8 Omtale av særskilte saker
8.1 Budsjettprosessen – status for arbeidet med endringer
Finansdepartementet satte i 2024 i gang et arbeid med forbedringer av budsjettprosessen. Målet er å gi et bedre grunnlag for å vurdere samlet offentlig ressursbruk og tilrettelegge bedre for politikkutvikling og prioriteringer som kan gå over flere år. Forutsigbar styring og budsjettkontroll krever god forståelse for strukturelle utfordringer i økonomien, bærekraften i offentlige finanser og langsiktige konsekvenser av enkeltbeslutninger. I tillegg bør beslutningsmaterialet gi informasjon om resultatene av ressursbruken og hvordan ulike virkemidler samspiller på tvers av budsjettområder. Bakgrunnen for arbeidet og målene med det er nærmere omtalt i avsnitt 8.3 i Gul bok 2025 og i avsnitt 8.2 i Gul bok 2024.
Som omtalt i Gul bok 2025 ser Finansdepartementet hen til hvordan andre land arbeider med og presenterer sine budsjetter og OECDs standarder for beste praksis. OECD har flere ganger, og senest i gjennomgangen av Norge i juni 2026, anbefalt et rammeverk for budsjettering på mellomlang sikt slik de aller fleste OECD-land nå har. I Nasjonalbudsjettet for 2026 ble det vist fremskrivinger av budsjettmessig handlingsrom for perioden 2027–2029. Slike fremskrivinger skal gi et bedre grunnlag for å vurdere handlingsrommet for ny politikk over noen år og vil være nyttig for eksempel i arbeid med større flerårige planer i enkeltsektorer. Nye fremskrivinger inngår i Nasjonalbudsjettet 2027, og det tas sikte på oppdateringer i de årlige budsjettfremleggene.
Det vurderes hvordan informasjon om resultater og utvikling på viktige enkeltområder kan benyttes bedre i utarbeidelsen og presentasjonen av budsjettfremleggene. Som ledd i dette arbeidet har Finansdepartementet gitt Direktoratet for økonomistyring i oppdrag å vurdere tiltak som kan forbedre informasjonen som legges frem for Stortinget om fagdepartementenes budsjettområder.
I det pågående arbeidet er det også gjort endringer i rutinene for regjeringens budsjettarbeid. Prosessen for å justere budsjettet i tråd med gjeldende politikk (tekniske justeringer) er endret slik at disse avklares i forkant av budsjettkonferansene. Dette frigjør kapasitet til mer strategisk og langsiktig arbeid i regjeringen. Budsjettmaterialet, særlig til regjeringens marskonferanse, har lagt større vekt på analyser av strukturelle utfordringer og aktuelle tiltak. Særlig har hovedutfordringene fra perspektivmeldingen med mangel på arbeidskraft og lav produktivitetsvekst blitt belyst og trukket inn i budsjettarbeidet. Også arbeidet med innsparinger og satsinger er gjort mer målrettet. Regjeringens plan for Norge som ble lagt frem i desember 2025, viser regjeringens prioriteringer i årene fremover og skal være førende også for prioriteringer i budsjettsammenheng.
Finansdepartementet vil fortsette arbeidet med forbedringer av budsjettmaterialet stegvis og over tid, slik at det er tilstrekkelig kapasitet til gjennomføringen og mulig å justere underveis.
8.2 Innføring av felles regnskapsstandarder i statlige virksomheter
I Gul bok 2022 ble det redegjort for at Finansdepartementet hadde fastsatt de statlige regnskapsstandardene (SRS) som obligatoriske for alle statlige virksomheter, med en innføringsperiode på fem år fra 1. januar 2022 for virksomheter som til da ikke benyttet SRS. Før 2022 var SRS obligatorisk for de såkalte nettobudsjetterte virksomhetene som i hovedsak består av universitet og høgskoler og enkelte forskningsinstitusjoner. De nye kravene for de bruttobudsjetterte virksomhetene er regulert i Bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 3.3.2 Virksomhetens plikt til å føre regnskap og i Finansdepartementets rundskriv R-114 Bruk av de statlige regnskapsstandardene (SRS) i virksomhetsregnskapet.
Formålet er å legge til rette for et standardisert informasjonsgrunnlag for styring i statlige virksomheter, herunder kostnadsinformasjon som kan knyttes til aktiviteter, tjenester og effekter, og et bedre grunnlag for å sammenligne og analysere ressursbruken i staten. SRS-regnskapet gir supplerende informasjon om blant annet virksomhetenes eiendeler og forpliktelser, i tillegg til at kostnader og inntekter måles når de påløper og ikke bare når de betales. Alle statlige virksomheter skal, som forutsatt, fortsatt rapportere til statsregnskapet på kapittel og post etter kontantprinsippet, tilsvarende som i statsbudsjettet og i henhold til dagens praksis.
Innføringsløpet følger planen som ble lagt i 2022. Om lag 120 virksomheter er omfattet av innføringen. Innføringen skjer puljevis, i samarbeid mellom Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) og berørte departementer. Av totalt fem puljer er tre gjennomført. Pulje 4, som omfatter 31 virksomheter, tok i bruk SRS fra 1. januar 2026. Disse vil avlegge sitt første årsregnskap etter SRS innen 15. mars 2027. Pulje 5 tar i bruk SRS fra 1. januar 2027, og arbeidet med åpningsbalanser og tilrettelegging av rutiner i disse virksomhetene pågår.
Den femte puljen omfatter virksomheter med mer sammensatte regnskapsforhold enn de tidligere puljene, og overgangen for disse reiser mer krevende regnskapsspørsmål. Enkelte av disse vil først kunne avklares gjennom arbeidet med åpningsbalansene og det første årsregnskapet som avlegges etter SRS. Det vil være DFØ som regelverksforvalter som gjør slike avklaringer i dialog med virksomheter og fagdepartementer, men i noen grad også i dialog med og etter initiativ fra Riksrevisjonen.
Statlige virksomheter skal fra 2027 føre virksomhetsregnskapet etter periodiseringsprinsippet i henhold til SRS. Regnskapsåret 2027 blir dermed det første året der samtlige statlige virksomheter etter planen skal avlegge årsregnskap etter SRS, med frist for avleggelse 15. mars 2028.
Enkelte spesielle forhold er fortsatt til vurdering og vil ikke komme på plass før etter 2027. Dette gjelder vurdering av eventuell videreutvikling av SRS på tilskudds- og stønadsområdet som DFØ har måttet prioritere ned til fordel for løpende bistand og avklaringer i SRS-innføringen. DFØ skal i høst legge en plan for dette. Arbeidet med hvordan SRS skal anvendes for pensjonsforvaltningen er under avklaring og ventes ferdig i 2027.
Statsgjelden holdes inntil videre utenfor kravet til SRS. Statsgjelden er ikke en virksomhet, men en ordning under Finansdepartementets ansvar, og et periodisert regnskap for statsgjelden vil gi begrenset tilleggsinformasjon for styringen. Statsgjelden skal fortsatt føres og rapporteres til bevilgnings- og kapitalregnskapet der hovedprinsippet er kontantprinsippet, i samsvar med hvordan lånebehov og renteutgifter budsjetteres. At statsgjelden skal holdes utenfor kravet til SRS tas inn i rundskriv R-114, på linje med avgrensningen som gjelder for statlige fond. Spørsmålet kan eventuelt vurderes på nytt når innføringen på virksomhetsnivå er fullført.
DFØ arbeider med en løsning for å samle inn periodisert regnskapsinformasjon etter SRS fra alle statlige virksomheter. Informasjonen vil gjøres tilgjengelig gjennom portalen statsregnskapet.no og gi et bedre grunnlag for å sammenligne ressursbruk over tid og mellom virksomheter.
Erfaringene fra virksomheter som har ført regnskapet etter SRS over flere år, viser at den periodiserte informasjonen i varierende grad er tatt i bruk i virksomhetsstyringen og i etatsstyringen. Bruken av SRS i styringen bør tilpasses den enkelte virksomhetens egenart, herunder størrelse, kompleksitet og hvilke styringsspørsmål periodisert informasjon er egnet til å belyse. Veiledningen og kompetansetiltakene fra DFØ innrettes med dette for øye. Nytten av omleggingen ventes å bli realisert gradvis i årene etter at innføringsløpet er fullført.
8.3 Standardisering av regnskapsføringen av eksternfinansierte prosjekter (EFP)
I forbindelse med nysalderingen av statsbudsjettet for 2024 orienterte Klima- og miljødepartementet Stortinget om at det, i samarbeid med Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), ville bli gjennomført en helhetlig gjennomgang av rutinene for oppfølging og regnskapsføring av eksternfinansierte prosjekter (EFP) i statlige virksomheter, jf. Prop. 16 S (2024–2025) og omtalen under kapittel 1471 Norsk Polarinstitutt. Bakgrunnen var at Norsk Polarinstitutt fikk revisjonsberetning med forbehold for regnskapsåret 2023, ved at forskuddsinnbetalinger til eksternfinansiert virksomhet fortløpende var inntektsført i stedet for ført mot mellomværendet med statskassen og inntektsført i takt med fremdriften i prosjektene, jf. Dokument 1 (2024–2025). Det ble lagt til grunn at Stortinget skulle få en tilbakemelding om gjennomgangen i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2025. Gjennomgangen har tatt noe lengre tid enn opprinnelig lagt til grunn, og DFØs anbefaling ble ferdigstilt i juni 2026.
Etter rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet skal forskuddsinnbetalinger til eksternfinansierte prosjekter ikke inntektsføres direkte, men avsettes som gjeld mot mellomværendet med statskassen og inntektsføres gradvis i takt med at prosjektutgiftene betales og rapporteres. Regelen ble fastsatt med virkning fra 2020, etter at en kartlegging hadde vist at statlige virksomheter praktiserte føringen mot mellomværendet svært ulikt, og skulle bidra til å standardisere prosjektoppfølgingen i kontantregnskapet. På dette tidspunktet var de statlige regnskapsstandardene (SRS) ikke fastsatt som obligatoriske. For virksomheter med et betydelig omfang av eksternfinansierte prosjekter har denne løpende avstemmingen mot mellomværendet likevel vist seg å være arbeidskrevende og lite intuitiv, og har vært grunnlag for modifiserte revisjonsberetninger og merknader fra Riksrevisjonen ved flere virksomheter de senere årene.
Ettersom SRS fra 2027 blir obligatorisk for alle bruttobudsjetterte virksomheter og forutsetningsvis skal legges til grunn i virksomhetsstyringen, er behovet for å videreføre 2020-regelen mindre fremtredende. DFØ foreslår derfor en modell der virksomheter med betydelig omfang av eksternfinansierte prosjekter utstyres med en ensartet, standardisert fullmakt. Forskuddsinnbetalinger inntektsføres løpende etter kontantprinsippet, i stedet for å avsettes mot mellomværendet, mens den tilhørende prosjektoppfølgingen skjer i virksomhetsregnskapet etter de statlige regnskapsstandardene (SRS). Et sentralt premiss for løsningen er at virksomheten fører og aktivt bruker SRS i oppfølgingen av det enkelte prosjekt, og løsningen avgrenses til virksomheter med et betydelig omfang av eksternfinansierte prosjekter. Forslaget er utarbeidet av DFØ i dialog med de berørte virksomhetene og deres overordnede departementer, og gjennom fagdialog med Finansdepartementet og Riksrevisjonen.
Fra 2027 tas den nye regnskapsføringen og den tilhørende fullmaktsstrukturen i bruk for tre virksomheter; Folkehelseinstituttet, Havforskningsinstituttet og Statistisk sentralbyrå. Virksomhetene fører alle SRS og har den nødvendige post- og fullmaktsstrukturen på plass. Norsk Polarinstitutt (Klima- og miljødepartementet), som løftet problemstillingen i forbindelse med nysalderingen for 2024, går over til SRS først fra 2027 og omfattes derfor ikke av endringen i denne omgang. Det tas sikte på at Norsk Polarinstitutt får en likelydende fullmakt fra 2028, når SRS er tatt i bruk i virksomhetsstyringen og i oppfølgingen av prosjektene.
Fullmaktene innarbeides for 2027 etter en standardisert mal, jf. forslag til romertallsvedtak under de respektive departementene; Helse- og omsorgsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Finansdepartementet. Fullmakten gir de tre virksomhetene adgang til å sette i gang og eventuelt overskride bevilgningen for eksternfinansierte prosjekter, forutsatt at det er inngått bindende avtale med betryggende sikkerhet for innbetaling, og til å føre mottatte innbetalinger i slike prosjekter til inntekt uten avsetning mot mellomværende med statskassen. Erfaringene fra disse virksomhetene skal blant annet legge grunnlaget for veiledningsmateriell fra DFØ, og til å ta stilling til hvilke virksomheter den standardiserte fullmaktsstrukturen bør gjelde for.
Omleggingen for de tre virksomhetene innebærer i utgangspunktet ingen endret budsjettering for 2027. Når regnskapet for 2026 avsluttes, vil de tre virksomhetene ha oversikt over hvilket beløp som står som forskuddsinnbetaling mot mellomværendet med statskassen. Beløpet inntektsføres i 2027 som en merinntekt utover det som er budsjettert, og eventuell ubenyttet merinntekt kan overføres til senere år på tilhørende driftspost i tråd med gjeldende regler for beregning av overføring av ubrukte bevilgning. Skulle omleggingen vise seg å gi utilsiktede virkninger for noen av virksomhetene, vurderes håndteringen særskilt for den aktuelle virksomheten.
Unntaksregelen i R-101 for øvrige forskuddsinnbetalinger, det vil si forskudd som ikke gjelder eksternfinansierte prosjekter eller som gjelder virksomheter uten den aktuelle fullmaktsstrukturen, videreføres uendret.