Del 5
Resultater i kommunal sektor

12 Utviklingen i kommuneøkonomien

12.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås til 3,4 pst. i 2015, og veksten i de frie inntektene anslås til 3,3 pst. Inntektsveksten ble med dette høyere enn i budsjettopplegget for 2015. God skatteinngang i andre halvår bidro til at skatteinntektene ble høyere enn det som ble anslått både i det opprinnelige budsjettopplegget for 2015 og i nasjonalbudsjettet for 2016. Den gode skatteinngangen i andre halvår har sammenheng med uførereformen, høye restskatter fra inntektsåret 2014 samt tilpasninger til høyere utbytteskatt fra og med 2016. Tidligere på året, i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 2015, ble i tillegg rammeoverføringene økt for å motvirke en forventet skattesvikt på grunn av svak utvikling i norsk økonomi.

Den kraftige veksten i investeringene fortsatte i 2015. Investeringsveksten anslås til nærmere 7 pst. På den annen side har sysselsettingsveksten vært relativt lav (om lag 1 pst.) de siste årene, og denne utviklingen fortsatte i 2015. Utviklingen de siste årene kan tolkes som at kommunesektoren har prioritert oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst. Samlet anslås aktivitetsveksten i 2015 til 1,9 pst., noe som er vesentlig lavere enn inntektsveksten.

Investeringene i kommunesektoren ligger på et historisk sett høyt nivå, og nivået er høyt innenfor de fleste tjenesteområder. Det høye investeringsnivået har bidratt til store negative netto finansinvesteringer. Nettogjelden i kommunesektoren har økt kraftig, fra 20 pst. av inntektene i 2007 til nærmere 47 pst. ved utgangen av 2014. Betydelig negative netto finansinvesteringer i 2015 trekker i retning av ytterligere økning i nettogjelden. Deler av gjelden er knyttet til gebyrfinansierte tjenester og rentekompensasjonsordninger, og den renteeksponerte delen av gjelden utgjorde 34 pst. av inntektene ved utgangen av 2014. Rentenivået er for tiden svært lavt, og gjeldsoppbyggingen bidrar til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger.

Netto driftsresultat er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. I 2015 ser kommunesektoren som helhet ut til å få et netto driftsresultat på 3,3 pst. av inntektene. Dette er godt over det anbefalte nivået fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, som sier at det over tid bør ligge på om lag 2 pst. for sektoren samlet, og er en forbedring på nærmere 2 prosentpoeng i forhold til 2014. Forbedringen kan i hovedsak henføres til at driftsutgiftene vokste mindre enn driftsinntektene og at skatteinngangen tiltok gjennom andre halvår. I både kommunene og fylkeskommunene ligger netto driftsresultat for 2015 over de anbefalte nivåene på henholdsvis 1¾ og 4 pst.

Ved inngangen til mai 2016 var i alt 51 kommuner og ingen av fylkeskommunene oppført i ROBEK. Dette er et lavt tall, historisk sett, og antallet har vært stabilt de senere årene. I lys av de gode driftsresultatene i 2015 er det forventet at antallet ROBEK-kommuner vil gå noe ned i løpet av 2016, i etterkant av at kommunestyrene har vedtatt årsregnskapene for fjoråret.

12.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. I tabell 12.1 er det vist noen indikatorer for kommunesektorens størrelse i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 2002 og fram til 2015, dvs. årene etter at sykehusene ble flyttet fra fylkeskommunene til staten.

Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter 17½ pst., mens kommunalt konsum lå på om lag 13½ pst. Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi utgjorde den kommunale sysselsettingsandelen oppunder 17 pst. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av den totale sysselsettingen større målt i personer enn i timeverk.

Indikatorene i tabell 12.1 gikk noe ned fra 2005 og fram til finanskrisen i 2008 og 2009. Økningen i kommunesektorens størrelse i 2009 og 2010, målt i forhold til norsk økonomi, må ses på bakgrunn av at kommuneøkonomien ble styrket gjennom 2009 som følge av tiltakene mot finanskrisen og konjunkturnedgangen i næringslivet. Selv om aktiviteten i næringslivet tok seg opp igjen etter 2009, illustrerer de ulike indikatorene at kommunesektorens andel av norsk økonomi har holdt seg oppe eller økt etter 2009.

Kommunesektorens inntekter, som andel av norsk økonomi, har økt til tross for at realveksten i kommunesektorens inntekter var lavere enn BNP for Fastlands-Norge i perioden 2009–2015. Dette har flere forklaringer, blant annet at det i denne perioden har vært flere reformer med tilførsel av inntekter til kommunesektoren (forvaltningsreform i 2010, samhandlingsreform i 2012). Reformene betraktes som oppgaveendringer og holdes utenom den beregnede realveksten i kommunesektorens inntekter. Et annet moment som over tid trekker opp den kommunale inntektsandelen er høyere prisvekst på kommunal tjenesteyting enn gjennomsnittet for norsk økonomi, jf. nærmere omtale i avsnitt 12.3.

12.3 Inntekts- og aktivitetsutvikling

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken knyttet til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer i sektoren. I figur 12.1 sammenliknes aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen med inntektsveksten i kommunesektoren og med veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioden 2002–2015.

Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009. Denne utviklingen var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting og i investeringene, jf. tabell 12.2. Særlig i 2007 og 2008 bidro høyere aktivitetsvekst enn inntektsvekst til store og økende budsjettunderskudd i sektoren. De første årene etter 2009 var det en klar avdemping i aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen, noe som i første rekke skyldtes at investeringene gikk ned. Siden 2013 har aktivitetsveksten tatt seg opp igjen. Veksten i sysselsettingen har i denne perioden vært relativt lav, mens det har vært en sterk vekst i investeringene. Denne utviklingen fortsatte i 2015, og kan tolkes som at kommunesektoren har prioritert oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst. Samlet anslås aktivitetsveksten i 2015 til 1,9 pst., noe som er vesentlig lavere enn inntektsveksten.

¹ Som vekter brukes de andelene som lønnsutgifter, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av de samlede utgifter. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i produksjonen som følge av produktivitetsvekst.

² For måling av utslaget på underskuddet i 2009 er seriene ikke helt sammenliknbare fordi aktivitetsveksten er medregnet ekstraordinært vedlikeholdstilskudd som følge av tiltak mot finanskrisen i 2009, mens dette tilskuddet er holdt utenom inntektsveksten.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå

Tabell 12.3 viser realutviklingen i kommunesektorens samlede inntekter og frie inntekter i perioden 2002–2015. I perioden har veksten i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette skyldes i første rekke at reformer og satsinger innen pleie- og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert ved øremerkede tilskudd. Økningen i frie midler som skyldes at øremerkede ordninger innlemmes, eller at det bevilges midler til finansiering av nye oppgaver som pålegges kommunesektoren, regnes ikke med i veksten i de frie inntektene.

Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen er usikker og kan avvike fra prognosene som legges til grunn i statsbudsjettet, samt at varslede svingninger i inntektene ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt.

12.4 Økonomisk balanse

12.4.1 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene. Netto driftsresultat viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt, og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger og investeringer.

De senere årene har netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet vært relativt stabilt, og gjennomsnittet for årene 2009–2013 var nær 3 pst. Netto driftsresultat har vært vesentlig høyere i fylkeskommunene enn i kommunene.

Fylkeskommunene hadde et svært høyt netto driftsresultat i 2010, noe som skyldes engangseffekter av forvaltningsreformen. Kompensasjonen for nye oppgaver ble gitt i form av økte rammetilskudd, som føres i driftsregnskapet, mens en betydelig del av utgiftsøkningen var knyttet til investeringer, som føres i investeringsregnskapet. Reformen har derfor bidratt til et permanent høyere netto driftsresultat sammenliknet med perioden før 2010.

Fra og med 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer inntektsført i investeringsregnskapet, og ikke i driftsregnskapet, slik som tidligere. Denne endringen medførte en reduksjon i netto driftsresultat på nærmere to prosentpoeng, slik at tallene for 2014 og 2015 ikke er sammenliknbare med tallene for tidligere år. Om det korrigeres for denne endringen i regnskapsføring, lå driftsresultatet for 2014 om lag på nivå med driftsresultatet i 2013, jf. figur 12.2.

I 2015 var det kraftig forbedring i driftsresultatene. For sektoren som helhet anslås netto driftsresultat til 3,2 pst. av inntektene når også kommunale foretak (KF og FKF) og interkommunale selskaper (IKS) tas med. Tilsvarende tall for kommunene (inkl. Oslo) var 3,0 pst. og for fylkeskommunene 4,6 pst. Bedringen skyldes i hovedsak at driftsutgiftene vokste mindre enn inntektene, noe som gjenspeiler at sysselsettingsveksten i 2015 var relativt lav.

¹ Fra og med 2014 føres merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet. Dette gir et brudd i tidsserien fra 2013–2014.

² Tall for kommunekassene t.o.m. 2013. Tall for konsern (dvs. inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper) for de tre til høyre (2013 eks. investeringsmoms samt 2014 og 2015).

³ Til og med 2013 lå driftsresultatet for kommunekonsernet i størrelsesorden 0,4 prosentpoeng over resultatene for kommunekassene. Kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper stod imidlertid også for en relativt sett større andel av investeringene i sektoren. Avviket mellom driftsresultatene for henholdsvis kommunekassene og kommunekonsernet har derfor blitt mindre etter at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer skulle føres i investeringsregnskapet. I 2014 lå konserntallene 0,2 prosentpoeng høyere enn kommunekassetallene for sektoren samlet, og i 2015 var avviket 0,1 prosentpoeng.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Fram t.o.m. 2013 anbefalte Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) at netto driftsresultat over tid burde utgjøre om lag 3 pst. av driftsinntektene for sektoren samlet. Denne anbefalingen knyttet seg til tall for kommunekassene, og i figur 12.2 er det derfor vist netto driftsresultat for kommunekassene for årene 2002–2013. I denne perioden lå driftsresultatet i snitt på om lag 2½ prosent.

Ettersom momskompensasjon fra investeringer f.o.m. 2014 skulle føres i investeringsregnskapet, og ikke lenger i driftsregnskapet, ble det anbefalte nivået redusert til 2 pst. for sektoren samlet. I tillegg ble det gitt en egen anbefaling for kommunene samlet (inklusive Oslo) og for fylkeskommunene samlet på henholdsvis 1¾ og 4 pst. Den nye anbefalingen knytter seg til konserntall, dvs. inkludert foretak og interkommunale selskaper, og ikke bare til kommunekassene, slik som tidligere. I figur 12.2 inkluderer derfor netto driftsresultat også foretak og interkommunale selskaper for årene 2014 og 2015. For å kunne sammenligne årene før og etter bruddet i tidsserien, er det også vist et korrigert resultat for 2013.

12.4.2 ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll)

Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) er et register over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse. Kommuner eller fylkeskommuner i ROBEK må ha godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. I tillegg skal lovligheten av budsjettvedtakene kontrolleres.

I kommuneloven § 60 finnes det klare kriterier for når en kommune eller fylkeskommune blir ført opp i registeret. Formålet med reglene er å fange opp kommunene og fylkeskommunene som er i en vanskelig situasjon, og bidra til at økonomisk balanse gjenopprettes.

Ved tidligere analyser av kommuner registrert i ROBEK, ble det blant annet sett på indikatorer som geografi, folketall og økonomiske nøkkeltall. Det ble ikke funnet et klart mønster som kjennetegnet ROBEK-kommunene, annet enn at det er en viss klyngeeffekt som kan tyde på at smitteeffekt og kultur spiller en rolle, jf. figur 12.3.

Ved utgangen av 2015 var det registrert 49 kommuner i ROBEK. Det var ingen fylkeskommuner i registeret.

I dette avsnittet er det sett nærmere på hvor lenge disse kommunene totalt har vært innmeldt i ROBEK, om de har vært innmeldt en eller flere ganger og hvor stort akkumulert merforbruk de har. Det vil også bli sett nærmere på utviklingen av merforbruk over tid for kommuner som har store underskudd.

Kommunene deles opp i fire grupper (se figur 12.4):

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Gruppe 1: De som totalt har vært innmeldt i ROBEK i mindre enn fem år og som har akkumulert underskudd på mindre enn 5 pst. av brutto driftsinntekter (12 kommuner)

• Gruppe 2: De som totalt har vært innmeldt i ROBEK i mindre enn fem år og som har akkumulert underskudd på mer enn 5 pst. av brutto driftsinntekter (3 kommuner)

• Gruppe 3: De som totalt har vært innmeldt i ROBEK i mer enn fem år og som har akkumulert underskudd på mindre enn 5 pst. av brutto driftsinntekter (23 kommuner)

• Gruppe 4: De som totalt har vært innmeldt i ROBEK i mer enn fem år og som har akkumulert underskudd på mer enn 5 pst. av brutto driftsinntekter (11 kommuner)

¹ Ballangen, Tysfjord, Saltdal og Hamarøy har ikke rapportert inn regnskapstall i KOSTRA for 2015. For disse kommunene er det brukt regnskapstall fra 2014. Nordreisa har rapport negativt merforbruk for 2015. Dette er korrigert til null.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Samtlige kommuner i gruppe 1 har bygd ned merforbruket fra 2014 til 2015, jf. figur 12.5. Flere av kommunene i denne gruppen har vært innmeldt mer enn én gang. For disse kommunene indikerer det at når de først blir meldt inn, gjennomfører de også relativt raskt de nødvendige tiltakene, slik at de ikke blir værende lenge i registeret. Men når de først har gjenopprettet den økonomiske balansen, bygger de ikke opp tilstrekkelige buffere til å holde seg utenfor ROBEK. Selv om merforbruket for disse kommunene ikke er så stort, er det viktig at kommunene bygger ned underskuddet og kommer seg ut av ROBEK.

¹ Hemnes og Kautokeino har rapportert inn null i akkumulert merforbruk for både 2014 og 2015. Nøkkeltallene her er beregnet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet basert på regnskapstall for begge kommunene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Alle de tre kommunene i gruppe 2 hadde et høyere akkumulert merforbruk i 2015 enn i 2010, jf. figur 12.6. For Ballangen benyttes tall fra 2014, siden kommunen ikke har rapportert tall for 2015. Selv om merforbruket lå på et høyere nivå i 2015 enn i 2010, har den negative utviklingen i Moskenes snudd, og kommunen dekket inn deler av merforbruket både i 2014 og 2015. I Bjugn og Ballangen økte derimot merforbruket kraftig de siste årene, noe som indikerer at kommunene ikke har gjennomført tiltakene som er nødvendige for å gjenopprette den økonomiske balansen på sikt.

I gruppe 3 bygde de fleste kommunene ned sitt underskudd fra 2014 til 2015, jf. figur 12.5. Her kan Vik og Hattfjelldal nevnes spesielt. Disse kommunene har vært i ROBEK siden den såkalte Terra-saken i 2007 og 2008. Kommunene hadde et merforbruk ved utgangen av 2014 på hhv. 13,7 pst. og 20,1 pst. men dekket i 2015 inn siste rest av underskuddet, delvis ved hjelp av forliket som kommunene inngikk med DNB. Flere av de andre kommunene dekket også inn tidligere merforbruk i løpet av året og vil bli meldt ut av ROBEK så snart kommunestyret har vedtatt årsregnskapet for 2015. Dette er et godt tegn og viser at kommunene tar grep og er i ferd med å omstille kommunen og kommuneøkonomien.

Flere av kommunene som har vært innmeldt tre ganger, står fortsatt igjen med akkumulert merforbruk. Det gjelder: Nedre Eiker, Ålesund og Porsanger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kommunene i gruppe 4 har både lang fartstid i ROBEK og store, uinndekkede underskudd. Ved å bruke regnskapstallene fra 2015 er det 11 kommuner som kommer inn under denne gruppen. Torsken og Bremanger skiller seg ut i denne gruppa. Torsken ble innmeldt i registeret ved oppstart i 2001, og har som eneste kommune vært inne siden den gang. Kommunen hadde ved utgangen av 2015 fremdeles et akkumulert merforbruk på 14 pst. som må dekkes inn. Utviklingen går imidlertid i riktig retning og kommunen bygde ned merforbruket fra 2010 til 2015, jf. figur 12.6. Det er viktig at kommunen jobber godt med økonomiplanleggingen og lager en strategi for å komme seg ut av ROBEK.

Bremanger har totalt vært innmeldt i om lag åtte år og har et akkumulert merforbruk på 25 pst. Det høye merforbruket knytter seg til Terra-saken, og fra 2010 til 2015 bygde kommunen ned merforbruket fra over 50 pst. til om lag 25 pst., jf. figur 12.6.

De øvrige kommunene i denne gruppen hadde mindre akkumulert merforbruk i 2010 enn i 2015. For mange av dem ser likevel den negative utviklingen ut til å ha snudd de siste årene, jf. figur 12.6. Det gjelder blant annet Flakstad og Svelvik.

12.5 Nettofinansinvesteringer og gjeld

12.5.1 Nettofinansinvesteringer

Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvesteringene bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringer. Dersom aktivitetsveksten er høyere enn inntektsveksten, trekker dette i retning av at de negative nettofinansinvesteringene vil bli større.

Figur 12.7 viser utviklingen i nettofinansinvesteringer og netto gjeld (brutto gjeld fratrukket brutto fordringer, basert på statistikken for finansielle sektorregnskaper) over perioden 2002–2015. Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. Det er særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til store underskudd og gjeldsoppbyggingen i kommunesektoren.

¹ Etter at Statistisk sentralbyrå gjennomførte en revisjon av statistikken i 2014, ble også deler av kommunenes plasseringer i pensjonsmidler tatt inn som fordringer i sektoren under betegnelsen «arbeidsgivers reserver» (tilleggsreservene, premiefond og kursreguleringsfondet). I figuren er netto gjeld vist både med og uten disse regnskapspostene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

12.5.2 Gjeldsbelastning

Selv om nettogjelden i kommuneforvaltningen har steget over lengre tid, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene. I figur 12.8 er sammensetningen av kommunesektorens langsiktige gjeld, det vil si lån som kommunesektoren har tatt opp til investeringer i bygg og anlegg samt til videre utlån, splittet opp for å illustrere dette.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) vel 440 mrd. kroner ved utgangen av 2015. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper, eller stod fremdeles ubrukt på konto (om lag 90 mrd. kroner). Noe av gjelden knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne (om lag 70 mrd. kroner). Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak (om lag 50 mrd. kroner). For sykehjemmene innebærer ordningen at staten dekker både renter og avdrag. I de øvrige ordningene dekker staten renteutgiftene.

Basert på disse tallene kan gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv anslås til rundt 230 mrd. kroner, det vil si rundt halvparten av sektorens samlede langsiktige gjeld. For den resterende gjelden vil renteutgiftene (og i stor grad også avdragene) i realiteten bli dekket gjennom gebyrer fra innbyggere, statlige tilskuddsordninger o.l.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på vel 70 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2015 anslås til om lag 160 mrd. kroner. Det innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med om lag 1,6 mrd. kroner, eller vel 0,3 pst. av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2015 utgjorde pensjonsmidlene vel 420 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng over tid ha fordel av en høyere rente. På lengre sikt er det rimelig at et høyere rentenivå også vil gi høyere avkastning på de oppsparte pensjonsmidlene. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

På kort sikt vil utslagene av en eventuell renteøkning være relativt beskjedne for kommunesektoren sett under ett. På noe lengre sikt vil høyere rente slå ut i økte renteutgifter (anslått til vel 0,3 pst. av inntektene for hvert prosentpoeng rentenivået øker med ut fra dagens gjeldsnivå). Da vil imidlertid også effekten av en høyere rente på pensjonsmidlene kunne antas å slå noe mer inn, noe som trekker i motsatt retning.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Ved utgangen av 2015 tilsvarte renteeksponert gjeld i størrelsesorden 33 prosent av de samlede driftsinntektene. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået, jf. figur 12.9. Høyere gjeld gjenspeiler det høye investeringsnivået som kommunesektoren har hatt de siste årene. Denne utviklingen må i hovedsak ses i sammenheng med en kombinasjon av høy befolkningsvekst og lav rente.

¹ Fra og med 2012 kan statistikken identifisere gjeld og fordringer mellom kommunekassen og kommunale foretak. Dette gir bedre kvalitet på statistikken når gjelden aggregeres opp til konsernnivå, men innebærer et brudd i tidsserien i telleren fra 2011 til 2012. I figuren er det tilsynelatende en svak nedgang i den renteeksponerte gjelden fra 2011 til 2012. Dette skyldtes imidlertid denne tekniske endringen – i realiteten økte gjelden også dette året. Fra og med 2014 inngår ikke merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer i brutto driftsinntekter. Dette medfører et brudd i tidsserien i nevneren fra 2013 til 2014.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

I figur 12.10 er tilsvarende øvelse gjort for enkeltkommuner. Søylene viser hver enkelt kommunes renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene, og kommunene er sortert stigende etter nivå. Eksempelvis vil en renteeksponering på 50 pst. innebære at ved en økning i renten på 1 prosentpoeng vil kommunens netto renteutgifter øke tilsvarende 0,5 pst. av driftsinntektene før det tas hensyn til rentebindinger og eventuelt andre inntekter som kan være knyttet til renten (f.eks. utleieboliger der leieinntektene dekker rentene).

Punktene i figur 12.10 viser langsiktig gjeld som andel av driftsinntektene for samme kommune, jf. også vedlegg 3. Differansen mellom punkt og søyle kan henføres til utlån, gjeld knyttet til henholdsvis selvkosttjenester og rentekompensasjonsordninger, samt rentebærende plasseringer, jf. også figur 12.8.

¹ For kommuner som ikke hadde rapportert tilstrekkelige data for 2015, er 2014-tall benyttet. I alt 404 kommuner inngår i figuren.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Kommunenes evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. For eksempel vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå og -utvikling, økonomisk handlingsrom mv. være noen momenter som kan ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Figur 12.10 illustrerer like fullt at enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre, og disse vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået. Hvis det tas utgangspunkt i de ti kommunene som er mest eksponert for en endring i rentenivået (målt ved renteeksponert gjeld som andel av driftsinntektene), hadde disse kommunene en renteeksponert gjeld som oversteg 100 pst. av inntektene. Det vil si at en renteøkning på ett prosentpoeng vil binde opp mer enn én pst. av inntektene (før det tas hensyn til rentebindinger, renteeffekten på pensjonsmidlene, eventuelle leieinntekter o.l.).

Kommunesektorens kortsiktige gjeld

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, står bak godt og vel halvparten av låneopptakene til kommunal sektor, jf. figur 12.11.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I årene fram til finanskrisen i 2008 ble kommuneforvaltningens gjeld i all hovedsak tatt opp i Kommunalbanken og Kommunekreditt. Under finanskrisen økte innlånskostnadene til Kommunekreditt som følge av at deres største eier Eksportfinans fikk problemer, og i årene etter har sertifikat- og obligasjonsmarkedet blitt en viktigere lånekilde for kommunene. Utlånskapasiteten til Kommunalbanken har i perioder vært begrenset som følge av at banken har tilpasset seg nye krav til kjernekapitaldekning. Dette har blant annet bidratt til at andelen av gjelden som har blitt tatt opp i sertifikat- og obligasjonslån, økte fra 13 pst. i 2008 til 29 pst. i 2015. Veksten har vært særlig sterk i sertifikatlån, dvs. lån med under ett års løpetid. Ved utgangen av 2015 utgjorde lån tatt opp i sertifikatmarkedet vel 52 mrd. kroner, tilsvarende 12 pst. av kommunesektorens samlede gjeld.

Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering jevnlig må rullere lånene, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å skaffe til veie rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

Figur 12.12 forsøker å illustrere denne risikoen. Figuren viser de 99 kommunene og tolv fylkeskommunene som ifølge KOSTRA-tall hadde utestående sertifikatlån ved utgangen av 2015. Langs den horisontale aksen vises hvor stor andel sertifikatlånene utgjorde av kommunenes samlede gjeld, mens den vertikale aksen viser forholdet mellom den enkelte kommunes sertifikatlån og likviditet ved utgangen av 2015. Likviditeten omfatter kommunens bankinnskudd og plasseringer i sertifikater, obligasjoner og aksjer, dvs. verdipapirer som raskt kan omsettes ved behov. Dersom disse verdiene overstiger kommunens sertifikatgjeld (dvs. verdien langs den vertikale aksen er under 100), er ikke kommunene avhengige av å få tatt opp nye lån for å kunne løse inn sertifikatlånene ved forfall. Dersom sertifikatgjelden er betydelig større enn likviditeten, vil kommunen derimot kunne være mer sårbar dersom situasjonen i sertifikatmarkedet skulle endre seg.

Ettersom figuren illustrerer situasjonen ved utgangen av 2015, gir den ikke nødvendigvis et presist bilde av kommunens refinansieringsrisiko. Likviditeten kan endre seg fram til lånene forfaller, og forfallene kan være spredt utover en lengre periode. Hvis likviditeten i tillegg var unormalt liten ved årsskriftet, vil sertifikatgjelden framstå som relativt høy selv om sertifikatgjelden ikke er stor i forhold til kommunens økonomi. Figuren kan likevel tjene som en pekepinn på hvilken refinansieringsrisiko den enkelte kommune har påtatt seg.

¹ Det er knyttet stor usikkerhet til datakvaliteten. Det er grunn til å tro at ikke alle kommunene har fordelt kortsiktige og langsiktige lån på riktige kapitler i balansen. Det kan altså være at en større andel av lånene er tatt opp i sertifikater enn det tallene tilsier.

² Av hensyn til lesbarheten er ikke navnet på kommunen og fylkeskommunen tatt inn i de tilfellene sertifikatgjelden utgjør under 200 prosent av kommunens eller fylkeskommunens likviditet og under 80 prosent av total langsiktig gjeld.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Nærmere halvparten av kommunene som hadde tatt opp lån i sertifikatmarkedet, hadde ved årsskiftet tilstrekkelig likviditet til om nødvendig å løse inn sertifikatlånene uten behov for å ta opp nye lån. I totalt 27 kommuner og to fylkeskommuner utgjorde sertifikatgjelden over det dobbelte av kommunens tilgjengelige likviditet, og i mange tilfeller også det mangedobbelte. To kommuner, Vadsø og Ålesund, skilte seg klart ut fra de øvrige kommunene ved å ha betydelig høyere sertifikatgjeld, målt i forhold til de likvide midlene kommunene hadde tilgjengelig ved årsskiftet.

Kommuneloven § 52 og tilhørende finansforskrift setter de overordnede rammene for hvordan kommunene og fylkeskommunene skal forvalte egen gjeld og egen likviditet. Den slår blant annet fast at det ikke skal tas vesentlig finansiell risiko, og midlene skal forvaltes på en slik måte at kommunen eller fylkeskommunen kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Innenfor disse rammene skal kommunestyret eller fylkestinget ut fra egen situasjon konkretisere hvor grensene skal gå gjennom fastsettelsen av et eget finansreglement.

Å sette rammer for den kortsiktige gjelden er en naturlig del av et slikt finansreglement. Når kommunene og fylkeskommunene går ut i sertifikatmarkedet, skal de ha gjort sine egne vurderinger av risikoen som følger med å ta opp lån i det korte markedet, og de skal ha tatt stilling til hvilken risiko kommunen eller fylkeskommunen kan håndtere.

I lys av utviklingen i dette markedet de siste årene, har departementet sendt ut et forslag på høring om å endre finansforskriften for kommuner og fylkeskommuner. Den foreslåtte endringen innebærer et tydeligere krav om at refinansieringsrisikoen ved eventuelle kortsiktige låneopptak skal synliggjøres i rapporteringen fra administrasjonen til kommunestyret/fylkestinget, og det kommer også klarere fram at kommunene skal ta hensyn til – og ta stilling til – risikoen som knytter seg til å ta opp kortsiktige lån. Høringsfristen er 1. september 2016.

13 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

I dette kapitlet redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene i 2015 og i perioden 2010 til 2015.

Tallene er hentet fra KOSTRA, der foreløpige tall for 2015 ble publisert 15. mars 2016, IPLOS og Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, barnevernet, pleie- og omsorgssektoren og videregående opplæring.

13.1 Demografisk utvikling

Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester. Den demografiske utviklingen i perioden 2010–2015 beskrives i tabell 13.1.

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge 1–18 år og innbyggere over 67 år. I perioden 2010–2015 økte antall innbyggere i disse gruppene med i overkant av 124 000, noe som indikerer et økt behov for kommunale tjenester. Økningen kommer særlig blant de eldre (aldersgruppene 67–79 år og 90 år og over), men det var også en svak økning i antallet barn og unge, og da særlig blant barn i skolealder. Samlet sett økte innbyggertallet med om lag 294 000, tilsvarende 6 pst. Til sammenlikning økte antall innbyggere i de viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester med vel 7 pst. i samme periode.

Gjennom 2015 var tallet på barn og unge relativt stabilt. Det var en nedgang i de yngste barnekullene og i aldersgruppen 16–18 år, mens det ble flere 6–15-åringer. Antall eldre fortsatte å øke kraftig. Som i de foregående årene var veksten svært sterk både i aldersgruppen 67–79 år og blant de aller eldste (90 år og over), mens det ble færre eldre i aldersgruppen 80–89 år. Samlet sett økte innbyggertallet med nærmere 48 000 i løpet av 2015, noe som er en litt svakere vekst enn de siste årene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

13.2 Barnehage

Antall barn i aldersgruppen 1–5 år økte noe i perioden 2010–15. Utbyggingen av barnehageplasser var enda større, og barnehagedekningen gikk opp fra vel 88 pst. i 2010 til i overkant av 90 pst. i 2015. I alt hadde om lag 6 600 flere barn barnehageplass i 2015, sammenliknet med 2010. Vel halvparten av plassene var i kommunale barnehager. For de eldste barna var dekningsgraden stabil på i underkant av 97 pst., mens dekningsgraden for 1–2-åringene gikk noe opp, og er nå 80,7 pst. For de aller minste barna (under ett år) gikk dekningsgraden litt ned i perioden.

Det har vært en økning i den avtalte oppholdstiden. I snitt økte avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass med nærmere 1½ time fra 2010 til 2015. Kapasitetsveksten i denne perioden var altså større enn det økningen i antall barn med barnehageplass tyder på. Målt ved totalt antall avtalte oppholdstimer økte kapasiteten med 1,0 pst. årlig fra 2010 til 2015, mens veksten i antall barn med plass i barnehage til sammenlikning utgjorde 0,5 pst. årlig.

Både andelen ansatte og andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning gikk også opp i perioden.

Etter en lengre periode med relativt sterk vekst i barnehagesektoren, har veksten avtatt de siste par årene. I 2015 var det en svak nedgang i antall barn med plass i barnehage, sammenliknet med året før. Denne utviklingen må ses på bakgrunn av at barnekullene var mindre og at det var færre barn i alderen 1–5 år, sammenliknet med året før. Så til tross for at antallet barn i barnehage gikk ned, økte likevel dekningsgradene for alle alderstrinnene svakt. Barnehagedekningen ser ut til å ha stabilisert seg på om lag 96½ pst. for de eldste barna, og på like over 80 pst. for 1–2-åringene. Samlet barnehagedekning var 90,4 pst. i 2015. Andelen barn som gikk i private barnehager gikk noe opp, mens andelen barn som gikk i kommunale barnehager gikk noe ned.

I snitt tilbrakte barna noe mer tid i barnehagen i 2015 sammenliknet med 2014, men som følge av at det ble færre barn i barnehage gikk også det samlede antall timer som barna oppholdt seg i barnehagene i løpet av året (ukorrigerte oppholdstimer) noe ned (-0,8 pst.). Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk gikk noe ned fra 2014 til 2015.

Andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning har økt fra 90 pst. i 2014 til 91,8 pst. i 2015. Andelen ansatte med barnehagelærerutdanning økte fra 34,6 pst. i 2014 til 36,1 pst. i 2015.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

13.3 Grunnskole

Det var en svak vekst i elevtallet i grunnskolen i perioden 2010–2015. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene, der i overkant av tre pst. av elevene går, enn i de kommunale. Også i ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, var det en svak økning gjennom perioden. Tidligere var veksten først og fremst knyttet til at spesialundervisningen økte i omfang, men veksten i spesialundervisningen har avtatt de senere årene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og GSI

I 2015 var det en liten økning i elevtallet. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene enn i de kommunale. Veksten i antall årstimer til undervisning var om lag uendret fra året før, og den sterke veksten som en tidligere så innenfor spesialundervisningen, ser ut til å ha avtatt de siste årene. Fra 2013 til 2014 var det en liten nedgang i antallet årstimer til spesialundervisning, mens det fra 2014 til 2015 var en liten økning. Det er en liten nedgang i antall elever som får spesialundervisning, men de elevene som får spesialundervisning får i snitt flere timer.

61,5 pst. av barn mellom seks og ni år hadde i 2015 plass i skolefritidsordningen (SFO). Mens det de foregående årene var en liten, men jevn, økning i andelen elever i SFO, var det en liten reduksjon i andelen elever i skolefritidsordningen i 2015.

13.4 Videregående opplæring

Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet, har veksten avtatt de siste årene. I perioden 2010–2015 økte elevtallet i videregående skole med vel 7 000. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene enn i de fylkeskommunale. Det økte elevtallet skyldes i første rekke at det ble flere unge i alderen 16–18 år. I tillegg tok en litt høyere andel i denne aldersgruppen samt flere voksne (over 20 år) videregående opplæring. Også antall lærlinger økte i perioden 2010 til 2015.

I 2015 var det en liten økning i elevtallet, hovedsakelig som følge av større årskull i aldersgruppen 16–18 år. Økningen fordeler seg nokså jevnt på de fylkeskommunale og private skolene. Antallet lærlinger fortsatte å øke noe.

13.5 Barnevern

Omfanget av barnevernstjenestene økte kraftig i perioden 2010–15. Antallet årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tok imot hjelp fra barnevernet gikk opp, også når det ses opp mot veksten i antallet barn og unge.

I 2015 var antallet barn som mottar tiltak stabilt fra året før. Det var imidlertid en liten dreining i hvilke tiltak barna får. Antall barn som fikk omsorgstiltak økte, men det var en tilsvarende nedgang i antall barn som fikk hjelpetiltak.

13.6 Sosialtjenester

Innenfor sosialtjenestene var det en økning i antall mottakere av sosialhjelp i perioden 2010–15. Andelen i aldersgruppen 20–66 år som mottok sosialhjelp, har ligget relativt stabilt i perioden.

13.7 Boliger for vanskeligstilte

Antallet kommunalt disponerte boliger til vanskeligstilte økte om lag i takt med folketallet i perioden 2010–2015. Eldre og personer med ulike funksjonsnedsettelser utgjør en høy andel av dem som tildeles kommunalt disponerte boliger. Det er derfor viktig at en tilstrekkelig andel av boligene tilrettelegges for rullestolbrukere. Siden 2010 har en stadig større andel av boligene vært tilrettelagt for personer som bruker rullestol, mens fra 2014 til 2015 var andelen stabil.

Blant husstander som benyttet seg av et midlertidig botilbud i løpet av året, gikk andelen som oppholdt seg i boliger kortere enn tre måneder opp med to prosentpoeng i 2015.

13.8 Omsorgstjenester

Omfanget av omsorgstjenester økte i perioden 2010–15. Samtidig har det i perioden vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte omsorgstjenester. Det økende behovet skyldtes at det ble flere eldre innbyggere, særlig i aldersgruppen over 90 år, og en sterk økning i antall yngre mottakere (under 67 år). Økningen for sistnevnte gruppe var særlig sterk innenfor hjemmetjenestene, mens det ble færre mottakere i aldersgruppen 80–89 år. Dette henger sammen med at innbyggertallet i gruppen 80–89 år gikk ned. Antall yngre mottakere økte betydelig mer enn befolkningsveksten isolert sett skulle tilsi, og utgjør en stadig større andel av mottakerne av hjemmetjenester. Samlet sett viser utviklingen de siste årene en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Samtidig som antall plasser i institusjon holdt seg på samme nivå over flere år, gikk antall beboere i institusjon ned. Beboere i bolig med heldøgns bemanning økte noe. Dette kommer i tillegg til de som mottar heldøgns tjenester i sykehjem og aldershjem.

Endring i sammensetningen av mottakergruppene med flere mottakere blant de yngre (under 67 år) og blant de aller eldste (over 90 år), kan tyde på økt pleietyngde i hjemmetjenestene. Det illustreres også av at den enkelte mottaker i snitt fikk flere timer pleie og praktisk bistand i 2015 enn i 2010.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sett i forhold til 2014 mottok færre eldre kommunale helse- og omsorgstjenester i 2015, både innen hjemmetjenestene og i den institusjonsbaserte omsorgen. Dette gjelder også når nedgangen ses i forhold til innbyggertallet. Andelen 80 år og over som bor i institusjon var i 2015 på 13,4 pst. Andelen som mottar hjemmetjenester var på 32,6 pst. Tallet på mottakere under 67 år fortsatte å øke i 2015. Samlet sett økte antallet mottakere av helse- og omsorgstjenester noe i 2015 fra året før.

Lege- og fysioterapidekningen i institusjonene ble bedre fra 2010–2015. Eneromsdekningen på institusjonene ligger stabilt på om lag 95 pst.

13.9 Kommunehelsetjenesten

Kommunene hadde i årene 2010–2015 en høy og stabil dekningsgrad for helsestasjonsundersøkelser av små barn. Legedekningen gikk opp gjennom perioden, mens fysioterapidekningen har vært svakt økende.

I 2015 var det en fortsatt vekst i antallet helseundersøkelser blant barn og unge. Innen svangerskapsomsorgen tok betydelig flere gravide fødselsforberedende kurs sammenliknet med året før, og tallet på hjemmebesøk etter fødsel gikk også opp.

13.10 Administrasjon

Sentraladministrasjonen i kommunesektoren vokste med knapt 1 pst. årlig i perioden 2010–2015. Dette var på nivå med årsverksveksten i samme periode for sektoren samlet sett (1,0 pst.). Veksten var sterkere i fylkeskommunene enn i kommunene i denne perioden. I 2015 var det en nedgang i årsverkene som gikk til administrasjonen i kommunene, mens tallet for fylkeskommunene var uendret fra 2014.

Det er store variasjoner i brutto driftsutgifter for administrasjonen i kommunene. Kommuner med det laveste nivået har brutto driftsutgifter på under 2 000 kroner per innbygger for 2015, mens de kommunene med det høyeste nivået har brutto driftsutgifter på over 20 000 kroner per innbygger for 2015.