledes av sjefen for Forsvarets operative hovedkvarter (FOH). Virksomheten ved hovedkvarteret innebærer døgnkontinuerlig oppbygging og vedlikehold av situasjonsbildet i interesseområdet, planlegging og ledelse av operasjoner, samt evaluering av oppnådde målsettinger.

Hovedkvarteret skal videreføre en utstrakt kontakt med relevante etater og aktører utenfor Forsvaret. Det legges også opp til at hovedkvarteret videreutvikles for å understøtte NATOs fremtidige kommandostruktur.

Evnen til å lede nasjonale fellesoperasjoner og utøve operativ kommando og kontroll skal videreutvikles. God evne til å utøve kommando og kontroll vil sikre best mulig utnyttelse av tilgjengelig kampkraft. Videreutvikling av denne evnen krever øvelser av de involverte kommandonivåene, både med og uten underlagte styrker, samt evaluering av oppnådde resultater for å sikre at nivået er tilfredsstillende etter nasjonale og NATO-standarder.

7.5.1 Felles taktisk ledelse for logistikk-, sanitets- og vertslandsstøtte i Norge

Kommando- og kontrollbehovet over militære og sivile støtteressurser som skal bidra med tilrettelegging, styrkeoppbygging og gjennomføring av operasjoner, vil øke betydelig i en nasjonal beredskapssituasjon. Dette gjelder spesielt på taktisk nivå i operasjonsområdet og i forbindelse med koordinering av vertslandsstøtte til allierte styrker.

Det er et stort antall fellesoperative, militære støtteressurser som ikke er direkte underlagt taktiske kommandonivåer. Det legges derfor, gjennom intern omorganisering, opp til å etablere en permanent kadre for et nasjonalt logistisk ledelseselement (Joint Logistics Support Group – JLSG) som skal utøve taktisk kommando over logistikkressurser under sjefen for Forsvarets operative hovedkvarter. Dette skal styrke hovedkvarterets evne til å lede operativ logistikk ved omfattende nasjonale beredskapssituasjoner og operasjoner i Norge.

7.6 Etterretningstjenesten

Norges sivile og militære utenlands etterretningstjeneste er underlagt forsvarssjefen, og støtter både militære og sivile myndigheter med informasjon og vurderinger, innenfor rammene av Lov om etterretningstjenesten. Etterretningstjenesten innhenter, analyserer og distribuerer informasjon som angår norske interesser, forholdet til fremmede stater, organisasjoner og individer. Formålet med etterretningsvirksomheten er å bidra til å gi norske myndigheter et solid beslutningsgrunnlag i saker som gjelder viktige nasjonale interesser.

Etterretningstjenesten anbefales videreutviklet, og sammen med tilstrekkelige og tilpassede ressursmessige forutsetninger skal dette gi nødvendig handlingsrom til prioriterte satsingsområder.

I militære operasjoner er etterretning grunnleggende for planlegging og ledelse av styrker. Gjeldende ambisjonsnivå for Forsvaret, blant annet knyttet til ivaretakelsen av en tilfredsstillende overvåking og etterretning i egne nærområder, samt å bidra substansielt i inntil tre samtidige operasjonsområder, krever høy teknisk, operativ og personellmessig kompetanse i Etterretningstjenesten. Tjenesten skal bidra til god situasjonsforståelse, og legge grunnlaget for at oppdragsgiver kan iverksette hensiktsmessige tiltak.

Etterretningsstøtte til norske militære avdelinger som deltar i operasjoner i utlandet er en prioritert oppgave.

Sjefen for Etterretningstjenesten skal lede etterretningsprosessene i hele Forsvaret, herunder koordinere etterretningsinnsamlingen og -produksjonen, samt formidle rapporter og vurderinger. Forsvarsdepartementet fastsetter årlige prioriteringer for etterretningsvirksomheten.

Sentrale drivkrefter er utviklingen i nærområdene, teknologisk utvikling, globalisering, klimaendringer, ressursknapphet, regimeendringer og ekstreme grupperinger på ikke-statlig nivå. Dette krever at Etterretningstjenesten til enhver tid må disponere egnet teknologi og utvikle en organisasjon som kan levere relevante og etterspurte vurderinger.

Etterretningstjenestens evner styrkes for å kunne ivareta leveranser på sitt ansvarsområde i en situasjon med stadig mer utfordrende omgivelser, spesielt knyttet til den teknologiske utviklingen. Nytt forskningsfartøy er under anskaffelse.

7.7 Spesialstyrker

Forsvarets spesialstyrker består av selektert personell som har spesiell utrustning og grundig utdanning i taktikker og teknikker. Spesialstyrkene har således forutsetninger for å løse svært krevende oppdrag. Med sin høye kvalitet bidrar spesialstyrkene med fleksible, anvendelige og unike kapasiteter som kan benyttes selvstendig, som supplement til andre styrker eller til støtte for andre etater. Forsvarets spesialstyrker består av Forsvarets spesialkommando/Hærens Jegerkommando (FSK/HJK) og Marinejegerkommandoen (MJK). Disse enhetene inngår i de respektive forsvarsgrenene, men er strategiske styrker som ved anvendelse kommandomessig underlegges hensiktsmessig nivå.

Styrkene har det seneste tiåret gjennomført en omfattende oppbygging, samtidig som de har opparbeidet seg betydelig erfaring ikke minst gjennom deltakelse i utenlandsoperasjoner. Styrkene skal videreutvikle sine kapasiteter innenfor fullspektrum spesialoperasjoner med vekt på komplementære egenskaper. Evnen til strategisk ledelse av spesialstyrkeavdelingene er styrket. Forsvarets spesialstyrker innehar kapasiteter med en beredskap som også er tilpasset behovet for å støtte politiet i kontraterror. Samhandlingen med politiet er utviklet over flere år og omfatter både konseptutvikling, utdanning, trening og øving. Styrkenes årlige øvelser sammen med politiet skal styrkes og bidrar til å øke og utvikle styrkenes evne til å kunne støtte politiet ut fra tilpassede prosesser og prosedyrer.

Forsvarets spesialkommando (FSK) med nødvendige støtteelementer har et særlig oppdrag om å være forberedt på å bistå med bekjempelse av terror på oljeinstallasjoner og fartøyer til havs. FSK kan også bistå politiet på land. Spesialstyrkenes evne til land- og sjøbasert kontraterror styrkes. Dette skal omfatte både bistand til politiet og Forsvarets selvstendige ansvar ved anslag som konstateres å være et væpnet angrep på Norge.

7.8 Fellesavdelinger og -kapasiteter

Fellesavdelingene og -kapasitetene har en viktig rolle i en fellesoperativ oppgaveløsning. Disse har en grunnleggende understøttende rolle både for nasjonale oppgaver, for utenlandsoperasjoner, mottak av allierte og bidrag med egne kapasiteter til NATO. Utviklingen av kapasitetene skal være tilpasset, ivareta fleksible behov og i balanse med øvrig struktur.

7.8.1 Forsvarets logistikkorganisasjon

Hovedoppgavene til Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) er å fremskaffe materiellkapasiteter gjennom investeringsprosjekter, ivareta eierskapsforvaltning av materiell, utføre vedlikehold og yte forsyningstjenester for Forsvaret.

FLO har gjennomført flere omfattende strukturendringer siden etableringen i 2002. Arbeid med fornying og forbedring vil fortsatt være viktig, slik at FLOs kvalitet og leveringsevne er i samsvar med egne oppgaver og de strukturendringene som gjøres i andre deler av Forsvaret. FLO skal tilpasse egen organisasjon og oppgaver i samsvar med de strukturendringer som gjøres i andre deler av Forsvaret. Et fokusområde vil være å ivareta Forsvarets behov for logistikk- og forvaltningstjenester i samarbeid med industrien og andre land. Evnen til å gjennomføre investeringer skal forbedres gjennom ulike tiltak på de forskjellige beslutningsnivåene i Forsvaret. FLO skal sette fokus på å redusere gjennomføringstiden i prosjektene, slik at omsetningsevnen øker og tildelte investeringsmidler kan utnyttes optimalt. En slik produktivitetsvekst vil være blant de viktigste bidragene til å innfri målsettingene i fornyings- og forbedringsarbeidet. FLO vil styrkes i sin evne til å støtte Heimevernets øvelser og operasjoner.

FLO er en premissleverandør i logistikkprosessene og har en viktig rolle i det videre fornyings- og forbedringsarbeidet. Spesielt skal det rettes innsats mot at det felles integrerte forvaltningssystemet (FIF), som er under innføring, blir et effektivt verktøy for å forvalte materiell og understøtte driften av Forsvarets virksomhet. FLO skal legge vekt på å øke egen produktivitet og være en konkurransedyktig logistikkleverandør for Forsvaret.

FLO understøtter både styrkeproduksjon, styrkeoppbygging og gjennomføring av operasjoner med basis i sin stasjonære struktur.

FLO utøver eierskapsforvaltningen av Forsvarets materiellsystemer gjennom hele livsløpet for å ivareta ytelse, teknisk tilgjengelighet og sikkerhet, i henhold til lover, bestemmelser og normer. Gjennom valg av vedlikeholdskilder utføres vedlikehold og oppgraderinger av hovedmateriell og komponenter ved Forsvarets verksteder eller hos eksterne leverandører.

FLO ivaretar et gjennomgående forsyningsansvar i Forsvaret og har ansvar for å produsere og stille til disposisjon forsyningsfunksjoner som del av forsvarsgrenenes oppsetning av deployerbare logistikkenheter. I tillegg skal FLO innenfor andre funksjoner, i samarbeid med forsvarsgrenene, øremerke personell og utrustning til deployerbare logistikkenheter for å bidra til god reaksjonsevne og utholdenhet.

Vertslandsstøttebataljonen settes opp av FLO som et operativt strukturelement basert på operative føringer innenfor det bilaterale samarbeidet med USA.

Ansvaret for å ivareta strategisk luft- og sjøtransport videreføres.

Som et grunnleggende prinsipp skal den operative virksomheten understøttes av den stasjonære logistikk- og støttevirksomheten. Den deployerbare logistikkstrukturen benyttes når avstanden til et operasjonsområde overstiger den praktiske rekkevidden til den stasjonære logistikk- og støttestrukturen. Den deployerbare logistikkstrukturen settes opp med grunnlag i ressurser fra den stasjonære logistikk- og støttestrukturen, og er avhengig av støtte fra denne for å kunne utføre sin funksjon når den er deployert til et operasjonsområde. For å klargjøre roller og ansvarsforhold, blant annet med hensyn til forvaltning og utvikling av logistikkbasene, skal disse ytterligere spesialiseres mot henholdsvis land-, sjø- og luftkomponenten.

7.8.2 Forsvarets sanitet

Forsvarets sanitet (FSAN) er Forsvarets fagmyndighet innenfor sanitet og veterinærtjenester og skal legge til rette for og støtte operasjoner gjennom å styrke tilgjengeligheten og utholdenheten til sanitetskapasitetene. Videre skal FSAN bidra med selvstendige sanitetskapasiteter.

FSAN har en viktig rolle i forhold til å tilby Forsvarets veteraner et medisinsk tilbud, ved skader, alvorlige hendelser og i det forebyggende arbeidet. Avdelingen bidrar under forberedelsene før utreise, oppfølging i operasjonsområdet, og i perioden etter hjemkomst gjennom en aktiv, personlig og tilpasset oppfølging av den enkelte veteran og deres nærmeste. Gjennom Forsvarets ettårsprogram fortsetter Forsvaret i det første året etter hjemkomst den individuelle oppfølgingen, slik at også oppdukkende behov blir fanget opp.

FSAN er en viktig ressurs for samfunnet med sin spisskompetanse innen katastrofepsykiatri og spesielle kunnskap om, og erfaring med å håndtere personell som har vært utsatt for sterke sanseinntrykk og traumatiske opplevelser. Samarbeidet mellom FSAN, andre sektorer og relevante utdannings- og forskningsinstitusjoner skal videreutvikles for sikre økt samordning og kompetansebygging/-overføring.

En god og dekkende sanitets- og veterinærtjeneste for Forsvarets personell krever et godt utviklet samarbeid med det sivile helsevesenet. Dette samarbeidet skal videreutvikles for å øke kompetansen, sikre tilgang på helsepersonell og sikre at våre soldater tilbys en god medisinsk behandling. I tillegg skal samarbeidet gi Forsvarets sanitetskapasiteter tilstrekkelig tilgjengelighet og utholdenhet. Felles løsninger og sambruk av infrastruktur skal søkes der dette er hensiktsmessig og kostnadseffektivt.

Forsvarets feltsykehus (ROLE 2) er en sentral og prioritert ressurs for Forsvaret. Denne kapasiteten videreutvikles blant annet gjennom flernasjonalt samarbeid for å bedre tilgjengeligheten og utholdenheten i operasjoner.

ROLE 2 er fleksibelt og kan sette opp alt fra mindre moduler til full kapasitet både i nasjonal og flernasjonal ramme. Ved selvstendig deployering av ROLE 2 kreves støtte fra andre avdelinger i Forsvaret. Når Sjøforsvarets logistikkfartøy er i drift, skal FSAN kunne tilføre skipet tilpasset kapasitet til medisinsk behandling.

7.8.2.1 Styrkestruktur og operativ evne

FSAN har følgende kapasiteter:

  • Medisinsk kommando og kontroll, herunder medisinsk dokumentasjon

  • Medisinsk behandling, herunder ROLE 1 og ROLE 2, mentalhelsetjenester, tannhelsetjenester og basehelsetjenester

  • Medisinsk styrkebeskyttelse og veterinærtjenester, stressmestringsteam, hyperbar medisinsk team og flymedisinske tjenester, innsatsgruppe for etterforskning og begrensning av mulige sykdomsutbrudd, medisinsk seleksjon og forbyggende helsetiltak

  • Sanitetsevakuering, herunder landeveisevakuering, transittenhet for skadet personell og medisinsk kapasitet til strategisk, taktisk og fremskutt luftevakuering

FSAN skal tilpasse egen organisasjon og oppgaver i samsvar med de strukturendringer som gjøres i andre deler av Forsvaret. Som et resultat av at Forsvaret har utviklet seg fra et mobiliseringsforsvar med stort volum til et moderne innsatsforsvar med høy reaksjonsevne og utholdenhet, er det i likhet med andre nasjoners forsvar som det er naturlig å sammenligne seg med, ikke behov for et eget stasjonært militært sykehus.

FD, HOD, regionale og kommunale myndigheter skal avklare hvordan helsetilbudet som i dag ytes ved Troms Militære Sykehus skal ivaretas i tråd med intensjonen i samhandlingsreformen etter nedleggelsen av Troms Militære sykehus. Det legges til grunn at Forsvaret vil benytte, og dekke sine kostnader knyttet til, helsetilbudet som etableres etter at Troms Militære sykehus er nedlagt. Den allerede igangsatte prosess med å samlokalisere Forsvarets ulike helsetjenester i indre Troms, og samlokalisere disse i det nye senteret som skal etableres etter at Troms Militære sykehus er nedlagt, videreføres.

7.8.3 Cyberforsvaret

Utviklingen innenfor cyberområdet vil i stor grad påvirke Forsvarets oppgaveløsning og virksomhet. Militære operasjoner i det digitale rom har både beskyttende, etterretningsmessige og offensive siktemål. Dette har blitt en tilleggsdimensjon ved militære operasjoner og dermed et nytt krigføringsområde hvor både evnen til defensive og offensive operasjoner vil kunne være avgjørende i fremtidig konflikter. Forsvaret må være forberedt på å håndtere IKT-angrep som rammer egne systemer. Forsvarets evne til å ivareta dette området må derfor styrkes. Forsvarets Informasjonsinfrastruktur (INI) vil skifte navn til Cyberforsvaret for å reflektere noe av dette.

Hovedoppgaven til Cyberforsvaret er å drifte og utvikle Forsvarets samband og understøtte Forsvarets operasjoner både hjemme og ute. Cyberforsvaret skal understøtte nettverksbaserte operasjonsformer og bidra til vesentlige forbedringer innenfor interoperabilitet, fleksibilitet, reaksjonsevne, mobilitet og deployerbarhet. Cyberforsvaret skal, innenfor gjeldende budsjettrammer, tilpasse egen organisasjon og oppgaver i samsvar med de strukturendringer som gjøres i andre deler av Forsvaret.

Den daværende etableringen av sjef INI med stab på Jørstadmoen gav grunnlaget for bedre samvirke innen fagmiljøet. Gjennom samlokalisering er Forsvarets evne til helhetlig styring og ledelse innen IKT-området styrket, og det er lagt til rette for en bedre kontroll med og en mer effektiv utnyttelse av Forsvarets samlede IKT-ressurser.

Styrkeproduksjon og kompetanseproduksjon, samt ansvar for deployerbare kapasiteter, ivaretas av Forsvarets kompetansesenter for kommando- og kontroll-informasjonssystemer (FK KKIS). Den daglige driften av informasjonsinfrastrukturen ivaretas av INI operasjoner.

Kjernen i Cyberforsvaret er militært tilpasset og anvendt IKT. Det omfatter informasjon, prosesser, standarder og teknologi, samt menneskene som drifter og vedlikeholder den. Fremtidens informasjonsinfrastruktur skal understøtte nettverksbaserte operasjonsformer gjennom å muliggjøre organisering av alle Forsvarets ressurser i samvirkende nettverk. Forsvaret skal derfor ha materiell som tilfredsstiller nasjonale og NATO krav til interoperabilitet og funksjonalitet, og som gjør det mulig å møte digitale trusler samtidig som Forsvaret utvikles mot et høyere NbF-modenhetsnivå. Ansvar for konseptutvikling og eksperimentering i Forsvaret er tillagt sjef Cyberforsvaret.

7.8.3.1 Styrkestruktur og operativ evne

Cyberforsvaret har følgende kapasiteter:

  • Communication Information Systems Task Group (CIS TG) støtter norsk deltakelse i hele bredden av militære operasjoner med CIS-kapasiteter.

  • Taktisk datalink-skvadron (TDL) utøver gjennom Joint Datalink Operation Centre ved Forsvarets operative hovedkvarter kontinuerlig planlegging, ledelse og overvåkning av Forsvarets datalink operasjoner. Skvadronen har deployerbare elementer og yter taktiske datalink-tjenester i samsvar med hovedkvarterets behov.

  • Avdeling for beskyttelse av kritisk infrastruktur (BKI) bidrar til å beskytte Forsvarets infrastruktur gjennom støtte til analyse av sårbarheter, ondsinnet kode og angrep mot Forsvarets systemer. Avdelingen har deployerbare elementer og mulighet til å bistå med rådgivning og liaisonering ved håndtering av trusler og angrep mot norsk infrastruktur ute og hjemme.

  • Forsvarets satellittkapasiteter – Forsvarets satellittstasjon Eggemoen etablerer informasjonsbærere i hele bredden av nasjonale og utenlandske militære operasjoner tilpasset operative behov og krav. Ny militær kommunikasjonssatellitt, som anskaffes i et samarbeid med Spania, vil gi Forsvaret sikker tilgang til langtrekkende bredbåndskapasitet.

  • Stasjonær kommunikasjonsinfrastruktur leverer et bredt spekter av tjenester til alle Forsvarets avdelinger, i tillegg til vitale brukere i samfunnet for øvrig.

  • Avdeling for sensorer – samler inn data til bruk for beslutningstakere på alle nivåer i Forsvaret, for sivile myndigheter og for NATO.

  • Kontrollsentre – Forsvarets nettkontrollsenter og Forsvarets meldingskontrollsenter – er ansvarlig for overvåkning og kontroll av henholdsvis Forsvarets kommunikasjonsinfrastruktur og Forsvarets meldingssystemer på døgnkontinuerlig basis.

7.8.4 Forsvarets musikk

Forsvarets musikk er en viktig tradisjonsbærer som representerer en historisk kulturarv. Forsvarets musikk består av fem profesjonelle korps som er viktige kulturbyggere gjennom sine opptredener i inn- og utland. Hovedoppgaven er å profilere Forsvaret, bidra til rekruttering samt bidra til å skape identitet både for Forsvaret og i Forsvaret. De interne seremonielle oppgavene skal fortsatt prioriteres. Seremonier ifm. fullført førstegangstjeneste, markering for personell som skal tjenestegjøre, tjenestegjør eller har tjenestegjort i internasjonale operasjoner, Forsvarets minnedag og merkedager skal prioriteres i denne sammenheng. I tillegg har Forsvarets musikk seremonielle oppgaver for Kongehus, Storting og regjeringen. Regjeringen legger opp til en videreføring av Forsvarets musikk i tråd med St.prp. nr. 48 (2007-2008) og St.meld. nr. 33 (2008-2009).

Tabell 7.4 Fellesavdelingenes operative kapasiteter

Operativ evne

Strukturelement

Felles ledelsesstøtte og operativ støtte

Evne til å innhente, analysere og distribuere informasjon – etterretning og overvåkning

Evne til ledelse av fellesoperasjoner

Evne til sikker bruk av sambands- og informasjonssystemer for å understøtte operativ ledelse i Norge og i utlandet.

Etterretningstjenesten

Forsvarets operative hovedkvarter

Nasjonalt strategisk sambandssystem

KKIS-enheter; CIS TG, TDL

Evne til luftbåren bakkeovervåkning i Norge og i utlandet

Alliance Ground Surveillance (AGS)

Evne til luftbåren luftovervåking i Norge og i utlandet

NATO Airborne Early Warning and Control Force (NAEW & CF)

Avdeling for sensorer

Evne til å levere militære polititjenester

Militærpolitienhet

Evne til eksplosivrydding i Norge og i utlandet samt støtte til politiet

Eksplosivryddeenhet

Evne til å analysere kjemiske stridsmidler og utslipp av industrikjemikalier

Stasjonært laboratorium ved Forsvarets forskningsinstitutt

Felles logistikk og sanitet

Evne til å understøtte nasjonale styrker med alle klasser forsyninger og tjenester ved operasjoner i Norge og i utlandet

Deployerbare logistikkelementer

Logistikkbaser med tilpasset behov innenfor felles/land/sjø/luft

Landtransportkompanier

Nasjonalt ledelseselement for logistikk (JLSG)

Evne til å støtte allierte avdelinger i Norge

Vertslandsstøttebataljon

Evne til å deployere og redeployere norske enheter til og fra operasjonsområder i Norge og i utlandet

Strategisk sjø- og lufttransport

Transportkontrollenhet

Luftterminalenhet

Havn- og jernbaneterminalenhet

Evne til å støtte operasjoner med medisinsk behandling og evakuering

Forsvarets felles sanitetsstyrker

7.9 Forsvarets operative struktur

Oversikten nedenfor oppsummerer anbefalt operativ struktur for Forsvaret.

Tabell 7.5 Forsvarets operative struktur

Felleselementer Luftforsvaret Sjøforsvaret Hæren Heimevernet

Etterretningstjenesten

Luftoperasjonssenter

Marinen:

Brigade Nord:

11 distriktsstaber

Forsvarets operative hovedkvarter

Luftkontroll og varsling (K&V) – ARS Sørreisa

1 taktisk maritim kommando

Brigadeledelse

45 000 i innsats- og områdestrukturen

Forsvarets logistikkorganisasjon:

57 F-16 deretter

6 korvetter, Skjold-klasse

2 mekaniserte bataljoner

- Vertslandsstøttebataljon

inntil 52 F-35 kampfly

5 fregatter, Fridtjof Nansen-klasse m/ NH-90 helikoptre

1 infanteribataljon

- Strategisk luft- og sjøtransport kapasitet

18 Bell 412 transporthelikoptre

3+3 minejakt/-sveip, Oksøy/Alta-klasse

Etterretningsbataljon

- Stasjonær logistikk og støtte

4 P-3 C og 2 P-3 N maritime overvåkingsfly

6 ubåter, Ula-klasse

Sambandsbataljon

Nasjonalt Ledelseselement for Logistikk (JLSG)

2+1 DA-20 EK- og kalibreringsfly

Marinejegerkommandoen

Artilleribataljon

Forsvarets felles sanitetsstyrker

4 C-130J transportfly

Minedykkerkommandoen

Ingeniørbataljon

Forsvarets informasjonsinfrastruktur:

NASAMS luftvern

Kystjegerkommandoen

Logistikkbataljon

- Kapasitet for deployerbar kommunikasjon og informasjon

Baseforsvarskapasitet

Logistikk- og støttefartøy

Sanitetsbataljon

- Militær kommunikasjons-satellitt

Logistikkbase, luft

Logistikkbase, sjø

MP-kompani

Felles NATO luft- og bakkeovervåkning

14 NH-90 maritime helikoptre

Kystvakten:

HM Kongens Garde

Redningstjeneste

1 Ytre kystvakt m/ NH-90, Svalbard-klasse

Grensevakten

12 Sea King rednings- helikoptre

3 Ytre kystvakt m/ NH-90, Nordkapp-klasse

Forsvarets spesialkommando/ Hærens Jegerkommando

5 Ytre kystvakt; Ålesund-/ Harstad-/Barentshav-klasse

Logistikkbase, land

5 Indre kystvakt, Nornen-klasse

Logistikkbase, felles

Transportkontrollenhet

Luftterminalenhet

Havne- og jernbaneterminalenhet

Felles vannrenseenhet

Eksplosivryddeenhet

Militærpolitienhet

Felles landtransportkompani

8 Øvrige etater, statsforetak og andre politikkområder

Dette kapitlet behandler forsvarssektorens etater og statsforetak utenom Forsvaret. I tillegg behandles forskningspolitikk og samt regionalpolitiske forhold.

8.1 Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) ble etablert 1. januar 2003 som et sivilt direktorat for forebyggende sikkerhetstjeneste.

NSM skal være en pådriver for bedring av sikkerhetstilstanden og gi råd om utviklingen av sikkerhetsarbeidet i samfunnet. NSM skal legge til rette for, støtte og rapportere om gjennomføringen av defensive forebyggende tiltak mot spionasje, sabotasje og terrorhandlinger i alle sektorer. Dette gjøres gjennom å føre tilsyn og utøve myndighet, varsle og håndtere alvorlige dataangrep, utvikle sikkerhetstiltak og gi råd og veiledning innenfor forebyggende sikkerhet.

Med forebyggende sikkerhet menes i denne sammenheng defensive tiltak for å beskytte informasjon, informasjonssystemer og andre objekter mot spionasje, sabotasje og terror. Tiltakene omfatter blant annet tiltak for å skape robuste barrierer, og evne til deteksjon av sikkerhetstruende hendelser og sårbarheter, adekvat reaksjon og gjenoppretting av sikker tilstand. Disse tiltakene gjennomføres først og fremst i virksomhetene selv. NSM skal legge forholdene best mulig til rette for at dette skjer målrettet, kostnadseffektivt og minst mulig inngripende for den enkelte.

En av hovedoppgavene til NSM er å utøve funksjonen som nasjonal sikkerhetsmyndighet i henhold til Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven). Funksjonen som nasjonal sikkerhetsmyndighet innebærer å koordinere forebyggende sikkerhetstiltak, kontrollere sikkerhetstilstanden i de virksomheter som sikkerhetsloven gjelder for og være utøvende organ i samarbeidet med andre land og internasjonale organisasjoner. Videre innebærer funksjonen å innhente og vurdere informasjon av betydning for gjennomføringen av forebyggende sikkerhetstjeneste, føre tilsyn med sikkerhetstilstanden i virksomhetene, bidra til at sikkerhetstiltak utvikles samt gi informasjon, råd og veiledning til virksomhetene.

I tillegg til funksjonen som nasjonal sikkerhetsmyndighet ivaretar NSM som direktorat også en rekke andre oppgaver innenfor sikkerhet. Dette omfatter blant annet oppgaven som nasjonal varslings- og håndteringsinstans ved alvorlige angrep mot samfunnskritisk IKT-infrastruktur (NorCERT), rollen som sertifiseringsmyndighet for IT-sikkerhet i produkter og systemer (SERTIT), visse kontrolloppgaver iht. Lov om forsvarshemmeligheter og Lov om forsvarsviktige oppfinnelser samt sekretariatsfunksjonen for Koordineringsutvalget for forebyggende informasjonssikkerhet (KIS).

NSM er administrativt underlagt og rapporterer til Forsvarsdepartementet for oppgaveløsning i forsvarssektoren og rapporterer til Justis- og beredskapsdepartementet for sivil sektor.

8.1.1 En utfordrende sikkerhetstilstand

Avhengigheten av IKT og internett er i dag en strategisk sikkerhetsutfordring. Både Forsvaret, sivile myndigheter og store norske bedrifter med kritiske samfunnsfunksjoner er avhengig av IKT for å levere sine tjenester. Vi lever i et nettverksbasert samfunn der sektorene er gjensidig avhengige av hverandre og av fungerende datanettverk. Avhengigheten går også over landegrenser. Med økende avhengighet mellom forskjellige kritiske komponenter i samfunnet, kan flere kritiske mål eller funksjoner tilsiktet eller utilsiktet, skades eller lammes i ett og samme angrep.

Den teknologiske utviklingen gir betydelige utfordringer i forhold til å ha tilstrekkelig sikring av IKT-systemer mot alvorlige hendelser. Trusselen fra aktører som benytter IKT som virkemiddel er stor og økende, i tillegg til at metodene som nyttes blir mer avanserte og målrettede. NorCERT har hatt en tredobling i antall IKT-hendelser de siste fire årene. I 2011 håndterte NorCERT over 20 alvorlige hendelser, og det antas å være store mørketall. Samtidig som trusselen er økende har NSM i den senere tid avdekket en rekke konkrete mangler i det forebyggende sikkerhetsarbeidet. Gapet mellom truslene og sikkerhetstiltakene øker. Dette innebærer at sikkerhetstilstanden forverres.

8.1.2 Behov for en helhetlig tilnærming

Den samfunnsmessige gevinsten og verdien av velfungerende IKT-systemer er stor. I et nettverksbasert samfunn er alle gjensidig avhengig av den samme infrastrukturen, teknologien og de samme systemene. Bruken av nye datasystemer, styringssystemer for industri og prosesskontroll, mobiltelefoner, minnepinner, sosiale medier og lesebrett har gjort oss mer sårbare for datainnbrudd og dataangrep.

Den stadig økende mengden trusler knyttet til informasjonssamfunnet har aktualisert behovet for en mer helhetlig tilnærming til utfordringene, på tvers av de ulike sektorene. NSM har en særskilt myndighet i forhold til behandling av sikkerhetsgradert informasjon, som er tydelig regulert i sikkerhetsloven. Virksomhetene som reguleres av sikkerhetsloven behandler også store mengder intern og sensitiv informasjon som faller utenfor dette lovverket, og som ikke reguleres i samme grad.

Helhetlig styring, ansvar og roller er helt avgjørende for å takle nye utfordringer innenfor informasjonssikkerhet. Det er derfor behov for en styrking av kompetansen rundt informasjonssikkerhet. Dette gjelder både kompetanse på sårbarheter og trusler, samt kompetanse på sikkerhetsutfordringene. Prosjekt ”Evaluering og videreutvikling av Nasjonal sikkerhetsmyndighet”, jf. 8.1.6, vil vurdere behovet for en mer helhetlig tilnærming til de ulike sikkerhetsutfordringene ut fra hva samfunnet samlet sett har behov for på tvers av dagens sektortenkning.

NSM kan være et virkemiddel for å nå målene om en mer helhetlig styring og organisering av sikkerhetsarbeidet. Det legges opp til at forsknings- og utviklingsaktiviteten hos NSM skal videreføres.

8.1.3 Styrking av NorCERT

Norwegian Computer Emergency Response Team (NorCERT) er en del av NSM og bidrar gjennom løpende operativ virksomhet med effektive tiltak mot internettrusler og -angrep mot offentlige og private virksomheter med viktige samfunnsfunksjoner. Varslingssystem for digital infrastruktur er en del av NorCERT, og gir myndighetene mulighet for varsling og verifisering av alvorlige og koordinerte angrep mot samfunnsviktig IKT-infrastruktur.

Det legges opp til en styrking av NorCERT for å sette norske virksomheter i stand til å møte økte trusler og sårbarheter og til å oppdage og håndtere alvorlige dataangrep, samt øke NorCERTs evne til å få varslet stadig flere norske virksomheter som har blitt rammet eller står i fare for å bli rammet av dataangrep. Oppbyggingen av responsmiljøer for IKT-hendelser, som nå skjer i flere sektorer, krever at NorCERT kan respondere på hendelser når disse finner sted. Det er viktig at norske virksomheter får økt bistand til å analysere utstyr som kan være kompromittert, slik at flere spionasjeangrep og etterretning over datanettverk i virksomhetene oppdages. Norge vil dermed kunne bli bedre i stand til å møte og takle de økte truslene over datanettverk.

8.1.4 Økt vektlegging av forebyggende sikkerhet

Det er behov for å motvirke sårbarhetene i det norske samfunnet gjennom økt vektlegging av forebyggende sikkerhet knyttet til all samfunnskritisk informasjon og infrastruktur. NSMs tilsynsaktivitet er innrettet mot å hjelpe virksomhetene til å styrke sitt eget sikkerhetsarbeid. Tilsynsrapportene skal være et godt hjelpemiddel for tilsynsobjektene i deres arbeid med å styrke egen sikkerhetstilstand. En styrking av kapasiteten vil bety flere tilsyn, og vil også kunne innebære økt bruk av inntrengingstesting av informasjonssystemer og tekniske sikkerhetsundersøkelser som kan avdekke og motvirke forsøk på avlytting og innsyn. Dermed vil tiltaket øke nivået på sikkerheten i virksomheter som har skjermingsverdig informasjon, og øke evnen til å motstå etterretnings- og sabotasjeangrep.

8.1.5 Styrke arbeidet med forebyggende objektsikkerhet

Det er avgjørende at objekter som bør beskyttes mot spionasje, terror og sabotasje blir identifisert og tilstrekkelig beskyttet. NSM har en sentral rolle som rådgiver for å støtte sektormyndighetenes intensiverte arbeid med identifisering og sikring av objekter innenfor egen sektor, og har i tiden etter 22. juli 2011 registrert en betydelig etterspørsel etter råd og veiledning på objektsikkerhetsområdet. Det er derfor behov for å øke NSMs rådgivnings- og veiledningskapasitet for å tilrettelegge for at sikkerhetslovens krav om utvelgelse og klassifisering av objekter gjennomføres som forutsatt, og at nødvendige egenbeskyttelsestiltak implementeres. Dette er vesentlige tiltak for å kunne motvirke eller redusere effekten av eventuelle anslag eller angrep. En slik styrking vil også gi NSM en bedre mulighet til å føre tilsyn på objektssikkerhetsområdet, og legge til rette for et helhetlig samfunnsmessig sikkerhetsregime på dette området.

8.1.6 Evaluering og videreutvikling av NSM

Det endrede trusselbildet siden NSM ble opprettet har skapt behov for en mer helhetlig tilnærming til de ulike sikkerhetsutfordringene som samfunnet står overfor, på tvers av dagens sektortenkning. Endringer i sikkerhetstilstanden generelt gir et økt behov for sterkere fokus på blant annet informasjonssikkerhet og objektsikkerhet. Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har derfor opprettet en prosjektgruppe, ”Evaluering og videreutvikling av NSM”, jf. Prop. 1 S (2011–2012). Prosjektgruppen skal initiere evaluering, og vurdere en videreutvikling av direktoratet NSM, herunder etatsstyringsmodell, innretning og oppgaver.

8.1.7 Evaluering av sikkerhetsloven

Lov av 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) trådte i kraft 1. juli 2001, og har siden den gang vært gjenstand for flere enkeltendringer. Det har imidlertid ikke vært gjennomført en helhetlig vurdering i denne perioden. Den teknologiske utviklingen siden lovens ikrafttredelse innebærer blant annet nye utfordringer knyttet til informasjonssikkerhet. Trusselnivået mot IKT-baserte informasjonssystemer er økende, og det er av stor betydning at verktøyene til å beskytte mot IKT-trusler er tidsriktige og dynamiske. Det er i tillegg blitt gjennomført organisatoriske endringer, samt etablert et nasjonalt senter for koordinering av håndteringen av alvorlige dataangrep mot samfunnskritisk infrastruktur og informasjon (NorCERT) siden lovens ikrafttredelse. Forsvarsdepartementet har derfor igangsatt en evaluering med sikte på en mulig revisjon av sikkerhetsloven. En slik revisjon vil kunne medføre endrede oppgaver for NSM.

8.2 Forsvarets forskningsinstitutt

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har til formål å drive forskning og utvikling for forsvarssektorens behov. FFI skal gi den politiske og militære ledelse rettidige råd i faglige spørsmål innenfor instituttets arbeidsområde, særlig forhold som kan påvirke forutsetningene for forsvarspolitikken, forsvarsplanleggingen og forvaltningen av sektoren.

FFI utfører en stor andel av forsvarssektorens forskning. Instituttet skal gjennom egen forskning og i samarbeid med andre nasjonale og internasjonale forskningsmiljøer holde seg à jour med den vitenskapelige, teknologiske og militærtekniske utviklingen og vurdere dens konsekvenser for forsvarssektoren. Samtidig skal FFI holde seg orientert om gjeldende planer og vurderinger for forsvarssektorens struktur og større materiellanskaffelser, og gi råd og medvirke til den løpende bearbeiding og gjennomføring av planene. Videre skal instituttet bistå den øverste ledelsen i forsvarssektoren med å fremskaffe et best mulig beslutningsgrunnlag for Forsvarets videre utvikling.

FFI er et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, ledet av et styre. Styringsmodellen legger godt til rette for en overordnet og strategisk fokusert gjennomføring av eierstyringen. Samtidig gir den stor handlefrihet til instituttet for organisering og gjennomføring av virksomheten. I lys av FFIs egenart og funksjon vurderes denne selvstendigheten og handlefriheten som viktig. Det er FFIs styre som er ansvarlig for strategisk utvikling av instituttet, effektiv og målrettet drift, samt å sikre samsvar mellom antall ansatte, kompetanse, finansiering og oppdrag.

Finansiering av forskningen er et sentralt virkemiddel for styringen av FFI. Finansieringsstrukturen ved FFI er gjennomgått og justert for å rendyrke bevilgningenes formål. FFI’s bevilgnings- og inntektsgrunnlag inndeles i kategoriene basisbevilgning, strategiske FoU-midler og oppdragsmidler. Basisbevilgning er et årlig tilskudd som tildeles for gjennomføring av forskning som er av langsiktig og kompetanseoppbyggende karakter innenfor områder som anses som viktige for forsvarssektoren i fremtiden. Bruken av de strategiske FoU-midlene styres av Forsvarsdepartementet direkte og rettes primært inn mot kapabilitetsbyggende FoU. Oppdragsmidler er brukerfinansiert, spesifikk og ofte kortsiktig forskningsinnsats med en eller flere konkrete bestillere. Hovedprinsippet er at den enkelte bruker har ansvar for å budsjettere for eget behov for oppdragsforskning. Arbeidet med å rendyrke finansiering i forhold til formål vil bli fulgt opp i kommende periode, blant annet ved informasjonsaktiviteter i forsvarssektoren.

FFIs virksomhetsmodell vil videreutvikles for å kunne møte nye rammebetingelser og for å sikre effektiv og rasjonell innretning i forhold til forsvarssektorens behov for forskningsstøtte. FFIs oppdragsportefølje og mengde er nært knyttet til investeringsvirksomheten i sektoren. Med utgangspunkt i de langsiktige rammer som er trukket opp i denne planen, forventes en flat eller noe redusert oppdragsmengde i årene som kommer. FFI skal søke å utvikle eksisterende og nye samarbeidsrelasjoner, blant annet for å bidra til en sterkere faglig og tematisk fokusering av instituttets egen portefølje. I tillegg vil man se på hensiktsmessigheten av at instituttet henter en større andel av sine inntekter utenfor forsvarssektoren. Innretning og omfang av de sivile oppdragene skal tilpasses den kompetanse og kapasitet FFI bygger opp for forsvarssektorens behov.

I tråd med den nasjonale forskningspolitikken er kvalitet i forskningen også et vektlagt område i forsvarsforskningen. Den nære kontakten med oppdragsgivere og brukere i sektoren, og den tilgang til operativ og fagmilitær kunnskap dette gir, er viktig for kvaliteten på FFIs forskning og rådgivning. Den vitenskapelige kvaliteten skal sikres gjennom blant annet en større vektlegging av ekstern kvalitetssikring. Viktige tiltak i denne sammenheng er et akseptabelt nivå på publisering i vitenskapelige tidsskrifter, samt økt vektlegging av ekstern evaluering av fagmiljøer ved instituttet. Kvaliteten skal også sikres gjennom nasjonalt og internasjonalt samarbeid, der det blant annet vil være viktig å videreutvikle etablerte samarbeidsrelasjoner både med akademia, industrien og militære forskningsinstitusjoner.

FFI skal videreføre samarbeidet med Forsvarets skoler og støtte undervisningen. FFI skal søke å samordne sine fagområder med sivil sektor med tanke på å bygge sterke nasjonale fagmiljøer og unngå duplisering. Formålet med dette er både å øke kvaliteten og redusere kostnadene ved forskningen. Forskningsaktivitetene ved instituttet skal være konsentrert om forskningstemaer hvor sivil kompetanse ikke er tilgjengelig på en hensiktsmessig måte.

FFI spiller en viktig rolle i forhold til vår nasjonale forsvarsindustri. Instituttet bidrar med målrettet støtte til norsk industri ved å samarbeide med industrien der det er mulig og naturlig, gjerne i en tidlig fase av en forsvarsanskaffelse. Samarbeid med sivil industri og ledende teknologimiljøer i Norge bør innrettes slik at forskning på teknologi kan tilfredsstille flere formål. Dermed kan teknologier som ellers bare tjener militære formål også utnyttes til fordel for sivile interesser. Instituttet vil etablere strategiske relasjoner med utvalgte partnere innenfor spesielle områder.

Globale utfordringer, særlig den raske teknologiutviklingen og den økonomiske utviklingen, fører til at det internasjonale forskningssamarbeidet får en stadig større betydning. De økonomiske rammebetingelsene har for de fleste av våre samarbeidsland ført til reduksjon av midler til forsvarsforskning. Presset på å finne felles løsninger er ikke bare behov for interoperabilitet, men har også økonomiske årsaker. FFIs internasjonale forskningssamarbeid vil skje innenfor rammen av NATO, EDA og NORDEFCO. FFI vil ha et målrettet samarbeid blant annet ved at det etableres bilaterale relasjoner med utvalgte nasjoner. Instituttet vil gjennom dette sikre tilgang til en større teknologisk base til nytte for forsvarssektoren.

I prioriteringen av nye fag- og teknologiområder skal FFI legge vekt på hvilke bidrag disse kan gi til kapabilitetsutvikling. FFI skal også vurdere instituttets egenkompetanse sett i forhold til ekstern kompetanse. FFI skal fortsatt ha fokus på teknologisk og realfaglig forskning. Instituttet bør utvikle fagområder og innrette sine forskningstemaer mot fremtidige kapabiliteter, og for å tette kapabilitetsgap. Forskningen skal understøtte investeringsbeslutninger og omhandle tema som er særegne for norske forhold. Videre bør den bidra til en effektiv utnyttelse av Forsvarets ressurser.

8.3 Forskning og utvikling

Forsvarssektoren satser betydelig på forskning og utvikling (FoU) og brukte om lag 940 mill. kroner til FoU i 2010. FoU-andelen av forsvarsbudsjettene har vært stabil i perioden 2001–2011. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) er sektorens sentrale institusjon for teknisk-vitenskapelig forskning. Institutt for forsvarsstudier (IFS) er det sentrale fagmiljøet for sikkerhets- og forsvarspolitisk forskning. I 2011 hadde FFI 693 ansatte og IFS 55 ansatte. Det forskes også ved andre fagmiljøer i forsvarssektoren. Det internasjonale FoU-samarbeidet foregår i NATO, i European Defence Agency (EDA), mellom de nordiske land og gjennom annet bi- og multilateralt samarbeid.

En grunnleggende utfordring og risiko er det lange tidsperspektivet på deler av forskningen. Det er svært vanskelig å forutse utviklingen av teknologi, stridsmiljø og konflikter i et langsiktig perspektiv. Denne usikkerheten innebærer behov for villighet til å satse deler av forskningsressursene på forskning som det først om mange år vil være mulig å se om er en riktig satsing. I et mellomlangt og kortsiktig perspektiv er usikkerheten mindre. Der vil FoU være særlig viktig for å understøtte fremskaffelsen av konkrete kapabiliteter i form av materiell, våpensystemer, konsepter og doktriner.

Videre er det utfordringer og risiko knyttet til prioritering av forskningsområder. Endring av forskningstemaer kan ved endrede omstendigheter og behov skje relativt hurtig, under forutsetning av at den grunnleggende fag- og teknologikompetansen er til stede. Oppbygging eller endring av fag- og teknologikompetanse er derimot en langsom prosess som tar lengre tid. Nye fagdisipliner i forskningen skal sikre kompetanse innenfor fremvoksende fagområder og nye kombinasjoner av teknologier og disipliner. Forskningsenhetene i forsvarssektoren må samordne sin kompetanse med sivil sektor og internasjonale samarbeidspartnere.

Forskningen skal bidra til å løse sentrale utfordringer for forsvarspolitikken og forsvarssektoren, understøtte langsiktig planlegging og kapabilitetsutvikling, gi kunnskap om teknologianvendelse, og bidra til industriell og teknologisk utvikling og flernasjonalt kapabilitetssamarbeid. Forskningsenhetene skal formidle resultater, styrke kvalitetskontroll, støtte undervisningen ved Forsvarets skoler og drive forskning i samarbeid med akademia, sivile og militære forskningsinstitusjoner og industri, også internasjonalt.

For å møte forsvarssektorens samlede behov for forskningsbasert kunnskap i årene fremover, vil sektorens forskningspolitikk videreutvikles. Arbeidet skal bidra til at vi får et velfungerende forskningssystem som gir troverdig, kostnadseffektiv og nyttig FoU til forsvarssektoren.

8.3.1 Institutt for forsvarsstudier

Institutt for forsvarsstudier (IFS) er en del av Forsvarets høgskole. Instituttets kjernevirksomhet er forskning, undervisning og formidling, og instituttet har etablert seg som et ledende norsk fagmiljø innen utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitisk med et omfattende internasjonalt kontaktnett. Instituttets hovedfokus er samtidshistoriske og aktuelle studier innenfor områdene norsk og internasjonal sikkerhets- og forsvarspolitikk og sivil-militære relasjoner. Studier av norske forsvars- og sikkerhetspolitiske utfordringer er et viktig utgangspunkt. Internasjonalt rettes særlig oppmerksomhet mot Russland og Europa, USA og transatlantiske forbindelser og sikkerhetspolitikk i Asia. Særlig på det sistnevnte området har instituttets forskning stor betydning som bidrag til nasjonal kompetansebygging. IFS spiller en viktig rolle som leverandør av forskningsbasert undervisning til stabs- og masterstudiet ved Forsvarets høgskole.

IFS skal også i årene fremover legge til grunn for sin forskningsaktivitet en bred forståelse av dagens og morgendagens sikkerhetsutfordringer. Utviklingen av nye geopolitiske utviklingstrekk og endringer i militærmaktens rolle nasjonalt og internasjonalt bør stå sentralt, herunder spørsmål knyttet til spredning og ikke-spredning av kjernefysiske våpen. Spesiell vekt skal legges på problemstillinger som er av interesse for Norge. Instituttet skal drive grunnforskning av høy akademiske standard ved bruk av egne ressurser og gjennom et aktivt samarbeid med forsvarssektoren og akademiske miljøer i inn- og utland. IFS skal videreutvikle sitt akademiske bidrag til stabs- og masterstudiet ved Forsvarets høgskole, og videreføre generell kunnskapsformidling gjennom blant annet publikasjoner og seminarvirksomhet. Som akademisk forskningsinstitusjon og høgskoleavdeling må IFS ha betydelig handlefrihet med hensyn til egen virksomhet, organisering og bruk av tildelte ressurser, samt deltakelse i det offentlige ordskiftet. Samtidig ivaretar IFS virksomhetens relevans gjennom tett kontakt med oppdragsgivere og brukere i forsvarssektoren.

8.3.2 Avvikling av Forsvarets forskningspolitiske råd

Forsvarets forskningspolitiske råd (FFR) ble etablert i 1994 som en videreføring av Forsvarets forskningsnemnd – etablert i 1946. FFR skulle være et rådgivende organ for Forsvarsdepartementet i forskningspolitiske spørsmål. FFR hadde ved opprettelsen en funksjon i forhold til å sikre militær brukerinnflytelse. I dag ivaretas brukerinnflytelsen gjennom oppdragsstyringen. Brukerne er i dag med i prosessen frem til godkjennelse av de enkelte prosjektene i Forsvarets forskningsforum. Brukerne har gjennom denne prosessen, og en betydelig grad av brukerfinansiering, stor innvirkning både på prioriteringene og den konkrete utformingen av prosjektene. FFRs funksjon i å sikre militær brukerinnflytelse er i dag overflødig. Råd og innspill knyttet til utviklingen av sektorens forskningspolitikk vil ivaretas på andre måter, blant annet gjennom samråd med FFIs styre. FFR vil derfor avvikles. Løsninger for å ivareta samordning med Norges forskningsråd vil bli vurdert.

8.4 Forsvarsbygg

Forsvarsbygg er et ordinært forvaltningsorgan som, på vegne av Forsvarsdepartementet, utøver eierrollen for forsvarssektorens eiendommer, bygg og anlegg (EBA). Forsvarsbyggs hovedoppgaver er å forvalte de statlige eiendommene som forsvarssektoren disponerer, gjennomføre investeringer i EBA og avhende EBA som sektoren ikke lenger har behov for. Forvaltning av sektorens EBA blir gjennomført som en kombinasjon av egenproduserte tjenester i Forsvarsbygg og kjøp av varer og tjenester på det sivile marked etter forutgående konkurranse.

Dagens forvaltningsmodell for EBA ble innført med virkning fra 1. januar 2002 og Forsvarsbygg ble opprettet fra samme dato ved Stortingets behandling av Innst. S. nr. 343 (2000–2001), jf. St.prp. nr. 77 (2000–2001). Forsvarsbygg har vært en vesentlig bidragsyter ved omleggingen av eiendomsforvaltningen, hvor forsvarssektoren har redusert sin EBA-bruk betydelig fra ca. 6 mill. m² til i underkant av 4 mill. m². Videre har Forsvarsbygg effektivisert sine tjenesteytelser, noe som har medført reduserte kostnader for Forsvaret. Dette har samlet sett resultert i ca. 700 mill. kroner i årlig lavere EBA-driftsutgifter for sektoren sett i forhold til en situasjon uten arealreduksjoner og effektivisering. I tillegg har Forsvarsbygg siden 2006 samarbeidet med Forsvaret om å redusere energiforbruket i bygg. Målet var å redusere forbruket med 15 prosent i 2011, noe som vil redusere kostnaden til energi med ca. 100 mill. kroner per år. Forsvarsbygg legger i samarbeid med Forsvaret opp til ytterligere 15 prosent reduksjon i energiforbruket i perioden 2012–2016. Det arbeides også for å konvertere varmesentraler fra bruk av fossil energi til bruk av fornybar energi, noe som vil halvere utslippet av klimagasser frem til 2016. Tiltakene gjennomføres med støtte fra Enova SF.

Forsvarsbygg har siden 2002 avhendet ca. 2,5 mill. m² bygninger og anlegg som Forsvaret har tatt ut av aktiv bruk. Avhendingen har gitt netto inntekter ved salg på ca. 2,8 mrd. kroner i perioden 2002–2011. I tillegg har frigjøringen av tidligere forsvarseiendommer over hele landet bidratt til at store friluftsarealer er blitt sikret og tilbakeført til allmennheten.

Forsvarssektoren har utfordringer knyttet til negativ utvikling i tilstandsgraden i bygningsmassen, og Forsvarsbygg har derfor iverksatt en rekke tiltak for bedre bevaring av verdiene. Forsvarsbygg har også innenfor forsvarlig forvaltning iverksatt en rekke tiltak for å bedre internkontrollen i virksomheten.

8.4.1 Utvikling av forvaltningsmodellen

Forsvarsbygg dekker sine utgifter gjennom husleie fra brukerne, betaling for utførte oppdrag og bevilgninger.

Styringsmodellen for Forsvarsbygg ble endret i 2010. Styret ble lagt ned for å gi klarere styringslinjer og styrket oppfølging på forvaltningsområdet.

Den budsjettmessige styringen av Forsvarsbygg ble forenklet i 2011 ved at etatens driftsutgifter gikk over fra å være nettobudsjettert til å bli bruttobudsjettert. Dette medførte blant annet at alle inntekter med tilknyttede kostnader ble synliggjort i statsbudsjettet og statsregnskapet. Forsvarsbyggs reguleringsfond ble avviklet.

Forvaltningsmodellen, basert på kostnadsdekkende leie, fungerer i hovedsak godt. Modellen har blant annet lagt til rette for å synliggjøre sektorens faktiske EBA-kostnader og gitt muligheter til målbar effektivisering og rasjonalisering. Modellen har dermed bidratt til betydelige kostnadsreduksjoner i bruk og forvaltning av EBA, og økte inntekter fra avhending av utrangert EBA. Kostnadsreduksjonene er en kombinasjon av mer rasjonell bruk av sektorens EBA, herunder utrangering av EBA som det ikke lenger er behov for i strukturen, og målbar effektivisering av Forsvarsbygg.

For ytterligere å anspore til mer kostnadseffektiv bruk av forsvarssektorens EBA, og sikre verdibevaring av denne, vil forbedringer i forvaltningsmodellen bli vurdert. Dette gjelder for eksempel synliggjøring av kostnader og ansporende midler knyttet til grunneiendommer, og grensesnittet mellom vedlikehold og investeringer, det vil si hva som skal finansieres gjennom den brukerbetalte leien og hva som skal finansieres som direkte bevilgninger.

I tillegg er det mulig å utnytte incentivene i modellen bedre, blant annet ved å utvise større grad av nøkternhet ved investeringer og ved at Forsvaret fortløpende utrangerer EBA som det ikke er behov for i strukturen.

8.4.2 Forsvarsbyggs tilpasning til fremtidige utfordringer

De strukturbeslutninger som ligger i denne langtidsplanen innvirker både direkte og indirekte på Forsvarsbyggs virksomhet, organisasjon og lokalisering. Forsvarsbygg må tilpasse sin virksomhet som konsekvens av både strukturbeslutninger og andre endringer i forsvarssektorens etterspørsel. Spesielt vil endringene i Luftforsvarets basestruktur ha betydning for Forsvarsbygg.

Forsvarsbygg må ha synlige og etterprøvbare prosesser som ivaretar et kontinuerlig forbedrings- og fornyingsarbeid i egen virksomhet. Gjennomføringen av forbedringstiltak skal fortløpende bidra til at etaten leverer kostnadseffektive og relevante EBA-tjenester. Krav til produktivitetsvekst og intern ressursfrigjøring skal minst ligge på tilsvarende nivå som forrige langtidsperiode. Utviklingen av nye forbedringstiltak både på kort og lengre sikt må derfor videreføres.

Forsvarsbygg skal legge vekt på nøkterne og fleksible løsninger ved fremskaffelse av EBA, med mulighet for tilpasning av funksjonalitet til endringer i sektorens behov. Forsvarsbygg skal i større grad enn tidligere benytte mer standardiserte løsninger ved prosjektering av nybygg og fornying av EBA, tilpasset lokale forhold.

Som en del av arbeidet med å tilpasse eiendomsporteføljen til forsvarssektorens behov, skal Forsvarsbygg bidra til å redusere sektorens samlede driftsutgifter ved å avhende utrangert EBA eller rive EBA som er utrangert og kassabel. Forsvarsbygg skal holde et kontinuerlig trykk på snarlig avhending av EBA som utrangeres.

Forsvarets virksomhet gir i flere kommuner en begrensende virkning på ønsket sivil utvikling i nærområdet. Det registreres derfor stadig flere arealbrukskonflikter med kommuner og privatpersoner i tilknytning til Forsvarets eiendommer og virksomhet. Forsvarsbygg skal ivareta forsvarssektorens interesser i sivil arealplanlegging slik at sektorens virksomhet sikres gode rammebetingelser. Forsvaret må være tydelig på sine behov, slik at Forsvarsbygg så tidlig som mulig kan gi innspill til aktuelle planprosesser, med forankring i plan- og bygningsloven og andre relevante lover. Samtidig må Forsvaret kunne gjennomføre tilpasninger i sin virksomhet for å imøtekomme sivile behov, forutsatt at konsekvensene er akseptable. I tillegg er det viktig at eksisterende og mulige fremtidige arealbruksbegrensinger som kan få betydning for Forsvarets operative behov, blir avklart og formidlet inn i planprosessene fortløpende.

8.4.3 Statens kulturhistoriske eiendommer – de nasjonale festningsverkene

Det er en nasjonal målsetting at fredede og fredningsverdige kulturminner og kulturmiljøer skal sikres og ha tilfredsstillende vedlikeholdsnivå innen 2020. Denne målsettingen legges til grunn ved forvaltningen av de nasjonale festningsverkene.

Tilstandsanalyser gjennomført i 2007 avdekket et stort vedlikeholdsbehov på festningene. Store utbedringer har vært nødvendige for å unngå personskader som følge av utrasing av stein, og for å unngå at uerstattelige kulturminner går tapt. Behovet for vedlikehold på festningene dekkes ved en kombinasjon av midler stilt til rådighet over forsvarsbudsjettet og Forsvarsbyggs egne leieinntekter. Med tilstandsanalysen som grunnlag, besluttet regjeringen i 2008 å bevilge midler til ekstraordinært vedlikehold, for å gjennomføre sikkerhetsmessige tiltak og øvrige kritiske tiltak for å hindre ytterligere verdiforringelse av bygningsmassen. Dette er midler som kommer i tillegg til de årlige vedlikeholdsmidlene. Med årlige bevilgninger på rundt 60 mill. kroner skal de ekstraordinære vedlikeholdstiltakene etter planen være gjennomført i løpet av 2014.

Det er også en målsetting at drift- og forvaltningsmidler skal fremme festningenes tilgjengelighet for allmennheten uten at kulturhistoriske kvaliteter forringes. Investeringer i festningsverkene for å utvikle de til ny bruk skal primært søkes oppnådd i samarbeid med eksterne samarbeidspartnere innenfor lokalt næringsliv, frivillige organisasjoner, kommuner og fylkeskommuner. Festningenes karakter og egenart som militære kulturminner skal ivaretas gjennom leiekontrakter der betingelsene er klart definert.

8.5 Aerospace Industrial Maintenance Norway SF

Luftforsvarets hovedverksted Kjeller (LHK) ble 15. desember 2011 omdannet til statsforetak som et resultat av Stortingets behandling av Innst. 60 S. (2011–2012), jf. Prop. 3 S (2011–2012). Foretakets navn er Aerospace Industrial Maintenance Norway SF (AIM Norway SF).

Etableringen av foretaket bidrar til et konkurransedyktig, relevant og høykompetent fagmiljø, også på lengre sikt. Tiltaket legger til rette for industriutvikling og vil kunne være en drivkraft for utviklingen av et bredere kommersielt vedlikeholdsmiljø for sivilt og luftmilitært materiell i Norge. Med omdannelsen til statsforetak, vil AIM Norway SF kunne være med å konkurrere om fremtidige vedlikeholdsoppdrag på luftmilitære fartøy, blant annet i forbindelse med understøttelsen av det nye kampflyet F-35 og NH 90-helikoptrene. Statsforetaket har overtatt en oppdragsportefølje som ivaretar Forsvarets behov for vedlikeholdstjenester på eksisterende materiell.

AIM Norway SF er eid av Forsvarsdepartementet. Departementet vil ha ansvaret for eierstyring av virksomheten. Som eier vil departementet fokusere på at virksomheten ivaretar sine kontraktsfestede oppgaver for Forsvaret samtidig som foretaket skal drives forretningsmessig. Som nyetablert foretak vil det være omstillingsbehov og kostnader som vil påløpe innledningsvis. Blant annet for å ivareta dette har, departementet i utgangspunktet lagt til grunn at det ikke vil bli betalt utbytte de første årene. Forsvarsdepartementet legger imidlertid til grunn at AIM Norway SF vil kunne oppfylle eiers krav til avkastning i 2014 og at foretaket fra dette tidspunkt også vil kunne betale utbytte.

8.6 Distrikts- og regionalpolitiske forhold

Regjeringen vil at alle skal ha reell frihet til å bosette seg der de vil. Regjeringen vil sikre likeverdige levekår og ta ressursene i hele landet i bruk. Regjeringen vil opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret for å videreføre og videreutvikle det mangfoldet i historie, kultur og ressurser som ligger i dette, jf. St.meld. nr. 25 (2008–2009).

Distrikts- og regionalpolitikken skal bidra til å styrke den lokale og regionale vekstkraften i områder med lav økonomisk vekst, lang avstand til større markeder, ensidig næringsstruktur og stagnasjon eller nedgang i folketallet. Samtidig vil regjeringen legge til rette for å utnytte verdiskapningspotensialet og møte levekårsutfordringene i alle deler av landet, også i områder med vekst i økonomi og folketall. Fornyelse og modernisering er nødvendig på alle samfunnsområder og berører samtlige statlige sektorer. Utfordringen for regjeringen er å balansere mer effektiv tjenesteproduksjon med blant annet distrikts- og regionalpolitiske mål. Regjeringen vil, så langt det er i samsvar med de overordnede målene for utviklingen av Forsvaret, søke å sikre at den videre fornyingen bygger opp under regjeringens distrikts- og regionalpolitiske mål. Regjeringen har derfor lagt vekt på at disse forhold inngår i og blir tatt hensyn til i den helhetlige vurdering av Forsvarets videre utvikling.

Regjeringen legger til grunn at ved statlige omorganiseringer skal statens samfunnsansvar for berørte lokalsamfunn og regioner ivaretas der aktivitetsnivået reduseres.

Som beskrevet i 4.1 har Forsvarets virksomhet i hovedsak hatt positiv betydning for bosetting, sysselsetting, utvikling og aktivitetsnivå i en rekke lokalsamfunn og regioner. Omlegging og fornying kan føre til færre arbeidsplasser direkte tilknyttet Forsvaret, og redusert etterspørsel etter varer og tjenester, både lokalt og sentralt. Andre steder har en økt konsentrasjon av Forsvarets virksomhet medført mer aktivitet og positive ringvirkninger i berørte lokalsamfunn. Militære anlegg og infrastruktur som Forsvaret ikke lengre har behov for, kan også ha potensial for videreutvikling til sivile formål og slik representere en positiv mulighet for utvikling av enkelte lokalsamfunn. Gode og effektive avhendingsprosesser vil i denne sammenheng være viktig.

Regjeringen legger vekt på å tilrettelegge for ny aktivitet både gjennom sivil bruk av tidligere militær eiendom, men har også bidratt gjennom økonomiske ressurser for å sikre at tjenestetilbud generert gjennom Forsvarets tilstedeværelse ikke går tapt for lokalsamfunnene. Dette forutsetter et nært samarbeid mellom stat og kommune/fylkeskommune samt mellom ulike statlige sektormyndigheter.

Som et grunnlag for å vurdere distriktsmessige konsekvenser og belyse i hvilken grad aktuelle kommuner og regioner påvirkes av endringer i basestrukturen, har Forsvarsdepartementet engasjert ekstern konsulentstøtte til å gjennomføre en analyse av distriktsmessige konsekvenser både av forsvarsjefens fagmilitære råd og kampflybaseutredningen. De distriktspolitiske konsekvensutredningene er offentliggjort på lik linje med det fagmilitære rådet og kampflybaseutredningen.

Beregning av virkningene er utført for aktuelle vertskommuner og for den felles bo- og arbeidsmarkedsregionen som vertskommunen er i. Grunnlaget er antall militære og sivile årsverk samt antall vernepliktige tjenestegjørende som blir berørt. I tillegg bygger beregningene på regionale kjøp av varer og tjenester. Samlet sett viser disse vurderingene at de aktuelle kommunene og regionene i beskjeden grad vil bli berørt av de tiltak som anbefales.

Endringene knyttet til Tjøme, Rygge og Bodø skjer i folkerike regioner som alle har hatt til dels sterk vekst de senere årene. For Bodø-regionen vil nedleggelsen av flystasjonen representere en merkbar, men håndterlig lavere vekst i folketall og sysselsetting. Bodø vil fortsatt være en av Norges viktigste forsvarsbyer. Allerede da Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) ble etablert på Reitan som en følge av St.prp. nr. 48 (2007–2008), ble Bodø-området tilført om lag 250 nye stillinger. Flytting av Luftforsvarets ledelse og opprettelse av et nasjonalt luftoperasjonssenter på Reitan vil føre til etablering av et ytterligere antall kompetansearbeidsplasser som vil bidra til å redusere effekten av nedleggelsen av flystasjonen. Utviklingstrekkene i petroleumssektoren gir også muligheter for industrielle ringvirkninger i regionen. Regjeringen vil vurdere tiltak som kan styrke regionens tilgang på blant annet teknisk kompetanse. Samtidig kan betydelige areal frigjøres for by- og næringsutvikling i Bodø.

Regjeringen legger vekt på at statlige sektormyndigheter gjennom samarbeid med lokale og regionale myndigheter skal legge til rette for at potensialet for by- og næringsutvikling i Bodø blir utnyttet på beste måte. Regjeringen legger til grunn at bruk av planinstituttene i plan- og bygningsloven vil være den beste måte å avveie de ulike interessene for å realisere mulighetene. Regjeringen vil gjennom dette bidra til at den positive utviklingen i Bodø videreføres slik at byen fortsatt vil være en drivkraft i et nordområdeperspektiv.

9 Kompetanse og personell

9.1 Utviklingstrekk

En av forsvarssektorens viktigste strategiske utfordringer er evnen til å tiltrekke, rekruttere, utvikle, anvende og beholde rett personell med rett kompetanse. Kompetansebegrepet brukes som betegnelse for kunnskap, innsikt, erfaringer, egenskaper, ferdigheter og holdninger som kreves for å løse en oppgave.

Forsvarets oppgaver og innretning er betydelig endret siden dagens personell- og kompetansestrukturer ble etablert. Forsvarssektoren og dens ansatte har vært gjennom en serie omstillinger som har endret Forsvarets oppgaver, materiell og lokaliseringsstruktur. Fra å være et invasjonsforsvar hovedsaklig basert på mobilisering, der fredsstrukturen produserte kompetanse for en planlagt krigsstruktur, produserer og anvender Forsvaret i dag kompetanse for å løse et bredt spekter av kontinuerlige oppgaver nasjonalt og internasjonalt. Samme avdelinger og personell skal kunne løse oppdrag hjemme så vel som ute. Det har vært en rekke tiltak innen personell- og kompetanseområdet, men området som helhet har ikke vært transformert etter overgangen til et innsatsforsvar.

Samfunnet for øvrig har også endret seg. Norge er i dag et høyteknologisk kunnskapssamfunn. Endringstakt og teknologisk utvikling har vært spesielt høy i den militære sektor. Et moderne nettverksbasert innsatsforsvar har høy systemkompleksitet med flere unike systemer som stiller høye krav til operatørenes kompetanse og til kontinuitet i mange funksjoner. Samtidig krever den høye endringstakten omstillingsdyktige arbeidstakere, og et nettverksbasert innsatsforsvar krever større kognitivt og kompetansemessig mangfold blant de ansatte. Forsvaret må evne å tiltrekke seg andre grupper og kategorier i samfunnet enn før og rekruttere ansatte med ulik utdannings- og erfaringsbakgrunn. Endrede oppdrag kan medføre behov for nye typer kompetanse. Forsvarssektorens eksisterende kompetanse må også utvikles og anvendes på andre måter enn i dag.

Et økende fokus på holdninger, etikk og ledelse innenfor alle områder av virksomheten påvirker også kravene til kompetanse i forsvarssektoren.

Økt globalisering og internasjonalisering gir nye muligheter for et utvidet samarbeid med andre nasjoner. Et mer integrert, flernasjonalt samarbeid kan bidra til effektive løsninger, også innenfor kompetanse- og personellområdet.

Demografiske og samfunnsmessige utviklingstrekk vil, sammen med forsvarssektorens egen utvikling, i høy grad påvirke sektorens evne til å rekruttere, utvikle og beholde kompetanse. Arbeidsmarkedet er mer globalisert enn før og preges av en høyere grad av mobilitet både innenlands og på tvers av landegrensene. Forsvaret er i dag på færre steder enn tidligere, den daglige kontakt med befolkningen er mindre enn før, samtidig som volumet til førstegangstjenesten er tilpasset Forsvarets behov og redusert.

I dag er både menn og kvinner yrkesaktive. Karrierebeslutninger må ivareta familiens samlede behov. Dette berører blant annet flytting, pendlerordninger, lokalt nærings- og arbeidsliv og langsiktighet og forutsigbarhet i karriereplanlegging. Enkelte deler av organisasjonen, og noen typer kompetanse, bærer i dag en stor del av belastningen i forhold til internasjonale oppdrag. Internasjonale operasjoner innebærer også et betydelig press på familien for mange forsvarsansatte og det er en viss overhyppighet av samlivsbrudd i forhold til normalbefolkningen.

Dagens arbeidsmarked innebærer stor konkurranse om arbeidskraft, og en rekke kategorier av kompetanse i Forsvaret er svært ettertraktet i det sivile arbeidsmarkedet. Dette gjelder spesielt teknisk kompetanse, og er blant annet en utfordring i Sjøforsvaret, Luftforsvaret og Forsvarets logistikkorganisasjon. Innen mange kategorier, som for eksempel medisinsk helsepersonell, er det krevende for Forsvaret å rekruttere kompetanse fra sivil sektor. Disse utfordringene stiller endrede og nye krav til forsvarssektoren som arbeidsgiver. Uten god strategisk kompetansestyring risikerer man eksempelvis at gevinsten av store materiellanskaffelser ikke lar seg realisere fordi Forsvaret ikke har nødvendig kompetanse.

I Norge er kvinners yrkesdeltakelse svært høy, og dette har vært en av de viktigste forutsetningene for vekst og velstand i det norske samfunnet. Det er en betydelig utfordring for sektoren å tiltrekke, rekruttere og beholde ansatte som skiller seg fra flertallet i organisasjonen. Ikke minst gjelder dette den kvinnelige delen av befolkningen. Sektoren rekrutterer ikke i tilstrekkelig grad talenter fra hele bredden av samfunnet. Det kan ha prosessuelle, strukturmessige, omdømmemessige så vel som organisasjonskulturelle årsaker.

I innsatsforsvaret er det behov for en kvalitativ tilnærming til kompetanse, fremfor invasjonsforsvarets kvantitative forståelse av personellbegrepet. Personell- og kompetanseområdet har ikke vært gjenstand for en helhetlig og systematisk gjennomgang for å tilpasse Forsvaret til de fundamentale organisatoriske og samfunnsmessige endringene som har funnet sted de siste tiårene.

9.2 Overordnede målsettinger

Hovedmålsettingen for forsvarssektorens personellpolitikk er å styrke arbeidet med å rekruttere, beholde og videreutvikle både militære og sivile medarbeidere med høy motivasjon og riktig kompetanse, tilpasset Forsvarets behov og oppgaver. Målsettingene som gjelder for personell- og kompetanseområdet ble formulert i St.prp. nr. 48 (2007–2008). Disse videreføres med en videreutvikling på noen sentrale områder. Regjeringens hovedprioriteringer for personell- og kompetanseområdet i denne langtidsplanen er som følger:

  • Regjeringen vil adressere forsvarssektorens kompetanseutfordringer som et strategisk utviklingstema. Sektoren skal være en moderne kompetanseorganisasjon og fortsette utviklingen fra mer tradisjonell personalforvaltning til strategisk styring av personellutviklingen. Kompetansestyring skal være en integrert del av strategisk ledelse i sektoren og personelldisponeringer skal sikre en god utnyttelse av kompetanse og bygge opp under organisasjonens læring. Bredere rekruttering, en toveis kompetanseflyt med samfunnet for øvrig, samt mer fleksible karriereløp skal ivareta sektorens behov for både bredde- og spisskompetanse.

  • De operative krav og behov er styrende for personell- og kompetansestrukturen. Evnen til å gjennomføre operasjoner er kjernen i den militære profesjonen. Hovedfokuset for kompetansebygging i Forsvaret må derfor være basert på en bred og gjennomgående kunnskap om militære operasjoner og relevant teknologi og fagområder. Samtidig er det viktig at Forsvaret på områder utover det militærfaglige i større grad enn i dag rekrutterer personell med kompetanse fra samfunnet for øvrig og integrerer denne i kompetanseorganisasjonen.

  • Forsvarssektoren skal være en attraktiv og trygg arbeidsplass som ivaretar medarbeiderne og deres mulighet til å ha et mest mulig normalt familieliv. Dette inkluderer ivaretakelse av personellet før, under og etter internasjonale operasjoner. Regjeringen vil videreutvikle arbeidet med å styrke anerkjennelse og ivaretakelse av veteraner i tråd med regjeringens handlingsplan ”I tjeneste for Norge”.

  • Forsvarssektoren skal rekruttere ansatte som representerer et større mangfold i bakgrunn, egenskaper, ferdigheter og erfaring, for bedre å kunne møte de varierte oppgavene et moderne innsatsforsvar skal løse. Et større mangfold er også viktig for at sektoren skal reflektere samfunnet og nyttiggjøre seg samfunnets samlede kompetanseressurser. Ikke minst er det viktig å sikre at sektoren er en attraktiv arbeidsplass også for kvinner.

  • Fundamentet i Forsvaret er, og vil fortsatt være, verneplikten. Et militært forsvar er en grunnleggende oppgave innbyggerne bør stå sammen om. Verneplikten skal bidra til Forsvarets forankring og legitimitet i samfunnet ved å sikre et bredt rekrutteringsgrunnlag som gjenspeiler befolkningen. Førstegangstjenesten skal videreutvikles og tilpasses innsatsforsvarets krav til reaksjonsevne, operative avdelingers behov for fleksibilitet og handlefrihet, samt økte krav til kompetanse og kostnadseffektivitet.

  • Forsvarssektoren står i et gjensidig avhengighetsforhold til samfunnet for øvrig. Forsvarssektoren skal i størst mulig grad reflektere samfunnsutviklingen og bidra til denne, eksempelvis gjennom familie- og livsfasepolitikk, inkluderende arbeidsliv og mangfold. Forsvarssektoren må i større grad se egne kompetansebehov og egen kompetanseproduksjon som del av samfunnets samlede ressurser, i større grad enn i dag benytte kompetanse utviklet utenfor sektor og samvirke med det sivile utdanningssystemet. Økt globalisering, internasjonalisering og flernasjonale styrkebidrag gir nye muligheter for et utvidet samarbeid med andre land, også innen personell- og kompetanseområdet.

9.3 Kompetansereform

Forsvarssektorens evne til å tiltrekke, utvikle og forvalte kompetanse vil være et sentralt tema i årene som kommer. Omstillingen av Forsvaret etter den kalde krigen har medført en serie omfattende endringer for de ansatte. I kontrast har ikke personell- og kompetanseområdet som helhet vært en integrert del av omstillingen til et innsatsforsvar. Den fortsatte moderniseringen av Forsvaret vil ikke lykkes om den primært dreier seg om struktur, geografi og materiellanskaffelser, men utelater personell- og kompetanseområdet. Materiellinvesteringer kan bare omsettes i operativ evne dersom Forsvaret har mennesker som kan betjene materiellet.

Personell- og kompetanseområdet har i begrenset grad vært gjenstand for en helhetlig og systematisk analyse og tiltaksutvikling på tvers av sektoren i overgangen fra et mobiliserings- til et innsatsforsvar. Det vil derfor være en hovedprioritet for Regjeringen å adressere personell og kompetanse som et langsiktig strategisk utviklingstema.

9.3.1 Hovedutfordringer

Blant sentrale problemstillinger og utfordringer er det særlig fem områder som vil stå i fokus under det videre arbeidet:

1. Kompetanseorganisasjon og strategisk kompetansestyring

Personell og kompetanse har i for stor grad vært sett på som et område av forvaltningsmessig og administrativ karakter, og ikke som en integrert del av strategisk virksomhetsstyring. Forsvarssektoren må være en moderne kompetanseorganisasjon, og strategisk kompetansestyring må være en integrert del av ledelse og styring i forsvarssektorens etater. Investeringer i kompetanse må anerkjennes som en avgjørende faktor i realisering av materielle investeringer og utvikling av operativ evne.

Forsvarssektorens oppdrag og oppgaver blir stadig mer komplekse og stiller stadig høyere krav til kompetanse, noe som forsterker behovet for strategisk kompetansestyring. Det må etableres bedre systemer for at kompetansen den enkelte medarbeider tilegner seg forblir i organisasjonen, ved at riktig personell beholdes, og gjennom bedre systemer for å dele og dokumentere erfaringer og kunnskap.

2. Utvikle og anvende kompetansen

Forsvarssektoren må utvikle og anvende kompetansen på en bedre og mer systematisk måte for å møte fremtidige kompetansebehov. Kompetanseutvikling må i større grad bli styrt av organisasjonens strategiske vurderinger og behov. Gjennom bredere rekruttering og fleksible karriereløp må sektoren sikre et kompetansemangfold som ivaretar behovet for kontinuitet, kvalitet og fleksibilitet, og for bredde- så vel som spisskompetanse.

3. Behovsorienterte strukturer, systemer og prosesser

Forsvarssektoren må ha behovsorienterte strukturer, som sammen med forenklede systemer og prosesser tilrettelegger for å tiltrekke, rekruttere, utvikle, anvende og beholde den kompetansen etatene har behov for. Forsvaret har et langt større behov enn tidligere for spisskompetanse, og dette krever systemer som legger til rette for en karriere som spesialist. Lønnssystemet bør også reflektere den faktiske merbelastningen ulike oppgaver og aktiviteter dagens innsatsforsvar påfører de ansatte. I denne sammenheng vil det kunne være formålstjenlig, i samråd med arbeidstakerorganisasjonene, å vurdere forholdet mellom personellets faste lønn og tillegg innenfor rammen av et videreført samlet lønnsvolum. Som følge av kompetansereformen, og som en integrert del av denne, vil det også være behov for en helhetlig gjennomgang av befalsordningen for å sikre at denne er tilpasset innsatsforsvarets og medarbeidernes behov, og samfunnets utvikling.

Avhengigheten mellom de ulike elementene i virksomheten er avgjørende for å fremskaffe operativ evne – alle bidrar i verdikjeden i et samspill for å nå felles mål. Forsvarssektorens leveranser er avhengig av kvalitet i alle kompetansesøyler og en anerkjennelse av avhengigheten mellom de ulike kompetanseområder og funksjoner.

4. Strategisk ledelse

Strategisk ledelse av personell- og kompetanseområdet må være en integrert del av ledelse og styring i sektoren. Dette fordrer prosesser med høy kvalitet, at det produseres tilstrekkelig faktabasert grunnlagsmateriale, og at dette benyttes ved beslutninger. Aktivt eierskap til utviklingen innen personellområdet utover struktur og materiell må være en sentral del av ledernes oppgave, og det må utvikles en kultur for at ledere også blir målt på resultatoppnåelse på dette området. Videre må organisasjonskulturen gjenspeile de politiske målsettinger på personell- og kompetanseområdet. Ledere er viktige kulturbærere, og har derfor et særlig ansvar for å sikre dette.

5. Samhandling med samfunnet for øvrig

Forsvarssektoren står i et gjensidig avhengighetsforhold til samfunnet for øvrig. Demografiske utviklingstrekk, som for eksempel urbanisering, økt arbeidstakermobilitet og en samfunnsstruktur som i stadig større grad er basert på to-karrierefamilier, stiller nye krav til forsvarssektoren som arbeidsgiver. Disse må møtes i tett samarbeid med samfunnet for øvrig. Videre må forsvarssektoren i størst mulig grad reflektere det samfunnet den er en del av, blant annet ved et større mangfold blant de ansatte.

Forsvaret har hatt en tradisjon for å produsere kompetanse til samfunnet, men har i begrenset grad anvendt kompetanse utviklet av andre. Det må derfor i større grad tilrettelegges for en toveis kompetanseflyt mellom sektoren og resten av samfunnet. Forsvaret har hatt interne systemer og mekanismer for å frembringe nødvendig kompetanse, og i begrenset grad anvendt samfunnets samlede forsknings- og utdanningsressurser eller sett egen utdanningskapasitet som del av disse. For å utnytte synergier i samfunnet og sikre sektoren et bedre tilfang på kunnskap og kompetanse, må mulighetene for samarbeid innen utdanning, forskning og utvikling med sivile forsknings- og utdanningsmiljøer utnyttes.

Evnen til å løse viktige og krevende samfunnsoppgaver fordrer en bedre utnyttelse av samfunnets samlede ressurser, eksempelvis gjennom økt sektorovergripende samarbeid. I denne sammenheng er det også viktig at Forsvaret i fremtiden rekrutterer bredt for å dekke sine kompetansebehov, og i større grad enn i dag benytter kompetanse fra sivil sektor der det er naturlig.

9.3.2 Videre prosess

Regjeringen har iverksatt et strategisk arbeid for å adressere sektorens kompetanseutfordringer, hvor utfordringer og løsninger skal ses i en helhetlig sammenheng. Arbeidet vil ta utgangspunkt i områdene skissert over, samt en grundigere kartlegging av personell- og kompetansestrukturen innen hver etat og hvordan disse understøtter virksomhetenes og sektorens mål. Dette vil danne grunnlaget for å skille mellom områder der det kan iverksettes tiltak på kort sikt og områder som krever ytterligere utredning og analyse. Regjeringen vil videreføre den gode dialogen med arbeidstakerorganisasjonene som en sentral del av arbeidet med reformen. Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med en stortingsmelding om dette arbeidet innen årsskiftet 2012–2013.

9.4 Videreutvikling av gjeldende politikk

Målsettingene for personell- og kompetanseområdet slik disse ble formulert i St.prp. nr. 48 (2007–2008) ligger fast. Regjeringen ser likevel et behov for å videreutvikle enkelte viktige områder eller gjøre justeringer innen disse.

9.4.1 Førstegangstjenesten

Boks 9.1 Verneplikt og førstegangstjeneste

Allmenn verneplikt innebærer i dag at alle menn som blir kjent tjenestedyktige er vernepliktige. Kjernen i verneplikten er at alle skikkede norske mannlige statsborgere skal stå til disposisjon for nasjonen fra de er 18 til 44 år, det vil si totalt 25 år. Verneplikt er ikke det samme som førstegangstjeneste. Skikkede som ikke kalles inn til tjeneste i første omgang, er fortsatt vernepliktige og kan kalles inn hvis det blir behov for det. De vernepliktige utfører med andre ord sin plikt selv om de ikke blir innkalt og gjennomfører førstegangstjenesten. Allmenn verneplikt er således en nasjonal beredskapsordning, i tilfelle det skulle komme tider der befolkningen må mobiliseres til vern av landet vårt.

Fundamentet i Forsvaret er og vil fortsatt være verneplikten. Allmenn verneplikt innebærer at alle skikkede norske mannlige statsborgere skal ta sin del av ansvaret et militært forsvar innebærer, og stå til disposisjon for nasjonen fra de er 18 til 44 år. Verneplikten bidrar blant annet til å sikre Forsvarets legitimitet og forankring i samfunnet gjennom en bred rekruttering til Forsvaret som gjenspeiler befolkningen. Praktiseringen av verneplikten gjennom førstegangstjenesten må sikre denne funksjonen.

Verneplikten har bred oppslutning i Norge. I henhold til Folk og Forsvars årlige meningsmåling svarte 75 prosent i 2011 at de ønsker å beholde verneplikten, mens 20 prosent var i mot. Verneplikten er sentral for å sikre Forsvaret en bred rekruttering av egnet personell på tvers av sosiale og kulturelle skillelinjer, og sikrer samtidig at viktige fredsoperative oppgaver ivaretas.

Vernepliktige mannskaper inne til førstegangstjeneste utfører en rekke løpende fredstidsoppgaver. Eksempelvis bemanner vernepliktige mannskaper Garden og Grensevakten, Sjøforsvarets fartøyer og Luftforsvarets baser. Soldatene utdannes også for å dekke deler av brigadens styrkebehov og danner grunnlag for deler av hærreserven. Førstegangstjenesten danner også et viktig rekrutteringsgrunnlag for blant annet verving, grunnleggende befalsutdanning, tjeneste i internasjonale operasjoner og for bemanning av Heimevernets struktur.

Vernepliktige som har gjennomført førstegangstjenesten er også en viktig ressurs for samfunnet og Forsvaret etter endt tjeneste. En stor andel mannskaper blir disponert i Heimevernet, og er også en viktig kilde til rekruttering til internasjonale operasjoner. Videre er personer som har gjennomført førstegangstjeneste en viktig ressurs for samfunnet i et samfunnssikkerhetsperspektiv.

Førstegangstjenesten skal fortsatt bidra til å sikre operativ evne og evnen til styrkeoppbygging i tråd med Forsvarets planverk. Dagens vernepliktsmodell har imidlertid noen svakheter, og hovedankepunktet er at førstegangstjenesten fortsatt i stor grad er innrettet for å produsere utholdenhet fremfor reaksjonsevne og derfor tilfører Forsvaret for få styrker med høy reaksjonsevne. Førstegangstjenesten må derfor videreutvikles og tilpasses innsatsforsvarets behov.

Regjeringen mener at vernepliktsmodellen må ta høyde for økt krav til kvalitet, større kompleksitet, gjenbruk av mannskaper og kostnadseffektivitet. Det vil derfor åpnes for en større grad av differensiering av førstegangstjenesten i Hæren.

Sjøforsvaret og Luftforsvaret vil videreutvikle dagens 12 måneders tjeneste innenfor dagens rammer.

Dagens ungdom vokser opp i et samfunn med en langt raskere teknologisk endringstakt enn tidligere generasjoner, og er derfor bedre forberedt på å møte mange av kravene i et moderne og høyteknologisk forsvar. Rekruttering og seleksjon må tilpasses de faktiske behov for kompetanse og kognitive ferdigheter hos personellet som et nettverksbasert innsatsforsvar medfører. Selv om det for en del funksjoner fremdeles vil være relevant med tradisjonelle kravspesifikasjoner med hovedvekt på fysisk kapasitet, medfører behovene i dagens og fremtidens forsvar at man samtidig også må legge vekt på andre egenskaper og ferdigheter.

Vernepliktens funksjon i forhold til å forankre og legitimere Forsvaret i folket og sikre Forsvarets muligheter til å rekruttere blant de best egnede i samfunnet, kan bare delvis oppfylles så lenge verneplikten kun omfatter den mannlige delen av befolkningen. Det er derfor en svakhet ved dagens ordning at den er ulik for kvinner og menn.

Den kjønnsbaserte verneplikten reflekterer ikke det faktiske behovet for arbeidskraft og kompetanse i dagens forsvar. Selv om kvinners yrkesdeltagelse er svært høy, har Norge et relativt kjønnsdelt arbeidsmarked der Forsvaret tradisjonelt ikke har vært et typisk yrkesvalg for kvinner. At verneplikten er forbeholdt menn forsterker denne tendensen og kan gi et uheldig og misvisende signal om hvem Forsvaret ønsker å rekruttere. Det kan også skape et uheldig inntrykk av at det å jobbe i Forsvaret passer best for menn. Forskning tyder på at de ulike rammebetingelsene for kvinner og menn i førstegangstjenesten påvirker klimaet mellom dem på en negativ måte i løpet av tjenesten.

I Folk og Forsvars årlige meningsmåling svarte 64 prosent totalt, og 70 prosent av aldersgruppen under 30 år, at verneplikten bør gjelde begge kjønn. Totalt var 31 prosent mot verneplikt for begge kjønn, og 28 prosent i aldersgruppen under 30 år. Det er en grunnleggende verdi i det norske samfunn at rettigheter og plikter er uavhengig av kjønn. Ut fra et rettighets- og pliktperspektiv, så vel som Forsvarets faktiske kompetansebehov, skal en kjønnsnøytral verneplikt vurderes, basert blant annet på erfaringene som nå høstes i forbindelse med sesjonsplikt for kvinner.

9.4.2 Veteraner

Samfunnet har et klart ansvar for å ivareta personellet og deres nærmeste når Forsvaret deltar i internasjonale operasjoner. Dette ansvaret forutsetter felles forpliktelser og samarbeid på tvers av departementer og sektorer. Personell i internasjonale operasjoner er i tjeneste på vegne av den norske stat. Regjeringen vil derfor fortsatt legge vekt på å videreutvikle en tydelig, offentlig og offisiell anerkjennelse av veteranene og deres nærmeste.

Forsvarets personell kan beordres til tjeneste i internasjonale operasjoner. Denne form for tjeneste er nå en mer naturlig del av tjenestemønsteret for Forsvarets ansatte. Regjeringen mener at en forutsetning for en god veteranpolitikk er at rammefaktorer som mandat, oppdrag og engasjementsregler er mest mulig forståelige, anvendbare og entydige.

Gjennom St.prp. nr. 48 (2007–2008) satte regjeringen veteranområdet på agendaen. Siden da er det iverksatt et bredt spekter av tiltak. En viktig milepæl ble nådd da ”I tjeneste for Norge”, regjeringens handlingsplan for ivaretakelse av personell før, under og etter utenlandstjeneste, ble lansert i mai 2011. Handlingsplanen er en oppfølging av St.meld. nr. 34 (2008–2009) – Fra vernepliktig til veteran. Om ivaretakelse av personell før, under og etter deltakelse i utenlandsoperasjoner – og operasjonaliserer de 23 satsingsområdene i meldingen. De 126 tiltakene i handlingsplanen legger solide føringer for å styrke samfunnets anerkjennelse og ivaretakelse av veteranene i årene fremover.

Regjeringen vil spesielt fokusere på veteraner som en viktig ressurs for det norske samfunnet og som viktige bidragsytere i arbeidsliv og lokalsamfunn. Gjennom tjeneste i internasjonale operasjoner bringer veteraner med seg hjem erfaring, kunnskap og ferdigheter som svært få andre har. I tillegg til personlig vekst og modning, har veteraner ofte unik kunnskap om ulike religioner, kulturer og konflikter og erfaring fra å samarbeide og kommunisere i en multinasjonal setting. Veteraner har praktisk erfaring i å løse krevende oppdrag i en kompleks situasjon, under tidspress og i møte med vanskelige verdispørsmål. Regjeringen vil også se på muligheter for at kompetanse fra internasjonale operasjoner skal kunne gi formelle kvalifikasjoner slik at relevansen for et sivilt arbeidsliv blir tydeliggjort og overgangen fra et militært til et sivilt arbeidsmarked blir lettere.

Personellets evne til å omstille seg fra de normer, regler og atferd som gjelder i operasjonsområdet til de som gjelder her hjemme er en viktig suksessfaktor. Dette krever en aktiv, personlig og tilpasset oppfølging av den enkelte, i tråd med intensjonene og endringene i forsvarspersonellloven med tilhørende forskrifter.

Mange tiltak i handlingsplanen er av forebyggende art. Disse utgjør fundamentet for en god veteranpolitikk, og skal derfor være en integrert del av tjenesten ute. De fleste kommer styrket hjem fra internasjonale oppdrag, men de som måtte trenge oppfølging skal få best mulig behandling, og de skal oppleve overgangen fra Forsvarets ivaretakelse til det sivile hjelpeapparatet som helhetlig og sømløs.

Under betegnelsen Forsvarets veterantjeneste har Forsvaret etablert en prosjektorganisasjon som skal legge grunnlaget for et effektivt apparat som ivaretar veteraner i tjeneste og veteraner som har avsluttet sitt arbeidstakerforhold i Forsvaret. Apparatet skal bidra til at veteraner som søker hjelp skal kunne henvende seg til ett punkt som så veileder videre etter behov.

Et overordnet prinsipp i handlingsplanen er at personell som har behov for oppfølging skal følges opp av samfunnets ordinære helse- og omsorgstjenester og sosialfunksjoner. Dette stiller høye krav til disse tjenestenes fleksibilitet, rådgivning og veiledning og ikke minst kompetanseoppbygging. Forskning på veteraners levekår og kartlegging av fysiske og psykiske skader bidrar til å planlegge og møte veteranens behov for samfunnets hjelpetjenester. Forsvarsdepartementet har allerede iverksatt flere tiltak som skal bidra til å fremskaffe nødvendig kunnskap om veteranens helsetilstand og hjelpebehov.

Regjeringen mener kompetansebygging og kompetanseoverføring mellom sektorene er av stor betydning for å sikre god ivaretakelse og anerkjennelse. Spesielt viktig i denne sammenheng er samarbeidet mellom forsvarssjefen og etatssjefene i NAV, Statens pensjonskasse og Helsedirektoratet. Pilotprosjekt Østerdalen er et banebrytende tverrsektorielt prosjekt mellom helsevesenet, arbeids- og velferdsetaten og Bufetat i forsvarskommunene Åmot og Elverum for å ivareta veteraner.

9.4.3 Mangfold

Organisasjoner og virksomheter i privat og offentlig sektor legger økt vekt på sammenhengen mellom mangfold og oppgaveløsning, og på at et bredere kompetansetilfang gir bedre problemløsning. Denne sammenhengen er ikke minst viktig for forsvarssektoren, hvor oppgavene som skal løses blir stadig mer varierte. Mangfoldet i en organisasjon skapes blant annet gjennom variasjon i faglig bakgrunn og kompetanse, aldersspredning, variasjon i etnisk og religiøs tilknytning og seksuell orientering, ulikheter i sosial og geografisk bakgrunn, og en god kjønnsmessig sammensetning.

Målet om økt mangfold i forsvarssektoren har flere begrunnelser. For det første er et arbeidsliv der alle kan delta, og der kvinner deltar på lik linje med menn, et mål for regjeringen. Det er også en forutsetning for en optimal bruk av samfunnets samlede arbeidskraft og kompetanse. Arbeidslivet skal være inkluderende og nyttiggjøre seg personellets potensial. Kvinners deltakelse i arbeidslivet er en avgjørende faktor for den nordiske velferdsmodellens suksess fordi det gir bedre utnyttelse av talent, en bedre utnyttelse av arbeidskraften og en bedre omstillingsevne. Kvinners kompetanse en stor uutnyttet ressurs for Forsvaret.

For det andre krever et nettverksbasert, høyteknologisk innsatsforsvar andre typer kompetanse enn et mobiliseringsbasert invasjonsforsvar. I noen av oppdragene Forsvaret skal løse vil det fremdeles være behov for ansatte med svært gode fysiske ferdigheter, men i flere og flere stillinger vil det være mer avgjørende med for eksempel system- og helhetsforståelse, kommunikasjonsferdigheter og simultankapasitet. Forsvarets oppgaver har blitt mer kunnskaps- og kompetansetunge, og krever et kognitivt mangfold som sikrer at et problem belyses fra flere perspektiver. Oppdragene er også mer varierte enn før, og det er derfor langt viktigere å sikre at de personene som rekrutteres til Forsvaret representerer en bredde i ferdigheter, egenskaper, erfarings- og utdanningsbakgrunn. Eksempelvis kan et personellkorps bestående av både kvinner og menn, samt personell med ulik bakgrunn og erfaring, være viktig for å ivareta ulike sikkerhetsbehov i operasjonsområder, noe som også vektlegges i FNs sikkerhetsresolusjon 1325 (2000).

For det tredje bidrar et mangfold blant de ansatte til å øke Forsvarets legitimitet i samfunnet siden legitimitet blant annet henger sammen med representasjon og identifisering med Forsvaret. Representasjon fra ulike grupper av befolkningen i forsvaret er derfor et mål i seg selv, i tråd med likestilling og demokratiske prinsipper. Større mangfold kan ha en selvforsterkende effekt, ettersom ulike grupper til kunne finne rollemodeller og identifisere seg med Forsvaret. Et forsvar uten tilstrekkelig representasjon fra ulike grupper risikerer å bli oppfattet som mindre tillitsvekkende, relevant eller legitimt. Det kan resultere i lavere forsvarsvilje og svakere omdømme.

Forsvarssektoren har ikke lykkes godt nok i målet om å rekruttere med utgangspunkt i hele befolkningen. Kompetansereformen vil måtte se på om det er aspekter ved måten sektoren tiltrekker og rekrutterer ansatte som gjør at man ikke når det mangfoldet som er ønskelig. En hovedutfordring ligger i å beholde ansatte med annen bakgrunn enn flertallet i organisasjonene, og det må derfor ses på hvordan medarbeidere opplever å bli ivaretatt under tjenesten. Forsvaret skal ha aksept for ulikhet og nulltoleranse for trakassering eller forskjellsbehandling på bakgrunn av for eksempel kjønn, seksuell orientering eller etnisitet. For at en større bredde i rekrutteringen skal være av verdi for organisasjonen, må mangfold også verdsettes og ivaretas. Hvis de interne sosialiseringsrosessene i Forsvaret bidrar for sterkt til å slipe vekk individuelle særtrekk, utnytter man ikke verdien av kognitivt mangfold.

9.4.4 Avdelingsbefal

Avdelingsbefalsordningen ble innført 1. januar 2005. Intensjonen med ordningen, slik den formuleres i St.prp. nr. 42 (2003–2004), er, i tillegg til å tilføre Forsvaret spesialisert kompetanse, erfaring og kontinuitet på lavere nivå i organisasjonen, et sentralt virkemiddel for å skape en bedre og mer bærekraftig balanse i aldersstrukturen i Forsvaret.

Evalueringer av ordningen konkluderer med at tilfeldig avgang og lav gjennomsnittsalder blant avdelingsbefal er en utfordring, og at dette kan bety at man ikke møter Forsvarets behov for spesialisert kompetanse i tilstrekkelig grad. Det gjennomsnittlige avdelingsbefalet slutter i Forsvaret i en alder av 26 til 27 år, noe som er langt tidligere enn det ordningen la opp til. Evalueringene konkluderer videre med at det er utfordringer knyttet til tilsettingsforhold som aldersgrense, lønn og bonus, kompetanseheving- og karriereplaner, og til synlighet og anerkjennelse.

Karriere- og kompetanseutvikling må henge sammen og tillegges vekt gjennom hele avdelingsbefalskarrieren. Dette innebærer fortsatt vekt på utdanning, annen kompetanseheving og bonusanvendelse. Samtidig skal avdelingsbefalet være kvalifisert for annen karriere etter endt tilsettingsforhold.

For å tilføre Forsvaret spesialisert kompetanse, erfaring og kontinuitet, skal yrkestilsetting av avdelingsbefal etter Forsvarets behov videreføres med mindre justeringer av seleksjonssystemet og tidspunktet for yrkestilsetting enn i dag. Dagens seleksjonssystem innebærer en for homogen rekruttering og at Forsvaret ikke i tilstrekkelig grad når målet om at avdelingsbefalet skal tilføre en variasjon i kompetanse. For å øke forutsigbarheten for avdelingsbefalet, bør det etableres karriere- og tjenesteplaner som er tilpasset en horisontal karriere. Forsvaret må legge til rette for en mer fleksibel bruk av tidsbegrensninger i stilling for å redusere unødvendig rotasjon i funksjoner der det er stort behov for kontinuitet. Praktiseringen av systemet for avlønning har i for stor grad belønnet vertikal karriere og utvikling av breddekompetanse, mens horisontale karriereløp og økt ståtid ikke har tilstrekkelige incentiver. Lønnsrammene må benyttes på en måte som stimulerer til lengre ståtid i et horisontalt karriereløp der dette er ønskelig.

Den økte kompleksiteten i innsatsforsvarets oppgaveportefølje medfører et større behov for teknisk og annen spesialisert kompetanse og for kontinuitet i spesialistfunksjoner. Dette er særlig en utfordring i Hæren. Her må det utvikles et bærekraftig konsept for ivaretakelse av spesialistkompetanse og for å legge til rette for karriereløp som sikrer både avdelingsbefalets og Forsvarets behov på en god måte.

9.4.5 Karriereveksling

Forsvarets endrede behov for kompetanse i ulike kategorier, samt utviklingen i arbeidsmarkedet, tilsier at det er et større behov for å legge til rette for karriereveksling. Karrierevekslingssystemet skal gjelde for alt befal, vervede og sivile, og sikre en verdig og god overgang til annen virksomhet ved fullført tjeneste eller kontrakt i Forsvaret – når dette er ønskelig eller som følge av overtallighet. For vervede og avdelingsbefal kan karrierevekslingen også innebære en overgang til en sivil karriere i forsvarssektoren eller en videre militær karriere gjennom yrkestilsetting i Forsvaret.

For å kvalifisere for karriereveksling bør utdanningstilbudet for vervede og avdelingsbefal i Forsvaret være sivilt meritterende, enten i form av akademiske kurs (studiepoeng) eller praktisk orienterte kvalifikasjoner som for eksempel fagbrev eller sertifikat. Forsvarets ordninger for karriereveksling bør rettes mot interne sivile stillinger, andre statlige eller private aktører. Foruten å være en god måte å ivareta det aktuelle personellet, kan karriereveksling bidra til å skape god personellmessig dynamikk, et godt omdømme eksternt, og være en stabil kilde til kvalifisert personell og kompetanse for andre deler av sektoren og for rerekruttering til Forsvaret.

9.4.6 Lærlinger

Forsvaret er Norges største lærlingebedrift. Lærlingeordningen skal bidra til å sikre Forsvaret medarbeidere med relevant fagkompetanse på lavere nivå, samt bidra til å rekruttere sivile, vervede og avdelingsbefal. Det er en målsetting å videreføre lærlingeordningen i Forsvaret, slik at den på en god måte ivaretar lærlingens, Forsvarets og samfunnets behov.

Forsvaret skal legge til rette for å øke antallet sivile og militære lærlinger. Det skal vurderes ordninger og tiltak som gjør Forsvaret bedre i stand til å ivareta og utvikle den kompetansen som lærlingene representerer. Videre engasjement av lærlinger kan også være en nyttig kilde til rekruttering av teknisk kompetanse der Forsvaret har behov for dette.

Antallet vernepliktige mannskaper i støttefunksjoner skal reduseres til det strengt nødvendige, og bør vurderes erstattet av lærlinger der dette er hensiktsmessig. Ny basestruktur vil redusere antallet steder for lærlinger, noe som gir Forsvaret utfordringer med å tilrettelegge for lærlingeplasser. En konvertering av støttestillinger for vernepliktige mannskaper til lærlinger vil kunne kompensere for dette.

9.4.7 Reservebefal

Reservebefal og -mannskaper innehar verdifull militær og sivil kompetanse og er en viktig ressurs for beredskap, styrking av de stående avdelingene ved krisehåndtering over tid, og for utholdenhet i bidrag til operasjoner utenfor Norge. En bemanningsstyrking for større utholdenhet nasjonalt og i lengre utenlandsoppdrag krever derfor en løsning med en systematisert reserve av nylig utdannet personell som er dedikert til avdelinger og fartøy.

Heimevernet er spesielt avhengig av en tilførsel av reservebefal og -mannskaper fra forsvarsgrenene, i tillegg til det befalet HV selv utdanner gjennom kurs av kortere varighet.

Det har vært lagt til rette for en økt grad av re-rekruttering av reservepersonell, basert på kompetanse og Forsvarets behov. Forsvaret har styrket dialogen med aktuelt reservepersonell slik at disse kan finne veien tilbake til Forsvaret. Regjeringen vil videreutvikle arbeidet med å utnytte ordninger med reserver innenfor forsvarsgrenene både for å øke utholdenheten i den operative strukturen, og for bedre å kunne utnytte den utdanning og trening som gis gjennom førstegangstjeneste og befalsutdanning. Reservepersonell med et aktivt forhold til Forsvaret vil også bidra til å forsterke Forsvarets forankring i befolkningen.

9.4.8 Forskning og utvikling innenfor personellområdet

Forskning bidrar til et bedre kunnskaps- og beslutningsgrunnlag for videreutviklingen av personellområdet, og er derfor en sentral del av den kontinuerlige langtidsplanleggingen og den varslede kompetansereformen. Det pågår i dag blant annet forskning på rekruttering av kvinner, årskull, maskulinitetskulturer, sosialisering, veteraner og militær kjernekompetanse. Satsingen på forskning innenfor HR-området i Forsvaret er styrket, og Regjeringen vil videreføre dette ambisjonsnivået, jf. Innst. 7 S (2011–2012).

Økt globalisering og internasjonalisering gir nye muligheter for et utvidet samarbeid med andre land, også innen personell- og kompetanseområdet. Disse mulighetene skal hele tiden oppsøkes. Innen forskning skal Forsvaret samarbeide med øvrige deler av forsvarssektoren, med nasjonale og internasjonale forskningsmiljøer, med NATO og EU, samt med de nordiske landene gjennom Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO).

Til toppen
Til dokumentets forside