Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 103 L (2015–2016)

Endringer i barnehageloven og opplæringslova (spesialpedagogisk hjelp, kortere ventetid for barnehageplass m.m.)

Til innholdsfortegnelse

7 Tegnspråkopplæring

7.1 Bakgrunn og kunnskapsgrunnlag

I Norge fødes det årlig omtrent 60 000 barn. Alle nyfødte i Norge screenes med tanke på hørselstap ved en enkel test på barselavdelingen. Etter funn i denne screeningen tester hørselssentralene 1 500-2 000 barn per år. Av disse har 60–120 en hørselshemming av ulik grad. Forekomsten av hørselstap hos nyfødte er 1-2 promille. I tillegg kommer barn som får hørselstap på et senere tidspunkt. Departementet kjenner ikke til hvor mange av barna med hørselshemming som går i barnehage, og departementet har generelt lite kunnskap om denne barnegruppen og tilbudet barna mottar i barnehagen. Men siden rundt 97 prosent av alle fireåringer i Norge går i barnehage, er det grunn til å tro at de fleste barn med hørselshemminger også går i barnehage.

Tilbudet til barn med hørselshemming organiseres ulikt i kommunene. Noen kommuner har opprettet egne barnehager som er spesielt tilrettelagt for barn med hørselshemming, hvor det blir tilbudt et tegnspråklig miljø.

Hørselen har en sentral plass når det gjelder å oppfatte talespråk. Når fellesspråket er talespråk, kan en hørselshemming tidlig i barnets liv påvirke barnets muligheter til å ta aktiv del i kommunikasjon med andre. For å ivareta barnets rett til et godt barnehagetilbud er det nødvendig at tilbudet tilrettelegges i form av fysiske, tekniske og pedagogiske tiltak. Det vil ofte være nødvendig at barnehagen innhenter relevant kompetanse når det skal avgjøres hvilke tiltak som skal iverksettes. Dersom PPT ikke har tilstrekkelig hørselsfaglig kompetanse, er det nødvendig å søke bistand fra Statped.

Utdanningsdirektoratet har utarbeidet en egen veileder for opplæring av barn og unge med hørselshemming. I veilederen informeres det om hvilke rettigheter barna har og hvordan hjelpeapparatet på best mulig måte kan ivareta barna. I veilederen er begrepene «hørselshemmet» og «døv» omtalt slik:

«Hørselshemmet brukes som en fellesbetegnelse som dekker alle grader og arter av hørsels-hemming. Betegnelsene døv og tunghørt brukes ofte, men med ny hørselsteknologi, særlig cochleaimplantat (CI), viskes dette skillet til en viss grad ut. Døv brukes ofte på to måter: for å betegne et hørselstap som er så stort at det ikke kan avhjelpes av høreapparater, og/eller som en identitetsmarkør for å vise at man identifiserer seg med døv kultur og bruker tegnspråk. De som betegner seg som tunghørte, har hjelp av høreapparater og bruker ofte norsk talespråk i sin kommunikasjon.
Grovt sett kan type hørselstap deles inn i to grupper: Mekaniske tap, der lydbølgene av ulike årsaker ikke når inn til sanseorganet i øret, og sensorineurale tap der lydbølgene når uhindret inn til sanseorganet, men der en defekt i sanseorganet hindrer at det dannes nervesignaler som siden kan tolkes som lyd. En tredje type hørselshemming som tidligere har fått liten oppmerksomhet, er hørselshemminger som skyldes at nervesignalene ikke når fram til hørselssentrene i hjernen, eller at bearbeidelsen av hørselsinntrykkene i hjernen svikter. De anbefalinger som finnes i denne veilederen, er uavhengig av årsak til og type hørselstap.»

7.2 Gjeldende rett

Av opplæringsloven § 2-6 tredje følger det at:

«Barn under opplæringspliktig alder som har særlege behov for teiknspråkopplæring, har rett til slik opplæring. Departementet gir nærmare forskrifter.»

Formålet med retten til tegnspråkopplæring er å bidra til at døve og hørselshemmede barn er like språklig rustet til å begynne på skolen som andre barn, jf. Ot.prp. nr. 46 (1997–98) side 37.

Det er kommunen som gjennom et enkeltvedtak skal avgjøre barnets behov for tegnspråkopplæring. Innholdet i tilbudet må vurderes ut ifra det konkrete barnet og dets behov. Før det blir fattet vedtak, skal det utarbeides en sakkyndig vurdering. Dersom PP-tjenesten ikke selv har tilstrekkelig hørselsfaglig kompetanse til å foreta en slik vurdering, skal det innhentes nødvendig kompetanse fra andre, for eksempel fra Statped. Hvis barnet har behov for tegnspråkopplæring, er opplæringen gratis, uavhengig av om tilbudet gis i barnehagen eller andre steder. Dersom barnet mottar opplæringen i barnehagen, skal det gjøres fradrag i foreldrebetalingen for den tiden barnet mottar tegnspråkopplæring. Det er ingen nedre aldersgrense for retten til tegnspråkopplæring. Det betyr at alle barn med særlig behov for tegnspråkopplæring, har rett til dette, uavhengig av alder.

Gjennom FNs konvensjon om mennesker med nedsatt funksjonsevne har Norge blant annet forpliktet seg til å legge til rette for innlæring av tegnspråk og fremme av døvesamfunnets identitet, jf. artikkel 24 nr. 3 bokstav b. Artikkel 21 krever videre at partene skal treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan utøve retten til ytringsfrihet og meningsfrihet, herunder frihet til å søke, motta og meddele opplysninger og tanker av alle slag, på lik linje med andre, og ved alle former for kommunikasjon etter eget valg. Dette er blant annet presisert gjennom bokstav b, hvor det følger at plikten skal oppfylles ved «å godta og legge til rette for at mennesker med nedsatt funksjonsevne i samhandling med det offentlige kan bruke tegnspråk, punktskrift, alternativ og supplerende kommunikasjon, og alle andre tilgjengelige kommunikasjonsformer, -midler og -formater etter eget valg.»

7.3 Forslaget i høringen

I høringen ble det foreslått at retten til tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder, ble overført fra opplæringsloven til barnehageloven. Det ble ikke foreslått materielle endringer i bestemmelsen. I likhet med spesialpedagogisk hjelp, ble det foreslått at fraflyttingskommunens vedtak om tegnspråkopplæring skal gjelde frem til barnets nye bostedskommune har fattet nytt vedtak. Departementet viser her til punkt 3.3.

7.4 Høringsinstansenes syn

Av totalt 174 høringssvar har 57 høringsinstanser merknader til forslaget. 16 høringsinstanser støtter forslaget. 38 høringsinstanser er mot innholdet i forslaget, og tre høringsinstanser har innspill og spørsmål til forslaget.

Totalt 32 privatpersoner har merknader til forslaget. De privatpersonene som har uttalt seg om forslaget, synes å ha en oppfatning om at forslaget er en endring av gjeldende rett i form av at kommunen skal avgjøre om barnet har rett til tegnspråkopplæring. Dette er også uttrykt av andre organisasjoner, som Norges Døveforbund, Språkrådet og Barneombudet.

Barneombudet mener reguleringen av tegnspråkopplæring ikke bør inngå i samme kapittel som spesialpedagogisk hjelp. Ombudet mener at forslaget om å regulere disse to områdene i samme kapittel, kan føre til svekkelse av barnas nåværende rettigheter. Når det gjelder kommunens rolle knyttet til avgjørelsen om barnets rett til tegnspråkopplæring, uttaler ombudet:

«Barneombudet er også noe forundret over formuleringene i § 19 g, andre ledd. Forslaget kan forstås slik PPT skal vurdere om barnet har rett til tegnspråkopplæring. Barneombudet regner med at denne muligheten for tolkning ikke er tilsiktet fra departementets side, og at vurderingen som skal foretas er hvordan barn med hørselshemming skal sikres et godt tilbud i et tospråklig miljø. Barneombudet er kjent med at barn har fått avslag til søknad om tegnspråkopplæring på bakgrunn av at PP-tjenesten ikke her tilstrekkelig kompetanse, og at de har vurdert at barnet ikke har behov for slik opplæring. Barneombudet regner med at departementet ikke har til hensikt å svekke foreldres rett til å velge opplæringsspråk for barnet sitt (Jfr. også barneloven § 30). Barneombudet ber derfor departementet om å klargjøre retten til å velge opplæringsspråk, og retten til et godt tospråklig miljø også i barnehagen slik at barn i fremtiden ikke får avslag når det søkes om denne retten.»

Språkrådet uttaler:

«Vi fraråder at det eneste vilkåret for denne rettighetsbestemmelsen er lagt opp til at barnet har «særlige behov» der andre vurderer. Foreldrene må, i større grad enn i dag, få bestemme språkvalg på vegne av sine barn uavhengig av graden av hørselshemming.»

Dette er også uttrykt av blant annet Norges Døveforbund, som uttaler:

«Bestemmelsen er etter vårt syn uheldig både med tanke på utforming og plassering. Departementet synes ikke å ha tatt hensyn til offentlig språkpolitikk og folkerettslige forpliktelser i sitt forslag, og er etter vårt syn ikke i overensstemmelse med offentlig gjeldende språkpolitikk.
Opplæringsloven § 2-6 slår fast at det skal foreligge en sakkyndig vurdering før vedtak om tegnspråkopplæring blir fattet. Bestemmelsens ordlyd sier ingenting om hva den sakkyndige vurderingen skal vurdere. Når det gjelder døve og hørselshemmede barn, er det vår oppfatning at den sakkyndige instansen ikke skal vurdere barnets behov for tegnspråkopplæring, kun fastlegge innholdet i opplæringen.»

7.5 Departementets vurdering

Departementet vurderer at det er hensiktsmessig å overføre alle bestemmelsene som angår barn under opplæringspliktig alder, fra opplæringsloven til barnehageloven. Departementet mener det ikke foreligger særskilte grunner for å beholde retten til tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder i opplæringsloven.

I høringsnotatet står det at forslaget om å overføre retten til tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder til barnehageloven, ikke skulle bety en endring av gjeldende rett.

Vilkårene for å ha rett til tegnspråkopplæring i opplæringspliktig alder er utformet annerledes enn vilkårene for å ha rett til slik opplæring under opplæringspliktig alder. Etter opplæringsloven § 2-6 første ledd er vilkåret at eleven har tegnspråk som førstespråk, eller at en sakkyndig vurdering viser at eleven har behov for tegnspråkopplæring. Hva som er barnets førstespråk, vil vanligvis være en avgjørelse som ligger under foreldrenes foreldreansvar etter barneloven § 30. Jo eldre barnet er, jo større vekt skal barnets mening ha i avgjørelsen om hvilket språk som er barnets førstespråk, jf. barneloven § 31. Retten til tegnspråkopplæring er således avhengig av om dette er elevens førstespråk, eventuelt at PP-tjenesten mener eleven har et reelt behov for slik opplæring. Kommunen kan dermed ikke avvise et ønske om tegnspråkopplæring dersom eleven har tegnspråk som førstespråk, eller at en sakkyndig vurdering viser at eleven har behov for slik opplæring.

I bestemmelsen om tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder er vilkåret at barnet har særlig behov for tegnspråkopplæring. Vilkåret for rett til tegnspråkopplæring i barnehagealder er således vesentlig annerledes enn for tegnspråkopplæring i skolealder. Vilkåret om særlige behov tilsvarer vilkåret i § 5-7 om spesialpedagogisk hjelp. Ordlyden i tredje ledd kan tolkes dit hen at retten til tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder, er snevrere enn for elever, jf. kravet om særlige behov. Forarbeidene til § 2-6 sier ingenting om grunnen til at vilkårene er utformet ulikt for henholdsvis barn under og over opplæringspliktig alder.

Høringen viser at sektoren har en ulik forståelse av retten til tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder. Det kan se ut som mange høringsinstanser legger til grunn at retten til tegnspråkopplæring under opplæringspliktig alder tilsvarer retten i opplæringspliktig alder. Dette illustreres blant annet ved at mange høringsinstanser viser til tilfeller hvor PPT og kommunen har avslått ønske om tegnspråkopplæring i barnehagen. Høringsinstansene mener at kommunen ikke har anledning til dette, og at det er opp til foreldrene selv og barnet å avgjøre om det skal gis tegnspråkopplæring. Departementet mener at denne forståelsen kan legges til grunn for tegnspråkopplæring i opplæringspliktig alder. Det er ikke åpenbart at den samme forståelsen kan legges til grunn for barn under opplæringspliktig alder, da vilkåret er utformet på en helt annen måte enn for barn i skolealder. Ved at tredje ledd har en utforming som tilsvarer bestemmelsene om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, kan dette tale for at det er kommunen som skal ta stilling til barnets rett til tegnspråkopplæring og om det foreligger særlige behov.

Etter den opphevede grunnskoleforskriften § 2-4 nr. 4 skulle «hørselshemma barn under opplæringspliktig alder, som får spesialpedagogisk hjelp, skal få tilbod om opplæring i teiknspråk». I merknadene til § 2-6 tredje ledd er det vist til at dette leddet lovfester grunnskoleforskriften § 2-4 nr. 4. Ut ifra merknaden til § 2-6 tredje ledd, kan det således legges til grunn det samme innholdet som i den opphevede forskriften. I forskriften betinges retten til tegnspråkopplæring for hørselshemmede barn av at barnet har vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Dette står i motsetning til forarbeidene til opplæringsloven, hvor det uttrykkes at det skal være et klart skille mellom spesialpedagogikk og tegnspråk. Omtalen i forarbeidene knytter seg dog kun til elever og ikke barn under opplæringspliktig alder. Departementet mener likevel at skillet mellom spesialpedagogikk og tegnspråk er et allment gyldig skille, som ikke kun gjør seg gjeldende på skoleområdet.

Departementet kan ikke se gode grunner til at vilkårene for å ha rett til tegnspråkopplæring skal være strengere for barn under opplæringspliktig alder enn for barn og unge i opplæringspliktig alder. Også barn som ikke har begynt på skolen, vil kunne ha behov for å lære seg tegnspråk. Dette gjelder ikke bare barn med tegnspråk som førstespråk, men også andre barn som av ulike grunner vil ha nytte av tegnspråkopplæring. Departementet foreslå derfor at vilkårene for å ha rett til tegnspråkopplæring gjøres like for barn under og over opplæringspliktig alder. Gjennom forslaget vil barn under opplæringspliktig alder med tegnspråk som førstespråk, ha rett til tegnspråkopplæring, i tillegg til de tilfellene hvor en sakkyndig vurdering viser et behov for slik opplæring. Forslaget betyr blant annet at den sakkyndige vurderingen ikke skal ta stilling til selve språkvalget til barnet. I avgjørelsen av hva som er barnets førstespråk, vil barnets og foreldrenes oppfatning av språklig identitet være avgjørende, jf. FNs barnekonvensjon artikkel 12 og barneloven § 30. Innholdet i den sakkyndige vurderingen vil således hovedsakelig være en vurdering av hvilken type opplæring barnet trenger og hvordan denne skal organiseres.

Det er viktig at kommunen involverer barnet og foreldrene i utformingen av tilbudet om tegnspråkopplæring. I forslaget til ordlyd i høringsnotatet var det ikke tatt inn bestemmelser om involvering av barn og foreldre. I forslaget er det nå foreslått å lovfeste plikten til å involvere barnet og foreldrene i utformingen av tilbudet om tegnspråkopplæring og en lovfesting av at det skal innhentes samtykke. Forarbeidene til opplæringsloven § 2-6 tredje ledd sier lite om hvilket innhold retten til tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder skal ha. På opplæringsområdet er innholdet nærmere spesifisert gjennom læreplan i norsk tegnspråk. Det foreligger ingen tilsvarende læreplan på barnehageområdet. Gjennom læreplanen på skoleområdet følger det at innholdet i tegnspråkopplæringen i skolen skal være opplæring i norsk tegnspråk. Departementet mener det samme må legges til grunn for barn under opplæringspliktig alder. Det betyr at innholdet i retten til tegnspråk etter den foreslåtte § 19 h, vil være en rett til å få opplæring i norsk tegnspråk.

Departementet foreslår å videreføre kravene i opplæringsloven om at det skal foreligge en sakkyndig vurdering om innholdet i tilbudet om tegnspråkopplæring før det fattes vedtak om tegnspråkopplæring. For barn med tegnspråk som førstespråk, skal den sakkyndige vurderingen ta stilling til hvordan tilbudet om tegnspråkopplæring bør utformes og ikke om barnet har behov for tegnspråkopplæring. For barn uten tegnspråk som førstespråk, må PP-tjenesten ta stilling til om barnet har et reelt behov for tegnspråkopplæring. Dette er en skjønnsmessig vurdering av om barnet har behov for tegnspråkopplæring. Departementet vil også vise til at de barna som kan trenge særskilt tilrettelegging med tanke på kommunikasjon og læring, vil kunne være omfattet av retten til spesialpedagogisk hjelp.

Språkopplæring i norsk tegnspråk er ikke å anse som et spesialpedagogisk tiltak eller «hjelp». Dette kommer klart til uttrykk i forarbeidene til opplæringsloven. Mens å styrke barnehagens kommunikasjon med barn med særskilte behov gjennom å bruke tegn kan være et spesialpedagogisk tilbud, er språkopplæring i norsk tegnspråk ikke å anse som et spesialpedagogisk tiltak. Departementet støtter de høringsinstansene som uttrykker at dette skillet ikke kom klart nok frem i høringsnotatet og i forslaget til regulering. For å klargjøre at tegnspråkopplæring ikke er et spesialpedagogisk tiltak, foreslår departementet at tegnspråkopplæring tas inn i overskriften til det nye kapittelet i barnehageloven.

Departementet foreslår å videreføre retten til skyss, tilsyn, reisefølge og innlosjering for barn med rett til tegnspråkopplæring.

Departementet foreslår å fjerne kravet til fratrekk i foreldrebetalingen for den tiden barnet mottar tegnspråkopplæring. Dette er nærmere omtalt i punkt 3.4.

Til toppen
Til dokumentets forside