5 Budsjettkonsekvenser 2028–2030

5.1 Forventet handlingsrom 2028–2030

I avsnitt 3.3 i Meld. St. 1 (2026–2027) Nasjonalbudsjettet 2027 presenteres en oppdatert beregning av det disponible handlingsrommet for perioden 2028–2030. Analysen viser et teknisk beregnet inndekningsbehov, jf. figur 5.1. Analysen består av tre hovedelementer:

• Konsekvenser av vedtak i forbindelse med 2027-budsjettet og tidligere vedtak, for eksempel fremskrivinger av folketrygden og flyktningutgifter (blått felt i figuren).

• Overføringer til helseforetak og kommunesektoren for å dekke utgifter som følge av befolkningsutviklingen og oppfølging av Langtidsplanen for forsvarssektoren (LTP), som er områder med sterke forventninger om utgiftsvekst (rødt og grått felt i figuren).

• Inntektsveksten som følger av skatteinngangen mv. og fondsuttak i tråd med handlingsregelen (prikker i figuren).

I avsnitt 5.2 gjennomgås de flerårige budsjettkonsekvensene som inngår i analysen. Avsnitt 5.3 omtaler utgifter som følge av befolkningsutviklingen, LTP, samt øvrige planer og ambisjoner.

For nærmere omtale av inntektsveksten og det beregnede inndekningsbehovet vises det til Nasjonalbudsjettet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

5.2 Flerårige budsjettkonsekvenser 2028–2030

De flerårige budsjettkonsekvensene viser konsekvenser av tidligere vedtak og regjeringens forslag i 2027-budsjettet. Dette operasjonaliseres gjennom å vurdere større endringer i utgifter og inntekter (utenom skatter og avgifter) i 2028–2030 i henhold til følgende prinsipper:

• Utgifter til regelstyrte ordninger fremskrives i tråd med regelverket, inkludert forslag til regelverksendringer i dette budsjettforslaget.

• Utgifter til store, igangsatte investeringer fremskrives i takt med fremdriftsplan. Det vil si at bevilgningen trekkes ned når investeringen er planlagt ferdigstilt, uten at nye investeringer legges til grunn.

• Utgifter til deltakelse i EU-programmer og internasjonale kontingenter trekkes ned etter at inneværende programperiode utløper.

• På områder der enkeltinvesteringer inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen uendret.

• Det korrigeres for engangsutgifter og -inntekter i forslaget for neste år.

• Tiltak som settes i gang i løpet av budsjettåret, fremskrives med helårsvirkningen.

• Øvrige utgifter og inntekter videreføres i hovedsak uendret i faste kroner.

Støtten gjennom Nansen-programmet for Ukraina er teknisk lagt til grunn videreført på 85 mrd. kroner.

De flerårige konsekvensene av Norgespris og strømstønadsordningen, som Stortinget har vedtatt at vil ha varighet ut 2029, er teknisk forutsatt å være på samme nivå som i 2027 og inngår derfor ikke i tabell 5.1. Det faktiske nivået på utgiftene vil avhenge av blant annet nivå på strømprisene og forbruksutvikling. Utviklingen i strømpriser vil også påvirke statens inntekter, som ikke er hensyntatt i fremskrivingene.

Alle tall i tabellene nedenfor er endringer i 2028–2030 sammenlignet med regjeringens forslag til budsjett for 2027, målt i 2027-kroner.1

Nedenfor gis det en nærmere omtale av elementene som inngår i oversikten.

Nedenfor omtales nærmere enkelte av områdene som kommer frem av tabellen.

Utgiftsveksten i folketrygden ekskl. dagpenger

Utgiftene til folketrygdens regelstyrte stønadsordninger, eksklusive dagpenger, forventes å øke med om lag 11,6 mrd. kroner årlig i gjennomsnitt over treårsperioden 2027–2029. Det tilsvarer en samlet vekst på 34,9 mrd. kroner.

Veksten i folketrygden drives først og fremst av flere alderspensjonister. Utbetalingene til alderspensjon anslås å øke med nærmere 25 mrd. kroner i løpet av treårsperioden. Utgiftene til sykepenger er ventet å øke i 2027, hovedsakelig som følge av økt saksbehandling og restansenedbygging. Utgiftene er så ventet å falle i årene deretter, når denne effekten bortfaller. Det er i anslagene lagt til grunn at det trygdefinansierte sykefraværet vil være om lag uendret. Utgiftsveksten i folketrygden er følsomt for hvordan sykefraværet vil utvikle seg. Dersom sykefraværet skulle vokse i samme takt som i perioden 2019–2024 (om lag 4 pst. hvert år), vil gjennomsnittlig årlig økning bli 5 mrd. kroner høyere enn ved uendret sykefravær. Dersom sykefraværet gradvis går tilbake til nivået før pandemien, vil derimot gjennomsnittlig årlig økning bli 5 mrd. kroner lavere enn ved uendret sykefravær.

Utgiftene til arbeidsavklaringspenger (AAP) anslås å øke med om lag 1 mrd. kroner frem til 2030. Økningen skyldes i hovedsak flere mottakere. Utgiftene til uføretrygd ventes å øke med 2,2 mrd. kroner i løpet av treårsperioden, i hovedsak på grunn av flere mottakere. Utgiftene til grunn- og hjelpestønad, hjelpemidler mv. ventes å øke med 1,6 mrd. kroner i løpet av treårsperioden, blant annet på grunn av flere eldre over 80 år. Sterk forventet vekst i mottakere av hjelpestønad og delvis grunnstønad, særlig blant unge, bidrar også til utgiftsveksten. Som følge av flere eldre over 67 år med kort botid i Norge vil utgiftene til supplerende stønad til denne gruppen vokse fremover.

Under Helse- og omsorgsdepartementet anslås det at folketrygdens utgifter øker med i overkant av 6 mrd. kroner frem til 2030. Den største andelen av veksten følger av økte utgifter til legemidler, men det vil også komme vekst i folketrygdens øvrige helseutgifter, særlig til allmennlege- og spesialisthjelp og refusjon av egenandeler som overstiger egenandelstaket.

Utgiftene til foreldrepenger mv. under Barne- og familiedepartementet ventes å øke frem til 2030, i hovedsak fordi det forventes flere mottakere.

Bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere

Bevilgningsbehovet til bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere er forventet å synke i perioden. Reduksjonen skyldes at integreringstilskuddet utløser høyest tilskuddssats i de to første årene etter bosetting og gradvis lavere satser i de tre siste årene. Det er lagt til grunn færre ankomster til Norge i perioden 2026–2030 enn i 2022–2025. Anslagene bygger på planleggingstall fra Beregningsgruppen for utlendingsforvaltningen (BGU). Ankomster av flyktninger i 2027 og årene fremover er svært usikre.

Investeringer i helseforetakene

Større investeringer i regionale helseforetak finansieres gjennom basisbevilgningene til de regionale helseforetakene og statlige investeringslån. Regjeringen foreslår lånerammer til ett nytt prosjekt i 2027. Det gjelder utbygging av Senter for psykisk helse ved St. Olavs hospital i Trondheim. Bevilgningene til investeringslån forventes økt i 2028 sammenlignet med budsjettforslaget for 2027, for så å avta fremover i takt med forventet fremdrift i byggeprosjekter med bevilgede lånerammer. Statens utgifter til investeringslån vil motsvares av inntekter over tid når lånene betales tilbake fra de regionale helseforetakene.

Investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser

Regjeringen foreslår å øke satsingen på heldøgns omsorgsplasser i 2027. Det foreslås en tilsagnsramme på 4 064 mill. kroner for tilskudd til om lag 1 750 heldøgns omsorgsplasser. De samlede utgiftene til tidligere gitt og nye tilsagn om tilskudd til heldøgns omsorgsplasser øker dermed både i 2027 og 2028, før de avtar. Kommuner som får tilsagn om tilskudd, mottar bevilgningen fordelt over flere år, der den største andelen utbetales i år to.

Havvindutbygging på Sørlige Nordsjø II

For Sørlige Nordsjø II har staten og utbygger inngått en tosidig differansekontrakt med en øvre kostnadsramme på 23 mrd. 2023-kroner, jf. Prop. 93 S (2022–2023). Regjeringen legger til grunn budsjettering i tråd med rammeverket for OPS-prosjekter (Offentlig-privat-samarbeid), der bevilgningsprofilen samsvarer om lag med den faktiske økonomiske aktiviteten i prosjektet. Aktiviteten skjer i hovedsak i utbyggingsfasen. En andel av bevilgningen som sjablongmessig tilsvarer anslåtte kostnader til drift, vedlikehold, fjerning og opprydning, skal bevilges i driftsfasen. For Sørlige Nordsjø II er denne andelen anslått til 20 pst. av statens samlede utgifter. Basert på en slik bevilgningsprofil og antatt utbyggingsstart i 2029, anslås det et bevilgningsbehov på 6,9 mrd. kroner i 2029 og 2030. Utbyggingen er utsatt med ett år sammenlignet med anslagene i Prop. 1 S (2025–2026).

Langskip – CO₂ fangst og lagring

Prosjektet Langskip består av CO₂-fangst ved Heidelberg Materials i Brevik og Hafslund Celsio på Klemetsrud, samt transport til CO₂-terminal i Øygarden og injeksjon og lagring av CO₂ på kontinentalsokkelen gjennom Northern Lights. Fangstprosjektet til Heidelberg materials og lagringsprosjektet til Northern Lights er ferdigstilte og har gått over i en driftsperiode med statlig driftstilskudd i på inntil 10 år. Budsjettendringene henger sammen med fremdriften i prosjektet til Hafslund Celsio som fremdeles er i en investeringsfase. Hafslund Celsio skal etter planen starte opp med fangst av CO₂ i 2029 og deretter gå over i en driftsperiode med statlig driftstilskudd i inntil 10 år. Budsjettnedgangen i 2028 skyldes reduserte investeringsutgifter til prosjektet, mens oppgangen i 2029 skyldes oppstartstilskudd fra Staten. Fra 2030 vil det bli gitt driftstilskudd samt tilleggstilskudd for fanget CO₂ i henhold til inngåtte avtaler for Hafslund Celsio.

EØS-finansieringsordningene

Høsten 2024 ble det signert avtale om ny periode med EØS-midler for 2021–2028. I denne perioden skal Norge, Island og Liechtenstein bidra med 3,3 mrd. euro til prosjekter i 15 av EUs mindre velstående medlemsland. Det norske bidraget utgjør om lag 97 pst. av ordningens totale omfang. Implementeringstakten i prosjektene øker utover i avtaleperioden, og dermed forventes det også en økning i utbetalingene i årene fremover.

Kontingentutgifter til EUs rammeprogrammer

Norge deltar i flere av EUs rammeprogrammer samt i enkelte internasjonale grunnforskningsinstitusjoner. Norges kontingent fastsettes ut fra Norges bruttonasjonalprodukt (BNP) i forhold til EU-landenes, kjent som proporsjonalitetsfaktor. De gjeldende rammeprogrammene avsluttes i 2028. Fremskrivingene inkluderer ikke utgifter til ny periode med EU-programmene.

Kjøp av posttjenester

Utgiftene til kjøp av posttjenester har økt fra 400 mill. kroner i 2016 til over 2 mrd. kroner i 2026. Statens kjøp av posttjenester er ikke tilpasset at det sendes færre og færre fysiske brev, og utgiftene vil fortsette å øke med mindre kjøpet justeres. I 2027 foreslås et kjøp av posttjenester som er bedre tilpasset befolkningens behov. Dette gir lavere bevilgningsbehov også i kommende år.

Kjøp av klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6

Behovet for kjøp av klimakvoter fra utenfor EU/EØS (under Parisavtalens artikkel 6) for å oppfylle Norges 2030-mål er usikkert, men kan bli betydelig. Som et risikoreduserende tiltak, arbeider regjeringen for å kjøpe klimakvoter under Parisavtalen artikkel 6 tilsvarende 15 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i utslippsreduksjoner frem til 2030. Utgifter knyttet til kvotekjøp anslås til 1,5 mrd. kroner årlig i perioden 2028–2030. Anslaget er svært usikkert.

Kjøp av skogkreditter og klimakvoter under innsatsfordelingen

Utgifter til kjøp av skogkreditter og klimakvoter under innsatsfordelingen for oppfyllelse av Norges forpliktelser i klimasamarbeidet med EU anslås til 2 mrd. kroner i 2028. Det er usikkerhet om kjøpsbehov, priser og tidspunkt for utbetaling.

Inntekter fra salg av klimakvoter

Inntektsanslag for auksjonering av Norges kvoteandel i EU ETS (ETS1) tilsier at inntektene i 2028 vil være 3,6 mrd. kroner. Dette er høyere enn tidligere anslått som skyldes at nye beregninger indikerer at uttak til markedsstabiliseringsreserven vil bli betydelig lavere i årene fremover. Dermed får Norge flere kvoter å selge. Prisene kan svinge sterkt i kvotemarkedet og overslaget er derfor usikkert.

Nytt regjeringskvartal

Rehabilitering av den gamle regjeringsbygningen, som er estimert ferdigstilt i starten av 2031, vil gi økt bevilgningsbehov i årene fremover. I tillegg medfører brukerutstyr i allerede igangsatt byggetrinn 2, del 1 økte utgifter. I 2028 vil økt likviditetsbehov for ferdigstillelse av ring 1 øke utgiftene. Fremskrivningene er beregnet med utgangspunkt i planlagt fremdrift for de ulike delene av nytt regjeringskvartal.

Byggeprosjekter

Flere store byggeprosjekter vil ferdigstilles de kommende årene, blant annet Bergen Tinghus, Griegakademiet, NTNU Campussamling, Ilseng fengsel og Vikingtidsmuseet. Dette vil føre til lavere bevilgningsbehov etter hvert som byggene ferdigstilles. I fremskrivingene er det ikke tatt høyde for byggeprosjekter som er under planlegging, men hvor det ikke er tatt investeringsbeslutning.

Redningshelikoptertjenesten

Det er flere pågående investeringsprosjekter tilknyttet Redningshelikoptertjenesten med ulik påvirkning på bevilgningsbehovet til tjenesten i perioden 2028–2030. Den opprinnelige anskaffelsen av 16 nye SAR Queen helikoptre ferdigstilles, som isolert sett trekker bevilgningsbehovet fremover ned. Endret fremdrift i bygging av ny redningshelikopterbase i Bodø i forbindelse med flytting av Bodø lufthavn gjør at forventede utbetalinger til Bodøbasen isolert sett reduseres fra 2028, mens anskaffelsen av to nye helikoptre og basebygging i forbindelse med at Forsvaret tar over som operatør av Tromsøbasen isolert sett medfører økte kostnader i perioden.

5.3 Øvrige planer og ambisjoner

I tillegg til de flerårige budsjettkonsekvensene i avsnitt 5.2 finnes en rekke andre forventninger om fremtidig utgiftsvekst som vil kreve økte bevilgninger for å kunne følges opp. Nedenfor omtales noen slike. Utgifter i helseforetak og kommunesektoren som følge av befolkningsendringer og oppfølging av langtidsplanen for forsvarssektoren inngår i fremstillingen av handlingsrom i avsnitt 5.1 og i Nasjonalbudsjettet avsnitt 3.3, mens eventuell oppfølging av andre forventninger vil kreve omprioriteringer innenfor handlingsrommet som beskrives.

Utgiftsvekst til befolkningsendringer i helseforetakene og kommunene

Flere eldre gir økt behov for helse- og omsorgstjenester, og behovet øker med gjennomsnittsalderen i befolkningen. Gruppen som er eldre enn 80 år, vil øke fremover. Aldring bidrar til å øke kostnadene i helseforetakene og kommunene. De demografidrevne utgiftene i kommuner og helseforetak anslås isolert sett å vokse med om lag 6 mrd. kroner årlig de nærmeste årene. Eventuelle midler til økt standard og utvidet tjenestetilbud vil komme i tillegg til dette. I de to foregående stortingsperiodene har det blitt prioritert i snitt 2,4 mrd. kroner i de årlige budsjettene til standardvekst i kommunesektoren utover merkostnader til demografi og pensjon.

Langtidsplan for forsvarssektoren

Våren 2026 foreslo regjeringen å øke den økonomiske rammen for langtidsplanen for forsvarssektoren med ytterligere 119 mrd. kroner frem til 2036. I Stortingets vedtak økte beløpet til 125 mrd. kroner. Den samlede økonomiske opptrappingen i planperioden 2025–2036 utgjør nå 858 mrd. kroner. Opptrappingen er i utgangspunktet planlagt gjennomført ved tre markante løft av forsvarsbudsjettet på opptil 18,5 mrd. kroner i 2025, 2028 og 2030, og en jevn opptrapping på 6,5 mrd. kroner i årene mellom. Regjeringen vil komme tilbake til den konkrete opptrappingen i det enkelte års budsjettfremlegg. I regjeringens forslag til statsbudsjett for 2027 er det lagt til grunn en økning på 6,5 mrd. kroner for å følge opp de økonomiske rammene i ny langtidsplan.

Nasjonal transportplan (NTP)

Regjeringen har i Meld. St. 14 (2023–2024) Nasjonal transportplan 2025–2036 lagt opp til en statlig ramme på 1 349,8 mrd. 2027-kroner for hele perioden. I tillegg er det lagt til grunn 112,3 mrd. 2027-kroner i bompenger. Samlet utgjør dette 1 462,1 mrd. 2027-kroner i planperioden.

Det fremgår av meldingen at det legges opp til en gradvis innfasing av de økonomiske rammene, og at ressursbruken i det enkelte budsjettår vil bli tilpasset det samlede økonomiske opplegget i statsbudsjettet. Bevilgningsforslaget i 2027 til formål under Nasjonal transportplan øker nominelt med 2,3 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2026.

Jordbruksoppgjøret

Regjeringen har lagt frem et mål om opptrapping av inntektsmulighetene i jordbruket, jf. Meld. St. 11 (2023–2024). Videre oppfølging av opptrappingsplanen vil kunne kreve ytterligere økninger i budsjettstøtten over jordbruksavtalen, avhengig av en rekke usikre faktorer som prisvekst, lønnsvekst, rentenivå, produktivitetsutvikling og markedsbalanse.

Bistand

Regjeringens forslag til bistandsramme på 57,6 mrd. kroner i 2027 vil utgjøre 0,93 pst. av bruttonasjonalinntekt (BNI) i 2027. Utsikter til økt BNI i årene fremover gir forventinger om økt bistand. Et grovt anslag kan tilsi en årlig realvekst på om lag 1 mrd. kroner over perioden 2028–2030 for å holde bistandsrammen i prosent av BNI uendret på 0,93 pst.

FoU-bevilgninger

Regjeringen har et mål om at den offentlig finansierte innsatsen i forskning og utvikling skal utgjøre 1 pst. av BNP, jf. Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning 2023–2032. Andelen av BNP er et mål som må vurderes over tid og med utgangspunkt i en normalsituasjon. I regjeringens forslag til statsbudsjettet for 2027 er de samlede FoU-bevilgningene på om lag 55,6 mrd. kroner inkludert utgifter til Skattefunn. Det tilsvarer 0,95 pst. av anslått BNP for 2027. Kostnaden ved å videreføre en FoU-innsats på 1 pst. over tid avhenger av utviklingen i BNP. Et grovt anslag i tråd med utviklingen i BNP kan tilsi en årlig realvekst på om lag 350 mill. kroner i bevilgningene til forskning og utvikling i perioden 2028–2030 for å opprettholde BNP-andelen.