11 Lovfesting av ordningene for direkte mediestøtte og deres formål
11.1 Gjeldende rett
Tilskuddsordningene fastsettes årlig av Stortinget i budsjettvedtaket. Regjeringen kan foreslå å avvikle eksisterende ordninger eller opprette nye tilskuddsordninger. Slike endringer må imidlertid vedtas av Stortinget, som har bevilgningsmyndigheten jf. Grunnloven § 75 bokstav d. Stortinget kan dessuten fatte anmodningsvedtak om at regjeringen skal utrede og eventuelt innføre en ny ordning, eller avvikle en eksisterende ordning.
Regelverket for den enkelte tilskuddsordning fastsettes av departementet i forskrift, med hjemmel i Stortingets årlige budsjettvedtak. Formålsbestemmelsene fremkommer av den enkelte forskrift, og fastsettes dermed av departementet. Utformingen skjer imidlertid på grunnlag av føringer gitt i budsjettproposisjonen.
11.2 Forslaget i høringsnotatet
Forslaget om å lovfeste tilskuddsordningene og deres formål ble begrunnet på følgende måte i høringsnotatet:
«Regjeringen la i Mediestøttemeldingen opp til å videreføre dagens tilskuddsordninger med noen justeringer [se kapittel 7 i Meld. St. 17 (2018–2019)]. I tillegg følger det av meldingen at regjeringen vil videreføre dagens mål for tilskuddsordningene. I dag fremkommer målene av formålsbestemmelsen til den enkelte tilskuddsforskrift [Forskrift 25. mars 2014 nr. 332 om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier § 1, Forskrift 17. mars 1997 nr. 248 om tilskudd til samiske aviser § 1, Forskrift 26. juni 2018 nr. 1033 om innovasjons og utviklingstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier § 1 og Forskrift 19. februar 2016 nr. 166 om tilskudd til lokale lyd- og bildemedier § 1], bortsett fra distribusjonstilskuddet til avisene i Finnmark, som ikke er regulert i forskrift. Dagens mål ble supplert med nye mål [se s. 68 i Meld. St. 17 (2018–2019)].
I dag vedtar Stortinget eventuelle nye tilskuddsordninger i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet. I slike tilfeller fremgår det av budsjettforslaget hvilke mål som skal oppnås gjennom den enkelte ordning, og målene gir føringer for departementet når regelverket for tilskuddsordningen fastsettes i forskrift.
Dagens ordning sikrer at tilskuddsordningene og deres formål er forankret i Stortinget, og at Stortingets vedtak følges opp i ordningsregelverket når dette fastsettes av departementet.[…]
[Departementet] foreslår imidlertid […] at Mediestøtterådet skal fastsette forskrifter for tilskuddsordningene fremover, og at rådet skal være uavhengig av regjeringen i dette arbeidet. I prinsippet kunne dette innebære at rådet kunne fastsette formål for tilskuddsordningene som ikke var i tråd med Stortingets vedtak, ettersom rådet ikke vil være rettslig bundet av disse vedtakene.
Formålet med å opprette Mediestøtterådet er imidlertid ikke å flytte utøvelsen av mediepolitikken som sådan til et uavhengig organ. Opprettelsen av rådet skal sikre armlengdes avstand mellom forvaltningen av tilskuddene og mediene. En slik avstand skal forhindre at det oppstår (mistanker om) et avhengighetsforhold mellom mediene og de politiske myndighetene som mediene skal kunne rette et kritisk søkelys mot.
De overordnede målene for mediepolitikken, og hvilke virkemidler som best oppnår disse målene, bør derimot fortsatt fastsettes av regjeringen og Stortinget. Infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 gir myndighetene ansvar for å legge til rette for et åpent og opplyst offentlig ordskifte. Uavhengige og seriøse medier er av avgjørende betydning for å oppfylle infrastrukturkravet (se nærmere omtale i Mediestøttemeldingen [kapittel 1.1 til 1.4]). Derfor er mediepolitikkens mål og virkemidler i høyeste grad et anliggende for regjeringen og Stortinget.
Departementet foreslår på denne bakgrunn å lovfeste hvilke direkte tilskuddsordninger som finnes og ordningenes formål. En lovfesting sikrer en forankring i Stortinget, slik som i dag. Å lovfeste formålsbestemmelsene gir også et rettslig rammeverk for rådets utforming av forskrifter for den enkelte tilskuddsordning. Dermed forbeholdes det Stortinget å gi de overordnede føringene, mens rådet utformer detaljene. […]
Forslaget medfører at det heretter vil kreves lovendring ved opprettelse eller avvikling av tilskuddsordninger eller endring i de eksisterende tilskuddsordningenes formål. Prosessen kan dermed bli mer tidkrevende enn i dag, hvor endringer håndteres i budsjettprosessen og etterfølgende forskriftsendring. Samtidig kan det være en fordel at denne typen endringer, som påvirker mediepolitikkens retning, må følge reglene for lovprosesser i utredningsinstruksen. Dette sikrer transparens, og at berørte parter blir hørt.»
11.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene som har kommentert forslaget om lovfesting av tilskuddsordningene, har i all hovedsak vært positive til forslaget. Høringsinstansene viser til at lovfesting vil sikre fortsatt forankring av tilskuddsordningene i Stortinget, at Stortinget og regjeringen fortsatt har en aktiv rolle i utformingen av mediepolitikken, og at berørte parter blir hørt når hovedlinjene for de mediepolitiske virkemidlene tegnes opp.
Amedia fremhever som positivt at en lovfesting av de direkte tilskuddsordningene og deres formål:
«binder Storting og regjering til å innta en aktiv rolle på medieområdet og i utformingen av og rammene for mediestøtten/demokratistøtten».
Medietilsynet, NJ og Redaktørforeningen støtter forslaget ettersom det sikrer at tilskuddsordningene og deres formål forankres i Stortinget slik som i dag, og sørger for grundige prosesser. Medietilsynet påpeker at:
«det er en fordel at endringer i formålsbestemmelsene, som direkte påvirker mediepolitikkens retning, må følge reglene for lovprosesser i utredningsinstruksen. Dette sikrer transparens og at berørte parter blir hørt.»
Schibsted anerkjenner at lovfesting kan bidra til forutsigbarhet for tilskuddsmottagerne, men påpeker samtidig at det vil finnes et behov for politisk fleksibilitet som kommer av «det raskt skiftende miljøet mediebedriftene opererer i.» Schibsted uttaler at:
«Et eksempel i så måte er hvordan globale plattformer vi i varierende grad er avhengige av å ha en relasjon til, over natten kan endre sine vilkår for samarbeid, med potensielt store økonomiske konsekvenser for både annonse- og brukerøkonomien. Dette gjør små aktører svært sårbare, og i denne sammenhengen er alle norske mediebedrifter små. I slike tilfeller må det være politisk rom for å drøfte avbøtende tiltak, uten å vente til neste planprosess.»
I sum mener derfor Schibsted at det beste vil være å «unngå lovfesting av de mediepolitiske virkemidlene».
Bauer Media AS støtter heller ikke forslaget, ettersom det «vil bli mer tidkrevende enn i dag» å opprette eller avvikle tilskuddsordninger, noe som kan være problematisk «i en mediehverdag som er i rask utvikling, både bruksmessig og teknologisk.»
11.4 Departementets vurderinger
Høringsinstansene som har kommentert forslaget om lovfesting av tilskuddsordningene, har i all hovedsak vært positive. Høringsinstansene har særlig fremhevet som en fordel at lovfesting sikrer en fortsatt forankring av tilskuddsordningene i Stortinget, og at Stortinget og regjeringen fortsatt får en aktiv rolle i utformingen av mediepolitikken. Synspunktene må ses opp mot at det samtidig var foreslått å opprette et mediestøtteråd. Opprettelsen av mediestøtterådet gjorde det særlig nødvendig å ta noen grep for å sikre at de overordnede linjene for mediepolitikken forble i Stortinget.
Når departementet har besluttet å ikke legge frem et forslag om å opprette et mediestøtteråd, taler ikke hensynet til fortsatt forankring i Stortinget like sterkt for en lovfesting av tilskuddsordningene og deres formål.
Enkelte høringsinstanser, Bauer Media og Schibsted, mener dessuten at å sikre fortsatt fleksibilitet med tanke på innføringen av nye virkemidler og endringer i eksisterende virkemidler er av avgjørende betydning i et mediemarked i rask endring. Disse instansene mener det er problematisk at nødvendige endringer i virkemiddelsammensetningen vil kunne ta lengre tid når tilskuddsordningene skal lovfestes.
Som departementet også var inne på i høringsnotatet, vil prosessen for å opprette eller avvikle tilskuddsordninger kunne bli mer tidkrevende når tilskuddsordningene fastsettes i lov. Departementet mener imidlertid at nettopp dette er en styrke, fordi det bidrar til å oppnå målene fra Mediestøttemeldingen om større forutsigbarhet for tilskuddsmottagerne og en helhetlig tilnærming til mediestøtten. En mer omfattende prosess styrker sannsynligheten for at ordningene og deres formål ligger fast over tid, som gir forutsigbarhet. Videre styrker lovfesting sannsynligheten for at ordningene ligger fast i fireårsperioden, slik at det kan foretas en helhetlig gjennomgang av virkemidlene hvert fjerde år.
Lovprosessen sikrer også at berørte parter blir hørt i utformingen av formålsbestemmelsene. I dag blir formålene for den enkelte ordning i realiteten fastsatt i budsjettproposisjonen i forbindelse med innføringen av ordningen, før forskriften utformes.
Når det gjelder introduksjonen av nye virkemidler, vil departementet dessuten bemerke at opprettelsen av nye tilskuddsordninger uansett vil måtte utredes grundig, og forankres i Stortinget i forbindelse med den årlige budsjettbehandlingen. Departementet ser ikke at det vil føre til forsinkelser av vesentlig betydning at tilskuddsordningen og dennes formål skal lovfestes i tillegg. Departementet understreker at forslaget ikke er til hinder for at det fastsettes midlertidige tilskuddsordninger med hjemmel i Stortingets budsjettvedtak, som for eksempel dagens tilskuddsordning for bydelsmedier og ordninger som innføres som følge av eksepsjonelle hendelser slik som covid-19 viruset. Dessuten er det kun direkte tilskuddsordninger som skal lovfestes. Muligheten til å innføre andre virkemidler som kan styrke medienes posisjon vil ikke påvirkes av plikten til å lovfeste tilskuddsordningene og deres formål. Det vil videre være mulig å gjøre endringer i de eksisterende ordningenes regelverk dersom utviklingen i mediemarkedet tilsier det. Forutsetningen er at det skjer i tråd med ordningens formålsbestemmelse.
Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget fra høringsnotatet om at tilskuddsordningene og deres formål lovfestes i lovforslagets kapittel 2.