2 Bakgrunnen for forslaget
2.1 Boligstiftelser opprettet av kommuner
Historisk har stiftelser vært et viktig instrument for å tilby helsetjenester og husly til vanskeligstilte personer som ikke kan forsørge seg selv. Allerede i 1277 finner vi det første eksempelet i Norge på en organisasjon som likner det vi i dag kaller en stiftelse: et fattigmannshospital bygget på Ilevollene i utkanten av Nidaros.
Etter andre verdenskrig spilte staten og kommunen en sentral rolle i boligbyggingen. Kommunene fikk større mulighet til å ekspropriere for å kunne tilby byggeklare tomter. Kommunen tilrettela og opparbeidet tomter, mens Husbanken sto for finansieringen. For å sikre kontinuitet og at man fikk bygget store volumer til lave priser, ble boligbyggingen i stor grad gjort i et samarbeid mellom kommunene og boligkooperasjoner.
På 60- og 70-tallet opprettet flere kommuner boligstiftelser. Stiftelsene ble tildelt offentlige midler med boligsosialt formål. Boligstiftelsene ble knyttet tett opp mot kommunen som oppretter, og var en integrert del av det kommunale tjenesteapparatet.
På 80- og 90-tallet endret boligpolitikken seg mot en mer markedsstyrt boligbygging, og kommunenes rolle endret seg fra en aktiv eiendomsaktør til tilrettelegger. På slutten av 80-tallet var det et kraftig fall i boligprisene og mange kommuner tapte penger på investeringer i byggeklare tomter. En del kommuner valgte da å overlate risikoen og boligutviklingen til private aktører, blant annet gjennom å opprette boligstiftelser. Formålet med opprettelsen av disse boligstiftelsene var først og fremst å skaffe boliger til personer som var vanskeligstilte på boligmarkedet. Et viktig aspekt var også at kommunene ønsket å unngå store tap som følge av fluktuerende eiendoms- og boligpriser.
En medvirkende årsak til at kommuner opprettet boligstiftelser i siste halvdel av 80-tallet, var at det forelå økonomiske insentiver for kommunene til å skille ut forvaltningen av boliger til vanskeligstilte i en boligstiftelse. I St.prp. nr. 102 (1986–87) Vilkår på husbanklån til utleieboliger ble regjeringens politikk for å skaffe flere utleieboliger til særlig vanskeligstilte grupper, behandlet og vedtatt av Stortinget. Stortinget besluttet at Husbanken skulle ha en forsøksordning med utleielån som fra juli 1987 gjorde fullfinansiering av utleieboliger mulig. Utleielånet var rente- og avdragsfritt i ti år, og deretter var betingelsene som for etableringslån. Utleielån kunne gis til boliger som var eiet av stiftelser, eventuelt kommuner eller organisasjoner med sosial profil. Botiden skulle være begrenset, boligene skulle ha et lite areal (ca. 50 m2), og var først og fremst forbeholdt vanskeligstilte på boligmarkedet.
Etter fremleggelsen av St.prp. nr. 102 (1986–87) utarbeidet Kommunal- og arbeidsdepartementet i oktober 1987, forslag til normalvedtekter til boligstiftelser for utleieboliger til dekning av spesielle behov. Vedtektene ble sendt ut via rundskriv H-46/87 til kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn og boligbyggelag. Det var valgfritt for boligstiftelsene å benytte seg av disse vedtektene, men å benytte vedtektene kunne helt eller delvis inngå som vilkår for at det ble ytt lån eller støtte fra Husbanken eller andre offentlige myndigheter.
Forskrift om unntak fra kravet til minste grunnkapital for visse boligstiftelser trådte i kraft 29. oktober 1987. Forskriften ble fastsatt med hjemmel i stiftelsesloven 1980 § 25, og modererte kravet til minste grunnkapital til 50 000 kroner (mot normalt 200 000 kroner) for
«boligstiftelser som er etablert som ledd i Kommunal- og arbeidsdepartementets prøveprosjekt for utleieboliger for særlig vanskeligstilte grupper og som omfattes av den finansieringsordning i Den Norske Stats Husbank som er beskrevet i St.prp. nr. 102 (1986–87)».
Omtrent halvparten av dagens boligstiftelser ble opprettet i de fire årene som fulgte. Vedtektene ble fastsatt med utgangspunkt i normalvedtektene, og Husbanken finansierte utbyggingen gjennom ordningen med utleielån.
I 1989 avga Hermansen-utvalget utredningen NOU 1989: 5 En bedre organisert stat. Utvalget frarådet «at stiftelsesformen blir benyttet når staten har styringsinteresser i virksomheten av innholdsmessig eller samordningsmessig karakter, eller når staten er innstilt på å ta et langsiktig økonomisk ansvar for å opprettholde virksomheten.»
Utover på 90-tallet opprettet fortsatt kommuner enkelte boligstiftelser, men denne bruken av stiftelsesformen for boligformål avtok etter hvert mer og mer. Det har i løpet av den senere tid ikke blitt opprettet nye boligstiftelser av kommuner.
2.2 Særlig om stiftelser opprettet av det offentlige
Med stiftelsesloven av 2001 ble kravet om et klart skille mellom oppretter og stiftelsen lovfestet. 1980-loven åpnet for at Kongen kunne unnta stiftelser som var opprettet av offentlige organer fra lovens virkeområde. Denne bestemmelsen ble ikke videreført i 2001-loven, og sammen med lovfestingen av selvstendighetskravet medførte det at stiftelsenes rolle som redskap for kommunens boligpolitikk ble endret. Forarbeidene til 2001-loven (Ot.prp. nr. 15 (2000–2001)) omtalte utfordringer knyttet til offentlig opprettede stiftelser. I punkt 13.1 står det:
«Med de styringsmidlene som står til rådighet for offentlige opprettere, kan et ønske om styring og kontroll over stiftelsen lett medføre problemer i forhold til selvstendighetskravet i § 2 og andre bestemmelser som skal sikre stiftelsen uavhengighet. Departementet foreslår flere konkrete regler som reelt innebærer en skjerping av kravet til selvstendighet, jf kapittel 4.»
I samme punkt ble det vist til Inger-Johanne Sands doktoravhandling «Styring av kompleksitet» (Oslo 1996) der Sand drøfter de problemene som knytter seg til bruk av stiftelsesformen i offentlig forvaltning. Departementet viste til at Sand fremhever at stiftelsesformen er rettslig og organisatorisk mangelfull når den brukes på mer aktive og kompliserte virksomheter enn kapitalforvaltning. Sand skriver også at selvstendighetskravet rettslig sett er vanskelig å kombinere med deltakelse i offentlig styring og regulering: «Det er ingen ordinære organisasjonsrettslige styringskanaler mellom stiftelsen og de offentlige myndighetene. Det dreier seg tvert imot om to helt ulike, nærmest motsatt-rettede styringsstrukturer.» Det ble ikke foreslått noen ny særregulering for stiftelser opprettet av det offentlige, men i kap. 13.4 står det: «Alternativet er å henvise det offentlige til å organisere sin virksomhet på annen måte dersom stiftelseslovens alminnelige regler ikke passer.»
2.3 Endringsbehov
I Stiftelsesregisteret er det registrert 112 stiftelser som har som formål å skaffe boliger for personer som er vanskeligstilte på boligmarkedet, og som er opprettet av én eller flere kommuner. Disse stiftelsene har en samlet bokført egenkapital på over to milliarder kroner. Boligstiftelser har normalt plassert det vesentligste av sin kapital i fast eiendom. Boligstiftelser opprettet av kommuner er som andre stiftelser, selveiende med styret som øverste organ.
En rekke kommuner har erfart at det å levere visse typer kommunale oppgaver gjennom stiftelser, i mange tilfeller har vist seg å ha uheldige konsekvenser. Det er blant annet fremholdt at utviklingen i regelverket knyttet til statsstøtte, tildeling av investeringstilskudd fra Husbanken og forsterkning av kommunens boligsosiale arbeid, har gjort det mer og mer krevende å drive det boligsosiale arbeidet gjennom en stiftelse. Bruk av stiftelsesformen i seg selv setter rammer for stiftelsens virksomhet, som ikke har vært optimale med tanke på realiseringen av formålet. For flere kommuner har det vist seg at disse rammene fører til at hovedformålet med at kommunen opprettet stiftelsen ikke alltid lar seg realisere, og at stiftelsesformen reduserer det boligsosiale handlingsrommet til kommunen.
Flere kommuner og boligstiftelser opprettet av kommuner har søkt Stiftelsestilsynet om å oppheve stiftelsen og overføre midlene til kommunen. I tilfeller der kommunen har begrunnet søknad om opphevelse med at det er mer hensiktsmessig at kommunen overtar driften, har stiftelsene gjennomgående fått avslag på søknaden både i Stiftelsestilsynet og hos klageinstansen i klageomgangen. Stiftelsestilsynet opplyser imidlertid også at det er eksempler på at boligstiftelser er blitt opphevet eller slått sammen med andre, med utgangspunkt i lovens alminnelige regler om omdanning. Vedtak om opphevelse har vært begrunnet med at boligstiftelsen hadde gått med underskudd over flere år slik at det ikke var mulig å drifte boligene, og at kommunen var nødt til å bidra økonomisk for å rette opp underbalansen. Vedtak om sammenslåing har vært begrunnet med at stiftelsene i det vesentlige hadde likeartede formål, at de hadde samme oppretter, og at oppretter ikke motsatte seg sammenslåing.
I forbindelse med kommunereformen der de nye kommunene hadde behov for å se på organiseringen av sine tjenester, ble Kommunal- og distriktsdepartementet kontaktet av flere kommuner som ønsket å gjøre boligstiftelsene til en del av den nye kommunen. Den nye kommunen uttrykte et ønske om at de boligsosiale tiltakene og eiendommene som benyttes i arbeidet, i større grad enn tidligere skal være en del av kommunen som enhet. Noen nye kommuner har flere boligstiftelser i sitt område, og har ønsket å samle virksomheten til de eksisterende stiftelsene.
Forvaltning og drift av boligstiftelsen er oftest vevd tett sammen med den kommunale boligforvaltningen, og forholdet mellom kommunen og boligstiftelsen kan være preget av kompliserte og uklare ansvarsspørsmål. Kommunens rolle som både oppretter, forretningsfører, leietaker og fremleier stiller derfor vesentlige krav til kommunens rolleforståelse.
Når styret skal forvalte fast eiendom for utleie, vil det bli stilt overfor mange og til dels komplekse risikofaktorer. Manglende håndtering av disse kan medføre at stiftelsen utsettes for uforsvarlig risiko eller lovbrudd. Noen typiske problemstillinger som møter boligstiftelsene, er skissert nedenfor. Disse ble mer utførlig omtalt i høringsnotatet kapittel 5.
En kommunal boligstiftelse er i likhet med alle andre stiftelser selvstendig og selveiende. Hvis kommunen, i tillegg til å være oppretter og den som tilfører kapitalen, også er forretningsfører og eneste leietaker, har det vist seg å være en utfordring å holde rollene til kommunen og styret i stiftelsen atskilt. Det er en ekstra utfordring for kommunen å påse at alle saker knyttet til stiftelsen håndteres i samsvar med den valgte organisasjonsformen.
Styret i boligstiftelsen utpekes ofte av kommunen, og i mange tilfeller består styret av kommunens representanter i kommune- eller bystyre, formannskapet eller i hovedutvalget for plan og teknikk. For styret i stiftelsen kan det oppstå interessekonflikter i saker hvor stiftelsen er avtalepart med kommunen, eller på annen måte behandler eller avgjør saker hvor kommunen er part. Særlig gjelder dette i leieavtaler mellom stiftelsen og kommunen, eller der kommunen kjøper eller selger eiendom av stiftelsen. Dersom styremedlemmer som er inhabile etter stiftelseslovens habilitetsregler (§ 37) deltar i styrebehandlingen, vil det medføre risiko for at vedtaket som blir fattet i styret, kan bli ansett ugyldig.
Styret må også være bevisst at utdeling ikke kan skje til oppretter. Der det inngås avtale om en-bloc utleie av stiftelsens boliger til kommunen, vil ulovlige utdelinger kunne forekomme. Styret må også vurdere andre spørsmål knyttet til utdelinger, blant annet om vedtektene åpner for utdeling (utleie) til andre enn målgruppen, og om dette er i tråd med formålet, og om formålet i det hele tatt åpner for utdeling i form av rabattert husleie. Dette krever også kunnskap om utleieenhetenes markedsmessige utleieverdi, og om å bygge økonomiske reserver for å møte kostnader til nødvendig vedlikehold.
Krav til separasjonsplikt i stiftelsesloven innebærer at stiftelsens midler må holdes atskilt både fysisk og regnskapsmessig. Kontanter skal dermed oppbevares i egen kasse og bankinnskudd på egen konto. I kommunale boligstiftelser der det ikke er ansatt daglig leder og hele boligmassen leies ut til kommunen, kan det være de samme personene som både anviser og attesterer bilag for betaling for administrasjon (forretningsfører). Kommunen må også påse at det fremgår tydelig at lønn til ansatte i boligstiftelsen ikke er fra kommunen, selv om lønnen kjøres gjennom kommunens lønnssystem.
Stiftelsesloven fra 1980 åpnet for at stiftelser som var opprettet av offentlige organer, kunne unntas fra lovens virkeområde. Denne bestemmelsen ble ikke videreført i 2001-loven, og statens mulighet til indirekte å styre stiftelser som helt eller delvis var opprettet av offentlige myndigheter, ble snevret inn. I høringen av den gjeldende stiftelsesloven ble det påpekt at økonomiregelverket påla staten å føre kontroll med statlige tilskudd som ble tildelt stiftelser som driftskapital, og at staten som oppretter kunne risikere å styre stiftelsen så stramt at det kunne stilles spørsmål ved om stiftelsen er reell. Det ble derfor stilt spørsmål ved om det ville være hensiktsmessig å lage særregler for denne type stiftelser.
Det ble uttalt i forarbeidene (Ot.prp. nr. 15 (2000−2001)) punkt 13.4 at det offentlige som oppretter, ikke bør settes i noen annen stilling enn private. I forarbeidene står det også at unntaksregler for det offentlige vil bety at man rokker ved stiftelsens egenart som organisasjonsform, og at særregler ville forsterke uklarhetene i styrings- og ansvarsrelasjonene mellom stiftelsen og det offentlige som oppretter. Sammen med lovfestingen av selvstendighetskravet medførte det at stiftelsenes rolle som redskap for kommunens boligpolitikk, ble endret.
I forarbeidene (Ot.prp. nr. 15 (2000–2001)) ble det også uttalt følgende i punkt 13.4:
«I forlengelsen av dette vil departementet fremheve at de problemene som har vist seg at kan oppstå når det offentlige bruker stiftelsesformen, ikke nødvendigvis trenger å bety at reglene i stiftelsesloven ikke er gode nok. En like nærliggende årsak kan være at staten ikke har vært dyktig nok til å velge riktig organisasjonsform, og at stiftelsesformen er brukt på områder hvor den ikke passer.»
Det er flere forhold rundt driften av boligstiftelsene som må vurderes opp mot statsstøtteregelverket i EØS-avtalen. Blant annet utfører mange kommuner regnskaps- og andre tjenester for stiftelsen uten vederlag. Boligstiftelser mottar også i mange tilfeller jevnlige økonomiske tilskudd fra kommunen, fordi driften ikke kan opprettholdes uten offentlig støtte. Svenske myndigheter har lagt til grunn at det ikke vil være forenlig med reglene om statsstøtte i EU/EØS dersom kommuner oppretter nye boligstiftelser eller overfører eiendom til eksisterende boligstiftelser uten å kreve markedspris, jf. Statens offentliga utredningar 2008: 38 side 27. Svenske kommuner oppretter derfor ikke lenger boligstiftelser. Departementet viser også til vurderingen i punkt 7.3 av om fritak fra dokumentavgift ved overføring av fast eiendom til kommunen vil utgjøre statsstøtte.
Flere kommuner tilbyr i dag boliger til vanskeligstilte både gjennom boligstiftelser, egne boliger og leie i det private markedet. En rapport om norsk økonomi som ble publisert av Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) i 2022 (OECD Economic Surveys Norway, February 2022) viser til behov for økte investeringer i boliger for personer som er vanskeligstilte. Både vekst i befolkningen og få tilgjengelige boliger for vanskeligstilte sammenliknet med Danmark og Nederland, taler ifølge OECD for at det er behov for flere slike boliger i Norge. Rapporten fra OECD viser at kommuner trolig vil få økt behov for en mer effektiv organisering av boligtilbudet for vanskeligstilte fremover.
2.4 Høring
NOU 2016: 21 Stiftelsesloven − Forslag til ny stiftelseslov ble overlevert til Nærings- og fiskeridepartementet 21. oktober 2016. Forslagene i NOU-en er til behandling i departementet. Det var ikke lagt inn i mandatet å drøfte de spesielle problemstillinger som reises rundt boligstiftelser opprettet av kommuner. Stiftelseslovutvalget berørte derfor ikke disse boligstiftelsene i utredningen.
Høringsnotat med forslag om å lovfeste en hjemmel som åpner for å oppheve boligstiftelser opprettet av kommuner, ble sendt på høring 2. juli 2020 med høringsfrist 2. oktober 2020. Notatet ble utarbeidet av Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet i samarbeid.
Høringsbrevet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Brønnøysundregistrene
Regelrådet
Stiftelsesklagenemnda
Stiftelsestilsynet
Den Norske Advokatforening
Den norske Revisorforening
Hovedorganisasjonen Virke
KS-Kommunesektorens organisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Næringslivets Hovedorganisasjon
Regnskap Norge
Stiftelsesforeningen
Norges Handelshøyskole
Stiftelsen Handelshøyskolen BI
Alta kommune
Andøy kommune
Arendal kommune
Asker kommune
Aure kommune
Balsfjord kommune
Bergen kommune
Bodø kommune
Bærum kommune
Bø kommune
Båtsfjord kommune
Drammen kommune
Drangedal kommune
Dyrøy kommune
Dønna kommune
Etne kommune
Evenes kommune
Fauske kommune
Færder kommune
Gildeskål kommune
Gjøvik kommune
Gratangen kommune
Grong kommune
Hamar kommune
Hamarøy kommune
Harstad kommune
Hemnes kommune
Holmestrand kommune
Horten kommune
Indre Østfold kommune
Kongsvinger kommune
Kristiansand kommune
Kristiansund kommune
Kvam kommune
Larvik kommune
Leirfjord kommune
Lillehammer kommune
Lillestrøm kommune
Loppa kommune
Luster kommune
Lødingen kommune
Meløy kommune
Midt-Telemark kommune
Molde kommune
Målselv kommune
Narvik kommune
Nome kommune
Nord-Fron kommune
Nordreisa kommune
Notodden kommune
Oslo kommune
Porsanger kommune
Porsgrunn kommune
Rakkestad kommune
Rana kommune
Rauma kommune
Ringerike kommune
Rollag kommune
Røros kommune
Røst kommune
Råde kommune
Salangen kommune
Saltdal kommune
Sandefjord kommune
Senja kommune
Solund kommune
Sortland kommune
Stavanger kommune
Stord kommune
Sunnfjord kommune
Sør-Odal kommune
Sørreisa kommune
Sør-Varanger kommune
Tjeldsund kommune
Tromsø kommune
Trondheim kommune
Træna kommune
Tvedestrand kommune
Tønsberg kommune
Vadsø kommune
Vefsn kommune
Vennesla kommune
Vestby kommune
Vestvågøy kommune
Voss herad
Værøy kommune
Våler kommune
Øksnes kommune
Øyer kommune
Øygarden kommune
Ålesund kommune
Andebu Kommunale Boligstiftelse
Andøy Boligstiftelse
Bustadstiftinga
Fet Boligstiftelse
Gratangen Boligstiftelse
Gjøvik Boligstiftelse
Narvik Boligstiftelse
Porsanger Boligstiftelse
Salangen Boligstiftelse
Sandefjord Kommunes Boligstiftelse
Saltdal Boligstiftelse
Sauherad Boligstiftelse
Sortland Boligstiftelse
Stiftelsen Bolig Bygg
Stiftelsen for Utleieboliger i Bamble
Stiftelsen for Utleigebustader i Bø
Stiftelsen Havnahuset Bu- og Servicesenter
Stiftelsen Kommunale Boliger
Stiftelsen Solås og Steinløkka
Stiftelsen Smøla Utleieboliger
Stiftelsen Ungbo Andebu
Stiftelsen Utleieboliger i Alta
Stiftelsen Våler Bo og Servicesenter
Svartlamon boligstiftelse
Vestvågøy Boligstiftelse
Øksnes Boligstiftelse
Advokatfirmaet BAHR AS
Advokatfirmaet CLP DA
Advokatfirmaet Føyen Torkildsen AS (Nå Advokatfirmaet Føyen AS)
Advokatfirmaet Grette AS
Advokatfirmaet Haavind AS
Advokatfirmaet Schjødt AS
Advokatfirmaet Selmer AS
Advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig AS
Advokatfirmaet Thommessen AS
Advokatfirmaet Wiersholm AS
Deloitte Advokatfirma AS
Kluge Advokatfirma AS (Nå CMS Kluge Advokatfirma AS)
Svensson Nøkleby Advokatfirma ANS
Wikborg Rein Advokatfirma AS
Det kom inn 79 høringssvar. Følgende instanser hadde realitetsmerknader til forslaget:
Stiftelsesklagenemda
Stiftelsestilsynet
Norges Handelshøyskole
Stiftelsen Handelshøyskolen BI
Alta kommune
Bamble kommune
Bodø kommune
Bærum kommune
Drangedal kommune
Dyrøy kommune
Dønna kommune
Evenes kommune
Gjøvik kommune
Hamar kommune
Holmestrand kommune
Horten kommune
Indre Østfold kommune
Kongsvinger kommune
Kragerø kommune
Kristiansand kommune
Kvam kommune
Larvik kommune
Leirfjord kommune
Lillestrøm kommune
Lunner kommune
Midt-Telemark kommune
Notodden kommune
Oslo kommune
Porsgrunn kommune
Rauma kommune
Ringerike kommune
Sandefjord kommune
Tjeldsund kommune
Tromsø kommune
Trondheim kommune
Vefsn kommune
Vennesla kommune
Vestre Toten kommune
Vestvågøy kommune
Øygarden kommune
Kongsvinger og Omegns Boligbyggelag AL
Larvik Kommunale Boligstiftelse
Leirfjord Boligstiftelse
Narvik Boligstiftelse
Porsgrunn Boligstiftelse
Ringerike boligstiftelse
Salangen Boligstiftelse
Sogn regionråd
Stiftelsen for utleigebustader i Bø og Sauherad Boligstiftelse (samlet)
Stiftelsen Molde Ungdomsboliger, Stiftelsen Midsund Boligselskap, Stiftelsen Aukra Boligselskap, Stiftelsen Kleive Trygdeboliger, Stiftelsen Bekkevollvegen 14 og Stiftelsen Midsund Bustadstifting (samlet)
Stiftelsen Utleieboliger i Bærum
Svartlamon boligstiftelse
Vestvågøy Boligstiftelser
Advokatfirmaet Schjødt AS
Den Norske Advokatforening
Kommunale boligadministrasjoners landsråd
KomRev NORD IKS
KS-Kommunesektorens organisasjon
Leieboerforeningen
Norges Kommunerevisorforbund
Norske Boligbyggelags Landsforbund SA
Pensjonistforbundet
Stiftelsesforeningen