2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Smittesituasjonen og behovet for beredskap
Koronaviruset SARS-CoV-2 har spredt seg mellom mennesker siden slutten av 2019, og kan medføre sykdommen covid-19. WHO erklærte 23. januar 2020 covid-19 som en public health emergency of international concern etter Internasjonalt helsereglement (IHR). Sykdommen ble erklært som en pandemi 11. mars 2020. Viruset har forårsaket en ekstraordinær situasjon, og det har blitt satt i verk en rekke smitteverntiltak for å forebygge spredning. Selv om den individuelle alvorligheten av covid-19 kan se ut til å være nokså lav for befolkningen som helhet, er alvorlighetsgraden sterkt aldersavhengig, og øker betydelig fra 60–70 års alder. En ukontrollert pandemi i Norge kunne gitt en stor sykdomsbyrde med hundretusener av syke, titusener av sykehusinnleggelser og mange med for tidlig død, også blant personer i yngre aldersgrupper.
Selv om deltavarianten med høyere spredningsevne nå dominerer, har det lykkes å bringe epidemien under kontroll med moderate tiltak. Det skyldes den høye vaksinasjonsdekningen. Virusets spredningsevne er betydelig redusert når en så høy andel av befolkningen er vaksinert. Det skal derfor mindre til av andre tiltak for å holde epidemien under kontroll. Epidemien sprer seg i større grad blant uvaksinerte, men da vaksinen ikke gir full beskyttelse mot sykdom, ser vi nå også flere vaksinerte som blir smittet. Disse er i stor grad beskyttet mot alvorlig sykdom og sykehusinnleggelse, som er et viktigere parameter å overvåke nå enn smittetall. Alle smittede, også vaksinerte, kan smitte sårbare grupper som kan få et alvorlig forløp til tross for vaksinasjon. Høsten 2021 har vi sett en økning i smitte og innleggelser i flere europeiske land, spesielt land med lav vaksinasjonsdekning. Også i Norge kan vi få en økning i tilfeller.
Norge gikk over til fasen «En normal hverdag med økt beredskap» 25. september 2021. Folkehelseinstituttet vurderer det slik at det i ukene fremover er liten risiko for at epidemien skal komme ut av kontroll, gi betydelig sykdomsbyrde eller true helsetjenestenes behandlingskapasitet, men situasjonen må følges nøye. Koronavaksinasjonsprogrammet pågår fremdeles for gruppen 12 år og eldre. Personer med alvorlig svekket immunforsvar får tilbud om dose 3.
På lengre sikt kan man forvente at det fortsatt vil sirkulere koronavirus som kan forårsake små og større utbrudd. Dette er fordi vaksinene ikke er 100 prosent effektive, fordi vi har en del personer som fortsatt ikke vil være vaksinerte, og fordi pandemien fortsatt vil spre seg i land som har lav vaksinasjonsdekning. Her kan det også oppstå nye varianter som vaksinene ikke fungerer mot eller er like effektive mot. På sikt kan også vaksineeffekten avta og man kan trenge nye doser, men dette har man foreløpig ikke kunnskap nok til å vurdere.
Folkehelseinstituttet viser til at covid-19-pandemien har vist seg svært uforutsigbar. Virusets egenskaper er langsomt blitt avdekket, og nye varianter med endrede egenskaper har oppstått. Det er usikkerhet om hvordan viruset vil oppføre seg i en befolkning der nesten alle over 12 år har stor grad av immunitet. Varigheten av vaksinebeskyttelsen er ukjent. Folkehelseinstituttet vurderer det som svært usannsynlig at det vil komme en ny SARS-CoV-2-variant som i betydelig grad omgår immuniteten. Folkehelseinstituttets modellerte langtidsscenarier tilsier at det under visse uheldige forutsetninger kan komme en større vinterbølge i 2021–22 og kanskje også etterfølgende år. Helsedirektoratet viser til at selv med høy vaksinasjonsdekningen kan det komme virusvarianter som vaksinene eventuelt ikke fungerer mot eller har mindre effekt mot. Som følge av dette er det fortsatt behov for økt beredskap, og i denne forbindelse er det viktig å kunne sette inn tiltak raskt dersom situasjonen skulle endre seg.
2.2 Innreiserestriksjoner
Gjennom beslutning av Kongen i statsråd 15. mars 2020 ble det på grunn av covid-19-pandemien innført strenge begrensninger for utlendingers rett til innreise i Norge, jf. forskrift 15. mars 2020 nr. 293 om bortvisning mv. av utlendinger av hensyn til folkehelsen, fastsatt med hjemmel i smittevernloven § 7-12. Bortvisningsforskriften ble fra 1. juli 2020 erstattet av midlertidig lov og forskrift om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen, se nærmere om bakgrunnen i Prop. 124 L (2019–2020) Midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen. Loven ble i første omgang gitt varighet frem til 1. november 2020, men virkeperioden ble senere forlenget til 1. juni 2021 og deretter til 1. desember 2021, se nærmere om bakgrunnen i Prop. 5 L (2020–2021) Endringer i utlendingsloven og midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen og Prop. 117 L (2020–2021) Endringer i utlendingsloven og midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen (forlengelse mv.).
De konkrete innreiserestriksjonene som er innført med hjemmel i innreiserestriksjonsloven beskrives nærmere i punkt 3.4 nedenfor. Restriksjonene og unntakene fremgår av loven og av forskrift 29. juni 2020 nr. 1423 om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen (innreiserestriksjonsforskriften), som er endret en rekke ganger. Det ble bl.a. innført omfattende innstramminger i januar 2021, mens det senere er gjort gradvise lettelser.
2.3 Høringen
Forslag om forlengelse av innreiserestriksjonsloven til 1. juli 2022 ble sendt på høring 10. september 2021, med svarfrist 24. september s.å. I høringsnotatet drøftet departementet også spørsmålet om forlengelse av utlendingsloven kapittel 10 a, som inneholder midlertidige regler om saksbehandlingen i Utlendingsnemnda under covid-19-utbruddet. Departementet foreslo imidlertid ikke å forlenge disse reglene.
Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Barneombudet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (BUFDIR)
Datatilsynet
Direktoratet for utviklingssamarbeid (Norad)
Domstoladministrasjonen
Fylkesmennene
Helsedirektoratet
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonalt ID-senter
Politidirektoratet (POD)
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Språkrådet
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Høgskolen i Innlandet
Høgskolen i Østfold
Høgskulen i Volda
Høgskulen på Vestlandet
Nord Universitetet
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)
OsloMet – storbyuniversitetet
Samisk Høgskole
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Sørøst-Norge
Universitetet i Tromsø
Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)
Sivilombudet
Arbeiderpartiet
Demokratene
Fremskrittspartiet
Høyre
Kristelig Folkeparti
Kystpartiet
Miljøpartiet De grønne
Norges Kommunistiske Parti
Pensjonistpartiet
Rødt
Senterpartiet
Sosialistisk Venstreparti
Venstre
Advokatforeningen
Akademika AS
Akademikerne
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bispedømmene
Delta
Den norske dommerforening
Den norske kirke – Kirkerådet
DROF – Driftsoperatørforum
Fagforbundet
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Finans Norge
Flyktninghjelpen
For Fangers Pårørende (FFP)
Helsingforskomiteen
Hovedorganisasjonen Virke
Human Rights Service (HRS)
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Islamsk Råd
Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)
Jussbuss
Jussformidlingen
KS – kommunesektorens organisasjon
Kontoret for fri rettshjelp
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)
KUN Senter for kunnskap og likestilling
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
Mennesker i Limbo
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
NITO – Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon
Norges Juristforbund
Norges politilederlag
Norges rederiforbund
Norsk Folkehjelp
Norsk Innvandrerforum
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
PRESS – Redd Barna Ungdom
Redd Barna
Rettferdighet i asylpolitikken (RIA)
Rettspolitisk forening
Røde Kors
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Seniorsaken
Stiftelsen barnas rettigheter
Uføres Landsorganisasjon (ULO)
UNHCR Stockholm
Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Vergeforeningen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Følgende høringsinstanser hadde merknader:
Folkehelseinstituttet (FHI)
Helsedirektoratet
Politidirektoratet
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)
Advokatforeningen
Hovedorganisasjonen Virke
KS – Kommunesektorens organisasjon
Jussbuss
NHO Reiseliv
Norges Rederiforbund
Norsk industri
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Sjømatklyngen Senja
20 privatpersoner
Følgende høringsinstanser uttalte at de ikke hadde merknader, eller at de ikke ønsket å avgi høringsuttalelse:
Forsvarsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Domstoladministrasjonen
Sjøfartsdirektoratet
Norske Torpare
Høringsuttalelsene er nærmere redegjort for i punkt 4 nedenfor.
Høringsinnspill som knytter seg til innreiserestriksjonene, og ikke til selve forslaget om forlengelse av innreiserestriksjonsloven, vil bli vurdert i det løpende arbeidet med endringer i innreiserestriksjonsforskriften.