Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 103 L (2015–2016)

Endringer i barnehageloven og opplæringslova (spesialpedagogisk hjelp, kortere ventetid for barnehageplass m.m.)

Til innholdsfortegnelse

4 PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling i barnehagene

Departementet foreslår at PP-tjenesten får i oppgave å bistå barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling knyttet til tematikken barn med særlige behov. Det betyr at PP-tjenesten også skal tilby barnehagene støtte på systemnivå, og ikke bare på individnivå. Forslaget vil bidra til at PP-tjenesten i større grad bidrar til helhet og sammenheng i det spesialpedagogiske arbeidet.

4.1 Bakgrunn og kunnskapsgrunnlag

Mange PP-tjenester arbeider allerede med kompetanse- og organisasjonsutvikling i en eller annen form overfor barnehagene. En undersøkelse fra 2012 om kvalitet i barnehagen viser at 95 prosent av barnehagene har etablert rutinemessig kontakt med PP- tjenesten, jf.Gulbrandsen mfl. (2013): Kvalitet i barnehager. Rapport fra en undersøkelse av strukturell kvalitet høsten 2012. NOVA.

En undersøkelsen fra Universitetet i Agder viser at de ansatte i PP-tjenesten har et ønske om å arbeide mer med kompetanse- og organisasjonsutvikling overfor barnehagene, jf. Cameron mfl. (2011): En undersøkelse om PP-tjenestens arbeid med barnehagen. Universitetet i Agder.

Ifølge opplæringsloven skal PP-tjenesten hjelpe både offentlige og friskoler med kompetanse- og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for barn med særlige behov. En undersøkelse fra Nordlandsforskning fra 2013 viser at PP-tjenesten ikke i stor nok grad er tilgjengelig for forebyggende arbeid, jf. Hustad mfl. (2013): Kompetanse i PP-tjenesten – til de nye forventningene? Kartlegging av kompetansen i PP-tjenesten.

Nesten 75 prosent av skolene ønsker en PP-tjeneste som har fokus på systemrettet arbeid. En undersøkelse om systemrettet arbeid og tilpasset opplæring i kommuner med lav andel spesialundervisning konkluderer med at systemrettet arbeid krever tydelige rolleavklaringer, rutiner og møtepunkter, jf. Wendelborg mfl. (2015): Mot et større mangfold? Systemrettet arbeid og tilpasset opplæring i kommuner med lavt omgang av spesialundervisning. NTNU. Videre viser undersøkelsen at det kreves en tydeliggjøring av hva tilpasset opplæring innebærer og hvor grensen mot spesialundervisning går. I spennet mellom PP-tjenestens system- og individrettede arbeid aktualiseres grensene mellom spesialpedagogisk arbeid og ordinært pedagogisk arbeid. Informantene i undersøkelsen oppgir å ha fått utvidet normalitetsforståelse, forstått som at grensene for det å være en normal elev har blitt utvidet.

4.1.1 Kompetanse- og organisasjonsutvikling i praksisfeltet

I tidligere nevnte undersøkelse fra NTNU om systemrettet arbeid og tilpasset opplæring i kommuner med lav andel av spesialundervisning, gis det eksempler på hvordan systemrettet arbeid kan foregå i praksis. En av kommunene i utvalget har en praksis med to steg i henvisninger til PP-tjenesten. Skolens første kontakt med PP-tjenesten skjer gjennom en beskrivelse av problemet. Samtykke fra foreldre innhentes i forkant av dette. PP-tjenesten snakker deretter med skole og barn og gir råd om tiltak, uten at det i første omgang munner ut i en sakkyndig vurdering. Dersom man senere ser at det er behov for ytterligere tiltak utover det som kan gis innenfor det ordinære tilbudet, meldes det inn et behov for spesialundervisning. Det gjennomføres så en mer ordinær utredning, og en sakkyndig vurdering blir gitt.

I undersøkelsen vurderes det at modellen har flere fordeler. For det første fører den til at PP-tjenesten er mer ute på skoler og i barnehager enn tidligere. PP-tjenesten får god kjennskap til institusjonene, personalet og barna og kan derfor være en større ressurs i arbeidet for å gi tidlig hjelp og støtte. For det andre gir modellen mulighet for skolene og barnehagene til å drøfte saker tidlig og til å komme i gang med tiltak tidlig etter at et behov er observert. For det tredje mener PP-tjenesten at omfanget av sakkyndighetsarbeidet har gått ned som følge av dette, og at de dermed har fått frigjort tid og ressurser til det systemrettede arbeidet. Flere lærere gir også uttrykk for at PP-tjenesten er tilgjengelig og representerer et lavterskeltilbud ved skolene.

En annen utvalgt kommune i undersøkelsen praktiserer en lignende ordning, benevnt som tiltakstrappa. Første trinn representerer en utprøving og evaluering av tiltak etter initiativ fra og samarbeid mellom kontaktlærer og foreldre. Andre trinn representerer drøftinger med det spesialpedagogiske teamet ved skolen, der PP-tjenesten deltar. Dersom teamet vurderer det som nødvendig, henvises det formelt til PP-tjenesten. Fordi skolene gjør en del kartlegging selv, legger modellen til rette for at skolene bygger kompetanse på vansker som forekommer ofte. PP-tjenesten erfarer at saker i mange tilfeller kan løses før de kommer som formell henvisning, og modellen kan bidra til at man unngår å sette unødige merkelapper på barns behov.

4.1.2 Tidligere utredning og stortingsbehandling

I Kirke-, utdannings- og forskningskomiteens behandling av Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap, jf. Innst. 405 S (2010–2011), stilte en samlet komité seg positiv til at PP-tjenesten bør arbeide med kompetanse- og organisasjonsutvikling:

«Komiteen deler departementets ønske om at PP-tjenesten skal kunne arbeide mer systemrettet og kunne arbeide tettere på den enkelte barnehage og skole.»

Barnehagelovutvalget foreslo i NOU 2012: 1 Til barnas beste å hjemle PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling i barnehageloven, på samme måte som i opplæringsloven. Utvalget pekte på at PP-tjenesten skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlig behov, og at det er naturlig at PP-tjenesten får utvidet sitt mandat til også å gjelde barnehager.

Da Meld. St. 24 (2012–2013) Framtidens barnehage ble behandlet i Familie- og kulturkomiteen, jf. Innst. 380 S (2012–2013), stilte komiteen seg positiv til lovfesting av systemrettet arbeid i barnehagen:

«Komiteen er også positiv til at regjeringen foreslår å lovfeste at PP-tjenesten har et ansvar for å veilede barnehagene.»

4.2 Gjeldende rett

PP-tjenestens oppgaver med kompetanse- og organisasjonsutvikling er regulert i opplæringsloven § 5-6 andre ledd, der det heter:

«Tenesta skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov.»

Det er ikke særskilt fastsatt i opplæringsloven at PP-tjenesten skal arbeide med kompetanse- og organisasjonsutvikling i barnehagene. Ordlyden i opplæringsloven § 5-6 andre ledd trekker i retning av at denne oppgaven er begrenset til skolen. I tidligere forskrift for grunnskolen av 17. november 1989 nr. 1184 § 1-6 nr. 3 var PP-tjenesten imidlertid pålagt å gi råd til fagpersonalet i barnehagen, i tillegg til skole, skoleadministrasjon og foreldre. Rådgivningen skulle omfatte spesial- og sosialpedagogiske tiltak, der siktemålet var et tilpasset lærings- og utviklingstilbud. Dette ansvaret ble ikke videreført med konkrete formuleringer i den gjeldende opplæringsloven.

4.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at PP-tjenesten får som oppgave å hjelpe barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling. I høringsnotatet presiserte departementet at forslaget ikke setter til side barnehageeiers lovbestemte ansvar for virksomheten.

Departementet uttalte i høringsnotatet at PP-tjenesten vil kunne bidra til generelt kompetanse- og organisasjonsutviklende arbeid, som for eksempel bistand til språkarbeid eller bedring av det psykososiale miljøet.

Videre redegjorde høringsnotatet for at kompetanse- og organisasjonsutvikling også kan innebære at barnehagene tar kontakt med PP-tjenesten for å få råd om tiltak, uten at dette i første omgang skal munne ut i en sakkyndig vurdering.

I høringsnotatet la ikke departementet ytterligere konkrete føringer for PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling, utover det som følger av det ovennevnte.

Departementet uttalte i høringsnotatet at PP-tjenesten er et kommunalt rådgivende organ, og det er naturlig at barnehagemyndighetens og PP-tjenestens kvalitetsutviklingsarbeid og systemrettede arbeid ses i sammenheng. I høringsnotatet ble det lagt til grunn at det er opp til kommunen å vurdere den nærmere innretningen og omfanget av det helhetlige arbeidet, herunder å sikre at barn med særlige behov får et tilrettelagt barnehagetilbud. Høringsnotatet viste til at barnehagenes behov vil gi PP-tjenesten en indikasjon på hvilke områder det er behov for å bistå på, men at PP-tjenesten også må kunne gjøre egne vurderinger og prioriteringer av hvordan tjenesten skal bistå.

I høringsnotatet forutsatte departementet at PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling ikke skulle gå på bekostning av PP-tjenestens rolle som sakkyndig instans.

Forslaget i høringsnotatet innebar ingen rett for barnehagene til å kreve og motta kompetanse- og organisasjonsutvikling fra PP-tjenesten. Forslaget medførte heller ikke at den enkelte barnehage plikter å ta imot hjelp til kompetanse- og organisasjonsutvikling fra PP-tjenesten.

Departementet foreslo i høringsnotatet at PP-tjenestens bistand med kompetanse- og organisasjonsutvikling i barnehagene ikke skulle begrenses til barn med særlige behov. For å oppfylle intensjonen om at PP-tjenesten skal arbeide forebyggende overfor alle barnehager og alle barn, uttalte departementet at det ikke var ønskelig å avgrense PP-tjenestens mandat. Forslaget betydde at PP-tjenestens kompetanse kunne benyttes av alle barnehager, uavhengig av om barnehagen har barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller andre individuelle tiltak. Departementet viste i høringsnotatet til NOU 2015: 2 Å høre til — Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø, der det uttales at det er nødvendig at PP-tjenestens forebyggende arbeid retter seg mot alle elever og ikke kun elever med særlige behov. Departementet uttalte i høringsnotatet at også barn med særlige behov kunne nyte godt av at barnehagene, i samarbeid med PP-tjenesten, utviklet og forbedret det alminnelige barnehagetilbudet.

Departementet uttalte i høringsnotatet at dersom PP-tjenesten skulle arbeide med kompetanse- og organisasjonsutvikling med utgangspunkt i enkeltbarns behov, måtte barnehagen og PP-tjenesten være oppmerksomme på at det er et krav om samtykke for å utarbeide sakkyndige vurderinger, jf. opplæringsloven § 5-3.

Departementet viste i høringsnotatet til at selv om det ikke er lovpålagt at PP-tjenesten skal hjelpe barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling, kan det se ut som om kommunene har oppfattet at slikt arbeid er nødvendig eller hensiktsmessig for å oppfylle krav i opplæringsloven og barnehageloven. I høringsnotatet la departementet til grunn at det ikke var meningen å innskrenke PP-tjenestens oppgaver da opplæringsloven ble vedtatt.

Etter departementets anslag var omtrent 200 stillinger i PP-tjenesten satt av til å følge opp lovbestemte oppgaver for barn under opplæringspliktig alder. Departementet la i høringsnotatet til grunn at forslaget vil kreve et økt ressursbehov på 0,1 årsverk i gjennomsnitt per kommune, noe som totalt utgjør 43 årsverk. Departementet anslo at dette vil ha en kostnad på om lag 27 mill. kroner, med en halvårseffekt på om lag 11 mill. kroner.

4.4 Høringsinstansenes syn

Et klart flertall støtter forslaget om at PP-tjenesten skal hjelpe barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling. Til sammen har 100 av 174 høringsinstanser uttalt seg konkret om forslaget. Av disse støtter 98 forslaget. To høringsinstanser støtter ikke forslaget. En rekke høringsinstanser som støtter forslaget, har samtidig merknader til deler av forslaget.

Ingen departementer hadde merknader til forslaget.

Utdanningsdirektoratet støtter lovforslaget og uttaler at forebyggende arbeid er viktig i alle faser av barnets utvikling.

Alle fylkesmennene som har uttalt seg, støtter forslaget. Dette gjelder Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Troms, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Østfold, Fylkesmannen i Vestfold og Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:

«Fylkesmannen er positiv til at PP-tjenesten skal arbeide systemrettet med kompetanse- og organisasjonsutvikling i barnehagen. Forslaget vil trolig medføre en mer enhetlig praksis mellom kommunene, slik at barna får likeverdige rettigheter. Dette skaper et større og bedre apparat i PP-tjenesten som også skaper mer kontinuitet i deres arbeid. Det vil styrke det forebyggende arbeidet, samt kontakten mellom PP-tjenesten og barnehagene. Det er en fordel at kompetansen PP-tjenesten innehar benyttes til mer enn utredningsarbeid og kommer til nytte i barnehagene.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus peker også på at forslaget antageligvis vil styrke det ordinære allmennpedagogiske tilbudet i barnehagen, slik at barnehagen blir bedre i stand til å møte ethvert barn ut i fra dets forutsetninger, som også kan resultere i færre vedtak om spesialpedagogisk hjelp.

Fylkesmannen i Vest- og Aust-Agder ber departementet vurdere om PP-tjenesten bør forpliktes til å hjelpe barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling og fastsette en plikt for barnehagen til å ta imot slik hjelp. Fylkesmannen i Vest- og Aust-Agder uttaler også at PP-tjenestens rolle primært bør være knyttet til barn med særlige behov, og at det er viktig at de som er mest sammen med barna, få tilstrekkelig veiledning og kompetanseheving. Også Fylkesmannen i Rogaland ber om at PP-tjenestens mandat begrenses til kompetanse- og organisasjonsutvikling for å tilrettelegge for barn med særlige behov.

Statped støtter forslaget og uttaler:

«Statped mener at det er viktig at PP-tjenesten sin kompetanse også benyttes til kompetanse- og organisasjonsutvikling i barnehagen. At PP-tjenesten får ansvar for kompetanseheving til barnehagene kan være med å sikre at alle barna får delta i gode utviklings- og læringsprosesser. Midtlyng-utvalget foreslo at PP-tjenesten skulle være tettere på for å videreutvikle kompetanse på læringsmiljø, problematferd og sammensatte lærevanske, både i barnehage og skole. Statped mener at dette er viktige områder som barnehagene bør få styrket sin kompetanse på. Dette kan også være med til å forebygge behovet for spesialpedagogisk hjelp.»

Samtlige 57 kommuner som uttaler seg, støtter forslaget, herunder Asker, Gjerdrum, Randaberg, Froland, Kongsberg, Stokke, Rælingen, Sørum, Øvre Eiker, Gjøvik, Tromsø, Sarpsborg, Horten Grimstad, Askim, Lierne, Tønsberg, Rana, Sula Fredrikstad, Ålesund, Nes, Lier, Bergen, Lunner, Ørsta, Gjesdal, Trondheim, Høylandet, Sandøy, Os, Aurskog-Høland, Ringerike, Herøy, Oslo, Voss, Skien, Drammen, Holmestrand, Hareide, Stavanger, Time, Ullensaker, Tinn, Verdal, Karmøy, Sunndal, Skedsmo, Levanger, Kristiansand og Arendal.

Bergen kommune støtter forslaget og uttaler:

«Opplæringsloven pålegger allerede PP-tjenesten en slik rolle i grunnskoleopplæringen, og byrådet er enig i at et slikt forslag vil styrke den tidlige innsatsen i barnehagen. En slik tidlig innsats med veiledning og kompetanseutvikling vil sette barnehagen bedre i stand til å legge til rette for alle barn, ikke bare for barn med nedsatt funksjonsevne. I beste fall vil det kunne føre til færre henvisninger til utredning med tanke på spesialpedagogisk hjelp. Det vil også kunne bidra til en debatt om hva som er normalutvikling og hva som er avvikende atferd, hva som forventes at barnehagen selv skal kunne ta hånd om, og hvilke vansker som utløser behovet for en sakkyndig vurdering.»

Gjøvik kommune slutter seg også til forslaget og begrunner dette blant annet slik:

«PP-tjenesten har spisskompetanse på arbeidet med barn med spesielle behov. Systemrettet arbeid i form av bistand til barnehagene skal innrettes mot dette arbeidet. Slik bistand kan bidra til å forebygge økte henvisninger og systematisere barnehagenes arbeid med tidlig innsats. Annen organisasjonsutvikling og ledelse for øvrig er derimot arbeidsgivers ansvar og bør ikke ligge i PP-tjenestens mandat.»

KS og flere kommuner, herunder Oslo, Asker, Grimstad, Sandnes, Lier, Øvre Eiker, Tromsø og Lunner, mener at forslaget har større økonomiske og administrative konsekvenser enn det departementet la til grunn i høringen. Lier kommune uttaler blant annet:

«Lier kommune vurderer at dette er en lav ressurs i forhold til forventninger om bl. a forebyggende arbeid. Dersom det skal settes av 0,1 årsverk til dette arbeidet blir det viktig med en forventningsavklaring i Lier kommune i forhold til omfanget av det systemrettede arbeidet som PP-tjenesten kan bidra med til alle barnehagene. PP-tjenesten i Lier kommune bidrar i dag med noe systemrettet arbeid mot barnehagene, som språknettverk, og ønsker å kunne bidra noe mer også i forhold til f. eks det psykososiale læringsmiljøet.»

Oslo kommune uttaler at PP-tjenesten i Oslo ikke bistår barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling i dag, og at en slik forpliktelse vil kreve en omfattende oppbemanning av PP-tjenesten. Oslo kommune ber også om at plikten til å bistå med kompetanse- og organisasjonsutvikling begrenses til barnehager som har barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp.

Enkelte kommuner, som Tønsberg, Stavanger, Rana og Levanger ønsker avklaringer av innhold eller omfang av PP-tjenestens hjelp til kompetanse- og organisasjonsutvikling og presisering av forholdet til sakkyndig arbeid. Andre kommuner, som Arendal, Kristiansand, Sunndal og Sandøy, uttaler eksplisitt at det bør være opp til kommunen å fastsette omfanget av PP-tjenestens bistand.

KS er positiv til at PP-tjenesten får tilsvarende oppgaver i barnehagen som i grunnopplæringen og uttaler:

«Det er positivt at regjeringen foreslår at PP-tjenestens mandat utvides til også å omfatte hjelp til barnehagene med kompetanse – og organisasjonsutvikling. Forslaget innebærer et behov for styrking av PP-tjenesten, både når det gjelder kapasitet og kompetanse. Oppgavene vil være nye. Kompetanseprofilen i barnehagene skiller seg fra den i skolen. Ansatte i barnehagene omfatter både barnehagelærere, fagarbeidere og en stor andel ufaglærte assistenter. Et tilleggsmoment er barnehagenes eierstruktur. PP-tjenesten må jobbe opp mot og ha kontakt med flere private eiere, i tillegg til selve barnehagen. Både kompetanseprofilen for ansatte og eierstrukturen i barnehagene, gjør at oppgaven med systemrettet arbeid blir mer utfordrende enn for skolenes vedkommende.»

KS mener imidlertid, som nevnt over, at forslaget innebærer økte utgifter for kommunene som ikke blir kompensert.

Private barnehagers landsforbund (PBL) støtter departementets forslag om at PP-tjenestens mandat skal utvides til å omfatte kompetanse- og organisasjonsutvikling i barnehagene. PBL ønsker ytterligere kompetanseheving i sektoren når det gjelder barn med særskilte behov og derav færre henvisninger til PPT av barn som befinner seg i «gråsonen». PBL forutsetter at dette arbeidet ikke skal gå på bekostning av arbeidet med enkeltbarn. PBL viser til henvendelser fra medlemsbarnehager som mener at det i lys av senere forskning og pågående diskusjoner om kvaliteten i norske barnehager, er grunnlag for å være kritisk til eventuelle forslag som innebærer ytterligere møtevirksomhet for pedagoger.

Utdanningsforbundet støtter forslaget, forutsatt at systemrettet arbeid og vektlegging av barnets omgivelser ikke fører til at enkeltbarn ikke får den hjelpen de har rett til og behov for. I likhet med en rekke høringsinstanser peker også Utdanningsforbundet på at forslaget til økte økonomiske rammer ikke vil dekke behovet i PP-tjenesten, som må sies å være underbemannet allerede.

Fagforbundet støtter departementets vurdering av PP-tjenestens mandat og oppgaver og påpeker at det er viktig at barnehagene får bistand på systemnivå og på individnivå. Fagforbundet støtter tiltak som gir de ansatte kompetansehevingsmuligheter, og fremhever at det er viktig at samarbeidet med PP-tjenesten og barnehagen er systematisk, og at alle ansatte inkluderes i kompetansehevingen. Fagforbundet vurderer at en forutsetning for at tiltaket skal fungere, er at de som er mest sammen med barna, får kompetanseheving av PP-tjenesten.

Barneombudet støtter departementets forslag, men er tvilende til departementets beregningsmodell for kostnader. Barneombudet understreker at mer systemrettet arbeid for PP-tjenesten ikke må gå ut over utrednings- og sakkyndighetsarbeidet.

Av de 19 barnehagene som har uttalt seg om forslaget, er 18 positive og en er negativ.

Trygge barnehager støtter departementets forslag, men ønsker at rollefordelingen mellom PP-tjenesten og barnehagen må avklares i veileder og retningslinjer. Trygge barnehager uttaler også at barnehageeier må ha siste ordet i organiseringen av barnehagen, og at PP-tjenesten må ha plikt til å gi bistand.

Espira støtter forslag om utvidelse av PP-tjenestens mandat og påpeker at dette må ses i sammenheng med at det kan legges vekt på barnets omgivelser i vurderingen av om barnet skal få spesialpedagogisk hjelp. Espira uttaler at ved tett og god oppfølging av PP-tjenesten i barnehagene, vil barnehagene kunne støttes i å skape et godt barnehagetilbud for barn med ulike typer særskilte behov og utfordringer, og dersom forutsetninger i barnets oppholdsmiljø endres, kan PP-tjenesten raskt fange dette opp.

Kidsa barnehager støtter departementets forslag og uttaler:

«Kidsa Barnehager mener at utvidelse av PP-tjenesten sitt mandat til å omfatte kompetanse – og organisasjonsutvikling for barnehagen er nødvendig for å sikre ivaretakelse av barns rett til spesialpedagogisk hjelp. Den individorienterte spesialpedagogiske hjelpen utøvd av spesialpedagog/logoped eller annen sakkyndig instans utgjør liten del av barnets oppholdstid i barnehagen. At barnehagene drar nytte av PP-tjenesten sitt fagmiljø bidrar til økt kvalitet av den enkelte barnehage sitt ordinære tilbud. Slik vil barnehagens personalet få mulighet til å videreføre det spesialpedagogiske arbeidet.»

Hov barnehage støtter ikke forslaget og uttaler:

«Vi er kritiske til forslaget om endring av PPT sin rolle som systemrettet aktivitet kontra individrettet tiltak. Den systemrettede aktivitet må man forutsette at barnehagelærer i sin utdannelse får kompetanse på, mens de individ rettede tiltakene rundt barnet med spesielle behov ofte kan være såpass spesifikke at det er behov for annen kompetanse.»

Hørselshemmedes Landsforbund, Autismeforeningen og Handikappedes Barns Foreldreforening og Funksjonshemmedes Fellesforbund støtter forslaget, men understreker at PP-tjenestens bistand ikke må gå på bekostning av sakkyndige vurderinger og individrettet arbeid. Autismeforeningen uttaler videre at dersom PP-tjenesten skal arbeide forebyggende og systemrettet i både barnehage og skole, er det viktig å styrke det tverrfaglige pedagogisk-psykologiske fagmiljøet og ikke minst det allmennpedagogiske fagfeltet. Autismeforeningen mener at det bør settes nasjonale standarder for omfanget av PP-tjenestens bistand til kompetanse- og organisasjonsutvikling. Dette støttes også av Samfunnsviterne.

Nasjonal kompetansetjeneste for sjeldne diagnoser (NKSD) støtter departementets forslag, men vil understreke at økt fokus på systemnivå ikke må gå på bekostning av oppfølging av det enkelte barn med behov for spesialpedagogisk hjelp.

Nasjonalt råd for lærerutdanning (NRLU) støtter forslaget. NRLU ønsker imidlertid å påpeke at forslaget om å utvide PP-tjenestens mandat til også å gjelde bistand til barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling, kan være problematisk med tanke på den store systemkompleksiteten og det mangfold av aktører som allerede er knyttet til barnehagefeltet. NRLU ser det som viktig å påse at statlige tjenester samordnes, og at aktører og strategier på barnehagefeltet koordineres. Utfordringer knyttet til kapasitet i PP-tjenesten tilsier også, etter NRLU sin mening, at et utvidet mandat i den retningen høringen legger opp til, kan være problematisk.

Faglig råd for Pedagogisk Psykologisk tjeneste støtter departementets forslag, men mener det er nødvendig å ruste opp PP-tjenesten ytterligere for at denne skal kunne ivareta fremtidige arbeidsoppgaver.

Foreldreutvalget for barnehager (FUB) støtter forslaget og uttaler:

«FUB mener det er positivt at PPT skal bistå barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling og støtter forslaget om krav til dette. Samtidig ser FUB at det er ulik kompetanse hos det enkelte PPT i de forskjellige kommunene, og mener derfor at det må stilles kompetansekrav til ansatte i PPT for å ivareta denne rollen. Det må heller ikke gå utover kvaliteten på det enkelte barns rettigheter i form av lengre saksbehandlingstid og mindre ressurser til å utarbeide sakkyndig vurdering.»

Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) mener at det er viktig å skille mellom det allmenpedagogiske og det spesialpedagogiske tilbudet og uttaler:

«Det generelle ansvaret for kompetanse- og organisasjonsutvikling knyttet til å tilrettelegge barnehagetilbudet, er barnehageeiers ansvar. Pedagogisk-psykologisk tjeneste kan samtidig være en god støtte for barnehageeier i dette arbeidet, både forebyggende og for å avdekke og tilrettelegge spesialpedagogiske behov hos barn.»

4.5 Departementets vurdering

4.5.1 Forslag om at PP-tjenesten skal bistå barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling

Departementet foreslår at PP-tjenesten får som oppgave å bistå barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling. I praksis omtales dette ofte som systemrettet arbeid. Det har som nevnt vært uttrykt klare forventninger og ønsker fra Stortinget om at PP-tjenesten skal arbeide mer systemrettet og være tettere innpå den enkelte barnehage, jf. Meld. St. 18 (2010–2011), Innst. 405 S (2010–2011), Meld. St. 24 (2012–2013) og Innst. 380 S (2012–2013). Dette lovforslaget er således en oppfølging av Stortingets ønsker om hva som skal være PP-tjenestens oppgaver i barnehagesektoren. Departementet vurderer at forslaget vil kunne ha en forebyggende effekt og styrke det ordinære allmennpedagogiske tilbudet i barnehagen, slik at den blir bedre i stand til å møte et hvert barn ut i fra dets forutsetninger. Dette kan bidra til at barn får raskere hjelp og resultere i at det fattes færre vedtak om spesialpedagogisk hjelp.

Forslaget om at PP-tjenesten skal bistå med kompetanse- og organisasjonsutvikling, setter ikke til side barnehageeiers lovbestemte ansvar for virksomheten, men skal være et tilbud fra PP-tjenesten. Departementet vil presisere at det er barnehageeier som har ansvaret for at barnehagen drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Dette innebærer at eier har ansvaret for barnehagens pedagogiske tilbud, herunder at hver enkelt ansatt og virksomheten som helhet har kompetanse til å oppfylle krav i blant annet barnehageloven og rammeplan om barnehagens innhold og oppgaver. For å understreke at det i utgangspunktet er barnehageeier som har ansvaret, vil departementet endre høringsnotatets forslag til ordlyd slik at PP-tjenesten ikke skal hjelpe, men bistå barnehagene i arbeidet med kompetanse- og kvalitetsutvikling. Endringen innebærer imidlertid ingen realitetsendring fra forslaget i høringen.

Forslaget kan bidra til at PP-tjenesten får bedre kjennskap til den enkelte barnehage. Dette vil være en fordel med tanke på forslaget om at det ordinære barnehagetilbudet skal være relevant i vurderingen av barnets behov for spesialpedagogisk hjelp. Dersom PP-tjenesten skal legge vekt på det ordinære barnehagetilbudet i den sakkyndige vurderingen av om barnet har rett på spesialpedagogisk hjelp, er det avgjørende at PP-tjenesten også har innsikt i barnehagetilbudet til det enkelte barn.

4.5.2 Hva betyr det at PP-tjenesten skal bistå barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling?

Departementet har merket seg at PP-tjenesten i praksis bistår barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling etter ulike modeller. Bortsett fra å vise til eksempler fra praksis, vil ikke departementet legge detaljerte rettslige føringer for PP-tjenestens bistand til kompetanse- og organisasjonsutvikling. PP-tjenesten er et kommunalt rådgivende organ, og det er naturlig at kommunens kvalitetsutviklingsarbeid og PP-tjenestens hjelp til kompetanse- og organisasjonsutvikling ses i sammenheng, slik også flere høringsinstanser har påpekt. Barnehagens behov vil gi en indikasjon på hvilke områder det er behov for å bistå på, men kommunen og PP-tjenesten skal foreta egne vurderinger og prioriteringer av hvordan tjenesten best kan bistå.

Et lovkrav om at PP-tjenesten skal arbeide med kompetanse- og organisasjonsutvikling, er etter departementets vurdering innenfor den praksisen som allerede foreligger både i barnehage- og opplæringssektoren, og ikke i strid med prinsippene for statlig styring av kommunesektoren. Forslaget innebærer at PP-tjenesten i hver kommune får plikt til å bistå barnehagen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling, men det vil være opp til den enkelte kommune å fastsette omfanget. Det foreslås ingen rett for barnehagen til å kreve kompetanse- og organisasjonsutvikling fra PP-tjenesten. PP-tjenestens mandat innebærer heller ikke en plikt for den enkelte barnehage til å ta imot hjelp til kompetanse- og organisasjonsutvikling fra PP-tjenesten. Siden forslaget ikke innebærer et konkret krav til omfang, vil den nærmere innretningen på arbeidet avgjøres av den enkelte PP-tjeneste og kommune og baseres på sektorens behov.

Departementet vil presisere at et krav om at PP-tjenesten skal bistå barnehagene med kompetanse og organisasjonsutvikling, ikke skal gå på bekostning av PP-tjenestens arbeid som sakkyndig instans etter loven. Spesialpedagogisk hjelp er en individuell rettighet, og det er krav om at det utarbeides sakkyndig vurdering innen rimelig tid og før kommunen treffer vedtak. PP-tjenesten kan ikke prioritere bort arbeidet med sakkyndige vurderinger som følge av krav om å bistå barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling.

Selv om ordlyden peker på at det konkret er PP-tjenesten som skal bistå barnehagene, legger departementet til grunn at PP-tjenestens bistand er en del av kommunens plikter som barnehagemyndighet. Det vil dermed være kommunen som er ansvarlig for at PP-tjenesten oppfyller de oppgavene dette lovforslaget innebærer.

Etter opplæringsloven § 5-6 andre ledd siste setning har departementet fått hjemmel til å gi forskrift om andre oppgaver for PP-tjenesten. Forskriftshjemmelen er ikke benyttet. Departementet foreslår likevel at hjemmel til å gi forskrift om PP-tjenesten også fastsettes i barnehageloven.

4.5.3 Faglig virkeområde og formål med PP-tjenestens tilbud om bistand til kompetanse- og organisasjonsutvikling

Departementet mener at regelverket ikke bør legge detaljerte føringer for PP-tjenestens bistand med kompetanse- og organisasjonsutvikling. Departementet ønsker fleksibilitet for kommunene slik at lokale behov og prioriteringer kan ivaretas.

Flere høringsinstanser har imidlertid påpekt at det er behov for å klargjøre ytterligere hva som skal være innholdet i PP-tjenestens forpliktelse i barnehagens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling. I tillegg har en del høringsinstanser pekt på at et vidt mandat vil kreve større ressurser enn det departementet har lagt til grunn i høringsnotatet.

Departementet foreslår i denne proposisjonen at målet med kompetanse- og organisasjonsutvikling skal være at barnehagen kan gi et tilrettelagt barnehagetilbud for barn med særlige behov. Dette er en endring av ordlyden i forhold til forslaget i høringsnotatet og ivaretar en rekke høringsinstansers innspill om at PP-tjenestens mandat bør presiseres ytterligere. Formuleringen barn med særlige behov angir en tematisk ramme for PP-tjenestens bistand. Avgrensingen betyr også at PP-tjenesten får oppgaver på et fagområde der den allerede har fagkompetanse og skal ikke måtte innhente ytterligere kompetanse.

Departementet vil presisere at formuleringen barn med særlige behov i ordlyden, ikke betyr at PP-tjenestens mandat er begrenset til barn med enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp.

Departementet vil også presisere at PP-tjenestens bistand til barnehagene med kompetanse- og organisasjonsutvikling, heller ikke skal begrenses til konkrete barnehager som allerede har avdekket konkrete barn med særlige behov. For å oppfylle intensjonen om at PP-tjenesten skal arbeide forebyggende og med tidlig innsats overfor alle barnehager og alle barn, bør PP-tjenestens kompetanse kunne benyttes av alle barnehager, uavhengig av om barnehagen har barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller andre individuelle tiltak, så lenge det omhandler barn som har behov for hjelp og støtte.

PP-tjenesten vil ha en forebyggende funksjon ved at tjenesten gir veiledning, bistand til kompetanseheving, organisasjonsutvikling eller annen bistand til barnehagepersonalet om hvordan de kan støtte og legge til rette for en helhetlig og inkluderende praksis og sette inn nødvendige tiltak overfor barn som har behov for ekstra støtte og hjelp. På denne måten kan flest mulig barn få sine behov ivaretatt innenfor det ordinære og allmennpedagogiske barnehagetilbudet. Slik tilrettelegging vil, foruten å ha en generell verdi for alle barn, bidra til at personalet iverksetter tiltak overfor barn som trenger særlig oppfølging så tidlig som mulig.

PP-tjenestens bistand med kompetanse- og organisasjonsutvikling vil både kunne være konkret veiledning og mer generell kompetanseheving. Det kan både handle om å bistå barnehagen i deres oppfølging av konkrete barn med kjente hjelpebehov eller avdekke barn som trenger særlig tilrettelegging. Et godt barnehagetilbud vil være spesielt viktig for barn med særlige behov og bidra til å støtte opp under utvikling, trivsel og læring for alle barn. Tilrettelegging og støttetiltak på et tidlig tidspunkt vil ha større effekt enn hjelp på et senere tidspunkt.

4.5.4 Krav om samtykke fra foreldre med utgangspunkt i enkeltbarns behov

Dersom PP-tjenesten skal bistå barnehagen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling, kan dette forutsette samtykke fra foreldrene. For det første må barnehagen innhente samtykke fra foreldrene dersom barnehagen skal dele personopplysninger om enkeltbarn med PP-tjenesten, jf. forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver kapittel 5.4. Det vises også til presisering av krav til samtykke i forslag til ny § 2 andre ledd i Prop. 33 L (2015–2016). For det andre må barnehagen og PP-tjenesten være oppmerksomme på at det er et krav om samtykke for å utarbeide sakkyndige vurderinger, jf. opplæringsloven § 5-3 og forslag til ny § 19 b i barnehageloven. Dersom PP-tjenestens bistand til barnehagen har karakter av sakkyndig utredning, må det vurderes om det er behov for å innhente særskilt samtykke fra barnets foreldre. I alle tilfeller understreker departementet at PP-tjenesten og barnehagen må informere foreldrene om alle personopplysninger som dokumenteres om barnet, se personopplysningsloven kapittel III og merknad til ny § 2 andre ledd, jf. Prop. 33 L (2015–2016). Drøftinger mellom barnehagen og PP-tjenesten som omhandler konkrete barn, men der barnet blir anonymisert, krever ikke samtykke fra foreldrene.

4.5.5 Forholdet mellom individuell tilrettelegging og kompetanse- og organsisasjonsutvikling

Barnehagens arbeid må innrettes slik at det blir et hensiktsmessig forhold mellom oppfølging av enkeltbarnets behov og arbeidet med å tilrettelegge det pedagogiske tilbudet for hele barnegruppen. Departementet mener at PP-tjenestens bistand til barnehagens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling både kan handle om oppfølging av enkeltbarn og mer generell rådgivning og veiledning innenfor tematikken barn med særlige behov.

Departementet mener at en aktiv og veiledende PP-tjeneste kan bidra til økt kunnskap hos barnehageansatte, blant annet om de vanlige variasjonene innenfor barns normalutvikling. Dette kan bidra til færre unødvendige henvisninger.

Selv om PP-tjenestens bistand til kompetanse- og organisasjonsutvikling også kan handle om oppfølging av enkeltbarn, må det avgrenses mot PP-tjenestens sakkyndighetsarbeid. PP-tjenesten skal utarbeide sakkyndige vurderinger der loven krever det. Departementet legger til grunn at kommunen skal ha mulighet til å fastsette det nærmere innholdet i PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling. PP-tjenestens arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling skal ikke føre til nedprioritering av PP-tjenestens rolle som sakkyndig instans etter loven. PP-tjenesten må innrette sin virksomhet slik at den både kan ivareta sin rolle som sakkyndig instans, samtidig som den bistår med kompetanse- og kvalitetsutvikling.

Til toppen
Til dokumentets forside