4 Skranker i Grunnloven for opphevelse av boligstiftelser

4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet drøftet departementet om den foreslåtte lovendringen ville innebære et grunnlovsmessig inngrep i eksisterende rettigheter. Departementet skrev at forslaget kan tenkes å reise spørsmål om forholdet til både Grunnloven § 97 om at ingen lov må gis tilbakevirkende kraft, § 105 om beskyttelse av eiendomsrettigheter (erstatning ved ekspropriasjon) og § 116 om at «[m]ilde stiftelsers eiendommer skal bare anvendes til gagn for disse».

I høringsbrevet skrev departementet at ordlyden i Grunnloven § 116 ikke treffer så godt når grunnlovsvernet skal vurderes mot rett til opphevelse, fordi den retter seg mer mot en detaljert styring av en stiftelse. Det ble derfor ikke ansett nødvendig å drøfte det rettslige innholdet av begrepet «milde stiftelser».

Når det gjelder tilbakevirkningsbestemmelsene, skrev departementet at det noen ganger kan være tvilsomt om det er §§ 97 eller 105, som er mest relevant. Slik lovforslaget ble lagt frem, fant departementet at de beste grunner talte for å vurdere grunnlovsvernet med utgangspunkt i Grunnloven § 97. Departementet uttalte at det ikke kunne se at § 105 skulle gi stiftelsene noe sterkere vern mot den foreslåtte lovendringen, enn det som følger av § 97. De rimelighetsbetraktningene som må gjøres i lys av § 97, ville etter departementets vurdering også favne innholdet i Grunnloven § 105 og § 116. Grunnlovsvernet ble derfor drøftet med utgangspunkt i vernet etter § 97.

Departementet skrev at det er boligstiftelsen og de rettighetene stiftelsen har ervervet, som er subjektet for vurderingen av vernet etter Grunnloven § 97. Det henger sammen med at kommunens lovpålagte ansvar overfor de vanskeligstilte vil bestå, uavhengig av hvordan kommunen oppfyller sitt boligsosiale ansvar. Borgernes rettigheter vil dermed ikke endres av en eventuell opphevelse av disse stiftelsene.

Forholdet til Grunnloven § 97 om at ingen lov «må gis tilbakevirkende kraft», ble deretter drøftet. Konklusjonen av drøftelsen var at lovforslaget ikke var i strid med forbudet mot tilbakevirkning.

4.2 Høringsinstansenes syn

Stiftelsestilsynet, Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen), Stiftelsesforeningen, Leirfjord Boligstiftelse, Stiftelsen Utleieboliger i Bærum og Svartlamon boligstiftelse kommenterte forholdet til Grunnloven.

Stiftelsestilsynet, Advokatforeningen og Stiftelsen Utleieboliger i Bærum skriver at vernet etter Grunnloven § 105 må vurderes nærmere. Stiftelsestilsynet og Stiftelsen Utleieboliger i Bærum skriver at lovforslaget bryter med vernet i Grunnloven § 105, ved at det ikke er satt som noe krav at «hensyn til samfunnet» krever at noen må gi fra seg det stiftelsen eier. Disse høringsinstansene stiller også spørsmål ved forslaget om at det ikke skal gis noe vederlag eller kompensasjon, men at det fremstår som et forslag om tvangsavvikling. Stiftelsestilsynet skriver også at det må drøftes særskilt hvordan det stiller seg dersom også andre fysiske eller juridiske personer har skutt inn kapital i stiftelsen, og viser til Lovavdelingens uttalelse 7. april 2000 om Grunnloven § 105.

Advokatforeningen skriver at det ikke kan være avgjørende at forslaget peker på formuesoverføring i stedet for ekspropriasjon: «Også ved ekspropriasjon er den økonomiske realitet at man beslaglegger formue ved tvang, men slik at Grunnloven sikrer at ekspropriaten da får et tilsvarende pengebeløp i retur.» Advokatforeningen peker også på at det må vurderes grundigere om det har noen betydning for vernet etter Grunnloven § 105, at ikke er noe subjekt å gi erstatningen til.

Stiftelsesforeningen viser til at høringsnotatet legger til grunn at det er snakk om en «uegentlig tilbakevirkning» i drøftelsen av Grunnloven § 97, og at spørsmålet er om et vedtak vil være «klart urimelig eller urettferdig». Foreningen mener at dette kriteriet er lite egnet, fordi det ikke er snakk om å avveie private og offentlige interesser, og skriver at det vil være riktigere å stille som vilkår for å kunne gjøre inngrep, at en stiftelses virksomhet må kunne karakteriseres som rettsstridig, skadelig, eller uønsket, dersom inngrepet skal kunne gjøres.

Leirfjord boligstiftelse er enig med departementet i at det er riktig å drøfte grunnlovsvernet med utgangspunkt i Grunnloven § 97, men stiftelsen er uenig i departementets konklusjon. Stiftelsen mener at de verdier som en stiftelse opparbeider, ikke uten videre kan fratas stiftelsen og overlates kommunen. En slik handling er etter stiftelsens mening «klart urimelig eller urettferdig». For Grunnloven § 97 mener Advokatforeningen at praksis knyttet til opphør av virksomhet ikke nødvendigvis treffer helt, og at forholdet til stiftelseslovens regler om omdanning også burde vært vurdert.

Stiftelsesforeningen viser til ordlyden i Grunnloven § 116, og at det er tvilsomt om forslaget er forenlig med denne. Foreningen skriver at spørsmålet under enhver omstendighet burde vært vurdert nærmere.

Stiftelsestilsynet og Stiftelsesforeningen viser også til eiendomsvernet i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 Vern om eiendom (EMK P1-1) og skriver at forholdet til § 97 må utredes nærmere i lys av denne.

4.3 Departementets vurderinger

4.3.1 Generelle utgangspunkter

Hensynet til stiftelsers selvstendighet og frihet til å disponere over formuesverdier i tråd med et bestemt formål, har resultert i strenge vilkår i stiftelsesloven for at en stiftelse kan oppheves, jf. beskrivelsen av gjeldende rett i kapittel 3. Det er likevel klart at man ikke kan avskjære enhver form for mulighet til å oppheve en stiftelse. I Stortingets behandling av stiftelsesloven (Innst. O. nr. 74 (2000−2001) punkt 10), ble det antatt at særlig der samfunnets behov for å gripe inn med korreksjoner der forholdene har endret seg, eller det er andre sterke grunner som taler for å endre en stiftelse, bør loven åpne for å kunne omdanne en stiftelse til opphør.

I denne saken er spørsmålet om stiftelsene kan oppheves på bakgrunn av endrede samfunnsbehov der forholdene har endret seg, og virksomheten inkorporeres i det offentliges virksomhet. I saken om inkorporering av Tromsø museum i Universitetet i Tromsø (jnr. 193/74 E) som er omtalt i punkt 3.3, ble det lagt vekt på at det vesentlige for oppretterne trolig var virksomheten, og ikke organiseringen som en selvstendig stiftelse.

Det samme gjelder etter departementets vurdering for boligstiftelser opprettet av kommuner. Boligstiftelsene som er opprettet av kommuner, er etablert først og fremst for å skaffe boliger til personer som er vanskeligstilte på boligmarkedet. Stiftelser ble ansett som en egnet organisasjonsform for levering av kommunale tjenester, og kommunens boligsosiale arbeid ble derfor organisert gjennom stiftelser.

Boligstiftelsene var opprinnelig en integrert del av det kommunale tjenesteapparatet, men med lovfestingen av selvstendighetskravet i 1980, ble det stilt større krav til avstand og selvstendighet fra oppretter. Klare føringer fra staten medførte at kommunene fortsatte å organisere sitt boligsosiale arbeid gjennom stiftelser. Etter innføring av lov om sosiale tjenester i 1991 har kommunene fått et langt større boligsosialt ansvar, slik at det offentlige nå anser at boligstiftelsens formål ligger under seg. Senere lovendringer har medført andre rammer for organisering av det boligsosiale arbeidet, enn da stiftelsene ble opprettet. På bakgrunn av innspill i høringen, må det kunne legges til grunn at oppretter ikke har noe imot oppløsningen.

Etter departementets vurdering medfører de etterfølgende lovendringer, både i stiftelsesloven og i helse- og sosiallovgivningen, at samfunnets behov har endret seg slik at sterke grunner taler for at lovgiver bør åpne for å la oppretter oppheve boligstiftelser.

Som lovgiver er Stortinget bundet av de skrankene som finnes i Grunnloven, eventuelt konstitusjonell sedvanerett. Grunnloven ligger i rang over de alminnelige lover, og alle lover må ligge innenfor rammen av Grunnloven. Grunnloven legger derfor begrensninger på lovgivers handlefrihet. Grunnlovsvernet kan påberopes av alle, og håndheves av domstolene. Dersom en lov strider mot Grunnloven, skal loven settes til side.

Den foreslåtte endringen reiser spørsmål om forholdet til både Grunnloven § 105 (beskyttelse av eiendomsrettigheter), § 97 (forbud mot tilbakevirkende kraft), og § 116 (milde stiftelsers eiendommer). Departementet har vurdert om lovforslaget vil gripe inn i eksisterende rettigheter på en måte som strider mot disse bestemmelsene i Grunnloven.

4.3.2 Beskyttelse av eiendomsrettigheter

Grunnloven § 105 lyder:

«Fordrer statens tarv at noen må avgi sin rørlige eller urørlige eiendom til offentlig bruk, så bør han eller hun ha full erstatning av statskassen.»

Forslaget om å innføre hjemmel for at norske kommuner kan oppheve boligstiftelser de har opprettet, vil innebære at kommunene overtar stiftelsenes eiendommer. Kommunen kan treffe vedtak om opphevelse, selv om stiftelsen ønsker å fortsette driften. Stiftelser vil ikke motta erstatning for eiendelene som overføres til kommuner. Departementet har vurdert om en slik ordning vil være i samsvar med Grunnloven § 105.

Paragraf 105 er den sentrale bestemmelsen i Grunnloven til vern av den private eiendomsretten. Bestemmelsen sikrer at den som må avstå rettigheter til en annen, som utgangspunkt får full erstatning. Vernet etter Grunnloven § 105 gjelder både for fysiske og juridiske personer. Bestemmelsens kjerne er tilfeller hvor privatpersoner må avstå eiendom til fordel for staten eller andre rettssubjekter. Bestemmelsen gjelder også når en selveiende institusjon, typisk en stiftelse, er opprettet av privatpersoner, og stiftelsen må avstå eiendom.

Boligstiftelsene som vil omfattes av den foreslåtte lovendringen, er selveiende. Kommuner opprettet stiftelser og tilførte grunnkapitalen ved opprettelsen. Spørsmålet i denne saken er hvilken betydning det får for vurderingen av forholdet til Grunnloven § 105 at boligstiftelsene ble opprettet av offentlige myndigheter, og ikke av private.

Ordlyden i § 105 kan isolert sett trekke i retning av at også selveiende stiftelser som er opprettet av offentlige myndigheter, nyter vern etter Grunnloven § 105.

I juridisk teori er det antatt at Grunnloven § 105 har begrenset anvendelse på stiftelser og andre selveiende institusjoner som er opprettet av det offentlige. I Norges statsforfatning bind II (3. utg., Oslo 1964 side 275) tar Castberg utgangspunkt i at de offentligrettslige personer som staten selv har opprettet, står i en annen stilling en juridiske personer som er skapt av private. Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet konkluderte i en uttalelse av 7. april 2000 med at en selveiende institusjon som er opprettet av staten «kun nyter et beskjedent vern etter Grunnloven § 105». Saken gjaldt overføring av Oslo Børs sin formue til et nydannet aksjeselskap med Oslo Børs som eier av samtlige utstedte aksjer. Oslo Børs var da en selveiende institusjon. Aksjene skulle selges, og vederlaget ved salg av aksjene skulle tilfalle statskassen uten erstatning til Oslo Børs.

Departementet viser også til at i selveiende institusjoner er det ingen eiere som kan ha beskyttelse etter Grunnloven § 105. I Ot.prp. nr. 19 (1974−75) Om lov om aksjeselskaper side 309, er det lagt til grunn at «et fond eller stiftelse kan føres tilbake til statens eie når det ikke finnes noen erstatningsberettigede (om det er så må avgjøres særskilt)». Har den offentlig opprettede institusjonen som sådan vern, må det være fordi formålet med virksomheten, helt eller delvis, er å tilgodese interessene til andre enn det offentlige.

Boligstiftelser opprettet av kommuner har som formål å skaffe boliger for personer som av økonomiske, sosiale eller helsemessige årsaker er vanskeligstilte på boligmarkedet. Boligstiftelsenes formål er tett knyttet til utførelsen av offentlige myndighetsoppgaver. Sosialtjenesteloven § 15 pålegger kommunene en plikt til å «medvirke til å skaffe bolig til vanskeligstilte personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet». Det er ofte kommunen som utpeker styremedlemmer i boligstiftelser. Styremedlemmer i boligstiftelser er i mange tilfeller kommunens representanter i kommune- eller bystyre, formannskapet eller i hovedutvalget for plan og teknikk. Utgiftene ved boligstiftelsers virksomhet dekkes av leieinntekter og tilskudd fra offentlige myndigheter. Oppretterkommunen utfører i mange tilfeller administrative oppgaver, slik som regnskapsføring, for boligstiftelsene uten vederlag. Det er normalt kommunen som tildeler utleieboligene stiftelsen eier til personer som er vanskeligstilte på boligmarkedet.

Boligstiftelsers oppgaver og graden av offentlig styring gjør at det er naturlig å anse dem som et redskap for det offentliges virksomhet. Dette taler for at formålet med boligstiftelsers virksomhet er å tilgodese interessene til det offentlige.

Boligstiftelser fikk tilført kapital i form av fast eiendom, byggeklare tomter eller penger fra kommunen ved opprettelsen. Ved vurderingen av forholdet til Grunnloven § 105, har departementet lagt vekt på at boligstiftelser ikke mottok økonomiske tilskudd fra private ved opprettelsen. Departementet legger til grunn at stiftelser som fikk tilført kapital fra det offentlige ved opprettelsen, ikke har det samme vernet etter Grunnloven § 105 som stiftelser som mottok økonomiske tilskudd fra private.

Departementet mener hjemmel til å oppheve boligstiftelser opprettet av kommuner ikke vil være i strid med Grunnloven § 105.

4.3.3 Forbudet mot tilbakevirkende kraft

Grunnloven § 97 lyder:

«Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft.»

Forslaget om å innføre hjemmel for norske kommuner til å oppheve boligstiftelser er et unntak fra stiftelseslovens ordinære vilkår for opphevelse. Bestemmelsen vil komme til anvendelse for boligstiftelser som er opprettet før den foreslåtte lovendringen trer i kraft. De ordinære vilkårene for opphevelse vil normalt ikke være oppfylt for boligstiftelsene forslaget gjelder.

Det er boligstiftelsen og de rettighetene stiftelsen har ervervet, som er subjektet for vurderingen av vernet etter Grunnloven § 97. Kommunens lovpålagte ansvar overfor de vanskeligstilte, vil bestå uavhengig av hvordan kommunen organiserer sitt boligsosiale arbeid. Borgerne som har ervervet rett til bolig gjennom stiftelsen, er derfor ikke subjektet for vurderingen.

Kjerneområdet for Grunnloven § 97, er vern mot lovgivning som knytter nye byrder til handlinger eller begivenheter som fant sted før lovendringen, typisk på strafferettens område. Grunnloven § 97 verner også om økonomiske rettigheter. Det økonomiske vernet fremgår av legalitetsprinsippet, som forutsetter at inngrep i økonomiske rettigheter må ha hjemmel i lov. Det reelle praktiske vernet for økonomiske rettigheter fremgår hovedsakelig av øvrig lovgivning, som avtale-, selskaps- og konkurranselovgivningen.

Med utgangspunkt i praksis fra Høyesterett kan man utlede at Grunnloven § 97 ikke er absolutt i sitt innhold. Høyesterettspraksis viser at det foretas et skille mellom tilbakevirkning for foretatte handlinger og etablerte rettsposisjoner, «egentlig og uegentlig tilbakevirkning». Tilbakevirkning for de etablerte rettsposisjoner omtales som «uegentlig» fordi inngrepet i en etablert rettsposisjon bare får virkning for den fremtidige utøvelsen av retten.

Innføring av hjemmel for at kommunen kan oppheve en boligstiftelse, er å anse som et inngrep i en etablert rettsposisjon. Selv om det i utgangspunktet trekkes et skille mellom lover som innebærer egentlig og uegentlig tilbakevirkning, har Høyesterett understreket at tilbakevirkningsspørsmålet i begge tilfeller må løses etter en helhetsvurdering. Vurderingen baserer seg særlig på hvor sterkt tilbakevirkningselementet er, jf. blant annet HR-2016-389-A (stortingspensjon) premiss 76.

Stiftelser er en særegen organisasjonsform. Det er styret som forvalter stiftelsen, og er det øverste organet. Styrets viktigste oppgave er å sørge for at formålet oppnås. Man kan si at formålet «eier» stiftelsen. Boligstiftelser som er opprettet av kommuner, har et formål som i dag er en lovpålagt oppgave for kommuner. Boligstiftelsenes formål er dermed tett knyttet til utførelsen av offentlige myndighetsoppgaver. Den virksomheten som drives av boligstiftelsene, fremstår som et samarbeid med det offentlige om å forvalte en samfunnsoppgave, uten at det foreligger en særskilt tillatelse. I kraft av anbefalinger fra staten, er stiftelsene håndplukket til å forvalte samfunnsoppgaven.

I HR-1996-76-B (Borthen) formuleres normen for grunnlovsvernet til etablerte rettsposisjoner som at «særlig urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning vil være grunnlovsstridig, jf. side 1426. Under en slik synsvinkel vil forbud mot en type virksomhet som tidligere har vært drevet i kraft av den alminnelige handlefrihet, iallfall som den altoverveiende hovedregel, ikke rammes av Grunnloven § 97. Lovavdelingen skriver om dette i uttalelse datert 24. september 2009 (JDLOV-2009-4673):

«Det har lenge vært antatt at Grunnloven ikke er til hinder for at det for fremtiden stilles nye krav til etablerte virksomheter, eller at virksomheter som tidligere var lovlige, forbys, jf. om dette i Andenæs/Fliflet, Statsforfatningen i Norge (10. utg. 2006) s. 4648 og Lovavdelingens uttalelse 30. november 2005 (jnr. 2005/8471).»

Departementet viser til at en opphevelse ikke kan sies å slå ut på en måte som kan karakteriseres som særlig urimelig eller urettferdig. Boligstiftelsen vil opphøre, men kommunen vil ha det ansvar overfor vanskeligstilte som lovgivningen til enhver tid pålegger den. Det er etter departementets vurdering ikke grunnlag for å hevde at den lovpålagte oppgaven, vil bli mindre godt ivaretatt av kommunen. De verdiene som gjennom stiftelsens levetid har kommet fra kommunen, vil sammen med en generell verdiøkning, overføres til kommunen ved opphevelse. En slik overføring kan slik departementet vurderer det, heller ikke karakteriseres som klart urimelig.

Et moment som er trukket frem i flere høyesterettsavgjørelser om § 97, er at statens handlefrihet også bør vurderes i lys av samfunnsutviklingen. Departementet viser til omtale i denne proposisjonen av både utvikling i stiftelsesretten mot et sterkere selvstendighetskrav, og et strengere medvirkningsansvar for kommunene når det gjelder å skaffe boliger til personer som er vanskeligstilte i boligmarkedet.

Rettspraksis støtter også oppunder et vidt spillerom for lovgiver til, uten hinder av Grunnloven § 97, å foreta tiltak som er nødvendige av hensyn til en forsvarlig samfunnsøkonomi. Høyesterett la i Borthen-saken til grunn at «lovgivers spillerom, i lys av de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 bokstav a og d» måtte «være vesentlig» (side 1430).

Departementet mener lovgiver kan åpne for at kommunen kan oppheve boligstiftelser som er så tett knyttet opp til utførelse av offentlige oppgaver. Departementet legger etter dette til grunn at lovforslaget ikke er i strid med forbudet mot tilbakevirkning i Grunnloven § 97.

4.3.4 Milde stiftelsers eiendommer

Grunnloven § 116 andre punktum lyder:

«Milde stiftelsers eiendommer skal bare anvendes til gagn for disse».

«Milde stiftelser» var opprinnelig regnet som eiendommer tilhørende hospitaler, fattighus og andre allmennyttige institusjoner som var blitt etablert ved donasjoner fra private velgjørere. I juridisk teori oppfattes nå bestemmelsen som et generelt uttrykk for prinsippet om at midler som er stilt til selvstendig rådighet for en stiftelse, bare kan utnyttes i samsvar med stiftelsesformålet. Paragrafens ordlyd «anvendes» kan tyde på at den legger begrensninger i selve bruken av eiendom som tilhører milde stiftelser, og ikke retter seg direkte mot opphevelse.

Kjernen i bestemmelsen innebærer at private midler som er overført til en stiftelse, ikke skal kunne brukes til annet enn det som er omfattet av stiftelsens formål. I denne saken er det imidlertid det offentlige som har bidratt med midlene da stiftelsene ble opprettet. Om stiftelser opprettet av det offentlige også omfattes av bestemmelsen, er etter departementets vurdering mer tvilsomt. Historien bak de kommunalt opprettede boligstiftelsene viser at hovedårsaken til at kommunen valgte å bruke stiftelsesformen til å løse sine oppgaver, var insentiver og retningslinjer fra staten.

Departementet viser til drøftelsen av Grunnloven §§ 97 og 105 ovenfor. Når spørsmålet reguleres mer spesifikt i andre paragrafer i Grunnloven, bør grunnlovsvernet etter departementets oppfatning vurderes i lys av disse. Departementet kan ikke se at Grunnloven § 116 gir boligstiftelser noe mer omfattende vern enn §§ 97 og 105.

4.3.5 Den europeiske menneskerettighetskonvensjon

Etter lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett § 2, gjelder Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) og blant annet første tilleggsprotokoll «som norsk lov». Paragraf 3 fastsetter at bestemmelsene i de konvensjoner og protokoller som er nevnt i § 2, ved motstrid, skal «gå foran bestemmelser i annen lovgivning». I norsk oversettelse lyder tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P1-1) slik:

«Art 1.Vern om eiendom

Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper.

Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.»

Artikkel P1-1 inneholder tre regler. Disse kalles prinsippregelen, avståelsesregelen og kontrollregelen, jf. Erik Møse: Menneskerettigheter (2002) s. 500 flg. Bestemmelsen slår i første ledd første punktum fast prinsippregelen om at enhver «har rett til å få nyte sin eiendom i fred». Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD), vurderer som regel forholdet til avståelsesregelen og kontrollregelen før den eventuelt tar stilling til om det foreligger brudd på prinsippregelen. Avståelsesregelen følger av første ledd andre punktum, som oppstiller et unntak der avståelsen er «i det offentliges interesse», at det finnes lovhjemmel, og at det ikke strider mot folkerettslige prinsipper. Kontrollregelen fremkommer av andre ledd, som slår fast at den rettslige beskyttelsen av eiendomsretten beror på en avveining mellom samfunnets og individets behov.

I denne saken legges det til grunn at den aktuelle regelen er første ledd andre punktum, om avståelse av eiendom, men hvilken regel forholdet vurderes etter har neppe avgjørende betydning for utfallet. Spørsmålet i denne saken er om vilkårene for at eier (boligstiftelsen) må avstå eiendom, er oppfylt. Avståelsen vil eventuelt være hjemlet i lov, og departementet finner ikke grunn til å gå nærmere inn på folkerettslige problemstillinger.

Det som må vurderes er dermed om overføringen til kommunen er i «det offentliges interesse». I sak 8793/79 (James and others v. The United Kingdom) skrev EMD i punkt 46 at staten har vid skjønnsmargin, særlig vedrørende politiske, økonomiske og sosiale mål:

«Because of their direct knowledge of their society and its needs, the national authorities are in principle better placed than the international judge to appreciate what is «in the public interest». Under the system of protection established by the Convention, it is thus for the national authorities to make the initial assessment both of the existence of a problem of public concern warranting measures of deprivation of property and of the remedial action to be taken (see, mutatis mutandis, the Handyside judgment of 7 December 1976, Series A no. 24, p. 22, para. 48). Here, as in other fields to which the safeguards of the Convention extend, the national authorities accordingly enjoy a certain margin of appreciation.

Furthermore, the notion of «public interest» is necessarily extensive. In particular, as the Commission noted, the decision to enact laws expropriating property will commonly involve consideration of political, economic and social issues on which opinions within a democratic society may reasonably differ widely. The Court, finding it natural that the margin of appreciation available to the legislature in implementing social and economic policies should be a wide one, will respect the legislature’s judgment as to what is «in the public interest» unless that judgment be manifestly without reasonable foundation. In other words, although the Court cannot substitute its own assessment for that of the national authorities, it is bound to review the contested measures under Article 1 of Protocol No. 1 (P1-1) and, in so doing, to make an inquiry into the facts with reference to which the national authorities acted.»

Uttalelsen viser at EMD overlater til statens skjønn både å definere hva problemet som krever inngrep består i, og hva utbedringstiltaket skal være. I samme sak uttaler EMD at dette likevel ikke kan skje hvis byrden er individuell og omfattende i punkt 50:

«This, however, does not settle the issue. Not only must a measure depriving a person of his property pursue, on the facts as well as in principle, a legitimate aim «in the public interest», but there must also be a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised (see, amongst others, and mutatis mutandis, the above-mentioned Ashingdane judgment, Series A no. 93, pp. 24-25, para. 57). This latter requirement was expressed in other terms in the Sporrong and Lönnroth judgment by the notion of the «fair balance» that must be struck between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual’s fundamental rights (Series A no. 52, p. 26, para. 69). The requisite balance will not be found if the person concerned has had to bear «an individual and excessive burden» (ibid., p. 28, para. 73).»

Etter departementets vurdering viser uttalelsene i denne dommen fra EMD at staten har vidt skjønn til å lovregulere avståelse av eiendom for å nå politiske, økonomiske og sosiale mål så lenge det ikke pålegges en omfattende og individuell byrde. I denne saken har forslaget et politisk mål. Kommunens plikt til å medvirke til å skaffe bolig til vanskeligstilte opprettholdes. Stiftelsenes formål vil dermed bli videreført gjennom kommunen.

4.3.6 Oppsummering

Ved inngrep i bestående rettigheter, vil etter omstendighetene både Grunnloven §§ 97 og 105 kunne påberopes. Det kan noen ganger være tvilsomt om det er den ene eller andre av disse bestemmelsene som er mest relevant, og hensynene som kommer i betraktning er nokså like for de to paragrafene. Drøftelsen ovenfor viser imidlertid at det i begge tilfeller skal mye til før Grunnlovens grenser anses overtrådt. Som drøftelsen ovenfor også viser, er lovforslaget utenfor kjernen av det vern som Grunnloven gir.

Når det gjelder EMK P1-1 har den et bredere vern, mens eiendomsvernet etter Grunnloven § 105 er sterkere. Statens skjønnsmargin etter EMK P1-1 er som punkt 4.3.5 viser vidt, og forslaget vil etter departementets vurdering ikke falle inn under vernet etter EMK P1-1.

Etter departementets vurdering vil en tilbakeføring til kommunene ikke innebære et inngrep i strid med Grunnloven §§ 97 eller 105. Grunnlovsvernet hindrer etter departementets syn ikke at lovgiver kan beslutte at kommunen kan overta eiendeler, rettigheter og forpliktelser til boligstiftelser som er opprettet av kommunen.

Konklusjonen blir etter dette at boligstiftelser som er opprettet av kommuner, ikke har et særskilt vern etter Grunnloven. Etter departementets vurdering vil regler for omdanning av disse stiftelsene, ikke være i strid med Grunnloven.