1 Forsvarssjefens prinsipielle syn på utviklingen av Forsvaret, hovedutfordringer og langsiktige konsekvenser

1. Innledning

Denne proposisjonen bygger på de anbefalingene jeg la frem i mitt fagmilitære råd i november 2011. Mine anbefalinger tar utgangspunkt i videreføringen av de målsettingene og det økonomiske grunnlaget som ble etablert gjennom forrige langtidsplan. Den anbefalte styrkestrukturen representerer mitt fagmilitære syn på hvordan Forsvaret bør innrettes for fremtiden.

For å etablere et forsvar i langsiktig balanse, med evne til kontinuerlig fornying og forbedring, har det vært maktpåliggende å finne kostnadseffektive løsninger med solid fagmilitær forankring. Jeg har derfor vektlagt ytterligere konsentrasjon av kompetansebærende og operative miljøer, der synergiene gir forbedret styrkeproduksjon, bedre reaksjonsevne og økt fleksibilitet i anvendelse av Forsvarets operative enheter.

Terrorangrepene den 22. juli 2011 dannet bakteppet for en rekke vurderinger og anbefalinger i det fagmilitære rådet. Innsatsen fra Forsvaret var omfattende og god. Det ble likevel avdekket områder der nasjonens evne til å utnytte den fulle bredden av tilgjengelige innsatsmidler ble utfordret, og der bistanden kunne vært mer effektivt innrettet. Terrorhandlinger, slik vi her ble utsatt for, viser at situasjoner oppstår uten forvarsel og krever rask respons med godt trente, tilgjengelige og egnede kapasiteter. Jeg anbefaler derfor å videreutvikle et tilgjengelig innsatsforsvar, hvor hele Forsvaret i prinsippet kan yte bistand ved behov. Evne til å yte en kvalitetsmessig innsats hviler dog på prinsippet om at hver avdeling skal være god på sitt felt, og med det være best mulig rustet til å yte bistand hvor og når det trengs.

Proposisjonen som nå legges frem danner grunnlag for å videreutvikle et moderne og kvalitativt godt forsvar med evne til å løse oppgaver nasjonalt og internasjonalt, selvstendig eller kollektivt. Jeg har vektlagt to hovedområder i det fagmilitære rådet; organiseringen av et fremtidsrettet luftforsvar med utgangspunkt i nye, moderne kampfly og en innretning av landforsvaret med vekt på økt kvalitet, tilgjengelighet samt komplementære evner og kapasiteter.

2. Luftforsvarets struktur- og baseinnretning

Kampflyene utgjør en grunnleggende kapasitet med stor betydning for Forsvarets totale operative evne. De nye kampflyene er mer enn bare en erstatning av dagens F-16. De introduserer ny teknologi, nye kapasiteter og nye konsepter som skal virke sammen med de eksisterende systemene, både i Luftforsvaret og i øvrige deler av Forsvaret. Jeg anbefaler å opprettholde ambisjonsnivået for den fremtidige kampflykapasiteten slik dette er beskrevet i St.prp. nr. 48 (2007-2008). Med oppdaterte antallsberegninger anbefaler jeg derfor en kampflyflåte på 52 fly, inklusive fire fly for treningsformål.

I proposisjonen legger regjeringen opp til å anskaffe inntil 48 nye kampfly, i tillegg til fire fly til treningsformål. De seks siste flyene i dette antallet vil regjeringen vurdere på et senere tidspunkt. Kampflyene vil gi Forsvaret en betydelig forbedret luftoperativ evne, som spenner fra tradisjonell luftkamp og bakkestøtte, til sanntids innhenting og formidling av informasjon for etterretning og overvåking. Med dette som utgangspunkt skal det etableres hensiktsmessig infrastruktur i et område med god tilgjengelighet på treningsområder og skytefelt. Dette bidrar til at kampfly og støttesystemer kan utvikles og anvendes effektivt innenfor hele konfliktspekteret. Jeg støtter den endrede anskaffelsesprofilen, gitt at antall kampfly med dette kan opprettholdes på mitt anbefalte nivå. Ved færre antall fly reduseres den samlede fellesoperative evnen til å håndtere de mest krevende nasjonale utfordringene.

Den operative strukturen har begrenset verdi uten en effektiv base- og støttestruktur. Dette avhengighetsforholdet er ikke bare en fredstidsbetingelse, det er i høyeste grad også en viktig del av de operative konseptene. For utviklingen av Luftforsvarets kapasiteter er det derfor vesentlig å samle operativ virksomhet og støttefunksjoner til samme base, og sammen med gjensidig forsterkende fagmiljøer.

Kampflybasen på Ørland med en fremskutt operasjonsbase på Evenes, er en god operativ løsning. Styrkeproduksjonen optimaliseres og vi styrker knytningen til våre allierte ved å samle kampflyene i dette nøkkelområdet for trening, øving og forsvaret av Norge. Gitt at operasjonsbasen på Evenes får tilstrekkelig finansiering, gir dette synlig tilstedeværelse i Nord-Norge og danner et godt utgangspunkt for videreutviklingen av et mobilt og fleksibelt deployeringskonsept for kampfly og støttesystemer til ulike baser, både i nord og sør.

Etableringen av et moderne og samlet luftkommando- og kontrollsystem var et vesentlig grep i det fagmilitære rådet. En sammenslåing av kontroll- og varslingsstasjonene ble derfor anbefalt, samlokalisert med et nytt nasjonalt luftoperasjonssenter, tett knyttet til Forsvarets operative hovedkvarter ved Reitan. Videreføringen av dagens kontroll- og varslingsstasjon på Sørreisa endrer ikke i vesentlig grad disse forutsetningene, men gjør det desto viktigere med etableringen av et robust fagmiljø rundt det nasjonale luftoperasjonssenteret på Reitan. Operasjonssenteret skal videreutvikle evnen til å planlegge og gjennomføre luftoperasjoner for å utnytte egenskapene ved de nye kampflyene til fulle. Jeg støtter derfor flyttingen av Luftforsvarets ledelse og inspektorater til Reitan. Dette vil skape nødvendige faglige synergier mellom kompetansemiljøene og luftoperasjonssenteret.

3. Innretningen av landforsvaret

Landstrukturen som foreslås i proposisjonen viderefører moderniseringen av Forsvaret, basert på høy kvalitet og økt reaksjonsevne. Tilpasningen i Hæren er svært positiv og vil bringe den operative strukturen i takt med utviklingen av det øvrige innsatsforsvaret. Den konseptuelle dreiningen gjør det mulig å kombinere det beste i verneplikten med en nødvendig og forutsigbar reaksjonsevne. Videreføringen av en tredje manøverbataljon i brigaden gir i tillegg operativ fleksibilitet og øker styrkebrønnen av personell som kan tenke seg videre utdanning eller tjeneste i Forsvaret.

Den strukturelle innretningen av Heimevernet avviker volummessig i forhold til anbefalingen i det fagmilitære rådet. En videreføring av Heimevernet med 11 distrikter og 45 000 personell, i kombinasjon med mitt anbefalte innsats- og treningskonsept, krever en vesentlig ressursøkning. Proposisjonen legger opp til en betydelig styrking av Heimevernet som vil gi rom for å øke kvaliteten og med det, evnen til å løse primæroppgavene. Jeg vil i implementeringen legge vekt på at innsats- og treningsreformen skal gi forhøyet kvalitet og tilgang på Heimevernets styrkestruktur.

4. Kompetanse og personell

Den storstilte omstillingen av Forsvaret gjennom et drøyt tiår har i stor grad fokusert på omlegging av den operative strukturen og en kraftig konsentrasjon av virksomhet og infrastruktur. Omstillingen har vært vellykket, og danner nå grunnlag for en helhetlig og systematisk tilpasning av personell- og kompetanseområdet. En forstudie har allerede pekt på sentrale utfordringer, og det er gledelig at proposisjonen nå legger til rette for en bred gjennomgang av hele dette viktige området.

Forsvaret er helt avhengig av et kompetent og dyktig personellkorps og vil bidra aktivt i prosessen som nå startes opp. Med basis i de tiltakene som her lanseres, skal personell- og kompetanseområdet utvikles i tråd med den moderne organisasjonen Forsvaret er. Kompetanse må i større grad styres av reelle, identifiserte behov, og det må legges bedre til rette for attraktive horisontale karrieremuligheter. I et flerkulturelt og spennende arbeidsmiljø vil dette bringe Forsvaret frem til en posisjon der kompetanse ikke bare eksporteres, men hvor den også importeres - i et godt samspill mellom Forsvaret og i samfunnet for øvrig.

5. Verneplikten

Verneplikten vil fortsatt utgjøre et fundament for Forsvaret. Førstegangstjenesten danner startpunktet for alt militært personell i Forsvaret. Motivert ungdom, som i én sammenheng avtjener sin førstegangstjeneste, vil i neste omgang kunne inngå i en vervet avdeling, eller påbegynne en grunnleggende befalsutdanning.

Verneplikten er avgjørende for evnen til å bemanne Forsvarets enheter. Personell inne til førstegangstjeneste bidrar direkte til den operative evnen, der vervet personell og vernepliktige mannskaper arbeider side om side. Dette gir rom for nødvendig kompetansebasert arbeidsdeling innad i avdelingene, og bidrar til et positivt læringsmiljø med god rekrutteringsevne og store synergier.

For å sikre vernepliktens fortsatte legitimitet er det helt sentralt at førstegangstjenesten oppleves som meningsfull. De justeringer som nå anbefales legger godt til rette for dette. Jeg støtter proposisjonens omtale av kvinnelig verneplikt. Et moderne forsvar henter kompetanse fra hele befolkningen, og må reflektere samfunnets mangfold. Det må imidlertid påpekes at det totale antallet vernepliktige som faktisk gjennomfører førstegangstjenesten, både kvinner og menn, fortsatt må være basert på Forsvarets behov.

6. Flernasjonalt samarbeid

Forsvaret er engasjert i et bredt flernasjonalt samarbeid innenfor rammen av FN, NATO, EU og på bi- og multilateralt nivå. Kollektivt forsvar gjennom forpliktelsene i NATO er grunnleggende for utformingen av Forsvaret, og står ikke i motsetning til andre samarbeidsforhold. Det langvarige samarbeidet innenfor den nordiske rammen bygger på et gjensidig interesse- og verdifellesskap som, selv uten formelle allianser, knytter oss sammen. De geografiske og demografiske likhetene gjør det derfor naturlig å vurdere enda tettere samvirke på flere områder innenfor forsvar og sikkerhet.

Kostnadsutviklingen i forsvarssektoren understreker behovet for å finne kosteffektive løsninger på tvers av landegrenser. Derigjennom øker forutsetningene for å kunne beholde en større bredde av nasjonale kapasiteter – med tilsvarende evne til å løse oppdrag. Jeg mener det er potensiale i ytterligere å utvikle felles operative kapasiteter, og ser dette som et naturlig satsningsområde i den videre prosessen. Det er derfor positivt at regjeringen vektlegger flernasjonalt samarbeid, og legger til rette for en nødvendig prioritering som vil sikre at ressursene settes inn riktig for å oppnå resultater.

7. Økonomiske forutsetninger

Mine fagmilitære anbefalinger hviler på en videreføring av gjeldende ambisjonsnivå og forsvarsstruktur, der innføringen av nye kampfly med tilhørende våpen samt etableringen av en tilpasset base- og støttevirksomhet, fordrer en samlet styrking av investeringsrammen til Forsvaret på i alt 37,5 mrd. kroner i perioden frem til 2021. I proposisjonen legges det til grunn en styrking som vil utgjøre minimum 9,5 mrd. kroner mindre enn hva jeg anbefalte. Dette vil på sikt gjøre det krevende å videreføre bærende elementer i forsvarsstrukturen.

Basert på mitt fagmilitære råd legger proposisjonen til grunn en økt ambisjon for Hæren og Heimevernet. Volumet økes, i kombinasjon med det kvalitetsmessige løftet jeg anbefalte. Dette vil kreve en betydelig styrking av budsjettnivået, og det er avgjørende at denne satsningen følges opp i kommende års budsjetter.

Den generelle økonomiske utfordringen på lengre sikt er knyttet til håndteringen av utgiftsøkninger som følger av normal strukturfornyelse, kombinert med krav til løpende teknologiske og operative ytelsesforbedringer i et moderne forsvar. For å motvirke tap av kjøpekraft, som raskt vil kunne undergrave strukturens yteevne og innfrielse av ambisjonsnivå, har jeg derfor anbefalt et kraftfullt fornyings- og forbedringsarbeid.

Fokuset på effektivisering skal gjøres gjeldende på alle nivåer innenfor ledelse og styring. Jeg anbefaler at det tas i bruk nye virkemidler i form av målrettede investeringer og incentiver for å kunne opprettholde et nødvendig tempo og skape større effekter innenfor dette arbeidet. Ambisjonen om en årlig effektivisering tilsvarende en verdi av 160 mill. kroner i gjennomsnitt for en lengre periode, bygger på en forutsetning om langsiktige og kontinuerlige forbedringsprogrammer innenfor prioriterte deler av Forsvarets virksomhet. Innenfor de områdene av virksomheten hvor dagens kapasiteter er marginale vil kvalitets- og produktivitetsforbedringer derfor kunne gi meget viktige effektiviseringsgevinster.

For å kunne opprettholde nødvendig aktivitet og operativ evne, er det viktig at årlige krav til effektivisering harmoniseres med verdien av gjennomførbare tiltak iverksatt gjennom de årlige styringsprosessene. Oppfyllelse av ambisjon må av den grunn ses i et langsiktig perspektiv, da vi i enkelte år vil få lavere effekt og andre år større effekt enn gjennomsnittet. I tillegg er det viktig å se økonomiske, kvalitative og ytelsesbaserte effekter i sammenheng slik at de i sum bidrar til å oppnå ambisjonen. Ved store systemutskiftninger og erstatning av større strukturbærende elementer, som vesentlig forbedrer ytelse eller operativ effekt, må det likevel legges til grunn at investerings- og driftskostnadsøkninger vil bli finansiert ved styrking av Forsvarets budsjettrammer.

8. Avslutning

Min fagmilitære anbefaling ble denne gangen utviklet innenfor rammen av den nyetablerte prosessen for kontinuerlig langtidsplanlegging. Arbeidet med det fagmilitære rådet favnet derfor ikke over en helhetlig vurdering av hele forsvarsstrukturen, men fokuserte på de viktigste utfordringene.

Samlet sett er proposisjonens anbefalinger i tråd med det jeg mener er nødvendig for at Forsvaret skal kunne videreføre og utvikle den operative evnen, med en akseptabel balanse mellom mål og midler. Den nåværende bredden i strukturen gir tilstrekkelig evne til å løse Forsvarets oppgaver, men innehar liten dybde og robusthet på flere områder, noe som begrenser evnen til utholdenhet i operasjoner. Gjeldende ambisjonsnivå fordrer totalt 52 nye kampfly. Ved et færre antall kampfly enn dette vil ikke ambisjonsnivået nås. Finansieringen av nye kampfly kan på sikt utfordre evnen til å fornye strukturen uten å øke den økonomiske rammen eller senke ambisjonsnivået.

For internasjonale operasjoner tilsier tilgjengelige investeringsrammer at våre fremtidige bidrag i størst mulig grad bør bestå av enheter og avdelinger slik de er utrustet og oppsatt her hjemme, uten omfattende endringer før deployering. Dette, kombinert med større utnyttelse av hele strukturbredden i slike operasjoner, vil bidra til at Forsvaret også i fremtiden kan stille substansielle bidrag med akseptabel belastning på personell og materiell.

Et relevant forsvar danner grunnlag for trygghet og tillit i befolkningen. Forsvaret må skape en tydelig forståelse for sin rolle i samfunnet gjennom åpenhet om verdier og militære kapasiteter. Vårt felles verdigrunnlag gir trygghet for at Forsvaret er relevant for vår tid og samtidig er rustet for fremtidens utfordringer. Gitt tilstrekkelig finansiering legger denne proposisjonen godt til rette for en slik utvikling.