4 Forholdet til menneskerettighetene

4.1 Innledning

Forslaget som gjelder nattelåsing av pasientrom, gir en videre adgang til å låse pasienter alene inne på et rom enn dagens regelverk. Adgangen er i dag begrenset til ”kortvarig anbringelse bak låst eller stengt dør uten personale til stede”, jf. psykisk helsevernloven § 4-8. Psykisk helsevernforskriften § 26 presiserer at isolering maksimalt skal benyttes i inntil to timer av gangen. Forslaget til nye regler om nattelåsing reiser problemstillinger som må drøftes i forhold til menneskerettighetene.

Etter departementets vurdering vil ikke forslaget om varsling av fornærmede eller dennes etterlatte ved endringer i gjennomføring og opphør av dom på tvungent psykisk helsevern være i strid med menneskerettighetene. Departementet viser særlig til at bakgrunnen for dette forslaget er å beskytte andres rettigheter og friheter, jf. punkt 4.4 om EMK artikkel 8.

4.2 Retten til personlig frihet – EMK artikkel 5

Etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) § 5 må ingen bli berøvet sin frihet unntatt i nærmere angitte tilfeller. Departementet viser til drøfting av denne bestemmelsen i Prop. 108 L (2011-2012) Endringer i psykisk helsevernloven (regionale sikkerhetsavdelinger og enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå m.m.) punkt 3.2.2. Her framgår det:

”Skal en frihetsberøvelse være lovlig, må den ha skjedd i samsvar med et av de uttømmende grunnlagene i artikkel 5 nr. 1 bokstav a til f, hvorav bokstav e omhandler lovlig frihetsberøvelse av sinnslidende. At frihetsberøvelsen må være ”lovlig”, innebærer at den må være i samsvar med både nasjonal rett og de prinsipper konvensjonen bygger på. Også FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 9 knesetter prinsippet om retten til frihet og forbudet mot vilkårlig frihetsberøvelse.”

I Prop. 108 L (2011-2012) punkt 3.2.2 er det foretatt en gjennomgang av praksis ved Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) når det gjelder frihetsberøvelse av sinnslidende. Dommene som er gjennomgått, gjelder dels overflytting fra et åpent psykiatrisk sykehus til et høyrisikosykehus og dels opphold på en ”fengsels-psykiatrisk” avdeling. EMDs praksis er i proposisjonen oppsummert slik:

”Etter EMDs praksis vil dermed en frihetsberøvelse etter artikkel 5 nr. 1 bokstav e) kun være lovlig dersom den finner sted på et sykehus, en klinikk eller en annen egnet institusjon. Utover dette er ikke varigheten og vilkårene for frihetsberøvelsen regulert av artikkel 5, men av artikkel 3 og artikkel 8. Hvis en tvangsinnleggelse gjennomføres under så dårlige forhold at den innlagtes mentale tilstand forverres, kan frihetsberøvelsen være i strid med forbudet mot umenneskelig og nedverdigende behandling i EMK artikkel 3 (…)”

Forslaget om nattelåsing av pasientrom er avgrenset til å gjelde enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå og de regionale sikkerhetsavdelingene, jf. psykisk helsevernloven kapittel 4A. Både enheten og de regionale sikkerhetsavdelingene er sykehus. Tvungen innleggelse kan bare skje når nærmere lovbestemte vilkår er oppfylt.

På denne bakgrunn legger departementet til grunn at forslaget ikke er i strid med kravet i EMK artikkel 5, men at det må vurderes nærmere i forhold til EMK artikkel 3 og artikkel 8.

4.3 Forbud mot tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling – EMK artikkel 3

EMK artikkel § 3 lyder slik:

”Ingen må bli utsatt for tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.”

Departementet viser til framstillingen av denne bestemmelsen i Prop. 108 L (2011-2012), punkt 3.2.3. Her framgår det:

”EMD skiller ikke alltid mellom hva som skal betegnes som umenneskelig eller nedverdigende behandling. Som et utgangspunkt har domstolen definert ”umenneskelig behandling” som behandling som forårsaker alvorlig fysisk eller psykisk lidelse. I de konkrete vurderingene legges det blant annet vekt på forholdets varighet, den fysiske eller psykiske lidelse som forårsakes, og i noen saker, offerets kjønn, alder og helse. Etter domstolens praksis vil en behandling være ”nedverdigende” dersom den fører til, eller er egnet til å føre til, en følelse av frykt, angst eller mindreverd. Grensen mellom de forskjellige former for ulovlig behandling er flytende og avhengig av de konkrete omstendigheter (…)”

I Prop. 108 L (2011-2012) punkt 3.2.3 er det foretatt en gjennomgang av EMDs praksis når det gjelder soningsforhold for innsatte under fengselsopphold. Det er påpekt at EMDs praksis viser at en ”delvis og relativ isolasjon” i seg selv ikke vil være i strid med artikkel 3, og at domstolen i den nærmere vurderingen særlig legger vekt på fire kriterier: Formålet med isolasjonen, varigheten, hvor streng isolasjonen er og de helsemessige konsekvensene. Etter departementets syn bør det legges vekt på tilsvarende kriterier i vurderingen av forslaget om nattelåsing av pasientrom, selv om forslaget er avgrenset til å gjelde en psykiatrisk institusjon/enhet. Departementet anser forslaget som en form for isolasjon.

Når det gjelder formålet med isolasjonen, har EMD fastslått at isolasjon kan skje av sikkerhetsmessige hensyn, disiplinære hensyn og beskyttelseshensyn.

Som påpekt i Prop. 108 L (2011-2012), kan det anføres at ”terskelen for hva som anses å være umenneskelig behandling vil være lavere for personer som er frihetsberøvet på grunnlag av sinnslidelse enn for straffedømte. Hensynet til pasientens helsetilstand og eventuelle negative effekter av isolasjonen eller de øvrige tiltakene vil trolig måtte tillegges større vekt.”

Departementet viser til at forslaget om adgang til nattelåsing av pasientrom er avgrenset til å gjelde med enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå og de regionale sikkerhetsavdelingene. Tiltaket må være ”uomgjengelig nødvendig” for å hindre pasienten i å skade andre, eller for å avverge betydelig skade på bygninger, inventar eller andre ting. Dette kravet tilsvarer krav som i dag gjelder for bruk av andre tvangsmidler etter psykisk helsevernloven, jf. § 4-8 første ledd første punktum. Formålet med forslaget er å ivareta sikkerhetsmessige hensyn og beskyttelseshensyn, særlig i forhold til de andre pasientene, og adgangen til å låse pasientrom er foreslått begrenset til å gjelde i tiden fra kl. 23.00 til kl. 06.00. Det er forutsatt at det må foretas en individuell vurdering av den enkelte pasients tilstand. Dette innebærer at det i hvert enkelt tilfelle må vurderes om sikkerheten for pasienten, medpasienter og personalet blir tilstrekkelig ivaretatt, og om pasienten får en helsefaglig forsvarlig behandling. I tillegg er det presisert i forslaget at tiltaket bare kan brukes når lempeligere midler har vist seg å være åpenbart forgjeves eller utilstrekkelige. Dette tilsvarer krav som i dag gjelder for bruk av andre tvangsmidler etter psykisk helsevernloven, jf. § 4-8 første ledd andre punktum.

Forslaget forutsetter at pasienten til enhver tid kan kontakte tilstedeværende personell og be om å få komme ut når det er nødvendig. Det er også en forutsetning at det etableres en forsvarlig tilsynsordning, og at den aktuelle institusjonen har fått en tillatelse til nattelåsing fra departementet før tiltaket kan tas i bruk. Denne tillatelsen skal være tidsbegrenset.

Etter departementets vurdering medfører kravene i lovforslaget at nattelåsing ikke vil innebære en uforholdsmessig belastning for den pasientgruppen forslaget gjelder. En beslutning om nattelåsing må treffes i form av et enkeltvedtak som kan påklages til kontrollkommisjonen. Pasienten får dermed adgang til å få overprøvd berettigelsen og begrunnelsen for nattelåsingen.

Departementets vurdering er etter dette at forslaget om nattelåsing av pasientrom ikke er i strid med EMK artikkel 3.

4.4 Respekt for privatliv – EMK artikkel 8

EMK artikkel 8 lyder slik:

”1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden og kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.”

Selv om nattelåsing av pasientrom kan hevdes å gripe inn i den enkeltes rett til respekt for privatlivet, vil nattelåsing ikke være i strid med EMK artikkel 8 hvis tiltaket er i samsvar med de vilkårene som er regulert i artikkel 8 nr. 2. Et tvangstiltak som har et tillatt formål, som er hjemlet i lov og som er ”nødvendig i et demokratisk samfunn”, ut fra de hensynene som artikkelen angir, vil etter departementets vurdering ikke være i strid med vernet av privatlivet i denne bestemmelsen. I departementets forslag er det tatt inn krav om at nattelåsing må være ”uomgjengelig nødvendig for å hindre pasienten i å skade andre eller for å avverge betydelig skade på bygninger, inventar eller andre ting”. Det må foretas en streng vurdering av behovet for tiltaket, og formålet må være å hindre personskade eller betydelig materiell skade. Formålet med bestemmelsen er å ivareta sikkerhetshensyn og beskyttelseshensyn i enhet/institusjon der voldelig atferd fra pasientene er en særlig aktuell risiko. I tillegg er det presisert at tiltaket bare kan brukes når lempeligere midler har vist seg å være åpenbart forgjeves eller utilstrekkelige. Forslaget anses på denne bakgrunn ikke å være i strid med EMK artikkel 8.

Formålet med forslaget om varsling er at fornærmede eller dennes etterlatte skal være forberedt på at de kan treffe på domfelte. Forslaget er avgrenset til å gjelde tilfeller der det er av betydning for fornærmede og etterlatte å bli varslet og anses nødvendig for å beskytte interessene til disse. Varslingen vil ha vesentlig velferdsmessig betydning for fornærmede og etterlatte og vil derfor ikke være et uforholdsmessig inngrep overfor domfelte. Det er presisert i lovforslaget at varslingsplikten bare gjelder så langt fornærmede eller dennes etterlatte ønsker varsling og så langt hensynet til domfeltes sikkerhet blir tilstrekkelig ivaretatt. På denne bakgrunn legger departementet til grunn at forslaget ikke vil være i strid med EMK artikkel 8.

4.5 Effektiv prøvingsrett

EMK artikkel 13 lyder:

”Enhver hvis rettigheter og friheter fastlagt i denne konvensjon blir krenket, skal ha en effektiv prøvningsrett ved en nasjonal myndighet uansett om krenkelsen er begått av personer som handler i offisiell egenskap.”

Psykisk helsevernloven § 7-1 regulerer hvilke av kontrollkommisjonens vedtak som kan bringes inn for tingretten etter særreglene i tvisteloven kapittel 36. Denne adgangen gjelder ikke for vedtak om bruk av tvangsmidler etter psykisk helsevernloven § 4-8. Etter departementets vurdering bør adgangen heller ikke gjelde for vedtak om nattelåsing av pasientrom.

Departementet legger til grunn at en adgang til å bringe spørsmål om nattelåsing av pasientrom inn for kontrollkommisjonen og eventuelt for domstolene etter ordinære rettergangsregler, tilfredsstiller kravene som følger av EMK artikkel 13. Departementet viser her til lovforslaget § 4A-6a femte ledd.

4.6 Andre konvensjoner om menneskerettigheter

I Prop. 108 L (2011-2012) er forholdet til andre konvensjoner om menneskerettigheter omtalt i punkt 3.2.6. Her framgår det:

”Regler om frihetsberøvelse, forbud mot umenneskelig og nedverdigende behandling, og retten til privatliv finnes også blant annet i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP), og når det gjelder umenneskelig og nedverdigende behandling i FNs torturkonvensjon og Europarådets konvensjon om forebyggelse av tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. I tillegg finnes det både i Europarådet og FN en rekke anbefalinger, rapporter og uttalelser fra ulike overvåkningsorganer. Det vises til Europarådets torturovervåkingskomité CPT, hvis uttalelser også tillegges en viss vekt av EMD i saker som omhandler EMK artikkel 3.

I arbeidet med å ratifisere FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) har departementet vurdert og kommet til at de eksisterende tvangsbestemmelsene i helselovgivningen er i tråd med konvensjonen. Departementet legger til grunn at også de foreslåtte sikkerhetsbestemmelsene i regionale sikkerhetsavdelinger og enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå er i tråd med konvensjonen. Det vises blant annet til at det ikke er vedkommendes nedsatte funksjonsevne i seg selv som er avgjørende for om sikkerhetstiltakene kan benyttes, men aktuell risiko for alvorlig voldelig atferd m.m.”

Departementet viser til vurderingene av forholdet til menneskerettighetene i punkt 4.2 - 4.5, der departementets konklusjon er at forslaget om nattelåsing av pasientrom ikke er i strid med de bestemmelsene som er gjennomgått. Etter departementets syn vil de samme vurderingene gjelde for konvensjonene nevnt ovenfor. Departementets konklusjon blir dermed at forslaget om nattelåsing av pasientrom også vil være i tråd med disse konvensjonene.